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Quatre établissements culturels et leurs tutelles

 

B. VERS LA FIN DU « SPLENDIDE ISOLEMENT » DE LA BIBLIOTHÈQUE NATIONALE DE FRANCE ?

1. La tutelle financière est exercée

Lorsque la tutelle de la Bibliothèque nationale de France était exercée par le ministère de l'éducation nationale, il semble qu'il s'agissait plutôt d'une « tutelle optique » qui pesait assez peu. Le ministère avait du mal à s'affirmer face à un établissement public dont l'histoire et le rayonnement étaient si riches et importants. La BnF semblait mener son action dans un « splendide isolement ».

Il apparaît désormais que le ministère de la culture exerce sa tutelle, dans le respect de l'autonomie de la BnF, mais sans la laisser « seule sur son rocher ». La Direction du livre et de la lecture (DLL) intervient sur l'ensemble des activités de Bibliothèque et la direction de l'administration générale s'intéresse aux questions touchant le budget et les ressources humaines. Ces deux directions sont bien sûr représentées au conseil d'administration de l'établissement public, auquel participent également trois autres membres de droit, comme on l'a dit, le directeur des archives de France, le directeur du budget et le directeur chargé des bibliothèques universitaires au ministère de l'éducation nationale.

La présentation en conseil d'administration du projet de budget primitif de la BnF, puis les trois décisions modificatrices au cours de l'année, font l'objet de réunions préparatoires avec les tutelles de l'établissement. Deux rencontres ont lieu le mois qui précède le conseil d'administration. La première réunion de travail se déroule au ministère de la culture, elle permet à la directrice générale de la BnF de présenter son budget prévisionnel à la direction de l'administration générale et à la DLL, qui dispose du budget opérationnel de programme, sur lequel est imputée la subvention pour charges de service public que l'établissement. Notons que dans ce cas précis, l'exercice de la tutelle est assuré par le gestionnaire des crédits budgétaires au niveau du budget opérationnel de programme. Une fois encore le responsable de programme n'est, pour sa part, pas associé au processus décisionnel. La seconde réunion a lieu les jours suivants à la direction du budget pour une nouvelle présentation, en présence du contrôleur financier et des services du ministère de la culture.

S'agissant du contrôle ex-post sur la gestion de l'année, la présentation par l'agent comptable du compte financier de la BnF en conseil d'administration est précédée des mêmes réunions. Un dossier est préparé à l'attention de la tutelle qui comprend le compte financier proprement dit, le rapport de présentation de l'agent comptable, et une note d'accompagnement qui précise le point de vue de l'ordonnateur sur la gestion de l'année écoulée. Ces documents, une fois validés par les tutelles, sont également adressés aux membres du conseil d'administration.

Les bénéfices de la gestion précédente permettent, l'année suivante, une reprise de crédits pour des dépenses de fonctionnement et des opérations d'investissement en report, ainsi que le financement éventuel de dépenses exceptionnelles et la consolidation de la provision établie par la BnF dans le cadre du contentieux en cours avec la société Bouygues, relatif aux coûts de construction du site François Mitterrand. Précisons que les dépenses exceptionnelles ont correspondu, en 2006, au marché de dépoussiérage des collections issues du magasin C de Versailles.

Aucun déficit n'a été relevé depuis la création de l'établissement, en 1994. Selon la DLL, le financement d'un déficit serait assuré grâce à un prélèvement sur le fonds de roulement.

Précisons enfin que la DLL, la DAG du ministère de la culture et de la communication, ainsi que la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie participent à deux comités consultatifs où sont présentés des dossiers portant sur les dépenses d'investissement de la BnF : le comité de pilotage informatique et le comité des travaux et équipements immobiliers.

2. Le « programme d'action » ne peut se substituer à un contrat de performances

La démarche stratégique de la BnF s'est concrétisée par l'élaboration d'un projet d'établissement pour les années 2001 à 2003, puis par un « programme d'action » pour les années 2004 à 2007. Ces documents internes, élaborés à la suite d'un processus approfondi de concertation, ont fait l'objet d'un débat et d'un vote au conseil d'administration. Ils sont suivis régulièrement pendant leur mise en oeuvre (indicateurs annuels, revue d'avancement trimestriel) et sont évalués en fin de parcours.

Le programme d'action pour les années 2004 à 2007 fixe trois grands objectifs :

- approfondir les missions fondamentales de l'établissement ;

- accroître le rayonnement de la BnF ;

- et améliorer la gestion et donner à la BnF les moyens de son autonomie.

Ces objectifs sont déclinés en programmes prioritaires, puis en actions détaillées qui font l'objet d'un suivi régulier. Une centaine d'indicateurs annuels, propres à l'établissement, sont associés à ces programmes.

Il a été indiqué à votre rapporteur spécial, que dès l'élaboration du projet d'établissement, au cours de l'année 2000, la Bibliothèque avait manifesté son souhait d'encadrer cette démarche par la signature, avec la tutelle, d'un contrat d'objectifs et de moyens. Un projet très complet, s'appuyant sur les recommandations d'un audit demandé par le ministre de la culture, a fait l'objet de nombreuses réunions et de rédactions successives au cours des années 2003 et 2004. Cependant, ce projet n'a pas pu obtenir l'accord du cabinet du ministre et a dû être abandonné. La mise en oeuvre de la LOLF incitait à remplacer les contrats d'objectifs et de moyens par des contrats de performances. Il semble que dans ce cas précis, une fois encore, le ministère de la culture ait souhaité attendre le remplacement du dirigeant de l'établissement public, en fin de mandat, au détriment de la mise en place rapide d'une démarche de performance.

En l'absence d'un tel document, les principaux objectifs financiers de l'établissement, relatif à l'évolution des recettes et au renouvellement des équipements et des matériels informatiques, ont été proposés par l'établissement, et après discussion, ont fait l'objet d'une approbation informelle par la tutelle.

Votre rapporteur spécial a constaté que le contrat de performances préparé par la Bibliothèque nationale de France était déjà en application en son sein. Si la tutelle n'exerce pas ses pouvoirs en imposant une démarche de performance à l'établissement public, celui-ci applique, seul, cette démarche de modernisation.

Plusieurs objectifs, contenus dans le projet de contrat de performances, semblent essentiels à votre rapporteur spécial :

développer un projet pour le quadrilatère Richelieu. En liaison étroite avec l'établissement public de maîtrise d'ouvrage culturel (EMOC) et l'Institut national d'histoire de l'art (INHA), la rénovation et la mise aux normes de l'ensemble des bâtiments du quadrilatère Richelieu constitue une nécessité urgente afin d'assurer la sécurité des collections qui y sont conservées, de permettre à un public élargi d'accéder à celles-ci, et de poursuivre un ensemble d'actions visant à moderniser l'accès aux richesses des collections spécialisées. Il semble toutefois que l'indicateur associé, relatif à l'évolution du nombre de mètres carrés du quadrilatère pourvu d'une protection contre l'incendie, soit modeste au regard de l'ampleur du projet ;

contribuer à la création et l'édification d'une bibliothèque numérique européenne. En réaction à l'initiative d'un célèbre moteur de recherche sur Internet, visant à numériser 15 millions d'ouvrages, la BnF a convaincu le Président de la République de la nécessité de développer au niveau européen un projet concurrent, basé sur une logique d'intérêt public et non sur des visées commerciales. Si votre rapporteur apprécie la sobriété qui vise à n'associer qu'un seul indicateur à cet objectif, il lui semble toutefois que l'indicateur, pertinent, relatif à l'évolution du nombre de documents numérisés, est peut-être un peu insuffisant ;

recevoir le transfert de la gestion des emplois de titulaires, l'indicateur associé correspondant au pourcentage de postes de titulaires vacants. Votre rapporteur spécial constate que cet objectif a été atteint en application de la loi de finances pour 2007. Il semble, dans ce nouveau contexte, que le contrat de performances de la Bibliothèque nationale de France devrait comporter un volet relatif à la gestion du personnel plus important.

Votre rapporteur spécial estime également qu'il serait bon d'enrichir le projet de contrat de performances d'un axe consacré à la recherche scientifique, afin d'assurer la bonne cohérence du plan triennal de recherche de la BnF, approuvé par son conseil scientifique, avec ses objectifs de gestion.

3. Comment s'exerce la tutelle sectorielle ?

Le directeur du livre et de la lecture, principal interlocuteur de l'établissement, a souhaité organiser un rendez-vous régulier auquel participent outre son adjoint, le président et la directrice générale de la BnF. Ces réunions trimestrielles sont complétées par des réunions mensuelles entre les services de l'administration du ministère de la culture et ceux de l'établissement public.

Votre rapporteur spécial a été frappé par la capacité de projection dans l'avenir de la DLL, qui contrairement à d'autres directions de l'administration centrale du ministère de la culture, paraît désireuse de se moderniser au plus vite, et réfléchit dans ce contexte à sa fusion avec le Centre national du livre. Un tel projet permettrait, grâce au regroupement des personnels experts, d'atteindre une « taille critique », et de renforcer l'exercice de la tutelle sur la Bibliothèque nationale de France. N'a-t-il pas été dit au cours d'une des auditions organisées par votre rapporteur spécial que « la DLL pourrait aujourd'hui être vue comme un nain sur les épaules du géant BnF ».

L'établissement public ne semble pas contester la tutelle administrative et financière, même s'il regrette que son projet de contrat de performances n'ait pas abouti. Comme on l'a vu, l'administration du ministère de la culture avait soutenu ce projet, le point d'achoppement se situant au niveau du cabinet politique. Il semble que la Bibliothèque nationale de France souffre de ne pas partager avec sa tutelle une vision politique de sa mission.

Le temps d'action de l'établissement public, situé dans le moyen terme, semble parfois en décalage avec le temps de perception, hélas plus court, des personnels politiques.

S'agissant de la bibliothèque numérique par exemple, l'initiative commerciale américaine a été annoncée en décembre 2004. Les premiers crédits permettant de mettre en oeuvre la réponse française et européenne n'ont été ouverts qu'en 2006. Dans le cadre de la bibliothèque numérique française, Gallica, 60.000 images de texte étaient numérisées par an. En 2007, ce chiffre s'élève à 100.000 ouvrages par an (et pour trois ans) afin d'arriver à une masse critique européenne suffisante pour supporter la concurrence. On est loin du nombre des 5.000 livres numérisés par an en 2005. La contribution française au projet européen devrait s'élever à 10 millions d'euros par an. Le projet de loi de finances pour 2006 attribuait 3,5 millions d'euros à la numérisation d'ouvrage. La mise en réserve des crédits en début d'année a failli amputer ce poste, la BnF a obtenu l'autorisation de prélever sur son fonds de roulement pour financer cette politique culturelle. L'établissement public étudie la possibilité de faire appel au mécénat pour financer ce projet. Dans le cadre d'action communautaire défini, il paraît nécessaire et raisonnable que le financement reste, à hauteur de 60 %, public. Il ne semble pas qu'une solution ait été trouvée à ce jour.

S'agissant de l'aménagement du quadrilatère Richelieu, qui doit accueillir, aux côtés des départements spécialisés de la BnF, l'INHA, regroupant la bibliothèque d'art et d'archéologie Jacques Doucet, la bibliothèque centrale des musées nationaux et une partie de la bibliothèque de l'école nationale supérieure des beaux-arts, le financement du projet s'élève à 127,8 millions d'euros. L'obsolescence du quadrilatère, l'insuffisance des normes de sécurité, notamment dans le domaine de l'incendie, l'indispensable amélioration des conditions de rangement et de conservation des collections, la non moins indispensable nécessité d'améliorer les conditions de travail du personnel d'accueil du public sont connues depuis plus de 10 ans. La nature même de l'INHA implique la participation du ministère de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur au financement de l'opération de rénovation, selon une clé de répartition qui lui fait supporter 23 % du budget de l'opération, soit 29,4 millions d'euros contre 77 % pour le ministère de la culture, soit 98,4 millions d'euros. Depuis avril 2005, le ministère de la culture dispose d'une vision complète du dossier. La principale mesure mise en oeuvre à ce jour consiste à attribuer, en 2006, une dotation de 3,3 millions d'euros en autorisation d'engagement et de 0,6 million d'euros en crédits de paiement, afin de lancer les premières études de maîtrise d'oeuvre. Le ministère de l'éducation nationale n'a pas encore précisé s'il complétera ce financement à partir de 2007. Le prochain conseil d'administration de l'EMOC, fixé au 8 juin 2007, devait valider la convention de mandat de maîtrise d'ouvrage relative au réaménagement du quadrilatère Richelieu. L'établissement public souligne que le meilleur moyen de garantir la pérennité de l'effort budgétaire consisterait dans un arbitrage gouvernemental rendu sur l'ensemble du projet, afin que l'enveloppe budgétaire et le calendrier de la mise à disposition de l'INHA de ses nouvelles installations soient définitivement arrêtés. Votre rapporteur spécial ne peut que souscrire à la demande d'une clarification des engagements de chaque ministère.