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Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

 

TRAVAUX DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE (MECSS)

Audition de MM. Jean-Louis DEROUSSEN, président du conseil d'administration, et Philippe GEORGES, directeur, de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) - (27 juin 2007)

Réunie le mercredi 27 juin 2007, sous la présidence de M. Alain Vasselle, président, la mission a tout d'abord procédé à l'audition de MM. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration, et Philippe Georges, directeur, de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf).

M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) a indiqué que le déficit de la branche famille pour 2006 s'élève à 891 millions d'euros, en légère amélioration par rapport aux dernières prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale. Pour 2007, il devrait atteindre 700 millions d'euros, soit une nouvelle avancée vers le retour à l'équilibre. Il faut souligner toutefois que la poursuite de cette amélioration ne pourra se faire qu'à situation constante car la mise en oeuvre éventuelle des propositions avancées par le Président de la République aurait un impact financier certain sur les comptes de la branche. Il s'agit en particulier du versement de l'allocation familiale au premier enfant ou de l'institution d'un droit opposable au mode de garde des enfants.

M. Nicolas About, président, a souhaité connaître l'opinion de la Cnaf sur l'absence de certification de ses comptes par la Cour des comptes.

M. Jean-Louis Deroussen a précisé que la Cour des comptes n'a pas refusé de certifier les comptes de la Cnaf mais a seulement jugé qu'elle ne disposait pas d'éléments suffisamment précis pour pouvoir se prononcer. En effet, la Cnaf, qui doit gérer de multiples activités, n'est pas parvenue à mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour s'atteler à cette tâche difficile. Elle va donc analyser en détail les remarques de la Cour des comptes et en tirer les conséquences dans son organisation. Elle reconnaît que l'absence de numéro unique d'allocataire est une source de fraude, ce dont l'ensemble du réseau a pris conscience depuis déjà un certain temps. En ce qui concerne l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), les reproches de la Cour se concentrent en fait sur un simple transfert de droits ouverts à une époque et destinés à des avantages futurs dont l'urgence n'apparaît pas toujours évidente.

M. Nicolas About, président, s'est interrogé sur le contenu détaillé des réponses de la Cnaf aux observations de la Cour des comptes.

M. Philippe Georges, directeur de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), a rappelé que ces observations s'orientent autour de deux critiques principales : l'absence de fichier unique et l'AVPF. Or, la mise en place d'un fichier unique des allocataires, qui existe pour le RMI mais pas encore pour les allocations familiales, est une opération très lourde. La Cnaf s'est engagée en 2005 à créer ce fichier ; il devrait, en principe, être opérationnel à la fin de l'année 2007. Sur la deuxième critique, il a estimé l'enjeu relativement faible car il s'agit seulement de savoir si les versements concernés ont bien eu lieu ; une mission récemment diligentée par le Gouvernement devrait permettre d'y voir plus clair.

M. Guy Fischer a souligné que les comptes de la branche famille constituent un des très rares exemples de non-certification des comptes par la Cour des comptes.

M. Philippe Georges a rappelé que l'unicité de l'Etat conduit la Cour à ne formuler qu'un seul jugement sur ses comptes, malgré les disparités de gestion des ministères, alors que, pour la branche famille, entièrement autonome, son regard est empreint d'une plus grande sévérité.

M. Guy Fischer a souhaité savoir si l'objectif de retour à l'équilibre implique une plus forte pression sur les fonds sociaux de la caisse alors que la situation des allocataires se détériore sérieusement. En d'autres termes, peut-on considérer que ces fonds sociaux sont aujourd'hui à l'étiage ou bien qu'il existe encore une marge de manoeuvre à la baisse ?

M. Jean-Louis Deroussen a reconnu que la seule partie du budget de la Cnaf sur laquelle on dispose d'une marge de manoeuvre est celle de l'action sociale. Or, celle-ci doit prendre en charge de très nombreux efforts, en direction des jeunes enfants notamment. Les contrats « enfance jeunesse », à la suite des contrats « temps libre », représentent un budget en très forte augmentation qui pourrait s'accroître de plus de 15 % si les caisses n'effectuent pas de révision à la baisse de leurs engagements. L'idée est de faire en sorte que ces budgets soient programmés et confortés dans le cadre de la prochaine convention d'objectif et de gestion (Cog).

M. Guy Fischer a souhaité connaître l'opinion de la Cnaf sur le reproche de certains conseils généraux selon lequel le suivi du RMI par les caisses locales ne serait pas assez précis, entraînant de ce fait un montant de versement par les conseils généraux supérieur à ce qu'il devrait être en réalité.

M. Philippe Georges a estimé qu'après des débuts difficiles et la nécessaire adaptation des systèmes informatiques, les conseils généraux et les caisses d'allocations familiales travaillent aujourd'hui en parfaite coopération, y compris dans le département du Rhône où des changements récents au sein de la caisse devraient permettre de faciliter ces relations.

M. Nicolas About, président, a ensuite interrogé les responsables de la Cnaf sur le sujet du périmètre de la protection sociale, en particulier sur l'idée d'une fusion de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale, sur l'intérêt de la budgétisation de la branche famille ou encore du basculement des cotisations patronales affectées à la Cnaf vers une partie de la contribution sociale généralisée (CSG) ou de la TVA sociale.

M. Jean-Louis Deroussen s'est félicité de la création du conseil d'orientation des finances publiques et des efforts déjà effectués pour améliorer la coordination des textes financiers, harmoniser les calendriers, reconnaître la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale et permettre un retour régulier du Gouvernement vers le Parlement avec la production d'états financiers semestriels. Accentuer cette meilleure transparence et la collaboration entre administrations est certainement une bonne chose mais elle n'implique pas pour autant la fusion des textes financiers. Celle-ci se heurte en effet à la grande différence de nature des dépenses concernées et au principe de l'affectation préalable des recettes en matière de finances sociales. S'agissant de la branche famille, des prévisions de long terme sont nécessaires, ce qui signifie la fixation d'objectifs pluriannuels précis. Dans ce cadre, il est néanmoins impossible de définir des enveloppes limitatives car la naissance d'enfants constitue un « risque » que la branche doit, en tout état de cause, assurer. Certes, au cours des dernières années, l'existence d'excédents financiers a facilité la création de nouvelles prestations, comme la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), créant ainsi des dépenses nouvelles difficiles à évaluer précisément. Toutefois, l'augmentation actuelle des recettes devrait permettre d'annuler le déficit de la branche famille en 2008 ou du moins d'ici deux à trois ans. L'exemple du Conseil d'orientation des retraites (Cor) pour la vieillesse ou du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) pour la santé pourrait être reproduit pour la famille, avec la création d'un conseil d'orientation qui permettrait d'avoir une démarche plus prospective et de construire des budgets en équilibre tout en continuant à répondre aux attentes des familles.

Puis M. Jean-Louis Deroussen a évoqué le sujet de la TVA sociale en estimant au préalable indispensable de connaître les résultats détaillés des expérimentations menées à l'étranger. Il a souligné le risque non négligeable qu'une augmentation de quatre ou cinq points de TVA pourrait faire peser sur le pouvoir d'achat des inactifs. Il a fait valoir que l'équilibre actuel entre cotisations sur les salaires et impôts apparaît satisfaisant, même s'il peut sans doute être légèrement affiné. Il est particulièrement légitime que des cotisations sur les salaires servent à financer des dépenses supplémentaires liées à l'arrivée d'un jeune enfant au sein d'une famille.

M. Nicolas About, président, a souhaité savoir si le plaidoyer de la Cnaf en faveur du maintien des cotisations peut s'analyser comme l'affirmation de la nécessaire gestion de la protection sociale par les partenaires sociaux. Il a par ailleurs estimé que le principe de la TVA sociale est de ne pas créer de surcoût car l'augmentation de la TVA doit compenser une baisse des charges, ce qui, a priori, ne crée pas de risque en termes de pouvoir d'achat.

Mme Sylvie Desmarescaux a constaté que les caisses d'allocations familiales sont les premières à inciter les collectivités à signer des contrats mais, en cas de difficulté, les collectivités territoriales doivent se substituer aux caisses pour assurer le financement des actions engagées. Or, il est généralement impossible pour les élus locaux et les collectivités de revenir sur ce qui a été mis en place, ce qui entraîne des frais supplémentaires non négligeables. Par ailleurs, de vives inquiétudes existent aujourd'hui dans le Nord sur les projets de suppression et de regroupements en cours dans le réseau des Caf.

M. André Lardeux a souhaité savoir quel pourrait être le coût de la mise en place d'une allocation familiale au premier enfant et si l'on a mesuré l'efficacité d'une telle mesure.

M. Louis Souvet s'est interrogé sur les modalités de la mise en application d'un droit opposable au mode de garde des enfants.

M. Jean-Louis Deroussen est convenu que la légitimité de la gestion de la branche famille par les partenaires sociaux disparaîtrait si ses dépenses étaient budgétisées. Néanmoins, le bilan largement positif de ce mode de gestion, en particulier au niveau local où il permet l'expression des besoins du terrain et de la population à travers les conseils d'administration des caisses, conduit à encourager le maintien de cette gouvernance pour la sécurité sociale. En ce qui concerne la TVA sociale, même si l'objectif est de conserver une correspondance dans le pouvoir d'achat des ménages avant et après la réforme, cela n'exclut pas un risque important pour les salariés d'être confrontés à des augmentations de dépenses et donc à une perte de pouvoir d'achat, qui serait de toute façon élevée pour les non-salariés. Il a ensuite reconnu les difficultés créées par les contraintes budgétaires de la branche famille pour la mise en oeuvre des contrats « enfance » ou « temps libre » signés avec les collectivités territoriales. Dans certains cas, il est effectivement nécessaire de trouver un autre financeur mais les Caf restent très attentives au maintien d'un soutien aux contrats qui interviennent dans les situations les plus difficiles.

M. Philippe Georges a insisté sur les problèmes rencontrés lors de la transition entre le régime antérieur des contrats « temps libre » et celui actuellement en vigueur. L'idée est aujourd'hui d'offrir une meilleure visibilité avec des contrats de quatre ans comportant des engagements financiers garantis. Il s'agit de sécuriser au maximum l'ensemble des situations dans le cadre d'une enveloppe financière limitée.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a fait valoir que, dans d'autres domaines, le système des crédits limitatifs avait produit des résultats financiers certains et qu'il pourrait dès lors être appliqué à la branche famille.

M. Philippe Georges a précisé que les seules dépenses évaluatives de la branche concernent les sommes versées aux familles. En revanche, les crédits destinés aux collectivités territoriales ne fonctionnent pas à guichet ouvert.

M. Jean-Louis Deroussen a indiqué que le conseil d'administration de la Cnaf a arrêté le 12 juin dernier sa position sur la départementalisation du réseau : d'ici 2011, il ne devra y avoir qu'une seule Caf par département. Les principales difficultés concernent les départements du Nord et de la Seine-Maritime dans lesquels on compte aujourd'hui respectivement huit caisses et quatre caisses. Huit autres départements disposent de deux caisses différentes. L'idée n'est pas de supprimer les points d'accueil ni les personnels mais de centraliser la gestion de ces caisses et en particulier de créer un seul interlocuteur par département pour les services du conseil général, la priorité restant la qualité du service rendu.

M. Louis Souvet a insisté sur les questions d'aménagement du territoire en citant le département du Doubs où l'existence d'une caisse à Montbéliard et d'une autre caisse à Besançon se justifie pleinement.

M. Philippe Georges a souligné que le regroupement des caisses n'implique pas la suppression des points de contact avec le public mais permet la centralisation des fonctions de direction et de support.

M. Jean-Louis Deroussen a indiqué que, sur la base de 60 euros par mois, le coût du versement de l'allocation au premier enfant serait de 2,6 milliards d'euros pour la Cnaf.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a réaffirmé l'intérêt d'une réflexion sur la nature des crédits de la branche famille car certains exemples, comme celui de l'aide juridique, montrent que l'on peut progresser dans la gestion de crédits, en théorie évaluatifs, dès lors qu'ils deviennent limitatifs.

Audition de M. Alain GUBIAN, directeur financier de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) - (27 juin 2007)

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Alain Gubian, directeur financier de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

Présentant la situation des finances de l'Acoss, M. Alain Gubian, directeur financier de l'Acoss, a tout d'abord souligné le surcroît d'encaissements de cotisations sociales en provenance du secteur privé, lié à une dynamique de la masse salariale très supérieure à ce qui avait été envisagé. Une rentrée supplémentaire de 270 millions d'euros provenant du secteur privé a ainsi été constatée dès le mois de février dans les résultats de janvier prenant en compte des encaissements assis sur le dernier trimestre de 2006. Le mouvement s'est prolongé en mai avec les résultats du premier trimestre pour les petites entreprises et du mois de mars pour les plus grandes : le surcroît d'encaissements a atteint 310 millions d'euros. Au 15 juin 2007, le taux de progression de l'assiette salariale dans le secteur privé calculé sur un an, entre le premier trimestre 2006 et le premier trimestre 2007, s'élevait à 5,1 %. Rien qu'entre le quatrième trimestre 2006 et le premier trimestre 2007, la hausse de la masse salariale a été de 2 % alors qu'elle avait atteint 3,3 % sur l'ensemble de l'année civile 2005 et 4,2 % sur la totalité de l'exercice 2006.

Le taux de 5,1 % en glissement annuel apparaît cependant dopé par le versement de primes très élevées dans le secteur bancaire. Ce sont ces primes qui expliquent à elles seules la moitié du taux de progression de 2 % constaté entre le quatrième trimestre 2006 et le premier trimestre 2007.

Dès lors, il apparaît vraisemblable que l'évolution de la masse salariale sur l'ensemble de l'exercice 2007 sera un peu moins élevée que ce que laisse prévoir la dynamique actuelle. On s'attend ainsi à un taux de 4,8 % représentant tout de même 0,6 point de plus par rapport aux conjonctures établies en début d'année. Ce taux se décomposerait approximativement en 1,5 point lié à l'augmentation de l'emploi et 3,3 points de progression du salaire moyen par tête. Il convient de rappeler qu'un point de masse salariale en plus correspond à une recette supplémentaire de 1,7 milliard d'euros.

Si l'on compare toutefois les finances de l'Acoss au calcul prévisionnel établi en janvier sur la base des hypothèses de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, la situation apparaît moins favorable. En effet, la loi de financement avait été établie à partir d'une projection de progression annuelle de la masse salariale de 4,6 %. Ce taux, ayant été généralement considéré comme excessivement optimiste, avait ensuite été ramené par les conjoncturistes à 4,2 % en début d'année. Si l'on se réfère donc à la loi de financement, le surcroît de progression de la masse salariale par rapport aux projections ne serait que de 0,2 point (au lieu de 0,6 point si l'on se réfère aux conjonctures révisées du début de l'année), soit un gain pour l'Acoss de 350 millions d'euros environ.

Le bilan des recettes est « impacté » par un surcroît d'exonérations.

A ce sujet, M. Alain Gubian a rappelé qu'en 2007 est entré en vigueur le nouveau mode de financement de la compensation des exonérations générales de cotisations. Depuis 2006, les sommes correspondantes n'étaient déjà plus directement compensées par l'Etat, mais financées par une affectation de recettes fiscales, le « panier fiscal ». En 2007, la compensation « à l'euro l'euro » par le panier de recettes n'est en outre plus garantie, puisque la composition du panier ne pourra être corrigée que si le constat est fait d'un écart de plus de 2 % entre le coût des allégements et celui des recettes censées le compenser. En outre, le différentiel ne sera comblé que dans le cadre de la plus prochaine loi de finances après le constat préalable de l'existence de cet écart dans un rapport, soit au minimum en 2009 pour un écart constaté au terme de l'exercice 2007.

M. Alain Gubian a fait observer que l'écart de 2 % à partir duquel une correction est, le cas échéant, mise en oeuvre dans le panier des recettes représente tout de même 400 millions d'euros. Les organismes de sécurité sociale peuvent ainsi se voir opposer une sorte de franchise de plusieurs centaines de millions d'euros en cas d'excédent du montant d'exonération sur les recettes sans que le différentiel leur soit remboursé.

Si cette situation se présentait, l'impact serait immédiat dès 2007 non seulement en trésorerie mais également en comptabilité.

En l'état actuel des données, les rentrées fiscales du panier de recettes semblent progresser au rythme de ce qui était attendu avec même un léger supplément de 100 millions d'euros provenant de la taxe sur les salaires versée par le secteur bancaire, correspondant au surplus de primes mentionné plus haut.

L'Acoss a dû cependant prendre en compte un risque de supplément d'exonérations « Fillon » important qui aurait une double origine. La première procède de l'application de l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Cet article, en effet, a précisé que les calculs d'exonérations se font pour les entreprises d'intérim sur les heures rémunérées quelle qu'en soit la nature et non sur les heures effectives. Les entreprises concernées peuvent recalculer leurs exonérations selon les nouvelles règles, avec effet rétroactif au 1er janvier 2006. Après un démarrage relativement lent, les bénéficiaires potentiels ont accéléré le mouvement en 2007 et l'on s'attend à un surcroît de demandes de recalcul à l'été. L'impact retenu par la prévision Acoss est de 300 à 500 millions pour 2006, ce qui laisse présager un impact sur 2007 de 800 millions d'euros supplémentaires dont la compensation n'est pas prévue dans le panier de recettes fiscales.

La seconde source potentielle d'alourdissement des exonérations Fillon provient du projet du Gouvernement de supprimer les cotisations sociales sur les heures supplémentaires, en contrepartie de laquelle il n'est prévu aucune recette de couverture en l'état.

S'agissant des exonérations ciblées, cette année encore il apparaît que le montant réel de certaines d'entre elles est nettement supérieur aux prévisions figurant dans l'annexe 5 de la loi de financement. C'est le cas de celles concernant les départements d'outre-mer, les apprentis et les services à la personne. Les deux dernières de ces exonérations sont sur une courbe de croissance particulièrement dynamique.

Parallèlement à ce pronostic assez défavorable sur les rentrées, les décaissements sont accrus principalement sur la maladie, du fait du dérapage de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), et sur la vieillesse avec un nombre de départs anticipés plus élevés que celui initialement attendu. Dès lors, la variation de trésorerie de l'Acoss devrait être supérieure à ce qui était attendu. Seuls les décaissements de la branche famille semblent être en retrait par rapport aux hypothèses de départ avec des dépenses de RMI moins dynamiques et un freinage assez net des allocations logement.

A la fin septembre 2007, la variation de trésorerie de l'Acoss serait ainsi de 12 milliards d'euros au lieu des 11 milliards attendus. A la fin de l'année, cet écart d'un milliard d'euros par rapport aux prévisions pourrait encore s'accroître.

Dans ces conditions, le solde négatif du compte Acoss est prévu à 24,5 milliards d'euros à fin septembre, sans risque toutefois de dépassement du plafond de 28 milliards d'euros à ce stade. Cependant, de septembre à la fin de l'année, les risques de dépassement apparaissent très importants. D'une part, on l'a vu, les compensations sont déjà insuffisantes. A cela, s'ajoute le surcroît de dépenses et aussi d'exonérations, conduisant à des encaissements minorés malgré l'amélioration de la situation de la masse salariale. Enfin, il conviendra de prendre en compte également, pour deux mois en trésorerie, le coût des allègements de cotisations sociales sur les heures supplémentaires qui devraient être votés pendant la session extraordinaire.

Sur ces bases, le solde négatif moyen pourrait doubler sur l'année 2007 par rapport à 2006. Compte tenu des hausses des taux d'intérêts (en moyenne le taux de financement passerait de 2,94 % en 2006 à près de 4 % en 2007), le résultat net de trésorerie atteindrait 730 millions d'euros après 271 millions d'euros en 2006, soit une multiplication de la charge d'intérêt par un coefficient de 2,7.

Grâce aux dispositions de la loi de financement pour 2007, l'Acoss a pu cette année, pour la première fois, émettre des billets de trésorerie avec un solde compris entre 2,8 et 3 milliards d'euros. Ces produits très souples permettent des économies chiffrées à 400 000 euros par point de base et par milliard emprunté par année, soit, pour 3 milliards en moyenne, 1,2 million d'euros. Le volume de billets de trésorerie émis par l'Acoss devrait atteindre 5 milliards d'euros d'ici la fin de l'année.

La dette de l'Etat vis-à-vis du régime général s'est élevée à 3,5 milliards d'euros à fin décembre 2006 pour l'ensemble des exonérations et 3,1 milliards fin janvier, compte tenu des montants versés en début d'année au titre de l'exercice 2006 et des exercices antérieurs. Ce montant de dette est en hausse de 800 millions d'euros par rapport à 2005. S'agissant des prestations, la dette brute était de 2,6 milliards fin décembre et 1,6 milliard fin janvier. Dans ces conditions, la dette d'ensemble de l'Etat à l'égard du régime général s'élevait à 6,1 milliards d'euros fin décembre et 4,7 milliards fin janvier.

Si l'on ajoute à ces totaux les retards du fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui représentent 4,9 milliards d'euros, l'addition de la dette Etat et FSV à l'égard de la sécurité sociale portée par l'Acoss s'élève à 10 milliards d'euros.

S'agissant de la seule dette de l'Etat, hors FSV, le surcroît d'intérêts est estimé pour 2006 à 168 millions d'euros soit environ le montant des droits tabac affectés au régime général en 2007 pour leur couverture.

En octobre 2006, 238 millions d'euros auraient dû être versés par l'Etat conformément à l'échéancier prévu pour la compensation du coût des exonérations : 151 millions d'euros pour les dispositifs apprentis et 87 millions d'euros pour la professionnalisation. Rien n'a été versé en novembre et décembre. En janvier, en période complémentaire, 12 millions d'euros ont été accordés pour les contrats de professionnalisation et 86 millions d'euros pour les apprentis. Manquent donc toujours, depuis octobre, 65 millions d'euros pour les apprentis et 75 millions d'euros pour les contrats de professionnalisation.

M. Alain Gubian a ensuite détaillé le contenu de l'avis de l'Acoss sur la partie relative aux heures supplémentaires du projet de loi portant sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat (Tepa).

Le texte prévoit deux dispositifs : une réduction des cotisations salariales et une réduction forfaitaire des cotisations patronales.

La réduction de cotisations salariales consiste en pratique en une exonération complète des cotisations salariales d'assurance maladie et d'assurance vieillesse, des cotisations de retraite complémentaire, des cotisations d'assurance chômage et des contributions CSG et CRDS pesant sur les salaires. L'addition de tous ces prélèvements est de 21,5 points. Cependant, la réduction de cotisations sera imputée au titre de chaque salarié uniquement sur le montant des cotisations salariales de sécurité sociale (assurance maladie et assurance vieillesse) dues chaque mois pour celui-ci. Cette imputation sera effectuée sur le total des cotisations d'assurance maladie et d'assurance vieillesse et pas seulement sur les cotisations correspondant aux heures supplémentaires. En conséquence, dans le cas d'un salarié effectuant quatre heures supplémentaires par semaine, ce sont 2,7 points qui seront défalqués de ce total.

En principe, cet abattement ne devrait pas poser de problème puisqu'il demeure inférieur au montant total des cotisations salariées versées au régime général, soit 7,5 % se décomposant en 0,75 % pour la maladie et 6,75 % pour la vieillesse. Le salaire net du salarié sera accru à due proportion de l'abattement de 2,7 points.

Le projet de loi instaure par ailleurs une réduction forfaitaire au bénéfice des employeurs. Le montant de la réduction devrait être fixé à 1,5 euro par heure supplémentaire dans les entreprises d'au plus vingt salariés et à 0,5 euro par heure supplémentaire dans les autres entreprises.

La réduction forfaitaire de cotisations patronales est cumulable avec l'exonération Fillon. Dans certains cas, très peu nombreux, il pourra arriver que le montant de la réduction forfaitaire dépasse le total des cotisations restant à la charge de l'employeur. La situation concerne quelques milliers d'entreprises dans lesquelles le salaire horaire du salarié est strictement au niveau du Smic et le taux de cotisation accidents du travail-maladie professionnelle n'excède pas 1,3 %.

Pour prendre en compte la situation spécifique de ces entreprises, le projet de loi permet à l'employeur d'imputer en trésorerie le surplus de la réduction patronale sur les cotisations salariales à reverser à l'Urssaf.

Cette possibilité ne pose pas de problème au niveau du paiement et en trésorerie puisque le montant dû au titre de la part salariale restera toujours élevé. Elle soulève en revanche pour l'Acoss une difficulté sérieuse pour la gestion comptable et l'enregistrement des écritures correspondantes, du fait de l'absence d'identité de nature juridique entre les cotisations salariales et patronales.

Afin de surmonter cette difficulté, l'Acoss propose de plafonner le montant de la réduction de cotisations au montant de cotisations patronales restant effectivement dû. Cette solution serait gérée sans impact important dans le système d'information selon les règles classiques d'exonérations.

M. Alain Gubian a indiqué que l'Acoss évalue à 5 milliards d'euros le surcoût du dispositif proposé pour la sécurité sociale. Ce total se décompose en 2,7 milliards au titre des exonérations de cotisations salariales, un milliard pour les exonérations patronales et enfin 900 millions d'euros de surcroît du coût des allègements Fillon.

En effet, le projet de loi prévoit une modification du mode de calcul de ces allègements permettant de prendre en compte le taux de majoration appliqué à la rémunération des heures supplémentaires.

En l'état, on l'a vu, le panier de recettes fiscales devrait tout juste permettre de couvrir en 2007 le coût des allègements généraux dont ceux du dispositif Fillon. Par voie de conséquence, le surcoût de 900 millions calculé par l'Acoss n'est pas actuellement pris en compte et ne peut faire l'objet à ce stade d'aucune compensation avant 2009.

Quant au coût à proprement parler des deux exonérations de cotisations salariales et patronales, le projet de loi ne prévoit rien pour l'instant au sujet de leur compensation. Il n'est ainsi pas indiqué si celle-ci prendra la forme d'une subvention budgétaire ou si elle sera assurée au travers du mécanisme du panier de recettes fiscales. Selon le cas, le montant des produits sera ou non « impacté ». En tout état de cause, la trésorerie de l'Acoss en sera modifiée avec un risque accru de dépassement du plafond de 28 milliards d'euros prévu par la loi de financement.

Dans son avis, l'Acoss pointe enfin que le dispositif proposé n'aborde pas les autres mesures d'exonérations patronales et suggère de prévoir un principe général de non cumul de ces mesures avec la réduction forfaitaire patronales « heures supplémentaires ». Par ailleurs, le projet de loi propose qu'une évaluation du dispositif soit effectuée au 1er juillet 2009. L'Acoss souhaite que cette date soit reportée à l'automne de la même année afin qu'elle puisse disposer des informations utiles à la réalisation de cette évaluation.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué retenir des propos de M. Alain Gubian une dégradation de la trésorerie de l'Acoss en 2007, une compensation encore insuffisante des exonérations sociales, enfin, une dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale atteignant 10 milliards d'euros dont le montant pourrait encore s'accroître du coût du dispositif d'exonération des cotisations sur les heures supplémentaires.

M. Guy Fischer a souligné le décalage entre les indications données en matière de hausse de la masse salariale et la réalité perçue sur le terrain par des salariés qui constatent que la progression affichée n'est pas aussi forte que ce qu'en disent les pouvoirs publics.

S'agissant de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, il a insisté sur le resserrement des crédits de l'allocation de parent isolé (API), jugeant que le budget de la sécurité sociale apparaît ainsi de plus en plus comme la variable d'ajustement du budget de l'Etat.

Audition de Mme Danièle KARNIEWICZ, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) - (27 juin 2007)

Ensuite, la commission a procédé à l'audition de Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav).

Mme Danièle Karniewicz a rappelé qu'en 2001 la branche vieillesse présentait une situation bénéficiaire de 1,5 milliard d'euros. A partir de 2005, les comptes de la retraite se sont nettement dégradés avec un déficit de 1,9 milliard en 2005 et en 2006. Pour 2007, une nouvelle accélération de ce déficit a été prévue à hauteur de 3,5 milliards d'euros. Toutefois, le dépassement actuellement constaté sur les dépenses pourrait conduire ce déficit à 4,5 milliards et un retard sur les ressources le porterait à environ 5 milliards.

Plusieurs facteurs expliquent cette dégradation, en particulier l'importance du nombre des départs anticipés, l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du papy-boom et, désormais aussi, la charge d'intérêts supportée par la Cnav. Le coût de la mesure des départs anticipés est passé de 600 millions d'euros en 2004 à 1,8 milliard en 2006 et probablement 2,1 milliards en 2007. Le flux des départs en retraite qui était encore d'un peu plus de 600 000 en 2005 est passé à 710 000 en 2006. Par ailleurs, depuis 2003, le poids des cotisations retraite des chômeurs représente un coût d'environ un milliard d'euros par an pour la Cnav en raison du mode de calcul de la compensation. Enfin, les intérêts supportés par la caisse apparaissent en très nette augmentation, passant de 257 millions en 2006 à 500 millions en 2007. Les prestations en volume augmentent donc sensiblement car, outre les départs anticipés et l'arrivée de générations nombreuses à l'âge de la retraite, on constate l'échec complet des mesures en faveur de l'emploi des seniors. L'effet comportement qui était attendu de cette réforme semble en réalité produire l'effet inverse et accélérer encore les départs en retraite. Il faut d'ailleurs rappeler qu'un mois de décalage dans l'ensemble des départs en retraite représente 350 millions d'euros de dépenses supplémentaires. Enfin, les recettes affectées à la Cnav devraient être inférieures de 400 à 450 millions d'euros en 2007, sans toutefois qu'on en connaisse les raisons précises.

Mme Gisèle Printz a voulu savoir combien de départs anticipés en retraite sont enregistrés chaque année et quelle est la situation actuelle du travail des seniors.

Mme Danièle Karniewicz a indiqué que 15 % des départs en retraite se font au titre des carrières longues, les flux s'étant accrus depuis 2004, passant d'environ 100 000 à 111 000 en 2007. Depuis l'origine de la mesure en faveur du travail des seniors, seuls 83 000 retraités ont bénéficié d'une surcote. Cela signifie que l'effet incitatif ne fonctionne pas, l'effet inquiétude étant plus fort. Il apparaît de fait aujourd'hui que les salariés ne font plus confiance au système, ce qui justifierait de créer un électrochoc pour inverser cette tendance en matière de retraite. Celui-ci pourrait prendre la forme de garanties plus concrètes, comme la définition d'un taux minimal de remplacement en deçà duquel on ne descendrait pas. Il est, en tout état de cause, regrettable que les employeurs ne jouent pas le jeu en matière d'emploi des seniors.

M. André Lardeux a rappelé, pour la dénoncer, la mesure favorisant encore les départs en retraite contenue dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale à laquelle le Sénat s'était pourtant vivement opposé.

Mme Danièle Karniewicz a estimé que la première des priorités est aujourd'hui de favoriser l'emploi des seniors afin de permettre à un maximum de personnes d'atteindre une retraite à taux plein. Permettre le cumul emploi-retraite apparaît moins crucial et devrait, pour le moins, être interdit avant soixante ans et limité entre soixante et soixante-cinq ans.

Mme Christiane Demontès a relevé la situation paradoxale du développement des départs anticipés dans le cadre des plans sociaux et la difficulté de favoriser les actions de formation et de reclassement dans le cadre de ces mêmes plans, en particulier au-delà de l'âge de cinquante ans. Elle a souhaité savoir si l'on a établi une typologie des salariés en mesure de travailler au delà de l'âge de la retraite.

Mme Danièle Karniewicz a indiqué que les personnes prolongeant leur durée d'activité sont essentiellement des cadres, soit sous une forme salariale, soit sous une autre forme.

Mme Gisèle Printz a constaté qu'augmenter le nombre d'embauches serait plus profitable pour les caisses de la sécurité sociale que l'exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires.

Mme Danièle Karniewicz est convenue de l'incidence directe du taux d'emploi sur les ressources des caisses, la difficulté étant de dynamiser ce taux d'emploi. Elle a ajouté que le problème de la compensation des exonérations de charges constitue une vraie difficulté pour les caisses. Il en est de même pour le FSV.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a souhaité connaître l'état actuel de la situation du FSV et de ses relations avec la Cnav.

Mme Danièle Karniewicz a rappelé que le déficit du FSV s'est établi à 1,2 milliard d'euros en 2006 après 2 milliards en 2005, soit une diminution. En revanche, la dette cumulée de ce fonds à l'égard de la Cnav s'est nettement accrue pour atteindre 5,5 milliards d'euros à la fin 2006. Elle entraîne des coûts financiers très importants pour la Cnav, s'approchant de 500 millions d'euros.

La réforme des régimes spéciaux est certes aujourd'hui importante mais elle ne pourra, à elle seule, régler le déficit du régime général ni d'ailleurs permettre la revalorisation des petites retraites. Un effort supplémentaire est donc inévitable. Naturellement, la réforme des régimes spéciaux et des éventuels adossements ne pourra se faire sans un dialogue social approfondi. A cet égard, Mme Danièle Karniewicz a rappelé que le dossier de l'adossement de la RATP au régime général est ouvert depuis plus de deux ans et que celui de la Poste est récemment apparu. Pour celle-ci des calculs sont en cours, mais il semble à la Cnav que la prise en charge des retraites des 200 000 fonctionnaires de la Poste relève avant tout de l'Etat et de son budget.

Mme Sylvie Desmarescaux a insisté sur l'inquiétude actuelle des salariés en matière de retraite. Elle s'est interrogée sur la nature de l'électrochoc qui permettrait de rétablir leur confiance.

Mme Danièle Karniewicz a rappelé qu'il existe une garantie aujourd'hui pour tous ceux qui arrivent à l'âge de soixante ans, de bénéficier d'une retraite à taux plein et que cela est méconnu. Il est nécessaire de développer une compréhension collective du problème des retraites car, pour demander un effort collectif, il convient d'abord de rassurer les salariés. Cela signifie que, même si des efforts supplémentaires devaient être décidés, il est important de mettre en place un garde-fou, par exemple en définissant une garantie de référence, comme cela existe dans la fonction publique ou pour les bas salaires. Il est impératif de favoriser la plus grande lisibilité possible sur ces questions et de rappeler que le système de retraite par répartition est le plus protecteur pour la collectivité.

Enfin, Mme Danièle Karniewicz a fait part de ses observations sur la TVA sociale. Elle a regretté le terme, estimant préférable d'utiliser l'expression « cotisation sociale sur la consommation » car celui-ci permet d'afficher l'affectation du prélèvement supplémentaire que l'on souhaite créer. Néanmoins, cette nouvelle taxe paraît inévitable car l'assiette des salaires est insuffisante pour faire face à des dépenses qui vont augmenter de façon structurelle, notamment les dépenses de santé, liées à la dépendance et au vieillissement de la population. En revanche, il ne serait pas judicieux de recourir à la TVA sociale pour le financement des retraites pour lequel un mécanisme contributif s'impose. Il est d'ailleurs essentiel de mieux clarifier, dans notre système de protection sociale, ce qui relève de la solidarité et de la contribution. C'est seulement après un tel travail que l'on pourra approfondir la réflexion et engager une expérimentation de la TVA sociale.

Audition de M. Patrice RACT-MADOUX, président du conseil d'administration de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades)- (27 juin 2007)

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Patrice Ract -Madoux, président du conseil d'administration de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

M. Patrice Ract-Madoux, président du conseil d'administration de la Cades, a indiqué que les comptes de la Cades viennent d'être arrêtés et seront présentés dans quelques jours à son comité de surveillance. Le résultat de l'exercice 2006 s'est élevé à 2,8 milliards d'euros. Il a été intégralement consacré au remboursement de la dette pour un montant légèrement supérieur à l'objectif d'amortissement rectifié de 2,77 milliards d'euros fixé par la loi de financement de la sécurité sociale.

Depuis sa création, la Cades a perçu 50 milliards d'euros de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). Elle a pu amortir 32 milliards d'euros sur les 107,7 milliards de dette reprise, conformément aux lois votées par le Parlement, et 18 milliards d'euros d'intérêts ont été versés aux investisseurs.

Pour 2007, le programme de financement de la caisse devrait être de l'ordre de 9 milliards d'euros.

Dans le détail, le résultat de l'exercice 2006 (2,8 milliards d'euros) est égal à la différence entre le produit de CRDS perçu, qui s'élève à environ 5,5 milliards d'euros, et le montant des intérêts versés, qui atteignent 2,66 milliards d'euros. En 2005, le résultat avait été négatif, à hauteur de 367 millions d'euros, du fait d'un versement à l'Etat de 3 milliards d'euros.

Les emprunts de refinancement émis sur le marché par la Cades le sont dans des conditions identiques à celles des deux principales agences européennes, la KFW allemande (Kasse für Wiederaufbau) et la BEI (Banque européenne d'investissement). Le très léger surcoût des emprunts de la Cades par rapport à ceux émis par l'Agence France Trésor pour le compte de l'Etat est le même que celui supporté par la KFW en comparaison du coût des emprunts de l'Etat fédéral allemand.

Au titre des ressources, le produit de la CRDS provient, pour près des deux tiers, du prélèvement sur les revenus d'activité. Les revenus de remplacement, dont les retraites, représentent 22 % de l'assiette de la contribution, les revenus du patrimoine et les placements, 12 %. La croissance de cette ressource est assez régulière. La hausse sensible du produit de la CRDS constatée en 2006 (+ 5,48 % par rapport à 2005) est due aux nouvelles modalités de taxation des plans d'épargne logement (PEL) qui ont entraîné un gain net de 100 millions d'euros. Les effets de cette mesure, inscrite dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, sont limités à l'exercice 2006.

S'agissant des émissions et de la structure de la dette, M. Patrice Ract-Madoux a fait observer qu'en 2007, le montant des échéances d'emprunt reste supérieur au montant de la dette amortie annuellement. L'inverse devrait se vérifier à partir de 2014.

Il a rappelé que, depuis la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, il n'est plus possible de transférer à la Cades de nouvelles obligations sans prévoir les ressources lui permettant de conserver son horizon de remboursement complet de l'ensemble de la dette sociale. Cet horizon n'est plus fixé par la loi depuis 2004, mais procède d'un calcul. En l'état, il existe une chance sur deux pour que tous les emprunts aient été remboursés d'ici quinze ans (2022), cinq chances sur cent que ce remboursement total ait pu être effectué avant treize ans (2020) et, également, cinq chances sur cent pour que la totalité des emprunts ne soit remboursée qu'au-delà d'un délai de dix neuf ans (2026).

Grâce à une CRDS dynamique et parce que la banque centrale européenne a pris son temps pour augmenter ses taux, la Cades a vu ses perspectives s'améliorer, gagnant une à deux années sur la durée présumée de son activité.

Toutefois, force est de constater qu'une nouvelle ouverture de la caisse ne peut être exclue eu égard au montant élevé du déficit de trésorerie porté par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) qui pourrait dépasser le plafond de 28 milliards d'euros prévu en loi de financement pour 2007. Si la Cades devait reprendre une trentaine de milliards de dettes, la règle de stabilisation de l'horizon de remboursement étant par ailleurs maintenue, il faudrait alors prévoir de porter de 0,5 % à 0,7 % le taux de la CRDS, 0,1 point de CRDS représentant environ 15 milliards d'euros de recettes supplémentaires.

En réponse à une question de M. François Autain, M. Patrice Ract-Madoux a justifié l'existence de la Cades et la distinction opérée en 1996 entre la gestion de la dette sociale et la gestion de la dette de l'Etat par l'Agence France Trésor. La dette sociale doit être isolée car elle ne devrait pas en principe exister eu égard à la nature même des dépenses sociales. Sa mise en exergue et son financement par une ressource dédiée ont une valeur pédagogique pour les citoyens qui doivent savoir ce qu'elle coûte.

Il convient par ailleurs de relativiser le débat sur le surcoût de cette gestion séparée des deux dettes. Ce débat est régulièrement relancé par les articles que publie M. Philippe Marini, rapporteur général du budget, dans la presse.

Le premier effet, paradoxal, de ces articles de presse est qu'ils ont provoqué une baisse de la prime de risque payée par la Cades ou « écart agence ». Alors qu'elle était de dix points de base en moyenne, ce qui est de toute façon très faible, elle est aujourd'hui descendue à cinq ou six points environ car les banques acheteuses ont conclu des propos de M. Philippe Marini que la Cades allait disparaître ainsi que le gain réalisé sur ses emprunts par rapport aux emprunts émis par l'Etat français. L'augmentation des achats d'emprunts Cades a mécaniquement entraîné une baisse de « l'écart agence ».

Par ailleurs, « l'écart agence » n'existe que sur la partie de l'activité commune à la Cades et à l'Agence France Trésor, c'est-à-dire les emprunts importants libellés en euros. Or, la Cades émet également des emprunts libellés en devises étrangères, ultérieurement convertis en euros, pour lesquels elle obtient des conditions égales, voire plus avantageuses que celles obtenues par l'Etat pour ses emprunts. Toutefois, la part de ce type de ressources demeure limitée, faute de décret permettant d'en accroître la proportion.

Audition de M. Frédéric VAN ROEKEGHEM, directeur général de la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) et directeur général de l'union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam)- (4 juillet 2007)

Réunie le mercredi 4 juillet 2007, sous la présidence de M. Alain Vasselle, président, la mission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Frédéric Van Roekeghem, directeur général de la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) et directeur général de l'union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam).

M. Frédéric Van Roekeghem, directeur général de la Cnam, et directeur général de l'Uncam, a constaté qu'au cours des trente dernières années, la progression des dépenses de santé a toujours excédé la croissance du Pib, à l'exception de quatre périodes correspondant à la mise en oeuvre des plans Séguin (1986), Veil (1993), Juppé (1995) et Douste-Blazy (2004). Depuis quinze ans, l'écart s'élève en moyenne à 1,3 % et, sans la réforme de 2004, le déficit cumulé de l'assurance maladie aurait atteint 16,5 milliards d'euros à fin 2006, et non 5,9 milliards d'euros, comme tel était le cas.

Ce résultat a été obtenu grâce à la mise en oeuvre de nouveaux outils de pilotage des dépenses de santé, mais également en raison de la perception de recettes supplémentaires, d'un montant de 1,5 milliard d'euros, provenant de la taxation anticipée des plans épargne logement (PEL). Sans cette recette supplémentaire, non reconduite par définition en 2007, le déficit courant de l'assurance maladie aurait été supérieur à 7 milliards d'euros fin 2006. Le taux de progression normal de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) se situe entre 3,5 % et 4 %. Réduire ce taux nécessite des mesures sévères de la part des pouvoirs publics, ce qui a été fait en 2006, année durant laquelle l'Ondam a progressé de 3,1 %, soit la progression la plus faible constatée depuis 1999.

En ce qui concerne l'état des comptes 2007, la commission des comptes de la sécurité sociale évalue le dérapage de l'Ondam 2007 à 2,6 milliards d'euros par rapport à l'objectif initial, dont 2,2 milliards d'euros pour le seul régime général. Une partie de l'écart entre le déficit prévu et le déficit constaté est imputable à une perte de recettes. Le dispositif de compensation des exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires par des recettes fiscales affectées, mis en place depuis le 1er janvier 2006, ne permet plus en effet un remboursement à l'euro l'euro de leur coût. Si le montant des exonérations a été couvert par le panier de recettes en 2006, cela n'a pas été le cas en 2007, ce qui se traduit par une perte de recettes de 850 millions d'euros.

Les mauvais résultats enregistrés au premier semestre 2007 trouvent également leur origine dans un dérapage important des dépenses, notamment dans le domaine des soins de ville. Le caractère particulièrement ambitieux de l'Ondam pour 2007, et notamment du sous-objectif soins de ville, dont le taux de progression avait été fixé à 1,1 %, rendait d'ailleurs probable la survenance de ce dérapage en cours d'année. De surcroît, les dépenses effectivement réalisées en 2006 ont dépassé de 500 millions l'estimation qui a servi de base à la construction de l'Ondam 2007, ce qui impliquait que le taux de progression de son sous-objectif « soins de ville » aurait dû être proche de 0 %. L'impossibilité de respecter ce taux de progression nul, couplée à une dynamique plus importante que prévue des dépenses de médicaments, sont la cause du dérapage constaté par le comité d'alerte.

M. Frédéric Van Roekeghem a observé que la politique menée entre 2004 et 2007 a néanmoins permis de réduire le déficit de l'assurance maladie de moitié, tout en assumant les dépenses supplémentaires liées à la mise en oeuvre des trente-cinq heures à l'hôpital et à la revalorisation des honoraires médicaux. La persistance de déficits importants ne permet donc pas de conclure à l'échec de la réforme de 2004, mais elle doit inciter les pouvoirs publics à engager une deuxième étape de la réforme qui portera sur l'organisation du système de soins.

Dans ce contexte, la question de la prise en charge des personnes souffrant d'une affection de longue durée (ALD) doit faire l'objet d'une attention particulière, dans la mesure où cette prise en charge explique 80 % de la croissance des dépenses. A titre d'exemple, le coût de la prise en charge du diabète s'élevait à 3,4 milliards d'euros en 1994 pour un million d'assurés pris en charge, à 11 milliards en 2006 pour 2,1 millions de patients et il devrait atteindre 20 milliards d'euros en 2015, pour 2,5 millions de patients. Face à ces tendances lourdes, la mission de l'assurance maladie est triple.

Il faut d'abord investir dans la prévention et l'accompagnement des patients. Rien qu'en développant ce chapitre, il est possible de réduire d'un point le taux de progression des dépenses de santé.

Il est nécessaire, ensuite, de mieux organiser le système de soins et le recours à ce système, alors qu'il n'existe pas aujourd'hui de définition d'une trajectoire optimale pour le patient. La mise en place du médecin référent n'a constitué de ce point de vue qu'une réponse partielle à cette exigence.

Enfin, la question de l'efficience du système de soins doit être posée.

M. Frédéric Van Roekeghem a estimé que, faute de s'engager dans cette voie d'une meilleure organisation de l'offre de soins, il ne restera que deux possibilités : l'augmentation des prélèvements obligatoires, qui freine la compétitivité des entreprises et rencontre l'hostilité de nos concitoyens ; le recours à des déremboursements massifs ou le report des dettes vers les générations futures, qui ne sont pas des solutions acceptables. La voie du redressement passe donc par une amplification de la réforme de 2004, qui offre déjà un certain nombre d'outils, et par une accélération du rythme des décisions.

La séparation existant entre médecine de ville et hôpital constitue, il est vrai, un frein majeur.

Il a cité l'exemple de la Grande-Bretagne, qui a massivement investi dans son système de santé au cours des dernières années, menant une politique volontariste pour optimiser la trajectoire de soins des patients, en augmentant les dépenses consacrées au développement des soins ambulatoires et en réduisant à due proportion les budgets hospitaliers. Par ailleurs, la réforme britannique du financement des établissements de santé était prévue sur quatre ans, alors qu'en France, la mise en oeuvre de la tarification à l'activité s'étend sur une durée de huit ans.

M. Alain Vasselle, président, a souhaité connaître les appréciations portées par le comité d'alerte et le Gouvernement sur les mesures d'économies proposées par la Cnam.

M. Frédéric Van Roekeghem a indiqué que l'ensemble du plan d'économie présenté par la Cnam a été approuvé par le Gouvernement, à l'exception de la participation des assureurs complémentaires au financement de la rémunération forfaitaire des professions médicales, car cette mesure nécessite une modification législative. Les mesures d'économie retenues s'élèvent à 1,225 milliard d'euros en année pleine et à environ 400 millions pour la fin de l'année 2007.

M. François Autain a voulu savoir si cette contribution des organismes complémentaires à la rémunération forfaitaire des professions médicales pourrait faire l'objet de débats ultérieurs.

M. Frédéric Van Roekeghem a rappelé que les assureurs complémentaires ont bénéficié des effets de la réforme mise en oeuvre depuis 2004 et qu'il est justifié de les associer, à hauteur de 30 %, à la prise en charge de la rémunération forfaitaire des professionnels de santé. Les modalités d'une telle participation ont été évoquées lors d'une rencontre entre l'union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) et l'union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (Unocam).

M. Alain Vasselle, président, s'est déclaré favorable à un approfondissement des relations entre l'Uncam et l'Unocam.

M. Frédéric Van Roekeghem a reconnu qu'aucune convention tripartite entre les professionnels de santé, le régime obligatoire et les régimes complémentaires n'a pu être conclue jusqu'à présent. Une telle structure tripartite n'a pas pu aboutir dans le domaine des soins dentaires en raison du refus des syndicats professionnels d'associer les organismes complémentaires à cette négociation. Certes, une autre négociation réunit l'ensemble des parties, avec l'objectif de créer un nouveau secteur tarifaire dénommé « secteur optionnel », mais il s'agit d'une négociation longue et ardue.

Ceci étant, si le renforcement de l'articulation des interventions du régime obligatoire et des régimes complémentaires et une meilleure association de ces derniers à la gouvernance du système de santé sont nécessaires, il convient toutefois de ne pas se tromper sur les effets à attendre d'une telle collaboration, qu'il ne faut pas surestimer. En 2007, le dépassement de l'Ondam avoisine les 2,6 milliards d'euros et ce déséquilibre financier ne sera pas résorbé par une intervention accrue des assureurs complémentaires dans la prise en charge des dépenses de santé.

M. Alain Vasselle, président, a souligné que la question de l'articulation des interventions du régime général et des régimes complémentaires ne doit pas être abordée uniquement d'un point de vue comptable. Cette action conjointe peut être source d'efficience pour le système de santé et doit permettre de déterminer les conditions d'une optimisation de la prise en charge des assurés.

M. Frédéric Van Roekeghem a estimé que les organismes complémentaires doivent être en mesure de faire la preuve de leur capacité à améliorer la prise en charge des patients s'ils souhaitent être mieux associés à la gestion du système. Prenant l'exemple de l'optique, domaine dans lequel, compte tenu des règles de remboursement, les organismes complémentaires sont les opérateurs principaux, il a jugé que leur action ne se traduit pas par la mise en oeuvre d'une politique de gestion du risque plus active que celle déployée par le régime général dans le domaine des soins de ville, ni par une plus grande mise en concurrence des acteurs ou par une politique de réduction des coûts.

Evoquant la question de la transmission des données individuelles utiles à la liquidation des dossiers présentés au remboursement par les assurés à leur complémentaire santé, il a estimé que les assureurs complémentaires bénéficieront d'une information plus complète par le truchement de l'institut des données de santé. Toute décision de transfert d'informations supplémentaires détenues par les régimes d'assurance maladie vers les assureurs complémentaires doit faire l'objet d'une décision des pouvoirs publics et il n'appartient pas au directeur général de l'Uncam de se prononcer sur le sujet.

Contrairement à d'autres pays comme les Etats-Unis, la France n'a pas choisi de confier la gestion de son système de santé à des assureurs privés. Aux Etats-Unis, les dépenses de santé représentent 15 % du Pib et cet exemple ne fournit pas la preuve de la plus grande efficacité des opérateurs privés dans la gestion de l'assurance maladie. Si une meilleure coopération entre régime obligatoire et organismes complémentaires est souhaitable, elle doit à son sens être fondée sur la recherche de gains d'efficacité profitables à la collectivité.

M. Alain Vasselle, président, a fait observer que le plan d'économies présenté par la Cnam est d'un montant inférieur à celui du dérapage des dépenses constaté par le comité d'alerte et la commission des comptes de la sécurité sociale.

M. Frédéric Van Roekeghem a rappelé que le comité d'alerte est intervenu le 31 mai. Compte tenu des délais d'instruction du plan d'économie, les caisses doivent proposer des économies réalisables au cours d'une période de temps inférieure à six mois, voire dans un laps de temps encore plus court lorsqu'il est nécessaire de prendre des mesures législatives pour appliquer ledit plan. Dans ce contexte, il est quasi impossible de réussir à économiser 2 milliards d'euros avant la fin de l'année 2007.

M. Alain Vasselle, président, a estimé que ce plan d'économie doit être intégré dans le cadrage pluriannuel des dépenses fixé par la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Paul Blanc s'est étonné de la référence faite à l'efficacité du système de santé britannique, car ce dernier connaît des phénomènes de « files d'attente » qui nuisent à la qualité de la prise en charge des assurés. Il a voulu connaître les effets de la mise en oeuvre du parcours de soins sur l'activité des médecins spécialistes et les mesures envisagées pour améliorer la productivité des hôpitaux publics.

M. Frédéric Van Roekeghem a indiqué que ses propos n'ont pas vocation à ériger le modèle britannique en exemple à suivre, mais bien à souligner la nécessité de procéder à des comparaisons entre les politiques menées par nos voisins européens et les mesures retenues en France afin de s'inspirer des « bonnes pratiques ». A ce titre, s'il n'est pas envisageable de confier à notre médecin traitant les tâches assumées par le médecin de quartier britannique, il est possible de s'inspirer des modalités de mise en oeuvre de la tarification à l'activité dans les hôpitaux anglais. Au Royaume-Uni, cette démarche est sous-tendue par une stratégie claire et des étapes précises alors qu'en France, la mise en oeuvre de ce système de tarification ne bénéficie pas d'un environnement aussi transparent. Une telle comparaison permet également de nourrir le débat sur les nécessaires évolutions de la gouvernance hospitalière. Il convient notamment de s'interroger sur les écarts de coût entre établissements, car une partie de ces écarts correspond à une moindre efficacité dans l'organisation, et de ne pas s'interdire de favoriser les établissements les plus performants. Toutefois, il a reconnu que les gestionnaires hospitaliers manquent de visibilité et que, dans ce contexte, il est difficile de les responsabiliser.

Puis, répondant à la question relative à la mise en oeuvre du parcours de soins, il a indiqué que le recours au médecin traitant a provoqué une baisse de 2,8 % des actes cliniques spécialisés. L'effet sur les actes techniques est moins clair du fait de la tendance à multiplier les appareils d'exploration, notamment dans les hôpitaux publics. Une politique ambitieuse de gestion du risque ne sera possible qu'avec la mise en oeuvre du dossier médical personnel.

M. François Autain s'est étonné de l'efficacité transitoire des différents plans de sauvegarde de l'assurance maladie mis en oeuvre au cours des vingt dernières années. Il a déploré la maigre place accordée à la politique de prévention, dont la promotion est pourtant susceptible de procurer des économies supplémentaires et, à ce titre, il a regretté que la rémunération forfaitaire versée aux médecins traitants pour la prise en charge de malades atteints d'une affection de longue durée ne permette pas l'instauration d'une politique de prévention comparable à celle mise en oeuvre dans le cadre du dispositif dit du « médecin référent ». Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le dossier médical personnel ne fonctionne toujours pas, alors qu'à l'occasion de la réforme de 2004, le ministre chargé de la santé avait annoncé sa mise en oeuvre dès 2007. Il a voulu connaître le calendrier de mise en oeuvre des franchises médicales souhaitées par le Président de la République ainsi que les conditions dans lesquelles le processus de convergence tarifaire entre les établissements de santé publics et privés pourrait aboutir.

M. Frédéric Van Roekeghem a indiqué que les déficits de la sécurité sociale ne doivent pas faire l'objet d'un report sur les générations futures et qu'il faut choisir d'accroître l'efficience du système de soins, de basculer d'une culture de moyens vers une culture du résultat. Par ailleurs, il n'a pas été possible, compte tenu de son coût estimé à 2 milliards d'euros, de transférer le mode de rémunération du médecin référent vers le médecin traitant.

Il s'est déclaré favorable au développement de rémunérations forfaitaires versées en fonction des résultats obtenus, notamment dans le domaine de la prévention. Ce mode de rémunération se diffuse progressivement en coopération avec les partenaires conventionnels. L'assureur collectif doit demander un engagement et le respect de cet engagement.

M. Alain Vasselle, président, s'est interrogé sur les effets d'aubaine qui peuvent résulter de la multiplication des rémunérations forfaitaires.

M. Frédéric Van Roekeghem a estimé que le recours à ce mode de rémunération doit être cantonné dans des limites précises car l'assurance maladie n'a pas pour objectif de fonctionnariser la médecine libérale.

Il a ensuite précisé que le dossier médical personnel est un outil de coordination des soins. Les délais fixés en 2004 étaient ambitieux et difficiles à respecter. Le développement de ce programme doit se poursuivre, mais faire l'objet d'un calendrier réaliste, tandis que les charges financières pesant, à ce titre, sur l'assurance maladie doivent être étalées dans le temps.

Puis il a indiqué que l'instauration de nouvelles franchises médicales fait encore l'objet d'une réflexion au niveau gouvernemental et que les régimes obligatoires n'ont pas à se prononcer sur l'opportunité d'une franchise fractionnée ou d'un bouclier sanitaire. Les régimes obligatoires auront pour tâche de mettre en oeuvre ces dispositifs dans les délais les plus courts. Il a toutefois attiré l'attention des parlementaires sur les difficultés et les retards qui pourraient être provoqués par la prise en compte des conditions de revenu des assurés. Il s'agit d'une exigence nouvelle qui demandera des ajustements techniques lourds. L'assurance maladie ne dispose pas de bases de données sur les ressources des individus et il faudra assurer une coordination interrégimes. Une mise en place dès 2008 paraît de ce point de vue exclue.

En conclusion, il a jugé nécessaire de modifier les modalités de mise en oeuvre de la tarification à l'activité dans les établissements de santé, considérant que la négociation annuelle qui prévaut actuellement constitue un frein et souhaitant qu'un lien soit établi entre les évolutions tarifaires et les projections pluriannuelles de la loi de financement de la sécurité sociale.

Audition de M. Dominique LIBAULT, directeur de la sécurité sociale- (4 juillet 2007)

Puis la mission a procédé à l'audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale.

M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale, a souligné d'emblée la forte dégradation des comptes du régime général en 2007. Alors que le déficit global avait été évalué à 8 milliards d'euros par la loi de financement, les estimations fournies par la commission des comptes de la sécurité sociale laissent apparaître un dérapage de 4 milliards d'euros, le besoin de financement s'établissant à 12 milliards. Le régime général renoue ainsi avec les déficits élevés constatés jusqu'en 2005, l'exercice 2006 étant le seul pour lequel le déficit est revenu sous le seuil des 10 milliards d'euros.

La première explication de ce dérapage des comptes doit être recherchée dans la branche maladie, dont les dépenses dépassent de 2,2 milliards d'euros le niveau prévu en loi de financement. Alors que le taux de progression de l'Ondam avait été fixé à 2,6 %, il atteint 4 %, du fait notamment d'une forte dynamique des dépenses de soins de ville. L'objectif fixé pour ce poste en loi de financement apparaît rétrospectivement trop ambitieux et insuffisamment étayé.

Les ministres chargés de la sécurité sociale ont pour l'essentiel repris le contenu du plan d'ajustement élaboré par le directeur général de la Cnam, Frédéric Van Roekeghem, à la suite de l'avis émis par le comité d'alerte. Ce plan porte sur 400 millions d'économies en 2007 et 1,2 milliard en année pleine. Alors que l'exercice 2007 est déjà largement entamé, il était difficile d'aller plus loin, sauf à utiliser l'arme, toujours difficile à manier, des déremboursements massifs. Pour autant, il est clair que les ajustements proposés ne règlent pas le problème du déficit structurel de l'assurance maladie.

M. Dominique Libault a présenté ensuite les autres composants de l'accroissement du déficit du régime général. Le dérapage des dépenses de retraite de la Cnav est de l'ordre d'un milliard d'euros par rapport aux prévisions, ce qui porte son déficit de 3,5 à 4,5 milliards d'euros. A cela, deux explications. Tout d'abord, le succès du dispositif de départs anticipés pour longue carrière ne se dément pas, notamment en raison des facilités offertes pour le rachat de trimestres. A ce sujet, il devient nécessaire de s'interroger sur l'existence éventuelle d'abus, par exemple ceux liés à la mesure qui permet de se faire reconnaître la qualité d'aide familiale agricole sur simple présentation de deux témoins.

Le second motif de forte progression des dépenses de la Cnav tient à l'arrivée à l'âge de soixante ans de la première génération du « baby-boom » : le flux annuel passe de 500 000 environ pour les générations nées pendant la Seconde Guerre mondiale à 800 000 pour les générations nées à partir de 1946. Dans le même temps, les dispositions prises pour inciter à la poursuite de l'activité ne semblent pas produire d'effets sensibles pour le moment.

En pratique, les affiliés continuent à liquider leurs droits à l'approche de leur soixantième anniversaire, exprimant ainsi un fort sentiment d'anxiété, en dépit des assurances données, notamment en loi de financement pour 2007, que les règles du jeu ne seront pas modifiées pour les générations qui s'apprêtent à partir en retraite.

Un troisième facteur de dérapage des comptes du régime général, à hauteur de 1,45 milliard d'euros, se trouve dans un niveau d'exonération de cotisations sociales plus élevé que prévu en 2006 et 2007, qui s'explique par une dynamique marquée des exonérations sur les bas salaires. Cette dynamique trouve elle-même son origine dans la bonne tenue du niveau d'emploi, mais également dans l'aboutissement du contentieux qui permet aujourd'hui aux entreprises d'intérim de calculer les exonérations non plus sur les heures effectives, mais sur les heures rémunérées, qui constituent une assiette plus large.

Parallèlement, le mécanisme d'équilibrage qui garantissait au régime général un montant de recettes au moins égal à celui des allégements en 2006 ne joue plus en 2007 : l'insuffisance de financement des allégements sur les bas salaires se traduit ainsi par une perte nette de produits dans les comptes du régime général.

Selon M. Dominique Libault, la situation du régime général apparaît donc globalement préoccupante.

M. Alain Vasselle, président, a demandé que l'on fasse également le point sur le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et sur le fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa).

M. Dominique Libault a indiqué que les comptes du FSV s'améliorent grâce à la diminution du chômage. Le déficit pour 2007 ne devrait être que de 300 millions d'euros et les perspectives de retour à l'équilibre sont désormais bien réelles. Il restera cependant à régler la question de l'apurement de la dette accumulée par le fonds au fil des ans.

S'agissant du Ffipsa, le déficit annoncé en 2007 est de 2,1 milliards d'euros et le déficit cumulé devrait atteindre 14 milliards d'euros en 2010, c'est-à-dire un montant pratiquement égal au budget du fonds.

Le problème de financement du Ffipsa est structurel et tient largement au fait que l'Etat a substitué à ses recettes antérieures des produits financiers prélevés sur les tabacs et qui se révèlent moins dynamiques. Pour autant, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a déclaré devant la commission des comptes de la sécurité sociale ne pas disposer pour l'instant de solution au problème posé.

En revanche, le ministre a souligné, dans la même enceinte, le caractère prioritaire du règlement des dettes contractées par l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale. Le fait que le ministre du budget soit également compétent pour les comptes sociaux ainsi que la présence, auprès de lui, d'un directeur de cabinet venant de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), permettent d'être raisonnablement optimiste en ce domaine.

Le remboursement par l'Etat, ne serait-ce que d'une partie de sa dette, devrait permettre à l'Acoss de ne pas dépasser le plafond de 28 milliards d'euros de déficit de trésorerie inscrit en loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

Interrogé par M. Alain Vasselle, président, sur le coût de la mesure relative à l'exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, inscrite dans le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, M. Dominique Libault a fourni une fourchette de 4,5 à 5 milliards d'euros, tout en soulignant l'incertitude entourant cette évaluation. Le Gouvernement a pris un engagement clair et ferme d'une compensation intégrale du coût de la mesure par l'Etat.

En tout état de cause, il s'agit d'une mesure coûteuse et lourde à mettre en oeuvre. Il faudra, en particulier, être attentif aux risques de recours abusif au dispositif.

En réponse à M. Alain Vasselle, président, qui lui demandait si l'ampleur des déficits cumulés des différentes branches ne justifie pas que l'on envisage d'ores et déjà une réouverture de la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), M. Dominique Libault a indiqué que M. Eric Woerth a écarté cette hypothèse devant la commission des comptes de la sécurité sociale. Il a toutefois reconnu que la question mérite d'être posée sur un plan technique.

Il a ensuite confirmé à M. Guy Fischer qu'une partie non négligeable des gains en recettes que la sécurité sociale pouvait attendre en 2007 du dynamisme de la masse salariale a été annulée par la progression des allégements sur les bas salaires, dans un contexte où le panier de recettes institué en 2006 ne permet plus une compensation du coût de ces allégements à l'euro l'euro. En outre, certaines recettes perçues en 2006 avaient un caractère non reconductible : tel est le cas, en particulier de la mesure de prélèvement anticipé de CSG sur les intérêts des plans d'épargne logement, qui ne produit plus d'effet en 2007.

M. Jean-Pierre Cantegrit a exprimé deux requêtes concernant la caisse des Français de l'étranger dont il préside le conseil d'administration : un relèvement de l'aide apportée par le ministère des affaires étrangères à l'effort de cotisation de la troisième catégorie d'affiliés à la caisse, en portant de 33,3 % à 50 % la participation publique à cet effort ; l'autorisation de diminuer de 0,4 point le taux de cotisation, actuellement de 6,5 %, acquittée par les trois catégories d'affiliés à la caisse afin de rendre celle-ci plus compétitive en comparaison des compagnies d'assurance privée présentes sur le marché de la protection sociale des expatriés.

M. Dominique Libault a indiqué que la direction de la sécurité sociale est particulièrement attentive à la question des flux migratoires, tant en ce qui concerne les expatriés français à l'étranger qu'en ce qui concerne les expatriés de nationalité étrangère en France. Cette vigilance est justifiée par la multiplication des abus et des fraudes en matière de définition du régime de protection sociale applicable à ces populations.

M. François Autain a souhaité connaître le montant du déficit global de sécurité sociale pour l'ensemble des régimes et non pour le seul régime général.

M. Dominique Libault a rappelé que les analyses de la commission des comptes de printemps ne portent traditionnellement que sur le seul régime général. Les branches sont examinées dans leur ensemble, tous régimes confondus, par la commission des comptes du mois de septembre.

Il a par ailleurs évoqué la question du rattachement du solde du FSV au solde de la Cnav souhaité par la Cour des comptes dans son rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour 2006. On peut comprendre que la Cour ait souhaité mettre un terme à une situation dans laquelle le déficit du FSV était dissimulé : dès lors que l'Etat ne voulait pas prendre en charge ce déficit, il était nécessaire de le faire apparaître en le consolidant avec le solde, lui-même négatif, de la branche vieillesse du régime général. Ce souhait de consolidation manifesté par la Cour est néanmoins gênant dans ses effets : le but de la réforme de 1993, qui a institué le FSV, était précisément de séparer le contributif, incarné par la Cnav, de la solidarité, logée dans le nouveau fonds, dont la responsabilité de l'équilibre appartient à l'Etat.