Allez au contenu, Allez à la navigation



Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Audition de M. Philippe SÉGUIN, Premier président de la Cour des comptes, Mme Rolande RUELLAN, présidente de la 6e chambre, MM. André GAURON, conseiller maître, et Jean-Philippe VACHIA, conseiller-maître, rapporteur général
(10 juillet 2007)

Réunie le mardi 10 juillet 2007, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, Mme Rolande Ruellan, présidente de la 6e chambre, MM. André Gauron, conseiller maître, et Jean-Philippe Vachia, conseiller-maître, rapporteur général, sur la certification des comptes de l'Etat et de la sécurité sociale.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a rappelé que la Cour a rendu public le 19 juin 2007, soit quelques jours seulement après l'énoncé de sa position sur les comptes de l'Etat, le rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale.

L'exercice de certification de ces comptes présente trois spécificités. La première réside dans le fait qu'à la différence de l'Etat, qui a dû recenser et évaluer son patrimoine et comptabiliser ses passifs pour établir pour la première fois son bilan, l'enjeu principal a porté sur le compte de résultat des organismes de sécurité sociale, par le biais de la vérification de la fiabilité des milliards d'opérations de liquidation, de recouvrement et de paiement correspondant aux cotisations encaissées et aux prestations versées.

La deuxième est que, contrairement à l'Etat, pour lequel la Cour a exprimé une position unique portant sur des états financiers uniques, les comptes de la sécurité sociale nécessitent neuf avis différents : le législateur a prévu que la Cour se prononce sur les comptes de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et sur ceux de chacune des caisses nationales d'assurance maladie, d'assurance vieillesse et d'allocations familiales, à quoi s'ajoutent les comptes combinés de l'activité de recouvrement et ceux des quatre branches, maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, famille et retraite.

La troisième spécificité de l'exercice tient au dispositif original institué pour les organismes du régime général : l'agent comptable de chaque caisse nationale dite « tête de réseau » valide les comptes des organismes de base, dont le nombre est supérieur à quatre cents, préalablement à leur combinaison. Cette procédure a été conçue comme une forme de « certification interne » destinée à permettre à la Cour d'élaborer son opinion sur les comptes combinés.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a ensuite présenté les positions de la Cour sur l'ensemble des états financiers du régime général :

- elle a certifié que les comptes de l'Acoss sont réguliers, sincères et donnent, dans leurs aspects significatifs, une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'organisme, avec toutefois une réserve tenant à la présentation du compte de résultat de l'exercice 2006 ;

- elle a également certifié, mais sous de nombreuses réserves, que les comptes de la Cnam et de la Cnav, les comptes combinés des branches maladie, accidents de travail et maladies professionnelles ainsi que ceux de la branche retraite et de l'activité de recouvrement, sont réguliers, sincères et donnent, dans leurs aspects significatifs, une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de la branche ;

- en revanche, en ce qui concerne la Cnaf et la branche famille, la Cour a déclaré ne pas être en mesure d'exprimer une opinion.

Les réserves et les observations très importantes formulées pour les comptes de l'activité de recouvrement et pour ceux des branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles et retraite tiennent aux limites que la Cour a rencontrées dans ses travaux, à des désaccords avec les organismes ou à des incertitudes comptables.

Ces limites s'expliquent d'abord par l'insuffisance des dispositifs de contrôle interne, ainsi que par le caractère trop formel de la validation des comptes des organismes de base réalisée par l'agent comptable de la « tête de réseau » : le plus souvent aucune mission sur place n'a été effectuée et la position de la caisse nationale s'est fondée sur des documents de nature essentiellement déclarative. La Cour s'est donc trouvée dans l'impossibilité de reprendre purement et simplement la validation d'une partie significative des comptes des organismes de base, d'autant que sur des points importants, ses propres travaux dans ces organismes l'ont conduite à des conclusions divergentes de celles des agents comptables nationaux.

Ces obstacles résultent pour une large part du délai très court, vingt-deux mois seulement, qui s'est écoulé entre l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et la publication du premier rapport de certification. Les organismes nationaux de sécurité sociale, ainsi que la direction de la sécurité sociale, n'ont disposé que de peu de temps pour rendre pleinement opérationnel l'ensemble du dispositif nécessaire pour parvenir à des comptes certifiés sans aucune réserve.

Abordant sur le fond les questions comptables, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a souligné que la Cour a formulé plusieurs observations sur les relations entre l'Etat et la sécurité sociale qui, pour n'être pas des réserves proprement dites, n'en sont pas moins très importantes.

Il a noté ainsi, au sujet des 7 milliards d'euros de créances des organismes du régime général, qu'à l'occasion de la certification des comptes 2006 de l'Etat, la Cour s'est assurée que des dettes d'un même montant figuraient bien au passif du bilan de la dette. Pour autant, il a considéré qu'il ne suffit pas que la puissance publique reconnaisse ses dettes si elle ne se donne pas les moyens de les régler dans des délais raisonnables.

En ce qui concerne les créances (1,22 milliard d'euros) anciennes, c'est-à-dire antérieures à 2002, relatives aux exonérations de cotisations sociales, bien que l'Etat reconnaisse désormais ses dettes puisqu'elles figurent au passif de son bilan, il n'a pas encore manifesté l'intention de les régler. La Cour estime que cette situation ne saurait se prolonger sans affecter la sincérité des états financiers du régime général. Elle sera donc très attentive aux dispositions de la prochaine loi de finances qui devrait, en bonne logique, prévoir les crédits nécessaires au paiement par l'Etat de ses dettes. En cas de carence, elle en tirera les conséquences dans l'exercice de certification des comptes de 2007.

En ce qui concerne la créance de la Cnam sur l'Etat, au titre de l'aide médicale pour la prise en charge des dépenses de santé des étrangers en situation irrégulière, il a considéré que le cas est différent, même s'il conduit à retenir une conclusion identique. Si la loi oblige l'Etat à rembourser à l'assurance maladie les versements qu'elle effectue, les remboursements qu'elle perçoit sont erratiques et très insuffisants. Ainsi, bien que l'Etat ait reconnu une dette s'élevant à près d'un milliard d'euros, il faudra que la valeur de cette créance soit, elle aussi, appréciée à la lumière des décisions prochaines des pouvoirs publics.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a ensuite évoqué le dossier du fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont la mission consiste à affecter des produits aux régimes de retraite (12,5 milliards d'euros en 2006) à partir de ressources fiscales votées par le Parlement. Faute de ressources suffisantes, le FSV n'est plus en mesure, depuis 2001, de verser la totalité de ce qu'il doit aux régimes de retraite. C'est en particulier le cas du régime général, auprès duquel le FSV avait accumulé, à la fin de l'année 2006, près de 6 milliards de dettes

Il a rappelé qu'en dépit de son statut d'établissement public administratif placé sous la tutelle de l'Etat, le ministère des finances considère que le FSV n'est pas, au sens des normes comptables de l'Etat, une entité qu'il contrôle, mais un « démembrement institutionnel des régimes de retraite » dont il assure une partie du financement : il ne doit donc pas être inscrit à ce titre au bilan de l'Etat.

Tirant les conséquences de la position du ministère des finances, la Cour a considéré que 90 % du résultat négatif du FSV doivent être inclus dans le résultat de la branche retraite, ce qui porterait son déficit pour 2006 de 1,9 à 3 milliards d'euros. Un tel rattachement du FSV au périmètre des comptes des régimes de retraite n'est pas prévu par les textes réglementaires en vigueur, mais la Cour estime que la présentation actuelle ne permet pas d'appréhender de manière exhaustive la situation financière de la branche vieillesse. En conséquence, elle a donc été conduite à certifier les comptes avec réserves et avec une mention spéciale sur le FSV, donc à réviser le chiffre du déficit 2006. Sur ce point, la Cour attend pour 2007 une amélioration sensible de la présentation.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a ensuite évoqué le déficit du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) qui, faute de pouvoir identifier un débiteur public précis, pèse « par défaut » sur la branche accidents du travail et maladies professionnelles. Le montant croissant de cette contribution (700 millions d'euros en 2006) pose un problème qui devra être résolu.

En ce qui concerne la Cnaf et la branche famille, il a indiqué que la Cour n'a pas été en mesure d'exprimer une opinion et s'est donc trouvée dans l'impossibilité de certifier ou de ne pas certifier les comptes. Cela ne signifie nullement qu'ils soient faux ou dépourvus de fiabilité. Pour autant, les limites apportées aux vérifications de la Cour, conjuguées aux incertitudes qui affectent les comptes, ne lui permettent pas d'émettre un avis.

Les critiques portent notamment sur les déficiences importantes du contrôle interne, qui empêchent de sécuriser totalement les paiements et de détecter des indus, sur les lacunes des informations relatives aux bénéficiaires et aux ayants droit enregistrées dans les systèmes d'information et sur les insuffisances des modalités de vérification des déclarations de ressources. Le risque de paiements indus atteint probablement plus de 3 % des prestations versées, ce qui constitue un niveau élevé. Au surplus, les travaux d'audit pour valider les comptes des caisses d'allocations familiales ont été notoirement insuffisants en 2006. Cette situation montre que la prise de conscience des exigences de la certification, au sein de la direction de la Cnaf et de son conseil d'administration, reste insuffisante.

Par ailleurs, la qualité des comptes est caractérisée par trop d'incertitudes, au niveau des opérations d'inventaire destinées à rattacher l'ensemble des charges à l'exercice, d'une part, et des modes de comptabilisation des cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), d'autre part.

L'AVPF a été instituée en 1997 afin d'accorder des droits à la retraite aux personnes disposant de ressources inférieures à un plafond et bénéficiant de certaines prestations familiales (telles que le complément familial ou la prestation d'accueil du jeune enfant), tout en n'exerçant pas d'activité professionnelle. En contrepartie, des cotisations sont versées par la branche famille à la branche retraite. Or, dans les faits, la gestion de ce dispositif connaît de graves dysfonctionnements administratifs qui contribuent à fausser ou à affecter d'une forte incertitude les montants de cotisations enregistrés dans les comptes de la branche famille.

La lenteur de la détection par les Caf des droits à l'AVPF au titre d'un exercice conduit chaque année à la comptabilisation de montants de cotisations très importants (4,2 milliards d'euros en 2006) sur une base estimative. Un retard considérable a été pris pour régulariser ces montants en fonction des droits réels des bénéficiaires.

La Cour attend de la Cnaf un redressement rapide et durable : elle sera donc très attentive à la mise en oeuvre des mesures annoncées par la direction de la caisse, en réponse à son rapport.

A cette exception près, elle a certifié les comptes de la sécurité sociale. De fait, les organismes nationaux ont mobilisé d'importants moyens et consacré beaucoup d'énergie à l'amélioration de la qualité de leurs états financiers : la certification n'a donc pas été seulement l'affaire des agents comptables des branches, mais aussi celle de leurs directeurs et de leurs tutelles.

Puis M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a observé que certaines des cinquante observations d'audit que la Cour a adressées aux caisses nationales ont donné lieu à des corrections comptables présentant un impact direct sur leur résultat. Il est heureux que cet exercice de certification, au-delà de sa dimension strictement comptable, ait permis d'améliorer significativement les dispositifs de maîtrise des risques financiers et de renforcer la lutte contre la fraude et la détection des abus.

En ce qui concerne la situation financière de la sécurité sociale, la Cour présentera en septembre prochain son traditionnel rapport sur la sécurité sociale. Les résultats de l'exercice 2006 y seront présentés en détail, assortis d'études thématiques portant notamment sur les pertes d'assiette des prélèvements sociaux, la fiabilité des comptes des hôpitaux, les revenus des médecins, les dépenses de médicament ou encore les aides publiques aux familles. Ce rapport comportera également pour la première fois l'avis de la Cour sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2006.

Ceci étant, il faut constater que le déficit du régime général s'est sensiblement réduit, passant de 11,6 milliards d'euros en 2005 à 8,7 milliards d'euros en 2006. Mais cette amélioration apparaît limitée et fragile :

- parce que le régime général a bénéficié en 2006 d'un supplément de recettes dû notamment à l'assujettissement des plans d'épargne logement de plus de dix ans aux prélèvements sociaux, dont l'effet non reconductible peut être évalué à 1,2 milliard d'euros ;

- en raison de la dégradation des comptes de la branche retraite, liée tout à la fois aux départs anticipés pour longue carrière et au faible nombre d'actifs ayant opté pour le dispositif de prolongement d'activité. Encore faudrait-il aussi y ajouter la quote-part de 90 % du déficit du FSV ;

- enfin, parce que les dettes de l'Etat se sont alourdies de près d'un milliard d'euros. A la date du 31 décembre 2006, elles dépassaient ainsi les 7 milliards d'euros pour le seul régime général et atteignaient 9 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes.

De la même façon, le régime des exploitants agricoles subit les effets de la situation du fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (Ffipsa), dont le déficit a été néanmoins limité en 2006 à 1,3 milliard d'euros, grâce à un surplus d'enregistrement de recettes sur le tabac.

En ce qui concerne les perspectives financières des comptes sociaux pour 2007, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que les résultats observés depuis le début de l'année laissent craindre une nouvelle dégradation, alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 tablait sur une réduction du déficit du régime général. Or, la commission des comptes de la sécurité sociale l'estime à 12 milliards d'euros, et non 8. Trois raisons principales expliquent cette évolution défavorable :

- pour la branche maladie, le comité d'alerte a notifié au mois de mai 2007 un dérapage de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) 2007 de l'ordre de 2 milliards d'euros et il a jugé insuffisantes les mesures d'économies proposées par les caisses nationales d'assurance maladie ;

- les dépenses de la branche retraite devraient déraper d'un milliard d'euros en raison d'une nouvelle et forte progression des départs anticipés ;

- enfin, le coût des exonérations de cotisations de sécurité sociale apparaît sensiblement supérieur (à hauteur de 850 millions d'euros) au « panier » des impôts et taxes qui avaient été affectés en compensation.

Dans le même temps, le FSV et le Ffipsa devraient rester déficitaires à hauteur respectivement de 0,3 milliard et 2,1 milliards d'euros, tandis que les dettes non réglées de l'Etat pèsent d'un poids croissant sur la trésorerie des caisses.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a également observé que la version soumise aux caisses du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, en cours d'examen devant le Parlement, prévoit que les exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires feront l'objet d'un remboursement par l'Etat. Mais les modalités n'en ont pas à ce jour été précisées. Et selon la date d'application de la mesure, il peut en résulter en 2007 un alourdissement des dettes de l'Etat de 1 à 2 milliards d'euros, ce qui pèsera sur la trésorerie des régimes.

Considérant que l'accélération attendue de la croissance économique ne devrait pas se traduire, avant 2008 au mieux, par des recettes nouvelles, il a estimé que la trésorerie du régime général risque, au cours des prochains mois, d'être mise à rude épreuve par le cumul d'un déficit accru et de l'augmentation des dettes de l'Etat. Si la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a augmenté de 10 milliards d'euros le plafond des avances au régime général, en le portant de 18,5 milliards d'euros en 2006 à 28 milliards d'euros, ce relèvement risque de se révéler insuffisant, car il a été conçu sur la base d'un déficit estimé de 8 milliards d'euros.

Au surplus, il a considéré qu'il n'est pas sain de faire financer par des emprunts de trésorerie des déficits que l'on sait récurrents et structurels. Or, l'horizon d'un retour à l'équilibre, initialement espéré en 2007, s'est considérablement éloigné. Le recours à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) reste évidemment possible pour financer les déficits accumulés, mais à la condition, introduite par le Parlement, d'un relèvement du taux de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) pour ne pas allonger sa durée d'amortissement (estimée à quinze ans en valeur médiane). La Cour considère que le recours à la Cades n'a de sens que si, parallèlement, les comptes de l'exercice en cours et des suivants sont ramenés à l'équilibre par les mesures appropriées.

En conclusion, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a estimé que la situation financière des régimes de base de la sécurité sociale continue d'inspirer de vives inquiétudes : leur redressement financier nécessitera donc assez vite de nouvelles mesures.

Prenant acte des appréciations formulées par la Cour au sujet de la Cnaf et la branche famille, M. Nicolas About, président, a souhaité savoir quelles améliorations devraient prioritairement être apportées pour qu'elle soit en mesure d'en certifier les comptes.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que, pour l'essentiel, il s'agirait de renforcer qualitativement et quantitativement les outils de contrôle et d'audit interne. Les comptes nécessiteraient eux aussi un effort particulier, notamment pour ce qui concerne le dossier de l'AVPF. La Cnaf s'est engagée à remédier à ces problèmes dans un délai d'un an et les travaux de la Cour ont permis une prise de conscience au sein de la branche famille sur ce qu'il convient d'améliorer.

Après avoir constaté que les appréciations de la Cour rejoignent les observations récurrentes que la commission formule dans ses rapports, M. Alain Vasselle a considéré qu'il est paradoxal que le projet de loi de financement de la sécurité sociale soit approuvé chaque année par des parlementaires dont certains nourrissent des doutes sur la sincérité des prévisions financières sur la base desquelles ce texte est élaboré. S'exprimant à nouveau à titre personnel, il a considéré que, compte tenu de l'ampleur des réserves qu'elle a formulées, la Cour des comptes pourrait même être taxée d'indulgence excessive, en certifiant néanmoins les comptes de l'Etat. Tirant toutes les conclusions de cet exercice nouveau en France, il s'est demandé quelles pourraient être les conséquences d'une absence de certification : n'est-il pas illusoire d'imaginer que la puissance publique change d'attitude en l'absence de sanction effective ?

En ce qui concerne le Ffipsa, il s'est interrogé sur le fait que le ministère des finances cherche à s'affranchir de sa responsabilité d'équilibrer les comptes du régime agricole.

S'agissant du FSV, il a souhaité savoir si la Cour n'aurait pas récemment procédé à une sorte de « revirement de jurisprudence ». En effet, interrogée sur ce point par la commission des affaires sociales en 2004, la Cour des comptes avait clairement imputé à l'Etat l'obligation de pourvoir à l'équilibre du FSV. Cette interprétation avait ensuite été confirmée par le rapport de la Cour de septembre 2005 sur la sécurité sociale. Or, dans son rapport de certification des comptes de la sécurité sociale, la Cour rapporte qu'« à l'occasion de l'établissement de son bilan d'ouverture au 1er janvier 2006, l'Etat a estimé qu'il ne contrôlait pas le FSV au sens des dispositions de la norme applicable à ses immobilisations financières (norme comptable de l'Etat n° 7) », et elle se range à cette position qu'elle qualifie de « justifiée par la raison que cet établissement public a, de facto, le caractère d'un démembrement institutionnel des régimes de sécurité sociale dont il assure une partie du financement ». Quelle est donc désormais l'opinion de la Cour sur la responsabilité de garantir l'équilibre du fonds ?

Il s'est également demandé si l'inclusion du FSV dans le périmètre comptable de la sécurité sociale, et notamment de la Cnav, n'est pas un facteur de confusion alors que le dispositif instauré en 1993 visait à séparer clairement ce qui relève du contributif de ce qui relève de la solidarité. Enfin, il a souhaité savoir si la Cour juge réaliste la mise en oeuvre d'un parcours de désendettement de ce fonds reposant exclusivement sur un retour à l'équilibre, suivi de l'apparition d'excédents au cours des prochains exercices.

Après avoir observé qu'aux Etats-Unis, l'institution chargée de certifier les comptes de l'Etat fédéral s'est déjà refusée à le faire pendant plusieurs années, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a estimé que la question posée par Alain Vasselle revient à se demander ce qu'il se passerait si le Parlement français venait à refuser de voter la loi de règlement. Dans tous les régimes parlementaires, à l'exception du Royaume-Uni, on peut se trouver confronté à une contradiction entre ses convictions personnelles et l'impossibilité d'en tirer les conséquences par un vote.

Sur le dossier du FSV, il ne s'agit pas d'un « revirement », mais plutôt d'un « changement de pied » : en acceptant le raisonnement du Gouvernement, la Cour en a tiré immédiatement la conséquence que le résultat négatif du fonds devait être inclus, pour 90 %, dans les résultats de la branche retraite.

Mme Rolande Ruellan, présidente de la 6e chambre de la Cour des comptes, a fait valoir que la Cour a par là même pris au mot le ministère des finances et sa position, dont l'objectif principal est de faire en sorte que cette partie du déficit ne soit pas « cachée », a d'ailleurs, semble-t-il, été relativement peu appréciée. En outre, ce système de consolidation ne remet pas en cause la philosophie même du FSV : en 1993, les pouvoirs publics n'étaient d'ailleurs nullement obligés de créer un fonds spécifique, l'essentiel consistant à pouvoir affecter des produits aux régimes de retraite à partir de ressources fiscales.

M. Alain Vasselle s'est demandé dans quelle mesure l'amélioration récente des comptes du FSV permettra d'apurer sa dette car le code de la sécurité sociale prévoit le transfert de ses excédents au fonds de réserve des retraites.

Après avoir souligné l'ampleur du déficit de la sécurité sociale attendu pour 2007, M. Guy Fischer a considéré que toutes les réformes de la précédente législature ont échoué : compte tenu de ce bilan, on aurait d'ailleurs été en droit d'attendre que soit présenté au Parlement un projet de loi de financement rectificatif, afin qu'un débat ait lieu à ce sujet. Puis il s'est interrogé sur la dynamique que ne manqueront pas d'enclencher les nouvelles exonérations de cotisations sociales annoncées par le Gouvernement. Compte tenu des déficits du FSV et du Ffipsa, il a estimé que la présentation en « trompe-l'oeil » des comptes de la sécurité sociale ne reflète pas l'ampleur de son déficit et, dans ce contexte, il a jugé que les mesures d'économies annoncées par le Gouvernement vont inévitablement pénaliser les salariés. Après avoir pris acte des appréciations formulées par la Cour des comptes sur les indus et les problèmes posés par l'absence de certification des comptes de la Cnaf, il a mis en garde contre les dérives éventuelles de la politique de lutte contre la fraude qui ne doit pas tourner à la « chasse aux pauvres ».

Revenant sur le dossier de la Cnaf, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a considéré que, si la position de la Cour n'emporte en elle-même aucun effet juridique immédiat, elle n'est pas pour autant sans conséquence. Au-delà de l'amertume qu'elle a pu éventuellement susciter auprès des responsables concernés, il s'agit surtout d'une puissante motivation pour agir et améliorer le processus d'élaboration et de contrôle des comptes. Par ailleurs, cet exercice de certification est annuel, ce qui permettra à l'avenir à la Cour de faire état des progrès réalisés.

Mme Rolande Ruellan a estimé que la branche famille a la responsabilité de nombreuses prestations, mais que l'autonomie farouche des caisses d'allocations familiales n'en facilite pas la gestion d'ensemble. La position adoptée par la Cour dans ce rapport doit permettre d'avancer.

Examen du rapport (19 juillet 2007)

Réunie le jeudi 19 juillet 2007, sous la présidence de M. Jean-Marc Juilhard puis de M. François Autain, secrétaires, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Alain Vasselle, président de la Mecss, sur l'état des comptes de la sécurité sociale en vue de la tenue du débat sur les orientations des finances sociales.

M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a évoqué le caractère singulier de ce débat d'orientation budgétaire et des finances sociales, qui intervient en début de législature, c'est-à-dire à un moment privilégié pour tracer des perspectives, définir des orientations de moyen terme claires et réalistes et qui, pour la première fois, aura lieu avec un interlocuteur gouvernemental unique, le ministre des comptes publics.

Il a estimé que la dégradation des comptes sociaux obligera les pouvoirs publics à prendre rapidement des mesures structurelles de grande ampleur. En effet, après les déficits record du régime général, plus de 11 milliards d'euros en 2004 et 2005, l'année 2006 a marqué une décrue en ramenant le déficit à 8,7 milliards d'euros, les quatre branches affichant toutefois un résultat négatif. Ce résultat peut sembler encourageant, mais il est pour l'essentiel la conséquence de recettes exceptionnelles non reconductibles d'un peu plus de 2 milliards d'euros, liées à la taxation anticipée des plans d'épargne logement de plus de dix ans.

Or, les résultats publiés en juillet marquent le retour aux années noires : le solde négatif du régime général, qui devait être ramené à 8 milliards d'euros, s'établira finalement à au moins 12 milliards. Ce résultat met d'ailleurs en cause la sincérité de la loi de financement pour 2007.

Les raisons de ce dérapage sont principalement au nombre de trois : l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), le « papy-boom » et les allégements de charges sur les bas salaires.

L'Ondam devrait être dépassé de 2,2 milliards d'euros, essentiellement au titre des soins de ville en raison de la forte progression des indemnités journalières, des revalorisations tarifaires diverses et de moindres économies sur les médicaments. La branche maladie verrait ainsi son déficit se creuser : de 3,9 milliards prévus en loi de financement, à 6,4 milliards, en l'absence de mesures nouvelles.

Le dérapage des dépenses de retraite, estimé à près d'un milliard d'euros, résulte du dispositif « carrière longue » dont le succès ne se dément pas. Il est également imputable à l'arrivée à l'âge de soixante ans des générations du « baby-boom » et à l'échec des mesures prises en faveur du travail des seniors. Au total, le déficit de la branche vieillesse pourrait atteindre 4,7 milliards, au lieu des 3,5 milliards prévus.

Par ailleurs, le régime général enregistre une perte de recettes évaluée à 1,45 milliard d'euros sur le panier de recettes fiscales institué en 2006 pour compenser le coût des allégements généraux de cotisations sociales.

M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a rappelé que le Gouvernement avait affirmé à l'automne dernier que non seulement ce panier permettrait de compenser parfaitement les allégements généraux de cotisations sociales, mais encore qu'il ferait apparaître des excédents de recettes évalués à 580 millions d'euros pour les deux exercices 2006 et 2007. Or, on ne constate aucun surplus, et même une insuffisance de financement estimée à 850 millions pour cette année, avant même de prendre en compte le coût supplémentaire des allégements qui découleront de l'application du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, en cours d'examen.

La commission avait d'ailleurs souhaité prévenir une telle situation en votant l'année dernière, en loi de finances, le principe d'une compensation des allégements généraux à l'euro près. Malheureusement, le Gouvernement avait obtenu la suppression de cette disposition.

Il a souhaité que le Gouvernement prenne l'engagement clair de régler cette question dans la prochaine loi de finances. Le vote des exonérations liées aux heures supplémentaires rendra d'ailleurs cette question encore plus impérative.

Enfin, dans cette présentation de la situation des finances sociales, la seule bonne surprise vient de la branche famille dont le déficit a été révisé à 700 millions d'euros au lieu de 800 millions en loi de financement et de 900 millions en 2006.

Après ce rapide tableau des comptes de la sécurité sociale, M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a souhaité évoquer trois questions importantes, qui exigent des réponses rapides du Gouvernement.

La première est celle de la dette accumulée par le FSV. En effet ce fonds, qui assure le financement de dépenses d'assurance vieillesse à caractère non contributif, enregistre un résultat négatif depuis 2002. Avec un déficit de 300 millions d'euros en 2007, sa dette cumulée devrait s'élever à 5,3 milliards d'euros à la fin de l'année, soit environ 40 % de ses produits annuels.

La Cour des comptes a, ces dernières années, clairement imputé à l'Etat la charge de pourvoir à l'équilibre du FSV. Toutefois, comme l'Etat a estimé que cela ne relevait pas de sa responsabilité, la Cour a modifié ses préconisations en demandant que le déficit du FSV ne soit pas occulté et que ses comptes soient combinés avec ceux de la branche retraite, ce qui accentuera encore le déficit de l'assurance vieillesse. M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a estimé que le Gouvernement doit tirer les conséquences de cette nouvelle position de la Cour des comptes.

La deuxième question est celle des retards toujours plus importants de l'Etat dans le remboursement des prestations et des exonérations. Au 31 décembre 2006, il devait en effet à la sécurité sociale 6,7 milliards d'euros et ce montant continue d'augmenter.

La troisième question a trait à la situation désespérée du Ffipsa. D'ici à trois ans, le déficit du fonds, déjà supérieur à 2 milliards cette année, devrait approcher les 3 milliards et son déficit cumulé, 5,4 milliards aujourd'hui, devrait plus que doubler.

Aucun début de solution n'a encore été esquissé pour remédier à cette situation. Seules quelques pistes éventuelles ont été évoquées à l'occasion des auditions menées ces derniers mois par la Mecss.

A l'issue de cette présentation de la situation des finances sociales, M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a estimé que la question de la réouverture de la Cades se pose clairement.

En effet, à la fin de l'année 2007, le plafond de trésorerie accordé à l'Acoss par la dernière loi de financement, soit 28 milliards d'euros, risque fort d'être dépassé. Par ailleurs, un tel montant ne pourra perdurer dans les comptes de l'Acoss sans faire l'objet d'un traitement, c'est-à-dire être transformé en dette, l'apparition d'excédents à court terme étant évidemment hautement improbable.

Or, conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (Lolfss), tout nouveau transfert de dette à cette structure devra être accompagné d'une augmentation des recettes de façon à ne pas allonger la durée d'amortissement de la dette sociale. Une reprise de dette de 30 milliards nécessitera de porter le taux de la CRDS à 0,7 %, au lieu de 0,5 % aujourd'hui, soit un impact financier non négligeable pour nos concitoyens.

En conséquence, il a jugé extrêmement préoccupante la situation générale des finances sociales et ce, d'autant plus que cette dégradation des comptes intervient dans un contexte conjoncturel plutôt favorable avec une bonne tenue des recettes, renforçant ainsi le constat que le déficit actuel est essentiellement d'ordre structurel. Le redressement financier ne pourra résulter de simples mesures d'économie, mais bien de réformes structurelles.

Puis M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a présenté quelques orientations pour mener à bien les réformes indispensables. En ce qui concerne l'assurance maladie, une réflexion sur la prise en charge des personnes souffrant d'une affection de longue durée (ALD) est inévitable. Ce poste absorbe 59 % des dépenses en 2004 et, à législation constante, il devrait en représenter 70 % en 2015. La tentative pour médicaliser la prise en charge des ALD prévue par la loi du 13 août 2004 a donc montré ses limites. Compte tenu de la charge que les ALD font peser sur les dépenses, des mesures plus contraignantes vont s'avérer indispensables.

Il a souligné que la création d'un bouclier sanitaire ne constitue qu'une réponse partielle au problème, même si elle devrait se traduire par une réforme profonde des régimes de prise en charge des assurés.

Il s'est prononcé en faveur d'une remise à plat des dispositifs de « reste à charge » en vigueur. Les dispositifs existant pour les consultations, les actes de biologie et l'hospitalisation pourraient être complétés par une participation forfaitaire prélevée au moment de l'achat des boîtes de médicaments.

Il a jugé urgent d'associer l'hôpital aux politiques de réduction des déficits de l'assurance maladie. Tout d'abord, par une relance de la tarification à l'activité, et notamment du processus de convergence des tarifs dont la mise en oeuvre constitue un gage d'efficience des dépenses et de qualité des soins aux patients. Seule une stratégie claire en ce domaine permettra d'associer et de responsabiliser les acteurs.

De même, les principes de la maîtrise médicalisée appliqués en ville doivent être étendus à l'hôpital, comme le prévoit la loi du 13 août 2004. A ce sujet, il serait légitime d'accroître la place dévolue à l'assurance maladie dans la gestion des dépenses hospitalières et d'accorder à l'union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) une responsabilité plus importante dans la fixation des tarifs.

La branche vieillesse constitue un deuxième domaine où les réformes ne peuvent plus attendre. Avec un déficit proche de 5 milliards d'euros cette année, l'assurance vieillesse fait les frais d'une conjonction de facteurs défavorables : une dynamique des dépenses supérieure aux estimations, des comportements des assurés mal anticipés, un marché de l'emploi moins vigoureux que prévu, l'échec des dispositifs destinés à reculer l'âge moyen de départ en retraite.

Dans ce contexte, le départ en retraite des générations du « baby-boom » rend l'équilibre, qui était déjà audacieux, intenable. Si l'on y ajoute le vieillissement de la population et l'allongement de la durée de vie, le financement des retraites paraît de plus en plus incertain, car l'accumulation de déficits et de dettes est évidemment proscrite dans ce domaine.

M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a jugé impératif, pour redresser les comptes, d'arrêter l'hémorragie des préretraites et de tout faire pour promouvoir l'emploi des seniors. La France est aujourd'hui en dernière position en Europe avec un âge moyen de retrait du marché du travail de deux ans inférieur à celui de la moyenne européenne, de trois ans par rapport à l'Allemagne et de plus de cinq ans par rapport à la Suède.

Le dispositif des carrières longues doit également être revu, en particulier pour éviter les abus manifestes et les effets d'aubaine liés à l'utilisation des nombreuses possibilités de validations de trimestres actuellement en vigueur. Cette pratique ne respecte pas l'esprit de la réforme de 2003. De la même façon, les discussions en cours sur la pénibilité devront intégrer une dimension de coût et de soutenabilité financière qui a réellement fait défaut au moment de l'adoption de la mesure carrières longues.

Il a souhaité que l'ensemble des coûts liés au vieillissement de la population fasse l'objet d'une approche globale, prospective et surtout plus approfondie. Les besoins de financement devront notamment être chiffrés le plus correctement possible, en retenant plusieurs scénarios, de façon à éviter une nouvelle impasse.

La prochaine réforme des retraites ne pourra pas être paramétrique. Toutes les pistes doivent être explorées, par exemple en instituant une retraite par points, tout en garantissant aux assurés sociaux la pérennité du système et d'un certain nombre de règles minimales, comme cela a été réalisé en Suède.

M. Alain Vasselle, président de la Mecss, a conclu par quelques observations sur le financement de notre protection sociale, sujet sur lequel un début de polémique est récemment apparu, principalement autour de la question de la TVA sociale.

Les différents travaux menés au cours de l'année 2006 sur la possibilité de recourir à une cotisation sur la valeur ajoutée, à une cotisation patronale généralisée, à plus de CSG ou à la TVA sociale ont clairement montré qu'aucune solution n'est idéale. Il en est surtout ressorti qu'aucune de ces alternatives n'entraîne un impact significatif en termes d'emploi et qu'on ne peut exclure un risque inflationniste dans le cas de la TVA sociale. Le prélèvement le plus neutre reste, au vu de ces rapports, la CSG.

En outre, la mise en place d'une véritable TVA sociale, c'est-à-dire le transfert de points de cotisations sur des points de TVA, est bien plus complexe qu'il n'y paraît, compte tenu en particulier des allégements de cotisations en vigueur entre 1 et 1,6 Smic. En revanche, la création de nouvelles taxes est parfaitement envisageable, par exemple une taxe sur les boissons sucrées, dans un souci autant sanitaire que financier. Dans le même ordre d'idée, des marges existent encore pour la taxation de certains produits alcoolisés.

Enfin, d'autres modes de financement, de type plutôt assurantiel, seront indispensables, notamment pour financer certaines dépenses liées à la dépendance. Sur ce sujet, une réflexion commune sera menée avec la commission des finances au cours de l'hiver prochain.

M. François Autain a estimé que ce débat d'orientation doit être l'occasion de faire le bilan de la réforme de l'assurance maladie adoptée en 2004, qui était censée ramener l'équilibre budgétaire à compter de 2007.

Il a fait part de ses réserves quant aux propositions émises par le rapporteur pour lutter contre le déficit de la branche assurance maladie et de la branche vieillesse et s'est prononcé, à titre personnel, en faveur d'une fusion de la CSG et de l'impôt pour rénover le financement des dépenses de protection sociale.

M. André Lardeux a observé que le déficit de la branche famille est artificiellement provoqué par l'Etat qui n'honore pas les créances dues au titre du versement de l'APL. Cette situation est inadmissible, car elle pourrait être résolue simplement si l'Etat inscrivait dans ses comptes le montant exact des sommes dues.

Revenant sur la situation financière de la branche famille, il s'est déclaré défavorable au versement d'allocations familiales dès le premier enfant, car une telle mesure n'aura aucun impact sur les évolutions démographiques. Il serait plus utile de réviser les modalités de prise en compte des modes de garde dans le versement des aides aux familles.

Il a dit son inquiétude face à l'évolution des comptes de la branche vieillesse. Les pouvoirs publics doivent être attentifs aux résultats des négociations en cours avec les partenaires sociaux sur la prise en compte de la pénibilité au travail dans le calcul de la retraite. Cet accord ne doit pas se traduire par des dérapages comparables à ceux qui ont été constatés avec les dispositifs de préretraite. Cette négociation présente d'ailleurs, à son avis, un côté immoral. Si la pénibilité au travail est telle qu'elle provoque un raccourcissement de la durée de vie des salariés, la solution ne réside pas dans une anticipation de leur départ à la retraite, mais bien dans une réflexion sur les moyens d'améliorer leurs conditions de travail.

Evoquant la situation de l'assurance maladie, il a rappelé que le nombre de personnes souffrant d'affections de longue durée est plus important en France que dans des pays comme l'Allemagne ou la Suède et que cette situation n'est pas justifiée par des différences d'état sanitaire.

Il a jugé inacceptable toute politique fondée sur le report de la dette sociale vers les générations futures et s'est déclaré favorable à une augmentation de la CSG et à son harmonisation.

Il a estimé que la TVA sociale n'est pas une réponse globale à la question des déficits sociaux puisqu'elle ne permet qu'un transfert des modalités de financement. Il a conclu en précisant que la prise en charge de la dépendance ne peut pas être assurée par les seuls régimes de sécurité sociale et que, dans ces conditions, une démarche assurantielle est inévitable.

M. Guy Fischer a estimé que ce rapport met en évidence l'échec de la réforme de l'assurance maladie de 2004, tandis que de lourdes incertitudes planent sur le montant réel du déficit de la sécurité sociale qui pourrait encore s'alourdir avant la fin de l'année 2007 en raison de la dégradation des comptes du FSV et du Ffipsa.

Il a souligné l'aggravation des inégalités d'accès aux soins dont sont victimes les populations les plus fragiles et s'est inquiété des risques de réduction des moyens financiers attribués à l'hôpital public, alors que les établissements privés se regroupent et augmentent leurs capacités d'accueil.

Il a fait part de son opposition à toute proposition de réforme du financement de la protection sociale qui pèserait uniquement sur les salariés, tandis que le monde de l'entreprise serait exonéré de ces charges. Il s'est étonné que les assureurs complémentaires ne soient pas associés au plan d'économie présenté par le Gouvernement et a souligné que les médecins ont bénéficié de revalorisations tarifaires importantes au cours des dernières années.

En conclusion de son intervention, il a estimé indispensable de procéder à une évaluation de la réforme des retraites mise en oeuvre en 2003.

En réponse aux différents intervenants, M. Alain Vasselle, président de la Mecss, s'est déclaré réticent face à une fiscalisation complète des recettes de la sécurité sociale, qui nuirait à la transparence des comptes, puisque les recettes ne seraient plus affectées à des dépenses précises, comme c'est le cas aujourd'hui avec les cotisations et les taxes.

Il a reconnu que le bilan de la réforme de l'assurance maladie n'est pas à la hauteur des objectifs fixés il y a maintenant trois ans.

Il a précisé que la participation des assureurs complémentaires à la prise en charge de la rémunération forfaitaire des médecins nécessite l'adoption d'une mesure législative et qu'en conséquence, cette disposition n'a pas pu être immédiatement intégrée dans le plan d'économie établi par le Gouvernement après la notification du comité d'alerte.

Il a considéré que la participation de l'hôpital à la réduction des dépenses d'assurance maladie ne se traduit pas automatiquement par une réduction de l'offre de soins. Sa proposition consiste à établir une plus grande transparence sur les dépenses hospitalières, afin que la Cnam cesse d'être un payeur aveugle.

Il a précisé qu'un lien plus étroit doit être établi entre les revalorisations du tarif des consultations médicales et le respect des engagements de maîtrise médicalisée conclus entre la Cnam et les syndicats médicaux, car ces engagements justifient les augmentations accordées par les pouvoirs publics.