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Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

 

ANNEXE - RENFORCER LA QUALITÉ DE L'INFORMATION DU PARLEMENT SUR LES FINANCES SOCIALES

Rappel des améliorations demandées par la commission des affaires sociales

Les lois de financement de la sécurité sociale sont préparées, examinées et exécutées dans le cadre juridique rénové de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Si ce texte a permis des avancées dans le sens d'une meilleure information du Parlement et d'une plus grande transparence des finances sociales, des progrès doivent encore être réalisés. Ceux-ci sont souhaitables non seulement dans le contenu et la présentation des projets de loi de financement, mais aussi dans la définition des programmes de qualité et d'efficience (PQE) annexés à ces projets de loi.

La commission des affaires sociales présente ici l'ensemble des propositions qu'elle défend à ce sujet et dont elle regrette qu'aucune n'ait, jusqu'à présent, été prise en compte par le Gouvernement. Ces propositions s'ajoutent à ses remarques précédentes sur le caractère inadapté du document établi par le Gouvernement en vue du débat d'orientation, du moins en ce qui concerne ses quelques pages consacrées aux finances sociales.

A. Les projets de loi de financement de la sécurité sociale

Il conviendrait de :

1. Renforcer le cadrage pluriannuel

Il est nécessaire d'étayer plus solidement l'annexe B, de façon à justifier précisément les évolutions prévues. Le document annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 était certes meilleur que celui de l'année précédente car il présentait deux scénarios et non un seul, à l'image de ce qui existe dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

Toutefois, il n'était construit que sur les hypothèses de croissance et d'inflation de ce dernier rapport et sur deux autres hypothèses, à savoir la croissance de la masse salariale et celle de l'Ondam. C'est évidemment largement insuffisant pour parvenir à un résultat pertinent de prévision d'équilibre pour chacune des branches.

Afin de pouvoir apprécier le caractère réaliste ou pertinent de ces prévisions, il faudrait pouvoir disposer d'informations plus détaillées sur les éléments retenus dans la projection afin de nourrir un débat qui ne soit pas excessivement simpliste.

2. Présenter les données chiffrées en millions d'euros

Cette demande d'amélioration vise à obtenir que les montants inscrits dans le projet de loi de financement soient présentés en millions d'euros et non en milliards arrondis à la centaine de millions d'euros près. Cette excessive simplification va évidemment à l'encontre de la recherche de sincérité et de précision des comptes.

En particulier, elle ne permet pas de cerner facilement l'impact financier d'un certain nombre de mesures, surtout lorsque celles-ci s'élèvent à quelques dizaines de millions d'euros seulement.

On notera, d'ailleurs, que le projet de loi de finances est présenté non pas en milliards, ni en millions, ni en milliers d'euros, mais en euros.

3. Chiffrer les mesures nouvelles proposées

L'annexe 9 explicite, d'une part, les besoins de trésorerie des régimes, d'autre part, l'impact sur les comptes des mesures nouvelles.

Cette dernière partie restait très succincte dans le projet de loi de financement pour 2007, bien qu'un peu plus développée que l'année dernière, quand seul un tableau était proposé.

Or, pour favoriser la transparence des comptes et permettre au Parlement d'exercer pleinement son pouvoir de contrôle, il est indispensable que celui-ci dispose d'un chiffrage plus précis et plus exhaustif des différentes mesures nouvelles proposées, en recettes comme en dépenses, et en particulier de chacun des articles du projet de loi de financement, comme cela existe d'ailleurs pour le projet de loi de finances.

La commission des affaires sociales souhaite tout particulièrement que cette amélioration soit prise en compte dans le projet de loi de financement pour 2008.

4. Compléter l'annexe 8 relative aux organismes financés par des régimes obligatoires de base

L'annexe 8 doit présenter les comptes des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, mais aussi des « organismes financés par des régimes obligatoires de base ». A ce titre, cette annexe doit contenir des informations sur les agences sanitaires et alimentées par l'assurance maladie (agence de biomédecine, institut national de la transfusion sanguine, agence technique de l'information sur l'hospitalisation, institut national de prévention et d'éducation pour la santé, haute autorité de santé). Or, aucune d'entre elles (à l'exception de l'Oniam) n'y figure, non plus d'ailleurs que le fonds de concours Biotox ou que l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé.

Seuls y sont présents le fonds de solidarité vieillesse (FSV), le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa), la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), le fonds de réserve des retraites (FRR), la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et, depuis cette année, le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam), enfin, le fonds d'aide à la qualité des soins de ville (Faqsv).

Ces omissions ne semblent pas justifiées et devraient être réparées afin de garantir le droit d'information du Parlement. Il est, en particulier, impératif que les éléments financiers du futur établissement public gestionnaire de la réserve sanitaire, qui a pris la suite du fonds Biotox, y soient retracés.

B. Les programmes de qualité et d'efficience

L'article L.O. 111-4-III du code de la sécurité sociale prévoit qu'est jointe au projet de loi de financement une annexe présentant les programmes de qualité et d'efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de sécurité sociale.

Cet article précise que ces programmes comportent :

- un diagnostic de situation appuyé notamment sur les données sanitaires et sociales de la population ;

- des objectifs retracés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ;

- une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints lors des deux derniers exercices clos et, le cas échéant, lors de l'année en cours.

Les projets de programmes ont été transmis pour avis à la commission des affaires sociales du Sénat au mois de mai 2006. Le document comprenait cinq projets de programmes. Le sixième, consacré à la compensation de la perte d'autonomie, n'était pas encore élaboré.

Pour chacun de ces programmes, les éléments d'information sont organisés en deux parties :

- une partie destinée à donner des éléments de cadrage et d'état des lieux,

- une partie comportant des objectifs de politique publique assortis d'indicateurs de résultat précis.

Les observations de la commission transmises au Gouvernement l'an dernier se sont rapportées à chacun des cinq programmes. Au total, quarante suggestions de modifications ont été proposées.

Votre commission relève, pour le déplorer, que ses propositions n'ont pas été prises en compte dans l'annexe jointe ensuite au PLFSS pour 2007. Elle les réitère donc en souhaitant qu'elles soient enfin retenues pour le projet de loi de financement pour 2008.

1. Le programme « Accidents du travail et maladies professionnelles »

La commission a fait cinq observations principales :

- la délimitation entre certaines données de cadrage et certains indicateurs manque de précision et risque de donner lieu à des redondances : par exemple, l'objectif I-2 « répartition des AT-MP par secteurs d'activité en tenant compte des effectifs salariés affiliés » recoupe en grande partie l'indicateur II-1-2 sur la sinistralité ciblée sur les plus forts risques ; de même, les objectifs I-3 et I-4 qui regroupent des informations sur le nombre d'AT-MP et sur leur gravité est très proche de l'indicateur II-1-1 sur la fréquence des AT-MP en fonction de leur gravité ;

- l'indicateur II-1-4 mesurant la part de la variation dans la fréquence des AT-MP qui peut être attribuée aux actions de prévention menées par la CNAMTS paraît particulièrement délicat à construire pour apparaître fiable et pertinent ;

- l'évaluation du taux de reconnaissance des cancers professionnels (indicateur II-2-1) risque d'être difficile et controversée, comme le montre le rapport de la commission Diricq. En outre, les cancers ne représentent qu'une partie des maladies d'origine professionnelle, de sorte que cet indicateur n'apporte qu'une information très partielle sur le problème de la sous-reconnaissance des maladies professionnelles ;

- il pourrait être utile d'étudier la faisabilité d'un indicateur permettant d'apprécier si les règles actuelles de tarification incitent suffisamment les employeurs à la prévention : il s'agirait de s'assurer que les écarts de sinistralité se traduisent par des variations suffisamment significatives du taux de cotisation pour avoir un impact sur le comportement des entreprises en matière de prévention ;

- de même, comme pour les autres branches, un indicateur « taux de couverture des dépenses par les recettes » serait particulièrement utile : il s'agirait d'apprécier l'équilibre financier réel de la branche et de faire apparaître les transferts financiers affectant les AT-MP, notamment en provenance de la CNAM maladie.

2. Le programme « Famille »

La commission a fait sept observations :

- parmi les données de cadrage envisagées, l'élément I-3, indiqué « sous réserve » est intéressant mais il nécessitera une définition solide car la notion de « nombre d'enfants désirés » est une notion évolutive, en fonction notamment de l'évolution de la situation familiale ;

- la donnée I-10 sur l'évolution du nombre de bénéficiaires des trois principales allocations logement, qualifiée d'« optionnelle », est une donnée utile ;

- l'indicateur II-1-1 mériterait d'être précisé, afin de permettre les comparaisons de niveaux de vie des ménages avant et après prestations familiales et aides au logement non seulement en fonction de la configuration familiale mais également du niveau de vie initial ;

- l'indicateur II-2-5 devra être précisé : quels sont les dispositifs pour lesquels on envisage de mesurer le comportement des bénéficiaires ?

- pour l'objectif II-3 « aider les familles vulnérables », l'indicateur proposé paraît insuffisant : il pourrait être utilement complété par un indicateur permettant de mesurer l'efficacité réelle de la politique gouvernementale, par exemple en appréciant l'impact des prestations familiales sur le taux de pauvreté ou encore en mesurant le rôle des aides au logement ;

- l'indicateur II-4-1 sur le taux de couverture des dépenses de la CNAF par les recettes devra mettre en évidence les diverses contributions de la branche famille ainsi que les transferts de charges qui lui sont imposés (allocations logement, majorations de pension, AVPF, etc.) ;

- l'indicateur II-4-2 sur le suivi des dépenses d'action sociale de la branche, qualifié d'« optionnel » sera très utile.

3. Le programme « Financement »

Les remarques de la commission s'orientent autour des six idées principales suivantes :

- la donnée de cadrage I-6 mériterait d'être présentée pour plusieurs niveaux de rémunération et non seulement pour celui du Smic, en ajoutant par exemple le seuil de 1,6 Smic et le plafond ; cette même remarque pourrait s'appliquer à l'indicateur II-2-1 relatif au taux de prélèvement effectif pour un salarié rémunéré au Smic ;

- l'indicateur envisagé pour évaluer l'assiette fraudée (II-1-2) devra être relativement élaboré pour être à la fois fiable et pertinent ;

- il pourrait être utile d'adjoindre aux deux indicateurs prévus sur la lutte contre la fraude un indicateur mesurant l'activité de contrôle des Urssaf afin notamment de s'assurer que les opérations de contrôle sont efficaces ;

- pour compléter l'objectif II-1 relatif à l'équité du prélèvement social, un indicateur permettant d'analyser le poids des « niches sociales » au regard de la masse salariale aurait une très grande utilité ;

- l'indicateur II-2-4 sur la perception du prélèvement social et des exonérations de charges par les employeurs ne pourra se limiter à un rapide sondage mais devra reposer sur une enquête approfondie et détaillée, faisant notamment apparaître les différences de perception en fonction des secteurs d'activité ;

- l'objectif II-5 intitulé « garantir la viabilité financière des régimes de base » gagnerait à être complété par un indicateur permettant d'apprécier la stabilité de la structure de financement de la sécurité sociale et mettant en évidence les opérations de « tuyauterie » récurrentes qu'elle subit.

4. Le programme « Maladie »

La commission a fait six propositions :

- pour la donnée de cadrage I-1 sur la part des dépenses de santé dans le PIB, il serait utile de prévoir une ventilation entre les dépenses prises en charge par le régime obligatoire, les dépenses prises en charge par les assureurs complémentaires et les dépenses restant à la charge des assurés ;

- une donnée de cadrage supplémentaire paraîtrait utile : elle aurait pour but de présenter la part des dépenses de l'Ondam consacrée à la rémunération des professionnels de santé, en détaillant ce qui relève des soins de ville, y compris les honoraires des pharmaciens, et ce qui relève de l'hôpital ;

- la donnée I-10, qualifiée d'« optionnelle », devrait en réalité présenter une grande utilité, car elle permettra de disposer d'un indicateur spécifique sur le revenu des médecins alors qu'il existe aujourd'hui différentes sources ayant recours à des méthodes de calcul non homogénéisées ;

- l'indicateur II-1-3 gagnerait à être complété par un sous-indicateur présentant le nombre d'assurés bénéficiant d'un contrat responsable ;

- pour l'appréciation de la mise en oeuvre du parcours de soins (indicateur II-3-1), il conviendrait d'ajouter un sous-indicateur précisant le nombre d'assurés disposant d'un dossier médical personnel ;

- le suivi de la consommation de médicaments (indicateur II-4-1) pourrait être utilement complété par deux sous-indicateurs faisant apparaître, d'une part, le taux de croissance des prescriptions établies respectivement par les médecins libéraux et les médecins hospitaliers, d'autre part, la proportion des consultations médicales accompagnées d'une prescription médicamenteuse.

5. Le programme « Retraites »

La commission a présenté trois séries de propositions :

a) Prévoir l'introduction d'une dimension comparative entre les régimes de retraite

Compte tenu du grand nombre de catégories d'assurés sociaux et de la forte proportion de personnes changeant de régime d'affiliation au cours de leur vie professionnelle, il apparaît indispensable de donner une dimension comparative aux données présentées dans la future annexe du PLFSS. En outre, le régime général ne verse qu'un peu plus de la moitié du total des prestations vieillesse. Dès lors, il apparaît indispensable de prendre en compte l'assurance vieillesse dans toute sa diversité.

Pour cela, il conviendrait que certains des indicateurs du programme soit présentés pour le panel suivant de régimes :

Moyenne tous régimes

CNAV

AGIRC

ARRCO

Salariés

Exploitants Agricoles

(base + compl)

Artisans (CANCAVA)

base + compl

Commerçants (ORGANIC)

base + compl

Professions libérales (CNAVPL)

base + compl

Fonctionnaires civils de l'Etat

Militaires

Fonct publ terr et hosp (CNRACL)

Régime des mines

SNCF

RATP

Industries élect et gazière (IEG)

Marins (ENIM)

Banque de France

Les indicateurs concernés sont :

- l'indicateur II-1-4 sur la pension moyenne des personnes partant en retraite ;

- l'indicateur II-1-5 sur la pension moyenne des retraités ;

- l'indicateur II-2-4 sur la durée moyenne tous régimes validée par les assurés sociaux de la CNAV ; cet indicateur pourrait d'ailleurs être utilement complété, voire même remplacé, par un tableau rassemblant les données sur le nombre moyen d'années validées pour chacun des régimes du panel ;

- l'indicateur II-4-2 sur l'âge effectif moyen à la cessation d'emploi ;

- l'indicateur II-4-3 sur l'âge effectif au départ à la retraite, qu'il est pour l'instant proposé de limiter aux seuls affiliés de la CNAV, tout en procédant à une distinction entre les hommes et les femmes. Or, les disparités entre les différentes catégories d'assurés sociaux apparaissent plus importantes encore que celles liées au sexe de ces personnes. Aussi, paraît-il indispensable de disposer d'un indicateur sur l'âge effectif de départ à la retraite pour tous les régimes du panel, quitte à ce que l'indicateur apparaisse « hommes et femmes confondus » pour certains de ces régimes ;

- l'indicateur II-4-8 sur le nombre de bénéficiaires de la mesure de cumul emploi-retraite ;

- l'indicateur II-5-3 retraçant le ratio de durée d'activité sur la durée moyenne de retraite.

Par ailleurs, deux nouveaux indicateurs pourraient utilement compléter ceux qui sont actuellement inscrits sous l'objectif II-3 « garantir la solidarité entre retraités » : il s'agirait, pour tous les régimes du panel de présenter le nombre moyen d'années cotisées ainsi que le nombre moyen d'années validées gratuitement.

b) Permettre l'analyse de la structure de financement des principaux régimes de retraite

Un nouvel indicateur consacré à la structure de financement des principaux régimes de retraite (ceux du panel défini ci-dessus) pourrait s'insérer au sein de l'objectif II-5 « garantir la viabilité financière des régimes de retraite ». Il serait composé de quatre sous-indicateurs destinés à faire apparaître les caisses dont les équilibres financiers reposent essentiellement sur les cotisations de leurs assurés sociaux et celles qui font appel principalement à des transferts financiers en provenance de l'extérieur :

- les deux premiers ratios exposeraient la part relative au sein du total des produits des cotisations salariales, d'une part, des cotisations employeur, d'autre part. Cela permettrait de pallier une insuffisance majeure dans la présentation du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale qui, en agrégeant presque systématiquement ces données sous la rubrique « cotisations des actifs », ne permet pas réellement d'appréhender la nature de l'effort contributif et surtout sa répartition ;

- un troisième sous-indicateur pourrait être consacré à la part relative des « cotisations fictives » au sein de l'ensemble des produits. En effet, l'équilibre des régimes publics et de la plupart des régimes spéciaux repose principalement sur ce type de mécanisme, qui assure parfois jusqu'à 70 % du financement des dépenses. Ces informations ne sont disponibles, en loi de finances, que pour les seules pensions des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat. Il conviendrait désormais d'en disposer pour tous les autres régimes ;

- un quatrième sous-indicateur pourrait être ajouté afin d'évaluer la part relative des ressources extérieures au régime au sein des produits. A côté des « cotisations des actifs » et des « cotisations fictives », il serait utile de savoir dans quelle proportion telle ou telle catégorie d'assuré social met à contribution la solidarité nationale et la solidarité inter régime. Il suffirait pour cela de bâtir un ratio rapportant la somme des transferts reçus au titre de la compensation démographique, des subventions publiques et des contributions publiques au total des produits de chacun des régimes.

c) Compléter et préciser deux indicateurs

- l'indicateur II-4-1 a pour objet de suivre le taux d'emploi des personnes âgées de 55 à 64 ans. Il s'agit effectivement d'une donnée très importante mais il paraîtrait judicieux de la ventiler, à l'instar des publications de l'Insee et d'Eurostat, en deux sous-ensembles : les personnes de 55 à 59 ans, d'une part, celles de 60 à 64 ans, d'autre part. En effet, la spécificité de la situation de la France au sein des pays industrialisés apparaît beaucoup plus nettement de cette façon ;

- l'indicateur II-5-4 pourrait être remplacé par des données plus facilement interprétables. Le ratio rapportant la durée cotisée à la durée validée semble en effet relativement abstrait. Il serait donc préférable, comme préconisé ci-dessus, d'indiquer, pour les différents régimes du panel, le nombre d'années validées gratuitement. Cela permettrait dès lors de remplacer le ratio par un tableau faisant apparaître, pour chaque régime, l'âge moyen de la liquidation des pensions ainsi que la proportion des pensions liquidées :

- à l'âge de 55 ans et avant ;

- entre 56 et 59 ans ;

- à l'âge de 60 ans ;

- au-delà de 60 ans.