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Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

 

E. LE FONDS DE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES DES NON-SALARIÉS AGRICOLES EN COMA DÉPASSÉ


· Le fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa), qui a pris la suite, au 1er janvier 2005, de l'ancien budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) cumule deux séries de déficits29(*) :

un déficit originel provenant des soldes négatifs accumulés par le Bapsa et que l'Etat n'avait pas couvert par une subvention d'équilibre, en dépit de l'obligation qui lui en était faite puisque les budgets annexes devaient présenter en principe des comptes en équilibre ; ce déficit, qui atteignait un peu moins de 3,2 milliards d'euros à la date de mise en place du Ffipsa, s'élève encore aujourd'hui à un peu plus de 600 millions, après la reprise partielle de dette effectuée par l'Etat en loi de finances rectificative pour 2005 à hauteur de 2,5 milliards ;

un déficit structurel lié, d'une part, à un rapport cotisants-retraités défavorable, qui a justifié la mise en place de la compensation démographique vieillesse dans les années soixante-dix, d'autre part, à la nature des ressources affectées au Ffipsa ; en effet, alors que le Bapsa bénéficiait d'affectations de TVA et de C3S (contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés), il a été substitué à la TVA une part importante des droits de consommation sur les tabacs.

Dès lors que les pouvoirs publics mènent parallèlement une campagne, d'ailleurs parfaitement justifiée, de lutte contre la consommation de tabac, force est d'envisager que la dynamique des nouvelles ressources du Ffipsa risque d'être beaucoup moins marquée que celle dont bénéficiaient les ressources du Bapsa.


· Dans ce contexte, l'Etat refuse avec constance, depuis 2005, de verser la subvention d'équilibre qui permettrait d'assurer la viabilité financière du fonds. Il s'appuie, pour justifier sa décision, sur les dispositions du nouvel article L. 731-4 du code rural, dont le 9° place parmi les recettes techniques du Ffipsa : « une dotation budgétaire de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds ». Le ministère des finances prend, en effet, prétexte de cette formule pour récuser une participation du budget de l'Etat à la couverture du « trou » du Ffipsa.

Cette analyse n'est partagée ni par la commission des affaires sociales, ni par la Cour des comptes qui a rappelé, dans tous ses derniers rapports sur l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale, la responsabilité de l'Etat dans le maintien de l'équilibre des comptes du Ffipsa30(*), ni, enfin, par Jean-François Chadelat, chargé, début 2006 par les ministres de tutelle, d'un groupe de travail sur le Ffipsa, qui estime, dans le rapport qu'il a rédigé en son nom personnel, « qu'il appartient à l'Etat d'intervenir, car il est difficile de contester que, en l'occurrence : « le cas échoit »31(*). »

Le déficit du Ffipsa a atteint, dans ces conditions, 1,4 milliard d'euros en 2005 et s'est élevé à 1,3 milliard d'euros en 2006. La stabilisation n'est qu'apparente, en 2006, liée à un nouveau mode de comptabilisation des droits perçus sur les tabacs qui a eu pour conséquence, l'année dernière, d'accroître ponctuellement la période d'encaissement32(*) Le solde cumulé négatif du fonds a ainsi été de 3,3 milliards d'euros fin 2006 et sera de 13 à 14 milliards d'euros en 2010, avec des flux annuels négatifs s'approchant des 3 milliards d'euros, d'après les dernières données fournies par le Ffipsa à la Cour des comptes, figurant dans la communication que celle-ci a adressée à votre commission des affaires sociales au printemps sur la protection sociale agricole33(*). La dégradation des comptes s'accélère donc à un rythme plus rapide encore que ce que prévoyaient les évaluations de la projection quadriennale annexée à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, laquelle en restait à des flux de soldes négatifs annuels de 2,1 milliards à 2,2 milliards d'euros au cours des prochains exercices.

Prévisions d'évolution du solde du Ffipsa pour la période 2005-2010

(en milliards d'euros)

 

Bapsa*

2005

2006

2007(p)

2008(p)

2009(p)

2010(p)

Solde annuel

- 0,6

- 1,4

- 1,3

- 2,1

- 2,4

- 2,7

- 2,9

Solde cumulé

- 0,6

- 2,0

- 3,3

- 5,4

- 7,8

- 10,5

- 13,4

* Après apurement de 2,5 milliards d'euros par l'Etat en loi de finances rectificative pour 2005

Source : Direction de la sécurité sociale pour 2005-2006. Prévisions Ffipsa - Cour des comptes pour les exercices suivants


· Cette situation, avec un déficit représentant près de 80 % des dépenses en 2010, est clairement intenable.

Le comité de surveillance du Ffipsa, prenant acte du refus de la puissance tutélaire d'assumer ses responsabilités, a proposé, en juin 2005, un schéma de rééquilibrage suggérant une hausse des transferts de compensation démographique vieillesse au détriment du régime général et des autres régimes contributeurs, avec toutefois pour contrepartie la rétrocession, au profit de la Cnav, d'une part importante des droits de consommation sur le tabac.

La Cnav s'est bien évidemment opposée à ce qui s'apparentait à un véritable marché de dupes34(*). Par la suite, la commission Chadelat, créée début 2006 pour tenter de dégager un consensus sur le financement du Ffipsa, a dû se séparer sur un constat d'échec, le président de la mission remettant au Gouvernement un rapport dont les conclusions n'engageaient que son auteur.

Jean-François Chadelat évoque, à titre personnel, la piste de la création d'une nouvelle taxe sur les produits sucrés pour couvrir au moins une partie du flux annuel des déficits affectant le Ffipsa, dès lors que l'Etat estime ne plus pouvoir assurer seul la couverture du déséquilibre qui affecte le fonds.

Auditionné35(*) par la Mecss sur le sujet plus large de l'avenir du périmètre de la sécurité sociale, Philippe Josse, directeur du Budget a reconnu que la solidarité nationale finance, d'ores et déjà, 88 % des dépenses du Ffipsa. Il a évoqué trois approches possibles pour trouver une solution à la situation structurellement déficitaire de ce fonds :

- considérer que le Ffipsa est un régime de protection sociale autonome qui, sous réserve des mécanismes de compensation, doit s'autofinancer, ce qui signifie un retour à l'équilibre par une augmentation des cotisations et une maîtrise des prestations ;

- estimer que, s'agissant d'un régime de protection sociale comme un autre, il revient à l'ensemble des régimes de protection sociale de prendre en charge le déficit du Ffipsa grâce à une décision du législateur financier social en ce sens ;

- rappeler que le Ffipsa était auparavant un budget annexe équilibré grâce à une subvention budgétaire et que celle-ci, actuellement prévue « le cas échéant », s'impose à l'Etat en raison du caractère particulier du secteur agricole.

Les trois solutions ayant leur justification, le directeur du budget a estimé que chacune des trois parties identifiées (ressortissants de la MSA, autres régimes de sécurité sociale, Etat) devrait faire un effort, la difficulté étant évidemment de paramétrer celui-ci pour chacune.

* 29 Sur ce point, cf. le rapport d'information précité de la Mecss sur la dette sociale - pages 27-31.

* 30 Cf. notamment pages 62-63 du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale (septembre 2006). Cette position de principe est également rappelée dans la communication de la Cour annexée au rapport d'information n° 304 (2006-2007) fait par Jean-Marc Juilhard au nom de la commission des affaires sociales sur l'avenir de la protection sociale agricole. La Cour réaffirme que, du fait du contrôle exercé par l'Etat sur le Ffipsa, l'Etat a la responsabilité d'assurer l'équilibre du fonds par les moyens de son choix.

* 31 Cf. Rapport du groupe de travail relatif au déficit du fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa), présenté par Jean-François Chadelat, inspecteur général des affaires sociales - Juin 2006 - page 15.

* 32 En pratique, les recettes perçues en janvier et février 2007 ont été rattachées à 2006.

* 33 Communication de la Cour des comptes annexée au rapport d'information n° 304 (2006-2007) fait par Jean-Marc Juilhard au nom de la commission des affaires sociales sur l'avenir de la protection sociale agricole. L'étude de la Cour avait été effectuée à la demande de la commission en application des dispositions de l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières.

* 34 Cf. rapport de la Mecss : « La compensation vieillesse est-elle encore réformable ? », fait par Claude Domeizel et Dominique Leclerc - n° 131 (2006-2007). Cette position de refus est aussi celle de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale qui estime que la compensation démographique ne doit pas être détournée de son objet à des fins de débudgétisation.

* 35 Audition du mercredi 14 mars 2007 (parue au bulletin des commissions).