Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

D. ROUVRIR LA CADES ? : L'INÉVITABLE DÉBAT

1. Un déficit de trésorerie de l'Acoss au-delà du plafond de 28 milliards d'euros fin 2007 ?

• Les données relatives à la trésorerie de l'Acoss permettent de tracer une vision d'ensemble consolidée de la situation comptable du régime général et du FSV. Leur examen révèle une dégradation conséquente et extrêmement inquiétante depuis 2005 , d'autant plus rapide en 2007 qu'aucune reprise de dette ne sera effectuée par la Cades cette année.

L'Acoss avait démarré l'exercice 2005 avec une trésorerie en excédent de 3,4 milliards d'euros, grâce à l'importante reprise de dettes de 35 milliards d'euros effectuée par la Cades, en application des dispositions de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Au 31 décembre de la même année, le déficit atteignait cependant déjà 13,5 milliards d'euros, la variation de 16,9 milliards s'expliquant très largement par le niveau des déficits combinés du régime général et des retards de paiement du FSV (13,6 milliards d'euros en tout).

Après reprise de dette de la Cnam par la Cades, pour un montant de 6,61 milliards d'euros, l'Acoss avait pu débuter l'exercice 2006 avec un déficit ramené à 6,85 milliards environ. La variation de trésorerie en cours d'année a été négative à hauteur de 11,4 milliards d'euros , correspondant :

- au déficit comptable de 8,7 milliards enregistré par les quatre branches du régime général ;

- au retard de paiement imputable au fonds de solidarité vieillesse pour un montant de 1,3 milliard ;

- pour le reste, à divers facteurs, dont essentiellement l'insuffisance et le décalage dans le temps des remboursements dus par l'Etat aux organismes de sécurité sociale au titre des prestations versées en son nom et des exonérations de cotisations.

Le déficit de trésorerie de l'Acoss aurait donc dû atteindre 18,2 milliards d'euros au 31 décembre 2006. Toutefois, la dernière opération de reprise de dettes de la Cnam par la Cades, effectuée en septembre et octobre à hauteur de 5,7 milliards d'euros, a permis à l'agence de commencer l'exercice avec un déficit ramené à 12,5 milliards.

Evolution du solde de l'Acoss (en millions d'euros)
	2004	2005	2006
Variation de trésorerie en cours d'exercice	ns	- 16 893	-11 385
Solde en fin de période, avant reprise de dette de l'année	- 31 570	- 13 463	- 18 238
Reprise de dette par la Cades	35 000	6 610	5 700
Solde après reprise de dette	3 430	- 6 853	- 12 538
Source : Acoss

• Avec une évaluation de déficit comptable des quatre branches relevée à 12 milliards d'euros, à laquelle s'ajoute un nouveau retard de paiement du FSV de l'ordre de 300 millions d'euros cette année, le déficit de trésorerie de l'Acoss devrait mécaniquement atteindre, au minimum, compte non tenu des retards de paiement de l'Etat, près de 25 milliards d'euros en fin d'exercice, soit un montant très proche du plafond de découvert voté en loi de financement l'automne dernier (28 milliards) .

En pratique, l'Acoss indique qu'elle aura déjà atteint un seuil de 24,6 milliards d'euros de découvert au 30 septembre prochain. Interrogés par la Mecss ^{23 ( * )} , ses responsables estiment très sérieux le risque de dépassement du plafond de 28 milliards d'euros , du fait en particulier du dynamisme des exonérations de cotisations sociales. De ce point de vue, ils font observer que la mesure relative à l'exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, proposée par le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dont le coût atteint 4,5 à 5 milliards d'euros en année pleine et qui devrait entrer en vigueur au 1 ^er octobre prochain, aura mécaniquement un impact de deux mois en trésorerie fin 2007, quel que soit le mode de compensation retenu (à hauteur, on l'a vu, d'environ 800 millions).

Certes, Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale, auditionné par la Mecss ^{24 ( * )} , a suggéré que le remboursement d'au moins une partie de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale pourrait permettre à l'Acoss de rester sous le plafond de 28 milliards d'euros voté en loi de financement pour 2007. Il ne s'agirait cependant que d'une réponse ponctuelle qui, pour bienvenue qu'elle soit, ne changerait rien au constat d'une dette de trésorerie en pleine expansion, qui atteint des proportions la rendant non soutenable à court terme.

• Conjuguée à la hausse des taux d'intérêt à court terme (plus d'un point en un an), la forte dégradation du solde de trésorerie de l'Acoss devrait se traduire, en 2007, par un alourdissement sans précédent des charges financières du régime général . Celles-ci se sont élevées à 285 millions d'euros en 2006 (dont 257 millions pour la seule Cnav, en partie imputable aux retards de paiement du FSV). Aux taux actuels, elles pourraient atteindre 700 millions d'euros (dont près de 500 millions pour la Cnav) sur l'ensemble de l'année.

L'Acoss pratique une gestion de la dette en trésorerie qui lui permet cependant d'atténuer les conséquences de l'accroissement des déficits.

On sait que l'essentiel des charges financières supportées par le régime général correspond aux intérêts sur les emprunts contractés auprès du partenaire financier de l'Acoss, la Caisse des dépôts et consignations. Dans le cadre de la convention conclue entre l'Acoss et la CDC pour la période 2006/2009, le taux d'intérêt, calculé à partir de l'Eonia ^{25 ( * )} , varie selon l'instrument financier choisi et le volume des emprunts.

Une petite partie des charges financières supportées par le régime général correspond cependant dorénavant aux intérêts versés dans le cadre d' émission s de billets de trésorerie effectuées directement par l'Acoss. La première émission de ce type a été lancée à la toute fin du mois de décembre 2006, en vertu de l'autorisation donnée à l'Acoss par l'article 38 de la loi de financement pour 2007 d'émettre ce type de créances négociables.

En 2007, la partie du solde financée en billets de trésorerie atteint en moyenne 3 milliards d'euros, qui pourraient être portés au plafond autorisé de 5 milliards en fin d'exercice. Ces produits très souples permettent des économies chiffrées à 400 000 euros par point de base et par milliard emprunté sur l'année, soit, pour 3 milliards en moyenne, une économie de 1,2 million d'euros.

• Quoi qu'il en soit, force est de constater que le déficit de trésorerie de l'Acoss se rapproche dangereusement du niveau atteint en 2004 (31,6 milliards d'euros), lequel avait à l'époque justifié la réouverture de la Cades.

La question de cette réouverture ne peut pas ne pas être posée, dès lors qu'il n'est pas raisonnable d'envisager que l'énorme déficit accumulé pourrait être résorbé par un très hypothétique, pour ne pas dire tout à fait irréaliste, rapide retour à une situation de forts excédents.

2. Les conditions : plus de contribution au remboursement de la dette sociale et maintien de l'horizon 2022 pour le remboursement de la dette

• Schématiquement, la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), créée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, a repris directement ou indirectement l'ensemble des dettes accumulées par les quatre branches du régime général jusqu'en 1998 inclus . Cette opération a été réalisée en deux fois, en 1996 et en 1998 ^{26 ( * )} .

Puis en application de la loi relative à l'assurance maladie du 13 août 2004, la Cades a repris les dettes de la seule branche maladie, accumulées jusqu'en 2006 inclus . Cette opération a été réalisée en trois fois :

- fin 2004 , 35 milliards d'euros ont été versés pour la couverture du déficit cumulé arrêté au 31 décembre 2003 et du déficit prévisionnel de 2004 ;

- fin 2005 , une somme de 6,61 milliards d'euros a été acquittée pour la couverture du déficit prévisionnel de l'exercice en cours, estimé à 8,3 milliards d'euros ; la somme acquittée, inférieure donc à la prévision de déficit pour 2005, tenait compte d'un trop versé en 2004, le déficit finalement constaté sur cet exercice s'étant révélé inférieur de 1,69 milliard d'euros au déficit prévisionnel ;

- enfin, en septembre et octobre 2006 , la Cades a versé à l'Acoss une somme de 5,7 milliards d'euros, pour la couverture du déficit prévisionnel de l'exercice en cours, évalué à 6 milliards d'euros dans les documents de la commission des comptes de la sécurité sociale ; la différence de 300 millions d'euros entre cette prévision et la somme effectivement acquittée correspond au trop versé de 2005 par rapport au déficit effectivement constaté au terme de cet exercice (8 milliards d'euros de déficit réel au lieu des 8,3 milliards annoncés).

Un plafond de 15 milliards d'euros avait été prévu par la loi relative à l'assurance maladie de 2004 précitée pour la couverture des déficits de l'assurance maladie de 2005 et 2006. En réalité, seuls 12,31 milliards d'euros auront été utilisés, soit 2,9 milliards d'euros de moins que la limite autorisée par le Parlement.

Par ailleurs, la Cades assure l'amortissement de deux autres séries de dettes :

- dès l'origine, l'ordonnance fondatrice de 1996 lui a confié la couverture des déficits constatés sur les exercices 1995 et 1996 dans les comptes de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (Canam) ;

- ensuite, les lois de financement de la sécurité sociale pour 2003 et pour 2004 ont prévu la reprise par la Cades de la dette du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (Forec) à l'égard des organismes de sécurité sociale.

Le montant total des déficits transformés en dette gérée par la Cades s'élève ainsi, depuis 1996, à 107,7 milliards d'euros .

Il reste encore à la Cades à reprendre le reliquat éventuel du déficit 2006 de l'assurance maladie, dès que les chiffres définitifs de la Cnam seront connus et auront été publiés par voie de décret. A ce stade toutefois, les prévisions de déficit de l'assurance maladie pour l'exercice écoulé sont d'un peu plus de 5,9 milliards d'euros, soit 65,8 millions d'euros de moins que le montant pris en charge par la caisse à la fin de l'année dernière. La Cades détient ainsi une créance de près de 66 millions d'euros sur l'Acoss que celle-ci doit donc reverser à la caisse en 2007.

Reprises de dettes par la Cades depuis l'origine
(en milliards d'euros)
Année	Nature de la dette reprise	Montant
1996	Déficits cumulés des exercices 1994 et 1995 et déficit prévisionnel 1996 du régime général	20,886
	Déficits 1995 et 1996 de la Canam	0,457
	Emprunt Acoss, repris par l'Etat en 1994	23,380
1998	Déficits cumulés du régime général depuis 1996 (après déduction de la fraction déjà prise en charge en 1996) et déficit prévisionnel de 1998	13,263
2003	Dette du Forec (première moitié régime général et autres régimes)	1,283
2004	Dette du Forec (deuxième moitié régime général)	1,097
	Déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 et déficit prévisionnel 2004	35,000
2005	Déficit prévisionnel de la branche maladie en 2005 (compte tenu d'une « avance » de 1,69 milliard d'euros prélevée sur la somme de 35 milliards d'euros mentionnée à la ligne précédente)	6,610
2006	Déficit prévisionnel de la branche maladie en 2006 (compte tenu de la régularisation de - 300 millions d'euros intervenue sur le montant du déficit effectivement constaté en 2005)	5,700
2007	Reversement du trop perçu (compte tenu d'un déficit moins élevé que prévu de la Cnam)	- 0,066
TOTAL		107,610

• L'estimation de la dette amortie par la Cades était, au 31 décembre 2006, de 32,1 milliards d'euros. La situation de la caisse était, à la même date, négative à hauteur de 75,6 milliards d'euros.

Selon les prévisions élaborées par la Caisse, le total amorti atteindrait 34,6 milliards d'euros à fin 2007 et la dette restant à rembourser s'élèverait encore, toutes choses égales par ailleurs, à 73,1 milliards d'euros .

Selon les indications fournies par la Cades à la Mecss ^{27 ( * )} , l'horizon de remboursement médian espéré était, au 31 mai 2007, de quinze ans (2022) , c'est-à-dire qu'il existait une chance sur deux que la totalité des emprunts contractés par la caisse aient été remboursés à cette date. Il existait 5 % de risques de ne pas avoir remboursé avant dix-neuf ans (2026) et 5 % de chances que la durée d'amortissement soit inférieure à treize ans (2020).

Par rapport aux précédentes simulations, on constate une amélioration, puisque l'horizon médian de remboursement final, en 2006, était 2023 ^{28 ( * )} .

Amortissement de la dette reprise par la Cades
(en millions d'euros)
Année de reprise de la dette	Dette reprise cumulée	Estimation amortissement de l'année	Estimation amortissement cumulé	Situation nette (dette restant à rembourser au 31 décembre de l'année)
1996	23 249	2 184	2 184	- 21 064
1997	25 154	2 907	5 092	- 20 063
1998	40 323	2 444	7 536	- 32 787
1999	42 228	2 981	10 516	- 31 712
2000	44 134	3 225	13 741	- 30 393
2001	45 986	3 021	16 762	- 29 224
2002	48 986	3 227	19 989	- 28 997
2003	53 269	3 296	23 285	- 29 984
2004	92 366	3 345	26 630	- 65 736
2005	101 976	2 633	29 263	- 72 713
2006	107 676	2 815	32 078	- 75 598
2007 (p)	107 676	2 525	34 603	- 73 073
Source : Cades

L'article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, modifiant l'ordonnance fondatrice de 1996, dispose, on s'en souvient, que « tout nouveau transfert de dette à la caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ».

La valeur organique de ces dispositions a été confirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 juillet 2005, qui a ainsi clairement souligné le souci du législateur de ne pas reporter les charges de la solidarité sociale sur les générations futures.

Pour la première fois, cette année, la Cades a défini des hypothèses de reprise de la dette de trésorerie accumulée par l'Acoss :

- si les dispositions de l'article 20 de la loi organique du 2 août 2005 sont maintenues, une reprise de dette de 15 milliards d'euros exigerait un relèvement de la CRDS de 0,5 % à 0,6 % ; pour une reprise de 30 milliards d'euros, le taux de CRDS devrait être porté à 0,7 % ;

- si les dispositions de la loi organique étaient écartées (solution que la commission des affaires sociales ne souhaite évidemment pas voir mise en oeuvre et mentionne pour mémoire), une reprise de 15 milliards d'euros ferait passer l'horizon médian de remboursement final de quinze à dix-huit ans (2025) ; pour 30 milliards d'euros, il passerait à vingt et un ans (2028 au lieu de 2022) . Cet allongement serait accompagné d'un élargissement des fourchettes finales.

* ²³ Cf. Travaux de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), en annexe au présent rapport : audition de M. Alain Gubian, directeur financier de l'Acoss.

* ²⁴ Cf. Travaux de la Mecss, en annexe au présent rapport. Ces propos ont été confirmés par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Eric Woerth, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, où il a expressément lié le maintien du déficit de l'Acoss sous le plafond de 28 milliards autorisé par la loi de financement au remboursement par l'Etat de sa dette à l'égard du régime général, pour le montant qui était le sien au 31 décembre 2006 après versements de janvier 2007 (soit 5,1 milliards d'euros).

* ²⁵ L'Eonia (Euro overnight index average) est le taux de référence du marché monétaire de la zone euro.

* ²⁶ La Cades a couvert directement les déficits des exercices 1994 à 1998. Elle a parallèlement versé à l'Etat une soulte au titre de la dette contractée par l'Acoss jusqu'en 1993 et reprise par l'Etat dans la loi de finances pour 1994.

* ²⁷ Cf. Travaux de la Mecss en annexe au présent rapport : audition de M. Patrice Ract-Madoux, président du conseil d'administration de la Cades.

* ²⁸ « La dette sociale : mieux la connaître pour mieux l'affronter » - Rapport précité - page 20.