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Finances sociales : après la rechute, la guérison ?

 

II. LE TEMPS DES RÉFORMES

Comme l'a noté le président de la commission des comptes lors de sa dernière réunion, l'important déséquilibre que connaît aujourd'hui le régime général est d'autant plus préoccupant qu'il se manifeste dans une période d'amélioration de la conjoncture, où la croissance de l'emploi et de la masse salariale - supérieure depuis 2006 à sa tendance de long terme - crée un contexte a priori favorable aux recettes de la sécurité sociale.

Le déficit de la sécurité sociale est désormais intégralement structurel. Son ampleur donne la mesure de l'effort de redressement à accomplir : celui-ci ne peut plus passer par de simples plans d'économie ; il appelle lui-même des réformes d'ordre structurel.

La réouverture de la Cades, évoquée en première partie du présent rapport, n'a de sens que si ces réformes, permettant un retour pérenne à l'équilibre comptable des quatre branches, sont conçues et menées à leur terme.

De ce point de vue, les lois de 2003 sur les retraites et de 2004 sur l'assurance maladie constituent des fondations sur lesquelles de nouvelles constructions, plus ambitieuses, doivent être conçues.

La commission des affaires sociales se propose d'indiquer quelques orientations possibles, dans l'attente des rendez-vous à venir.

Elle offre également son approche, dans le débat en cours, sur l'instauration d'une TVA sociale, souhaitant souligner le fait qu'il n'existe pas aujourd'hui de recette « miracle » progressant aussi vite que les dépenses de protection sociale et que c'est donc d'abord sur celles-ci que la réflexion doit porter.

A. SAUVER LA RÉFORME DES RETRAITES

La réforme des retraites de 2003 mérite le qualificatif de réforme d'envergure puisqu'elle doit permettre, à l'horizon 2050, de réduire le besoin de financement de l'assurance vieillesse de l'équivalent de 1,6 point de Pib. Votre commission n'oublie d'ailleurs pas que la loi du 21 août 2003 a courageusement mis fin à une décennie d'immobilisme pendant laquelle tous les gouvernements successifs avaient, volontairement ou non, « calé » sur le sujet.

Pourtant, l'acquis de cette réforme apparaît aujourd'hui directement menacé par la dégradation des comptes de l'assurance vieillesse observé ces trois dernières années. Cette tendance négative, qui résulte d'une conjonction de facteurs défavorables, rend indispensable une actualisation du cadre général des mesures décidées en 2003 : pour le rendez-vous de 2008 sur les retraites, il faudra envisager d'importants efforts de redressement, allant au-delà de simples ajustements.

Sauvegarder l'assurance vieillesse supposera alors de remplir quatre conditions principales : partir d'un diagnostic lucide de la situation ; confirmer l'orientation de la loi du 21 août 2003 tout en modifiant dans un sens restrictif ses équilibres généraux ; faire preuve de courage politique, en particulier sur le dossier des longues carrières et adopter des mesures suffisantes pour mettre un terme à la dérive des mécanismes de préretraite.

1. Le risque réel d'une perte de maîtrise des comptes de la branche vieillesse d'ici à la fin de la législature

Sur la base des derniers chiffres publiés par la commission des comptes, il apparaît qu'entre 2003 et 2007 la croissance des dépenses (25,7 %) de la Cnav aura été globalement supérieure à celle de ses recettes (17,6 %). En dépit de l'entrée en vigueur des premiers effets de la réforme, la dégradation des équilibres financiers du régime général est particulièrement nette : son déficit devrait ainsi atteindre au minimum, 4,66 milliards d'euros en 2007, ce qui correspond à plus de 5 % des prestations versées.

Le poids des facteurs démographiques, avec le départ en retraite des premières classes d'âge du baby boom d'après guerre, ne manque naturellement pas de faire sentir ses effets. Mais, à ce niveau de déficit, il s'agit clairement d'un déséquilibre de nature structurelle, qui de surcroît tend à augmenter rapidement : poursuivre sur cette tendance n'est pas soutenable. Pour votre commission, l'enjeu du rendez-vous de 2008 est clair : il s'agit de réaliser des économies suffisantes pour éviter de perdre la maîtrise des comptes de la branche vieillesse d'ici à la fin de la présente législature.

Cette exigence s'impose d'autant plus que le déficit des retraites, en raison de l'inertie traditionnelle des dépenses de pension, diffère radicalement de celui des autres branches de la sécurité sociale. Le pilotage du risque maladie permet en effet d'agir sur les dépenses et de pratiquer des déremboursements. Dans la branche famille, il est possible de redéployer les prestations dans des délais très court. Rien de tel n'est envisageable en matière de retraite : outre l'attachement des assurés sociaux au niveau de prestations, il est impossible sur le plan juridique, et c'est légitime, de revenir sur les pensions déjà liquidées. En définitive, le déficit de la branche vieillesse apparaît sans doute comme le plus dangereux et le plus difficile à résorber de l'ensemble des finances sociales.

2. L'indispensable révision des équilibres et de l'horizon de la réforme de 2003

a) Les fondements de la loi du 21 août 2003

L'équilibre initial de la réforme de 2003 reposait sur une combinaison de mesures d'économies à moyen et long terme, mais également sur de nombreuses dépenses nouvelles, essentiellement à court et à moyen terme. Ces dernières correspondaient aux contreparties sociales destinées à rendre la réforme acceptable pour les assurés sociaux.

Analysée rétrospectivement, force est de constater que loin de certaines présentations caricaturales dont elle a parfois fait l'objet, la réforme de 2003 était en réalité graduelle, mesurée et généreuse. Les projections financières qui avaient alors été fournies au Sénat, et qui sont reprises ci-dessous, témoignent du grand nombre de dispositions nouvelles favorables aux assurés sociaux introduites à cette occasion dans notre droit social.

Inversement, trois mesures seulement correspondaient, à elles seules, à la quasi-totalité de la réduction espérée du déficit de l'assurance vieillesse : l'allongement de la durée d'activité des assurés sociaux, la suppression de la proratisation dans le mode de calcul des pensions du régime général et l'alignement du mode d'indexation des pensions du secteur public sur celui du secteur privé.

Incidences financières de la réforme pour le régime général

(en millions d'euros 2000)

Années

2005

2008

2010

2020

Solde Cnav avant mesures

970

- 1 450

- 3 460

- 15 000

Proratisation en 160e

30

200

400

1 800

Allongement prévisible de la durée de cotisation au-delà de quarante ans

-

-

390

4 300

Allégement de la décote

- 30

- 170

- 690

- 1 400

Instauration d'une surcote

220

1 120

2 230

1 500

Retraite anticipée pour
les longues carrières

- 1 010

- 1 080

- 830

- 300

Garantie pour les faibles retraites

- 10

- 110

- 180

- 600

Mesure en faveur
des pluripensionnés

- 60

- 180

- 290

- 900

Mesures réversion veuvage

- 120

- 260

- 210

- 100

Hausse des cotisations vieillesse de 0,2 point

-

750

780

900

Somme des mesures

- 980

270

1 600

5 200

Solde Cnav après prise en compte des mesures

- 10

- 1 180

- 1.860

-9 800

Source : chiffres fournis en 2003 par le Gouvernement

Impact des mesures sur le besoin de financement
des régimes de la fonction publique en 2020

(en millions d'euros 2000)

Besoin de financement en 2020, à droit constant

- 28 000

Allongement de la durée d'assurance permettant une liquidation au taux plein, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti

9 300

Indexation sur les prix

4 500

Création du régime additionnel

- 800

Solde des mesures

+ 13 000

Besoin de financement en 2020, après réforme

- 15 000

Source : chiffres fournis par le Gouvernement en 2003

Il convient également de rappeler qu'à l'occasion des débats parlementaires des mois de juin et juillet 2003, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin avait estimé que toutes ces mesures aboutiraient à couvrir environ un tiers du déficit prévisionnel de l'assurance vieillesse à l'horizon 2020 pour le secteur privé et près de la moitié pour les régimes du secteur public. Le bouclage de l'ensemble devait être assuré par le recours aux excédents futurs de l'assurance chômage, d'une part, par le budget de l'Etat pour les pensions civiles et militaires, d'autre part.

b) Un schéma d'équilibre aujourd'hui largement remis en cause

Le schéma initial du financement de la réforme de 2003 a été remis en cause par une conjonction de facteurs défavorables liés tout à la fois à une dynamique des dépenses plus forte que prévu, aux comportements d'évitement des assurés sociaux, à l'attitude des entreprises à l'égard des seniors, à l'absence de coopération des partenaires sociaux dans les négociations conventionnelles, ainsi qu'à une conjoncture économique moins bonne que prévue.

Force est de constater notamment que la dynamique du marché de l'emploi a été beaucoup moins forte que ce qui était espéré, ce qui a pesé sur les comptes de l'assurance chômage, tandis que le scénario du prolongement de la durée d'activité et d'un report progressif de l'âge moyen de départ en retraite des assurés sociaux n'a trouvé aucun début de réalisation.

Par ailleurs, les contreparties sociales ont représenté des charges certaines et importantes à court terme. Avec le temps, la générosité de la réforme s'est en quelque sorte retournée contre elle : les dépenses se sont avérées nettement plus fortes que prévu, notamment en raison du succès de la mesure des carrières longues, tandis que les économies ont été moins élevées qu'attendu.

Le calendrier très étalé dans le temps, d'entrée en vigueur de certaines mesures d'économies, est apparu à l'usage trop lent dans un contexte de dégradation des comptes. Ainsi, la montée en charge de la décote dans la fonction publique ne sera pas achevée avant 2015.

c) Confirmer l'orientation générale, tout en modifiant le cadre et l'horizon de la réforme de 2003

L'orientation générale de la réforme de 2003 demeure aujourd'hui pertinente. Compte tenu du niveau, déjà très élevé, tout à la fois des coûts du travail et des dépenses sociales dans notre pays - la France occupe avec 31,2 % du Pib le deuxième rang parmi les pays de l'OCDE - il est impossible d'accroître indéfiniment les prélèvements obligatoires. Afin de préserver un haut niveau de retraite à l'avenir, il convient donc d'écarter la perspective d'une nouvelle augmentation des cotisations et de privilégier à l'inverse la poursuite de l'augmentation progressive de la durée d'activité.

Toutefois, le bilan des quatre dernières années ne permet guère d'envisager la mise en oeuvre de ce schéma vertueux : la persistance d'une utilisation massive des cessations précoces d'activité dans le monde du travail menace l'essence même de la loi du 21 août 2003. Or, dans l'hypothèse où les entreprises et les partenaires sociaux poursuivraient dans cette attitude pour le moins peu coopérative, les pouvoirs publics, ainsi que l'a récemment laissé entendre le Premier ministre37(*), n'auraient d'autre choix que d'augmenter les cotisations sociales.

Au-delà de cette orientation générale qu'il convient de réaffirmer, une modification du cadre général et de l'horizon de la réforme de 2003 apparaît nécessaire et inévitable. Tirer les enseignements des quatre dernières années supposerait à la fois :

- de ne pas engager de dépenses supplémentaires au-delà des mesures en faveur du minimum vieillesse et des pensions de réversion38(*) qui ont été annoncées par le Président de la République ;

- de reporter l'horizon de la réforme en veillant à ne pas l'inscrire sur une échéance trop proche comme cela a été le cas en 2003, où la date de référence choisie était l'année 2020. Il conviendrait sans doute de raisonner cette fois sur l'échéance 2035/2040 ;

- de revoir la date d'entrée en application et le dosage des différentes mesures. Dans cet objectif, il semble nécessaire tout à fois d'envisager de nouvelles économies et d'accélérer le calendrier progressif de mise en oeuvre de celles déjà décidées en 2003, comme par exemple la décote dans la fonction publique ;

- de rééquilibrer pour l'avenir les efforts demandés aux différentes catégories d'assurés sociaux.

Depuis la fin des années quatre-vingt, le poids effectif de la sauvegarde de l'assurance vieillesse a essentiellement porté sur les jeunes générations ainsi que sur les actifs du secteur privé. Il semble donc difficile de les solliciter à nouveau de façon prioritaire à l'occasion de la prochaine réforme. Inversement, les ressortissants des trois fonctions publiques n'ont été inclus dans le champ de ce processus de réformes successives que depuis 2003 et bon nombre des nouvelles dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite n'entrent en application que très progressivement. Fort logiquement, les fonctionnaires civils et militaires pourraient représenter à l'horizon 2020 entre 60 % et 70 % des besoins de financement de l'ensemble de la branche vieillesse. C'est donc là qu'il faut faire porter l'effort, ainsi que sur la réforme des régimes spéciaux qui constitue une priorité politique forte du nouveau Président de la République.

d) Que peut-on attendre des excédents futurs de l'assurance chômage ?

La priorité à accorder aux économies dans le processus d'élaboration de la prochaine réforme des retraites ne dispense pas d'engager un effort de réflexion sur les recettes. Néanmoins, il n'y a probablement aucun miracle à attendre du côté des futurs excédents de l'Unedic qui, de toute manière, n'apparaissent pas à la hauteur des enjeux des prochaines années.

En effet, si l'assurance chômage dégage à nouveau des excédents depuis 2006 (245 millions d'euros), l'opération qui consisterait à préempter ses excédents futurs au bénéfice de la branche vieillesse est loin d'être assurée. D'abord, parce que l'Unedic relève de la responsabilité des partenaires sociaux et se situe donc en dehors du périmètre de la sécurité sociale stricto sensu. Ensuite, parce que l'expérience de la fin des années quatre-vingt-dix enseigne que le retour à l'équilibre des comptes de l'assurance chômage donne lieu à des mesures de revalorisation de l'indemnisation des chômeurs. A cela s'ajoute l'ampleur des déficits accumulés depuis le début des années 2000 (13,5 milliards d'euros à la fin de l'année 2006) qu'il conviendrait d'abord de résorber, avant de songer à abonder les recettes de la Cnav.

Rien n'indique enfin que le conseil d'administration de l'Unedic, qui vient précisément de décider de placer en réserve un quart de ses excédents budgétaires, en créant à cet effet un nouveau fonds « de régulation », accepterait de se déposséder de telles disponibilités.

3. Un préalable : arrêter l'hémorragie des préretraites

Le sujet de l'emploi des seniors représente la clef de voûte de la réforme des retraites de 2003. Or, on ne peut que constater que les comportements individuels et collectifs n'ont pas changé dans le monde du travail.

Loin de remonter, le taux d'emploi des seniors a au mieux stagné au cours des quatre dernières années et même peut-être diminué. Ce premier bilan d'étape débouche sur un constat d'échec provisoire nécessitant une action volontariste des pouvoirs publics. Ces derniers se trouvent en effet confrontés à un problème de cohérence : comment convaincre l'opinion publique de la nécessité de poursuivre le relèvement de l'âge de la retraite, si les salariés du secteur privé continuent à cesser dans les faits toute activité professionnelle dès l'âge de cinquante-sept ans en moyenne ?

a) Jusqu'ici, la politique de promotion de l'emploi des seniors a échoué

Le constat est bien connu : la France fait figure depuis longtemps en Europe occidentale de lanterne rouge en matière d'emploi des seniors. L'âge moyen de retrait du marché du travail y est le plus précoce : cinquante-sept ans et demi, plus de deux ans inférieurs à la moyenne de l'Union européenne (cinquante-neuf ans et onze mois), plus de trois ans à l'Allemagne (soixante ans et onze mois) et plus de cinq ans à la Suède (soixante-trois ans).

Pourtant, à de rares exceptions près, rien ou presque n'a changé dans le monde du travail. Bon nombre de responsables d'entreprise et de directeurs des ressources humaines ont continué de recourir systématiquement aux « mesures d'âge », notamment dans certaines branches de l'industrie comme l'automobile. Le consensus inavouable, entre les employeurs, les salariés et les syndicats, en faveur des départs précoces entre cinquante-cinq et soixante ans est en réalité plus fort que jamais. Pourtant, l'ensemble des acteurs institutionnels ne peut manquer de savoir qu'à moyen terme, ce réflexe de pure facilité porte gravement préjudice à l'équilibre de l'assurance vieillesse. Dans le contexte financier actuel, il est vraisemblable que le point de rupture n'est plus très loin.

b) Le « robinet » des préretraites reste en réalité grand ouvert

La loi du 21 août 2003 présente l'immense mérite d'avoir pour la première fois engagé une inflexion sensible de la politique publique en matière de cessation précoce d'activité. Mais les possibilités de contourner l'objectif consistant à repousser l'âge de départ en retraite des assurés demeurent très nombreuses : préretraites publiques ou d'entreprise, dispense de recherche d'activité des chômeurs âgés et départs précoces dans la fonction publique.

De fait, aujourd'hui, plus de 60 % des personnes appartenant aux classes d'âge proches de la retraite font partie de l'une des catégories suivantes :

- les bénéficiaires des préretraites publiques ;

- les préretraités au titre de l'indemnisation des victimes de l'amiante ;

- les bénéficiaires des préretraites d'entreprise ;

- les chômeurs dispensés de recherche d'emploi ;

- les invalides de plus de cinquante-cinq ans.

L'observation des vingt dernières années prouve d'ailleurs que les mécanismes de cessation d'activité se sont succédé au fil du temps. Les tentatives des pouvoirs publics visant à les restreindre aboutissent à des résultats le plus souvent partiels et ambigus. Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a bien placé en extinction la mise à la retraite d'office avant soixante-cinq ans, mais elle a créé parallèlement un « départ négocié en commun » (entre l'employeur et le salarié) pour en compenser les effets.

Enfin, à ces nombreux dispositifs s'ajoutent les effets de la mesure des longues carrières. Au total, jamais sans doute l'âge de cessation d'activité des salariés français du secteur privé ne sera aussi bas qu'en 2007. Dans ces conditions, il n'est guère surprenant que le plan national d'action concertée pour l'emploi des seniors lancé en juin 2006 par le précédent gouvernement n'ait donné aucun résultat positif statistiquement mesurable.

c) Vers une nouvelle exception française à haut risque pour l'assurance vieillesse : l'issue des négociations sur la pénibilité

La loi du 21 août 2003 a invité les partenaires sociaux à engager, dans un délai de trois ans, « une négociation interprofessionnelle sur la définition et la prise en compte de la pénibilité ». Ces négociations ont commencé le 23 février 2005 avant de s'enliser et d'accumuler d'importants retards. Elles semblaient d'ailleurs définitivement dans l'impasse avant de connaître un rebond aussi spectaculaire qu'inattendu au printemps 2007.

A première vue, l'idée de compenser la pénibilité des carrières professionnelles par un avancement de l'âge de la retraite semble être une initiative de bon sens autant qu'une mesure de justice sociale. Cette noble idée pose pourtant de redoutables problèmes techniques de mise en oeuvre ainsi que le soulignait un rapport remis au conseil d'orientation des retraites en avril 200339(*). Une définition trop large de la pénibilité serait susceptible de servir d'alibi à de nouveaux dispositifs de cessation précoce d'activité.

D'ailleurs, il convient de souligner que les régimes juridiques de l'invalidité, des longues carrières et de l'indemnisation de l'amiante reposent déjà implicitement sur la notion de pénibilité. Parallèlement, de nombreux régimes du secteur public comportent également depuis longtemps des dispositions explicites en ce sens, à commencer par les « catégories actives » des régimes spéciaux et du code des pensions40(*) - qui concernent environ 35 % des fonctionnaires liquidant leur pension entre cinquante et cinquante-cinq ans. A la RATP, les personnes placées en catégories actives représentent même plus de 90 % des effectifs du personnel. Les finances du régime général ne résisteraient évidemment pas à la transposition de semblables dispositions. En définitive, compte tenu de l'ampleur démesurée des multiples dispositifs de préretraite déjà en place, sans doute conviendrait-il de se livrer à un inventaire de l'existant avant de créer une mesure « pénibilité » supplémentaire.

Sauf à faire preuve d'un sens de la responsabilité sans faille, la prise en compte de la pénibilité à l'initiative des partenaires sociaux, si elle voit finalement le jour, risque en réalité d'être utilisée comme une substitution à d'autres formes de préretraite.

La pénibilité constitue manifestement une spécificité française : aucun autre pays européen n'a songé à mettre en oeuvre pareil dispositif sur un plan national. Les rapports consacrés aux systèmes sociaux allemand et suédois par la Mecss l'ont montré. En Suède41(*), notamment, les responsables de l'assurance vieillesse ont unanimement fait part de leur refus de principe de la prise en compte de la pénibilité, mettant en avant trois arguments principaux :

- l'idée que des métiers autrefois pénibles ne le sont plus aujourd'hui ;

- le refus de distinguer les assurés sociaux entre eux, au nom du principe même de solidarité ;

- le risque de pénaliser les femmes, si l'on en venait à utiliser comme critère d'évaluation l'espérance de vie à soixante ans ou soixante-cinq ans, en fonction des sexes.

4. A court terme, une révision difficile mais indispensable s'impose : les longues carrières ne sont plus soutenables sur le plan financier

a) Le dispositif des longues carrières n'est pas compatible avec un déficit structurel de l'assurance vieillesse

L'aggravation du déficit du régime général observée au cours des dernières années s'explique en grande partie par le nombre des départs anticipés des assurés sociaux intervenant à l'âge de cinquante-six, cinquante-sept ou cinquante-huit ans dans le cadre des longues carrières. Pour la Cnav, les dépenses correspondantes se sont élevées successivement à 1,4 milliard d'euros en 2005, à 1,8 milliard en 2006 et devraient atteindre 2,15 milliards en 2007. Ces sommes correspondent à plus de 63 % du déficit cumulé du régime général entre 2005, date à laquelle il est redevenu déficitaire, et 2007.

Ce dispositif constituait la principale contrepartie réclamée par les partenaires sociaux pour signer le relevé de décisions du 15 mai 200342(*). Il semblait d'ailleurs légitime de prendre en compte la spécificité de la situation des personnes ayant commencé à travailler dès l'âge de quatorze, quinze ou seize ans. Toutefois, ce dispositif avait été initialement conçu pour bénéficier aux personnes âgées de cinquante-huit et de cinquante-neuf ans, mais pas en deçà.

La diffusion plus large que prévue de ce dispositif aboutit à créer un mécanisme de préretraite supplémentaire inédit au bénéfice de 10 % à 15 % des classes d'âge nées à la fin des années quarante. Cette situation ruine les tentatives engagées parallèlement pour augmenter le taux d'emploi des seniors car, dans le climat actuel de crise de confiance des assurés sociaux, même les personnes qui souhaiteraient continuer à travailler se hâtent de faire valoir leurs droits à la retraite avant la prochaine réforme.

Les premières prévisions qui avaient été établies en 2003 et 2004 sur l'avenir de ce dispositif tablaient sur une décrue progressive mais sensible du nombre des nouveaux bénéficiaires à partir de la fin de l'actuelle décennie, et surtout du début des années 2010. Ce scénario reposait sur l'allongement de l'obligation scolaire, passée de quatorze à seize ans à partir de la génération 1953. Il ne tenait toutefois pas compte des nombreuses possibilités de validations de trimestres aujourd'hui en vigueur, dont le volume pourrait finalement s'avérer trois fois supérieur aux prévisions initiales.

Dès lors, il est probable que la mesure des longues carrières coûtera très cher aux régimes de retraite et pour longtemps encore, alors que le déficit de la branche vieillesse tend spontanément à s'accroître rapidement.

b) « Course aux trimestres » et effets d'aubaine sont en passe de dénaturer les longues carrières

Mais le principal problème auquel sont confrontés les gestionnaires des caisses de retraite réside dans l'extension du champ d'application des longues carrières à des situations imprévues. Il en résulte un coût pour les finances sociales, dans la mesure où ces cas de figure font l'objet de prix d'achat notoirement insuffisants. Cela aboutit aussi à ouvrir le bénéfice de la mesure à des catégories d'assurés sociaux auxquelles le législateur de 2003 n'avait pas songé.

Il en va ainsi tout d'abord de la pratique du rachat des années d'études et des années de cotisations incomplètes pour compléter sa carrière professionnelle. Ce mode d'accès indirect aux longues carrières, qui n'avait pas été envisagé par le législateur de 2003, porte notamment sur la possibilité de régularisation des périodes d'apprentissage. Selon certains spécialistes de l'assurance vieillesse, on peut même parler de « course aux trimestres » pour désigner les nombreux assurés sociaux qui s'efforcent de faire valider ainsi des périodes très anciennes sur la base de pièces juridiques de qualité variable.

Ce phénomène a été attisé par le fait que le barème de la plupart de ces rachats n'est pas actuariellement neutre, c'est-à-dire calculé une fois pour toutes au « juste prix » pour éviter que les actuels et futurs cotisants ne soient mis à contribution. A l'initiative du rapporteur de la commission des affaires sociales, l'article 114 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait d'ailleurs introduit l'obligation d'une tarification spécifique de ces opérations. Or, dans le régime général, la mesure réglementaire d'application nécessaire n'a toujours pas été prise à ce jour.

A l'occasion de la réunion du 4 juillet 2007 de présentation des comptes de la sécurité sociale, Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a également fait part, on l'a vu, de ses vives réserves quant aux modalités des rachats de trimestres dans l'agriculture. Il s'est inquiété en particulier de l'insuffisante fiabilité du système déclaratif aujourd'hui utilisé pour les périodes d'aides familiaux.

Enfin, à ce jour, les régimes complémentaires Agirc et Arrco continuent à ne pas faire payer les rachats d'années études, dès lors qu'ils ont été facturés dans les régimes de base.

Au total, l'ensemble de ces effets d'aubaine, dont le coût global n'a pas été estimé, constitue un avantage non négligeable pour ses bénéficiaires et renforce l'attrait des longues carrières. Si cette réalité est mal connue sur le plan statistique, elle a pour conséquence certaine que ces avantages seront payés par les actuels et futurs cotisants de l'assurance vieillesse, précisément ceux sur lesquels pèseront les efforts d'ajustement des prochaines réformes des retraites....

5. Sur le long terme, le vieillissement de la population rendra indispensable une réforme structurelle de l'assurance vieillesse

La prochaine réforme des retraites sera inévitablement dominée par le souci d'introduire des mesures à effet rapide. En effet, en termes actuariels, retarder de cinq ans l'entrée en vigueur d'une mesure se traduit in fine par un doublement des efforts à accomplir. Pourtant, au-delà de l'horizon à très court terme de l'année 2008, il conviendrait d'engager une réflexion à plus long terme sur les contours d'une réforme systémique à l'horizon 2012.

Jusqu'à présent, les différentes réformes des retraites réalisées en France ont privilégié une approche paramétrique, progressive et étalée sur longue période, de la gestion des problèmes de l'assurance vieillesse. Or, la question de la refonte globale de notre système de retraite se posera à nouveau nécessairement tôt ou tard compte tenu du vieillissement de la population.

a) L'amorce d'une approche globale et prospective du coût du vieillissement de la population

Dans un rapport récent43(*), la Mecss a souhaité que les pouvoirs publics engagent une analyse prospective, à un horizon de quarante ans, des dépenses, des recettes et des besoins de financement de chacune des branches de la sécurité sociale, mais aussi de la charge prévisible de la politique du handicap et de la prise en charge du coût de la dépendance.

De fait, les informations à ce sujet existent, mais demeurent encore rares et dispersées. Une première synthèse a été réalisée dans le cadre du premier rapport du conseil d'orientation des finances publiques, car la question des conséquences du vieillissement de la population concerne aussi bien les finances publiques que les différents aspects des finances sociales.

Le troisième rapport du Cor sur les projections des régimes de retraite, publié le 29 mars 200644(*), permet d'appréhender les conséquences de l'évolution des facteurs démographiques pour les régimes de retraite. Dans le scénario central retenu et sur la base d'une étude la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), le Cor a ainsi estimé que le poids des pensions rapporté au Pib devrait passer de 12,8 % en 2003 à 13,7 % en 2020, pour atteindre 16 % en 2050. Le besoin de financement (hors transferts éventuels de l'assurance chômage) serait ainsi de 0,8 % en 2020 et 3,1 % en 2050.

Dépenses de retraite et besoin de financement

en % du PIB

 

2003

2020

2050

Masse des cotisations

12,8

12,9

12,9

Dépenses de retraite

12,8

13,7

16,0

Besoin de financement

0,0

-0,8

-3,1

(calculés à partir de la maquette de la Drees

L'OCDE a mené à bien des travaux comparables pour estimer les dépenses de santé et de dépendance à l'horizon 2050. Deux scénarios ont été envisagés. D'une façon générale, l'OCDE chiffre l'impact du vieillissement de la population à cette échéance, à une augmentation comprise :

- entre 1,9 % et 3,7 % de Pib pour les dépenses de santé ;

- entre 1,3 % et 2,2 % de Pib pour les dépenses liées à la dépendance.

En définitive, les résultats des prévisions disponibles sont très variables45(*) mais, ainsi que le souligne fort justement le conseil d'orientation des finances publiques, dans un rapport récent46(*), la perspective d'une hausse importante des dépenses sociales est une certitude :

« Dans le pire des scénarios, c'est même un surcoût supplémentaire de plus de sept points [de Pib] qui pourrait être constaté. De telles projections sont évidemment entourées d'une part d'incertitude importante, liées à la démographie, l'environnement macroéconomique et aux comportements. Mais au final, elles font consensus sur un point : le vieillissement de la population va engendrer des dépenses supplémentaires importantes, et il ne faut pas compter sur la diminution du chômage, ou la baisse des dépenses d'éducation, pour en absorber le coût. Par conséquent, ces projections montrent la nécessité d'agir au plus vite pour assurer la soutenabilité de nos finances publiques. »

b) Seule une réforme systémique permettra de résoudre la crise de confiance croissante des assurés sociaux

Menacé par la perspective d'un déficit structurel croissant, notre système d'assurance vieillesse nécessiterait un véritable « électrochoc », seul à même de conjurer le phénomène de crise de confiance massive qui touche de plus en plus d'assurés sociaux. De fait, les actuelles générations de quinquagénaires liquident leurs pensions dès qu'ils le peuvent, beaucoup arrivant en quelque sorte « usés » à l'âge de la retraite. Une large partie des jeunes actifs se demande même, avec une part de résignation mêlée de cynisme, si le système actuel survivra jusqu'à leur propre départ en retraite.

Dans ce domaine aussi, il conviendrait d'établir un « choc de confiance », en renforçant la contributivité du système. Cette démarche pourrait prendre la forme d'une réforme structurelle en deux étapes :

- l'adoption dès 2008, par la Cnav et les régimes alignés, du mode de gestion utilisé par points ;

- puis, dans un second temps, par exemple en 2012, la mise en oeuvre d'un système à cotisations définies sur le modèle des comptes notionnels suédois complété par un mécanisme d'ajustement. Ce délai de quatre ans supplémentaires laisserait un recul suffisant pour préparer l'opération sur le plan technique et pour informer la population.

Plutôt que d'ajuster tous les quatre ou cinq ans les paramètres de l'assurance vieillesse, sans doute vaudrait-il mieux refonder une fois pour toutes le cadre général de l'assurance vieillesse, tel qu'il a été conçu en 194547(*). Une telle réforme mériterait assurément les qualificatifs de « structurelle » ou de « systémique ». Il faudrait pour cela concevoir un ensemble de dispositions permettant tout à la fois de garantir la stabilité financière du régime par répartition au cours des prochaines décennies et de disposer de mécanismes de pilotage efficaces. Le système des comptes notionnels suédois présente ces avantages et permet d'éviter que, comme aujourd'hui en France, le poids des ajustements financiers nécessaires soit principalement mis à la charge des générations futures. Dans notre pays, en effet, le pacte entre les générations est en quelque sorte rongé par le doute et la mauvaise gouvernance intrinsèque du mode de gestion par annuités.

En s'inspirant de la réforme menée en Suède, notre pays adopterait un système fondé sur la notion de contributivité et se fixant pour objectif la préservation d'un haut niveau de retraite à l'avenir. A l'instar de la plupart de nos partenaires, la variable d'ajustement principale serait l'âge de départ en retraite des assurés sociaux et, dans une moindre mesure le taux de progression des pensions, plutôt que le niveau des cotisations sociales.

Compte tenu de l'ampleur du déficit actuel de l'assurance vieillesse, il est probable que l'option d'une nouvelle réforme paramétrique s'imposera dans les prochains mois. Si tel devait être le choix du Gouvernement, du moins faudrait-il prévoir un examen approfondi, d'ici à 2012, de la problématique et de la faisabilité d'une réforme d'ensemble car la dégradation des comptes posera la question de la capacité du système des annuités à faire face au vieillissement de la population.

* 37 Le Figaro du 7 juin 2007.

* 38 Cf. rapport d'information de la Mecss : « Transparence, équité, solidatité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion » - Claude Domeizel et Dominique Leclerc (rapport n° 314, (2006-2007) - page 73).

* 39 « Pénibilité et retraite » - Rapport remis au Conseil d'orientation des retraites par Yves Struillou - avril 2003 - www.cor-retraites.fr.

* 40 Emplois classés par voie réglementaire dans la catégorie présentant « un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles » et ouvrant droit à un départ à la retraite anticipé.

* 41 « Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois » - Rapport d'information n° 377 (2006-2007) fait par MM. Alain Vasselle et Bernard Cazeau au nom de la Mecss.

* 42 Accord intervenu à l'issue des réunions tenues entre le Gouvernement et les partenaires sociaux (CFDT et CFE-CGC) les 14 et 15 mai 2003 et prévoyant une série de dix-neuf mesures complétant ou modifiant l'avant-projet de réforme des retraites.

* 43 Rapport précité sur la Suède.

* 44 Troisième rapport du Cor : « Retraites : perspectives 2020 et 2050 ».

* 45 Voir également le rapport de la Cour des comptes de juin 2007 sur la situation et les perspectives des finances publiques (pages 59 à 62).

* 46 Premier rapport du Conseil d'orientation des finances publiques - février 2007.

* 47 Voir également les pages 41 à 54 du rapport n° 59 (2006/2007) fait par Dominique Leclerc au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur l'assurance vieillesse (projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ; tome IV).