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Les enjeux de l'évolution de l'OTAN

 

N° 405

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur l'évolution de l'OTAN,

Par MM. Jean FRANÇOIS-PONCET, Jean-Guy BRANGER et André ROUVIÈRE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'OTAN a connu au cours de la dernière décennie de profondes évolutions. Elle s'est élargie à dix nouveaux Etats membres issus de l'ancien Pacte de Varsovie. Elle s'est engagée dans plusieurs opérations militaires, y compris, pour la première fois, en Afghanistan, hors de la zone euro-atlantique. Elle a entrepris un processus de transformation visant à renforcer son aptitude aux missions « expéditionnaires », désormais prioritaires.

De cette relative dynamique ne se dégage cependant pas une vision claire et précise du rôle que l'Alliance sera en mesure de jouer ces prochaines années.

Alors que, dans l'immédiat, la capacité de l'OTAN est mise à rude épreuve sur le théâtre afghan, certains, et en premier lieu son secrétaire général, souhaitent engager, d'ici le Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement prévu pour le 60è anniversaire de l'Organisation en 2009, une révision du concept stratégique adopté en 1999. La prise en compte d'une dimension plus globale et non exclusivement militaire de la sécurité, la coopération plus systématique avec des partenaires extérieurs à l'Alliance, mais également la clarification des relations avec la politique européenne de sécurité et de défense, figurent parmi les sujets en débat.

Pour l'heure, l'opportunité de réviser le concept stratégique n'a pas été réellement discutée entre alliés et ceux-ci, à commencer par les Etats-Unis dont le rôle d'impulsion demeure déterminant, n'ont pas arrêté d'options claires sur une éventuelle redéfinition des missions de l'Alliance.

Dans ce contexte, il a paru utile à votre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, de faire le point sur les évolutions en cours à l'OTAN.

Celle-ci reste un cadre de référence essentiel pour notre politique de défense, tant par la garantie de sécurité qu'elle constitue pour le continent européen que par son rôle dans la gestion des crises, un quart des militaires français engagés dans les opérations extérieures l'étant aujourd'hui au titre de l'OTAN. Outre sa contribution aux opérations, la France a soutenu le processus de « transformation » militaire et elle est désormais présente dans la quasi-totalité des structures civiles et militaires. Cette place renforcée conduit logiquement à s'interroger sur les orientations que notre pays souhaite voir prendre à l'Alliance au cours des années à venir et sur sa capacité à peser davantage dans leur détermination.

Après avoir présenté la nouvelle donne issue des évolutions intervenues au sein de l'Alliance, vos rapporteurs évoqueront les interrogations portant sur la vocation de l'OTAN dans le nouveau contexte stratégique et leurs implications pour la France.

I. ÉLARGISSEMENT, ENGAGEMENT DANS LES OPÉRATIONS, TRANSFORMATION MILITAIRE : TROIS MUTATIONS MAJEURES POUR L'OTAN DE L'APRÈS-GUERRE FROIDE

La pérennité de l'OTAN n'allait pas de soi au lendemain de la disparition du Pacte de Varsovie. L'organisation s'est toutefois maintenue en s'adaptant rapidement à la nouvelle donne. Cette mutation, qui est toujours en cours, s'organise autour de trois lignes de force.

L'OTAN s'est tout d'abord élargie pour refléter l'évolution géopolitique de l'Europe. Cet élargissement n'est pas achevé. Il témoigne de l'attrait que représente encore, pour de nombreux pays européens, la garantie de sécurité offerte par l'Alliance atlantique. Il s'est accompagné d'une volonté de mettre en place avec la Russie une relation nouvelle qui peine cependant aujourd'hui à trouver son équilibre.

L'OTAN est entrée dans le domaine de l'action militaire concrète, à travers plusieurs opérations relevant d'une gamme assez large de missions n'entrant ni dans le cadre de la défense collective, ni, pour certaines d'entre elles, dans le champ géographique du traité.

Enfin, l'OTAN s'efforce de servir de catalyseur pour la transformation des forces armées de ses pays membres, en privilégiant la capacité de déploiement sur les théâtres extérieurs.

A. L'ÉLARGISSEMENT GÉOGRAPHIQUE

L'article 10 du traité de l'Atlantique Nord du 4 avril 1949 stipule que « les parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au Traité tout autre État européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent Traité et de contribuer à la sécurité de la région de l'Atlantique Nord.». Les douze membres fondateurs avaient ainsi été rejoints, durant la guerre froide, par quatre autres États : la Grèce et la Turquie en 1952, l'Allemagne en 1955 puis l'Espagne en 1982.

En prenant en janvier 1994, au sommet de Bruxelles, une position de principe favorable à « un élargissement de l'OTAN aux États démocratiques de l'Est ... dans le cadre d'un processus évolutif, compte tenu des développements politiques et de sécurité dans l'ensemble de l'Europe », les dirigeants de l'Alliance atlantique ont engagé un mouvement de grande ampleur qui s'est traduit par l'inclusion de trois nouveaux membres en 1999 - la Hongrie, la Pologne et la République tchèque - puis de sept autres en 2004 : la Bulgarie, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie. L'organisation est ainsi passée de 16 à 26 membres en l'espace de cinq ans.

L'élargissement, dont l'importance tient davantage à sa portée politique qu'aux enjeux militaires, est appelé à se poursuivre en vertu de la politique de la « porte ouverte » réaffirmée à de nombreuses reprises par les membres de l'Alliance. Il donne un nouveau visage à l'architecture de sécurité en Europe et continue de poser la question de la place de la Russie dans cette dernière, comme en témoigne la récente montée des tensions entre le président Poutine et ses homologues occidentaux.

1. Une portée politique plus que militaire

L'élargissement possède en premier lieu une portée politique et symbolique forte, en effaçant, une douzaine d'années après l'effondrement de l'Union soviétique, les lignes de fracture de la guerre froide. Les dix nouveaux membres ont également intégré l'Union européenne avec un léger décalage dans le temps, entre 2004 et 2007. Bien qu'indépendants, les deux processus ont réclamé de la part des pays candidats des efforts très importants et de profondes réformes. Ils se sont ainsi confortés mutuellement et contribué à renforcer la stabilité et la sécurité de l'ensemble du continent.

Le poids démographique - un peu plus de 100 millions d'habitants - et économique des dix nouveaux membres demeure limité par rapport à l'ensemble de plus de 700 millions d'habitants que formait l'OTAN avant la chute du mur de Berlin. Mais sur le plan géographique, l'Alliance couvre désormais la quasi-totalité de l'Europe centrale et orientale, s'étend aux rives de la mer Noire et de la mer Baltique, aux frontières de la Russie. L'intégration des nouveaux membres constitue en elle-même un facteur de sécurité et de stabilité, puisqu'elle suppose un règlement préalable d'éventuels contentieux territoriaux et écarte les risques de conflits qui pouvaient en résulter.

Au plan militaire, l'impact de l'élargissement est plus limité. Les dix nouveaux membres ne se trouvaient pas dans une situation comparable. Pour les anciens pays satellites de l'Union soviétique, il s'agissait d'opérer la mutation d'un appareil militaire pléthorique mais peu adapté au nouveau contexte stratégique, en réduisant les effectifs, en professionnalisant en partie les forces armées et en rendant leurs équipements progressivement interopérables avec ceux des autres pays de l'Alliance. Les trois pays baltes et la Slovénie devaient pour leur part pratiquement construire de toute pièce un appareil de défense conforme aux attentes de l'OTAN.

On peut relever que beaucoup des nouveaux pays membres réalisent un effort de défense significatif, proche de 2 % du PIB et en tous cas supérieur à la moyenne de l'ensemble des pays de l'Alliance. C'est le cas notamment de la Bulgarie, de la Roumanie, de la Pologne, de la République tchèque ou de la Slovaquie. Mais les montants en valeur absolue demeurent modestes. En termes de contributions en troupes, ces pays fournissent actuellement environ 3 500 hommes sur un volume de près de 50 000 hommes déployés au total par les 26 pays de l'Alliance. L'OTAN encourage les nouveaux membres à renforcer leurs capacités dans certains domaines spécifiques. Cette spécialisation vise à développer des « niches » dans lesquelles ces pays pourront apporter une réelle valeur ajoutée. C'est par exemple le cas des troupes de montagne pour la Roumanie, des navires anti-mines pour les pays baltes ou du déminage terrestre pour le Slovaquie.

Plus généralement, la forte aspiration dans anciens pays de l'Est à rejoindre l'OTAN témoigne de l'attractivité que conserve l'Alliance en tant que garantie de sécurité collective. Cette garantie constituée par l'article 5 du traité de Washington, et l'assurance sous-jacente que les forces américaines viendraient à l'appui de tout pays allié menacé dans son intégrité territoriale, demeure aux yeux des nouveaux pays membres le fondement essentiel de l'Alliance et une condition majeure du maintien de leur souveraineté, alors qu'en Europe occidentale, l'opinion y voit plutôt l'héritage historique de la guerre froide.

Cette perception, au centre et à l'est de l'Europe, est bien entendue fondée sur le fait qu'aucune autre enceinte politique que l'OTAN ne peut aujourd'hui offrir une garantie comparable. Le projet de traité constitutionnel européen incluait bien une clause de défense mutuelle, qui devrait être reprise dans le futur traité simplifié, mais celle-ci représentait en tout état de cause un engagement moins contraignant que celui prévu au sein de l'OTAN, le texte mentionnant un simple « devoir d'aide et d'assistance par tous les moyens en leurs pouvoirs » en cas d'agression armée sur le territoire d'un Etat membre. Sur le plan militaire, l'Europe de la défense ne dispose en outre aujourd'hui que de capacités limitées dès lors qu'elle agirait sans le concours américain.

Dans le même temps, les nouveaux pays membres sont encore trop marqués par la période de la guerre froide pour ne pas attacher un prix très élevé à de telles garanties de sécurité.

Enfin, sur un plan pratique, certains de ces pays ne disposent pas des capacités militaires minimales pour assurer des fonctions de base comme la surveillance de leur espace aérien. Ainsi, la Slovénie et les pays baltes sont dépourvus d'avions d'interception. La « police du ciel » y est assurée directement par l'OTAN. C'est à ce titre que l'armée de l'air française exerce actuellement la surveillance de l'espace aérien des pays baltes.