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Les enjeux de l'évolution de l'OTAN

 

2. Quelle répartition des tâches dans la gestion des crises ?

L'OTAN et l'Union européenne, qui disposent d'un « noyau commun » de 21 Etats membres de l'une et l'autre organisation, entendent agir sur des terrains similaires.

La gestion de crise ne faisait pas partie des missions d'origine de l'OTAN, mais elle a été pleinement intégrée à son concept stratégique en 1999 et constitue l'essentiel de ses engagements opérationnels depuis plus de dix ans, sur une gamme assez large de missions incluant des opérations humanitaires et sans restriction géographique. L'OTAN peut s'appuyer sur de puissantes capacités de planification et de projection, ainsi que sur son expérience de l'interopérabilité.

La gestion de crise est en revanche le fondement même de la PESD, dont la vocation ne couvre pas la défense collective. Les capacités de planification et de projection européennes sont nettement moins développées que celles de l'OTAN. En revanche, la nature même de l'Union européenne, fondamentalement différente de celle d'une alliance militaire comme l'OTAN, lui donne une valeur ajoutée grâce aux multiples instruments qu'elle peut mobiliser, au-delà des simples capacités militaires (capacités civiles, fonds communautaires).

Il est difficile de retenir le critère géographique pour la répartition des rôles entre les deux organisations, ni l'une ni l'autre n'ayant fixé a priori de limites dans l'espace à leurs interventions.

On pourrait penser que l'Union européenne, qui a pris la relève de l'OTAN en Bosnie-Herzégovine, a vocation à prendre en charge à terme la stabilisation de l'ensemble des Balkans occidentaux et à assumer les missions de sécurité au Kosovo. L'OTAN a cependant maintenu des quartiers généraux en Macédoine et en Bosnie. Rien n'indique qu'elle ne serait pas impliquée dans des crises qui pourraient survenir sur ses frontières européennes. L'Afrique est déjà un terrain de mise en oeuvre concrète de la PESD, avec les opérations en République démocratique du Congo. Toutefois, l'OTAN a elle aussi effectué sa première opération en Afrique, en fournissant un soutien logistique à l'opération de l'Union africaine au Darfour. L'annonce par les Etats-Unis de la création en 2008 d'une nouveau commandement géographique compétent pour l'Afrique (Africom) témoigne de leur intérêt croissant pour les crises affectant ce continent et conduira inévitablement à envisager, à un moment ou à un autre, un engagement de l'OTAN en tant que telle.

Est-il possible de retenir un critère fonctionnel, fondé sur la nature ou l'intensité de la mission ?

Le 6 février dernier, devant votre commission, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, estimait que « l'OTAN était particulièrement adaptée aux opérations impliquant un haut niveau d'équipement et des déploiements de longue durée, car elle peut faire appel aux moyens américains et dispose de structures de commandement rodées aux rotations périodiques. L'Union européenne, grâce notamment aux groupements tactiques « 1 500 hommes », dispose d'une capacité de réaction très rapide lui permettant d'intervenir efficacement dans des régions qu'elle connaît bien, dans le cadre d'opérations conçues dès le départ pour des durées limitées, notamment pour des opérations visant à éviter l'extension des conflits ».

Certains de nos partenaires souhaiteraient cantonner l'Union européenne au bas du spectre des missions de Petersberg, réservant à l'OTAN les missions d'intensité moyenne ou haute. La PESD serait ainsi peu à peu confinée à des actions civiles ou civilo-militaires, en complément de l'OTAN. Une telle tendance irait directement à l'encontre du fondement même de la PESD, qui vise à permettre aux Européens d'assumer eux-mêmes la gestion de crises dans lesquelles les Américains ne souhaitent pas s'impliquer, comme ce fut le cas lors de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie. Par ailleurs, l'OTAN s'est elle aussi positionnée sur les missions situées dans le bas du spectre, avec par exemple son opération humanitaire au Pakistan.

La complémentarité entre OTAN et PESD dans la gestion des crises pourrait en définitive résulter de considérations avant tout politiques, en fonction des théâtres et des situations. La volonté ou la possibilité américaine de participer à une opération pourrait être un critère déterminant de recours à l'une ou à l'autre des organisations. Il est probable que certaines configurations politiques se prêteront davantage à une opération de l'Union européenne que de l'OTAN, soit que cette dernière ne souhaite pas intervenir, soit que sa présence soit une source potentielle de difficultés politiques sur le théâtre considéré.