3. Une relation avec la Russie qui peine à trouver son équilibre
Dès la fin de la guerre froide, il est apparu que le processus d'élargissement devait avoir pour corollaire la mise en place d'une relation étroite entre l'OTAN et la Russie, afin d'éviter que ne se développe, chez cette dernière, un sentiment d'isolement ou, a fortiori, d'affaiblissement de sa sécurité.
En 1991, la Russie a adhéré au Conseil de coopération nord-atlantique, devenu depuis Conseil de partenariat euro-atlantique. Mais l'élément majeur de cette nouvelle relation est intervenu le 27 mai 1997 avec la signature de l' Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre la Fédération de Russie et l'OTAN .
L'Acte fondateur OTAN-Russie de 1997 a clairement affirmé que les deux parties ne se considèrent pas comme des adversaires et a établi des mécanismes de consultation et de coopération. L'OTAN s'est engagée à ne pas déployer d'armes nucléaires sur le territoire des nouveaux pays membres. Elle a par ailleurs précisé qu'elle privilégierait l'intégration et l'interopérabilité des capacités militaires de préférence au stationnement permanent de forces de combat supplémentaires en Europe. L'Acte fondateur s'est accompagné de la création d'un Conseil conjoint permanent OTAN-Russie, instance de consultation compétente pour évoquer les questions d'intérêt commun entre les deux parties.
Les relations OTAN-Russie ont connu une crise aiguë en 1999, lors de l'intervention au Kosovo à laquelle Moscou s'était opposée aux Nations unies.
Les premières années de la présidence Poutine ont en revanche marqué un réchauffement des relations, en grande partie lié à celui des relations américano-russes, dont la manifestation la plus symbolique fut le soutien apporté aux Etats-Unis le jour même des attaques terroristes du 11 septembre 2001. Dans les mois qui ont suivi, et malgré le retrait unilatéral américain du traité ABM ( Anti Ballistic Missiles ) fin 2001, un véritable partenariat stratégique entre la Russie et les Etats-Unis s'est établi, avec en point d'orgue la conclusion du traité de Moscou sur la réduction mutuelle des arsenaux nucléaires le 24 mai 2002.
Dans ce contexte favorable intervenait quatre jours plus tard, le 28 mai 2002 à Rome, la création du Conseil OTAN-Russie , enceinte dans laquelle Moscou siège sur un pied d'égalité avec chacun des 26 pays de l'Alliance et qui vise à l'associer plus étroitement aux activités de l'OTAN 3 ( * ) .
Par ailleurs, la Russie a fourni des troupes pour les opérations de l'OTAN dans les Balkans et participe à l'opération alliée de surveillance maritime Active endeavour en Méditerranée, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
Le Conseil OTAN-Russie place cette dernière dans une situation de partenaire privilégié, puisqu'il s'agit d'un cadre de dialogue politique et de coopération sans équivalent pour d'autres pays.
Les alliés comme la Russie se disent très attachés à ce partenariat stratégique , mais celui-ci traverse de nouveau aujourd'hui une passe difficile . Ici encore, l'état des relations américano-russes se répercute directement sur l'atmosphère du dialogue avec l'OTAN. Celles-ci se sont fortement dégradées depuis la guerre d'Irak.
L'impact militaire de l'élargissement de l'OTAN et les projets d'implantation d'éléments du système américain de défense antimissile ont constitué ces derniers mois les deux principaux sujets de différends. Bien que la Russie ne semble plus contester le principe même d'un système de défense antimissile, puisqu'un tel système pourrait lui paraître acceptable pourvu que sa localisation géographique soit différente 4 ( * ) , ce projet l'irrite dans la mesure où il comporte une forte dimension politique , en créant, à travers la protection contre la menace balistique, un nouveau lien de dépendance entre les Etats-Unis et leurs alliés européens.
Du point de vue des relations avec l'OTAN, la manifestation la plus nette de la dégradation du climat a été la décision prise le 13 juillet dernier par le président Poutine de suspendre l'application par la Russie du traité sur les forces conventionnelles en Europe .
La Russie justifie la décision du président Poutine de geler l'application du traité FCE de 1990 par le fait que les pays de l'OTAN retarderaient sans justification l'entrée en vigueur du traité FCE adapté de 1999, et maintiendraient de ce fait un instrument obsolète qui pénalise la Russie, tout en augmentant leurs forces militaires à proximité de ses frontières.
Les autorités russes contestent le lien fait par les pays de l'OTAN entre leur ratification du traité FCE adapté et le respect par la Russie des « engagements d'Istanbul », engagements qui impliquaient la fermeture de quatre bases russes en Géorgie et le retrait des forces russes de Moldavie, mais dont le contenu précis est lui-même objet d'interprétations divergentes de part et d'autres.
Les alliés constatent pour leur part que la dernière base russe en Géorgie, celle de Goudaouta en Abkhazie, ne semble toujours pas évacuée, que la Russie maintient un dépôt de munitions et des forces chargées de les garder à Colbasna en Moldavie ainsi que plus de 1 000 hommes en Transnistrie, sous couvert d'une mission de « maintien de la paix » ne recueillant pas l'accord des autorités moldaves.
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Le traité sur les forces conventionnelles en Europe (traité FCE) Signé à Paris le 19 novembre 1990 entre l'OTAN et le Pacte de Varsovie, le traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE), entré en vigueur en 1992, scellait la fin de la guerre froide en Europe en prévoyant une réduction des armements conventionnels et la destruction de plusieurs milliers d'équipements lourds. Il posait le principe qu'aucune force étrangère ne pouvait stationner sur le territoire d'un Etat signataire sans le consentement de celui-ci. Il instaurait des mécanismes de transparence à travers des échanges d'information et des inspections réciproques. Toutefois, reposant sur la notion d'équilibre d'alliance à alliance, le traité FCE est rapidement devenu obsolète avec l'évolution du contexte stratégique européen. Après plusieurs années de négociation, un accord d'adaptation du traité FCE - ou « traité FCE adapté » - a été adopté lors du sommet de l'OSCE à Istanbul le 19 novembre 1999 . Le traité FCE adapté fixe pour chaque Etat signataire un plafond des différents types d'équipements qu'il est autorisé à détenir (nombre de chars de bataille, de véhicules blindés de combat, de pièces d'artillerie, d'avions de combat, d'hélicoptères d'attaque ...). La ratification du traité FCE adapté a été autorisée par la Douma en juin 2004, mais le traité n'est toujours pas entré en vigueur , les pays de l'OTAN subordonnant leur propre ratification au respect des « engagements d'Istanbul » pris par la Russie en marge de la signature du traité FCE adapté, à savoir le retrait de leurs forces qui stationnent dans des Etats tiers - la Géorgie et la Moldavie - sans le consentement de ces derniers. |
S'agissant du renforcement des capacités militaires alliées en Europe, la Russie invoque, à l'appui de ses critiques, les éléments suivants : le stationnement d'avions de combat alliés pour assurer la défense aérienne des pays baltes alors que ceux-ci, membres de l'OTAN, n'ont pas adhéré au traité FCE, ni au traité FCE adapté ; l' installation de bases américaines en Roumanie et en Bulgarie , qui contreviendrait aux engagements de l'Acte fondateur OTAN-Russie de ne pas faire stationner de forces permanentes substantielles de l'Alliance dans les nouveaux pays-membres ; les projets d'implantation d'un radar en République tchèque et d'intercepteurs en Pologne dans le cadre du système de défense antimissile américain .
Chacun de ces arguments mérite pour le moins d'être relativisé. Les pays baltes ont déclaré à plusieurs reprises qu'ils adhèreraient au traité FCE adapté dès son entrée en vigueur, et l'appui de l'OTAN en matière de « police du ciel », qui vise à assurer une mission défensive et se traduit concrètement actuellement par le stationnement de quatre avions de combat français en Lituanie, ne peut constituer une mise en cause des équilibres stratégiques entre l'OTAN et la Russie. Les accords conclus entre les Etats-Unis d'une part, la Roumanie et la Bulgarie d'autre part, sur l'utilisation de certaines bases, devraient quant à eux se traduire par la présence d'environ 1 500 militaires américains dans le premier pays et environ 2 500 dans le second. Elles constitueront des points d'appui pour des opérations ou offriront des sites d'entraînement, mais ne conduiront pas véritablement à faire stationner de manière permanente des forces de combat. Dans le même temps, il faut rappeler que les forces américaines en Europe, qui s'élevaient à 300 000 hommes à la fin de la guerre froide, ne représentent plus aujourd'hui qu'environ 100 000 hommes et devraient encore être réduites, pour se limiter à 40 000 hommes en 2011. Quant aux éléments du bouclier antimissile, il s'agit d'équipements défensifs qui échappent au champ du traité FCE et dont plusieurs caractéristiques objectives paraissent démentir les craintes exprimées par la Russie 5 ( * ) .
Si l'on peut contester la pertinence des arguments avancés par les autorités russes, il n'en demeure pas moins que la suspension de l'application du traité FCE 6 ( * ) , qui constitue un élément majeur de la sécurité en Europe, tout comme la menace de se retirer du traité avec les Etats-Unis sur les forces nucléaires intermédiaires ( Intermediate Nuclear Forces - INF ), qui interdit le déploiement de missiles nucléaires de 1 000 à 5 500 kilomètres de portée, traduisent un net raidissement de la Russie .
Au moment où la Russie retrouve, grâce à ses ressources énergétiques, une situation financière solide, elle connaît une résurgence du sentiment nationaliste pour lequel l'état de faiblesse de la période Elstine s'est soldé par trop de concessions accordées au camp occidental.
En dépit de la profonde modification de ses missions, l'OTAN demeure essentiellement perçue en Russie comme une organisation militaire associée à la guerre froide, regroupant plusieurs centaines de milliers d'hommes et un nombre considérable de matériels. Son expansion vers le « proche étranger », que Moscou considère comme la zone de ses intérêts vitaux, a incontestablement provoqué un choc psychologique dans l'opinion publique, mais aussi dans l'appareil d'Etat et les forces armées.
L'établissement d'une relation stable avec la Russie, débouchant sur des coopérations concrètes utiles aux intérêts des deux parties, demeure un enjeu majeur pour l'OTAN.
* 3 Le Conseil OTAN-Russie conduit un dialogue politique « à 27 » sur les questions d'intérêt commun (Balkans, Afghanistan ...) et définit des axes de coopération (lutte contre le terrorisme, réforme de défense, renforcement de l'interopérabilité entre les forces russes et celles de l'OTAN, défense antimissile ...).
* 4 Lors du sommet du G8, le 7 juin dernier, le président Poutine a proposé de localiser les équipements envisagés en Pologne et en République tchèque sur le territoire de l'Azerbaïdjan, en utilisant la station radar de Gabala.
* 5 Le nombre d'intercepteurs prévus en Pologne, limité à 10, est sans rapport avec la capacité des forces stratégiques russes. Ces intercepteurs, dotés de têtes inertes et non de charges explosives, à la différence du système antiumissile russe déployé autour de Moscou qui est quant à lui doté de charges nucléaires, sont destinés à stopper les missiles iraniens et ne pourraient être utilisés contre des missiles russes dirigés contre les Etats-Unis qu'en « poursuite arrière », ce qui rendrait en pratique l'interception impossible. Orienté vers le Sud, le radar prévu en République tchèque serait un radar de poursuite, destiné à être activé en cas de lancement de missile, et non un radar de surveillance. Il ne serait pas orienté vers la Russie.
* 6 Selon l'annonce faite par les autorités russes le 13 juillet 2007, la suspension de l'application du traité FCE par la Russie prendra effet 150 jours après que les Etats parties au traité en aient été informés, soit le 12 décembre 2007. La Russie cessera de fournir des informations sur ses forces conventionnelles et refusera alors les procédures d'inspection prévues par le traité. Selon les autorités russes, la Russie ne se considèrera alors tenue par aucune limite sur ses armes conventionnelles dont la quantité dépendra de la retenue dont feront preuve les parties au traité.