Rapport d'information n° 74 (2007-2008) de M. Jean PUECH, fait au nom de l'observatoire de la décentralisation, déposé le 7 novembre 2007

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• INTRODUCTION
  
• I - L'AUTONOMIE LOCALE EN FRANCE : UN PARCOURS DIFFICILE
  
  • A. LES COMMUNES
    
  • B. LES DÉPARTEMENTS
    
  • C. LES REGIONS
    
• II - LA MONTÉE EN PUISSANCE DES EXÉCUTIFS LOCAUX
  
  • A. LE MAIRE : RESPONSABLE DES SERVICES PUBLICS DE PROXIMITÉ
    
  • B. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL : GARANT DE L'ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET DE LA COHÉSION SOCIALE, PRINCIPAL INTERLOCUTEUR DES COMMUNES ET DES SERVICES DE L'ETAT
    
  • C. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL : PROMOTEUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE
    
• III - DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ÉPARSES
  
  • A. L'ACCÈS AUX FONCTIONS ÉLECTIVES
    
    • 1. L'articulation activité professionnelle - mandat électif
      
    • 2. Les autorisations d'absence
      
    • 3. Les crédits d'heures
      
    • 4. Le congé électif
      
  • B. LA RESPONSABILITÉ DES ÉLUS LOCAUX
    
    • 1. La responsabilité civile
      
    • 2. La responsabilité administrative
      
      • - La gestion de fait
        
      • - Les fautes détachables ou non détachables de l'exercice des fonctions
        
    • 3. La responsabilité pénale
      
  • C. LE RENFORCEMENT DU DROIT À LA FORMATION
    
    • 1. Une dépense obligatoire pour la collectivité
      
    • 2. Vers une formation adaptée au rôle de « décideur » des élus
      
  • D. LES GARANTIES STATUTAIRES OFFERTES À L'ÉLU LOCAL
    
    • 1. Les compensations financières
      
      • - Les indemnités de fonction
        
        • (1) Nature des indemnités
          
        • (2) Régime général des indemnités de fonction
          
        • (3) L'aménagement du régime indemnitaire en fonction de la situation professionnelle de l'élu
          
      • - Le remboursement des frais
        
      • - La compensation des pertes de revenus liées à l'exercice d'un mandat municipal
        
    • 2. La protection sociale
      
      • - La couverture sociale
        
      • - La couverture des accidents
        
    • 3. La protection contre les violences et outrages
      
    • 4. Les aménagements en fin de mandat : l'aide à la réinsertion professionnelle
      
      • - L'allocation différentielle de fin de mandat
        
      • - La formation en fin de mandat
        
• IV - UNE GOUVERNANCE LOCALE EUROPÉENNE QUI RECONNAÎT ET LÉGITIME LE RÔLE DES ÉLUS
  
  • A. UNE GOUVERNANCE LOCALE EN EUROPE FONDÉE SUR UNE LÉGITIMITÉ RENFORCÉE DES ÉLUS
    
    • 1. Un renforcement des compétences locales qui modifie les modes de gouvernance locale
      
    • 2. Des évolutions convergentes motivées par la nécessité de renforcer la légitimité de l'élu
      
  • B. UNE LÉGITIMITÉ DES ELUS LOCAUX RENFORCÉE GRÂCE À L'ÉLECTION AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT
    
    • 1. Des responsables d'exécutifs locaux français désignés par des conseils élus selon des modalités diverses
      
    • 2. Une évolution européenne favorable à la désignation directe des responsables des exécutifs locaux
      
  • C. UNE AUTONOMIE LOCALE FONDÉE SUR LA RECONNAISSANCE DU RÔLE PARTICULIER DES CHEFS D'EXÉCUTIFS LOCAUX
    
    • 1. Une distinction forte entre les chefs d'exécutifs et les autres catégories d'élus
      
    • 2. Des chefs d'exécutifs locaux à « plein temps » et dotés d'un statut
      
  • D. DES INNOVATIONS UTILES POUR ÉMANCIPER LA DÉMOCRATIE LOCALE EN FRANCE
    
    • 1. Quatre pistes utiles pour émanciper la démocratie locale
      
      • a) Un chef de l'exécutif élu au suffrage universel direct
        
      • b) Une stricte limitation du cumul des fonctions à « temps plein »
        
      • c) Une interdiction du cumul des fonctions exécutives locales et des fonctions de membre du gouvernement
        
      • d) Une obligation d'exercer son mandat à « temps plein »
        
    • 2. D'autres expériences apparaissent encore éloignées de nos usages locaux
      
      • a) Une limitation du nombre des mandats successifs
        
      • b) Des adjoints choisis en dehors du conseil élu
        
      • c) Un conseil élu qui n'est pas présidé par le chef de l'exécutif
        
      • d) Une procédure de destitution du chef de l'exécutif
        
• V - UN ÉTAT QUI CHERCHE À SE RÉFORMER
  
  • A. QUELQUES REGARDS CROISÉS ENTRE COLLECTIVITÉS ET ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES
    
    • 1. La fonction publique
      
    • 2. Les administrations déconcentrées
      
    • 3. Information et communication de l'Etat en département et en région
      
    • 4. Le contexte national de la modernisation des politiques publiques : la révision générale et la modernisation des politiques publiques (RGMPP)
      
  • B. LE REGARD DES REPRÉSENTANTS D'EXÉCUTIFS
    
    • 1. Les administrations sous tutelle de l'Etat
      
    • 2. L'Etat assure jouer un rôle de médiateur et de régulateur. Or, sa tutelle est à l'évidence « encore pesante »
      
    • 3. Le décalage entre les deux fonctions publiques
      
    • 4. L'expertise reste-t-elle encore aujourd'hui du côté de l'Etat ?
      
    • 5. Une grande instabilité du cadre réglementaire
      
    • 6. La lassitude des élus locaux est-elle fondée ?
      
  • C. DES PISTES DE PROPOSITIONS
    
• ANNEXE I - COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS D'UNE DÉLÉGATION DE L'OBSERVATOIRE DE LA DÉCENTRALISATION
  
  • I. DÉPLACEMENT À FRANCFORT ET WIESBADEN LES 12 ET 13 SEPTEMBRE 2007
    
    • A. ENTRETIEN AU HESSISCHER LANDKREISTAG (ASSOCIATION DES « LANDKREISE » DE HESSE)
      
    • B. ENTRETIEN AVEC LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR DE HESSE, M. VOLKER BOUFFIER
      
    • C. ENTRETIEN AU HESSISCHER STÄDTE UND GEMEINDEBUND (ASSOCIATION DES VILLES ET COMMUNES DE HESSE)
      
    • D. ENTRETIEN AVEC LE DR. ROLF-NORBERT BARTELT, ADJOINT AU MAIRE DE FRANCFORT (STADTRAT)
      
  • II. DÉPLACEMENT À MILAN LES 13 ET 14 SEPTEMBRE 2007
    
    • A. ENTRETIEN AVEC M. GIAN VALERIO LOMBARDI, PRÉFET DE LA RÉGION DE MILAN
      
    • B. ENTRETIEN AVEC M. VINCENZO ORTOLINA, PRÉSIDENT DU CONSEIL PROVINCIAL DE MILAN
      
    • C. ENTRETIEN AVEC MME LETIZIA MORATTI, MAIRE DE MILAN, ET M. PALMERI, PRÉSIDENT DU CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE MILAN
      
    • D. ENTRETIEN AVEC M. GIUSEPPE VALTORA, DIRECTEUR, ET M. DARIO RIGAMONTI, SECRÉTAIRE DE L'UNION DES PROVINCES LOMBARDES
      
  • III. DÉPLACEMENT EN ESPAGNE LES 18 ET 19 SEPTEMBRE 2007
    
    • A. ENTRETIEN AVEC M. JESUS SANCHEZ FARRACES, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA PRÉSIDENCE DE LA COMMUNAUTÉ AUTONOME D'ARAGON
      
    • B. ENTRETIEN AVEC M. JAVIER LAMBAN MONTANES, PRÉSIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA PROVINCE DE SARAGOSSE
      
    • C. ENTRETIEN AVEC M. ANTONIO BECERRIL GUTIERREZ, PREMIER ADJOINT AU MAIRE DE SARAGOSSE, CHARGÉ DE LA PARTICIPATION CITOYENNE
      
    • D. ENTRETIEN AVEC M. PEDRO SALAS, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'ACTION EXTÉRIEURE DU GOUVERNEMENT D'ARAGON
      
    • E. ENTRETIEN AVEC MME MARIA TENA, DIRECTRICE GÉNÉRALE DU MINISTÈRE CHARGÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      
    • F. ENTRETIEN AVEC M. GABRIEL ALVAREZ FERNANDEZ, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA FÉDÉRATION DES MUNICIPALITÉS ET DES PROVINCES
      
    • G. ENTRETIEN AVEC M. JAVIER ROJO, PRÉSIDENT DU SÉNAT ESPAGNOL
      
    • H. ENTRETIEN AVEC M. JOSEP MARIA ESQUERDA SEGUES, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION SÉNATORIALE DES ENTITÉS LOCALES
      
• ANNEXE II - ORGANISATION TERRITORIALE EN ALLEMAGNE, EN ITALIE ET EN ESPAGNE
  
  • A - ORGANISATION POLITIQUE ET ADMINISTRATIVE DU LAND DE HESSE
    
  • B - L'ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN HESSE
    
  • C. LA DECENTRALISATION EN ITALIE
    
  • D. LE STATUT DE L'ELU LOCAL EN ESPAGNE
    
  • E. LES SYSTÈMES D'ÉLECTIONS LOCALES EN ESPAGNE
    
• ANNEXE III - QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX SÉNATEURS SUR LA GOUVERNANCE LOCALE
  
  • I. I. UNE RELATION ENTRE ÉLUS ET CITOYENS À PRÉSERVER
    
    • A. LA DÉCENTRALISATION RAPPROCHE-T-ELLE LES ÉLUS DES FRANÇAIS ?
      
    • B. LE RÔLE DES DIFFÉRENTES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES RESTE À PRÉCISER
      
    • C. LA NÉCESSITÉ D'OUVRIR UN DÉBAT SUR LA « CLAUSE DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE »
      
  • II. DES ÉLUS ATTENTIFS AUX MOYENS D'ACCROÎTRE LEUR LÉGITIMITÉ
    
    • A. DES OPINIONS DIVERSES SUR LE RECOURS AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT POUR ÉLIRE LES CHEFS D'EXÉCUTIFS
      
    • B. DES INTERROGATIONS CROISSANTES CONCERNANT L'AVENIR DE L'INTERCOMMUNALITÉ
      
  • III. UNE PERSPECTIVE DE MODERNISATION DU STATUT DE L'ÉLU QUI NE LAISSE PAS INSENSIBLE
    
    • A. LA NÉCESSITÉ DE PENSER LE STATUT DE L'ÉLU DE MANIÈRE GLOBALE
      
    • B. UN DÉBAT TRÈS OUVERT SUR LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS
      
      • 1. Les opposants au cumul des fonctions « à temps plein » souhaitent la mise en place d'un statut de l'élu
        
      • 2. Les opposants à la restriction du cumul des mandats sont attachés à l'équilibre actuel
        
      • 3. Le débat concerne aussi le cumul des mandats dans le temps et la limite d'âge
        
  • IV. QUELQUES PISTES POUR AMÉLIORER LE STATUT DES ÉLUS LOCAUX
    
    • A. L'ABSENCE DE STATUT DES ÉLUS N'APPARAÎT PLUS TENABLE AUJOURD'HUI
      
    • B. LA NÉCESSITÉ D'UNE NOUVELLE LOI CONSACRÉE AU STATUT DES ÉLUS
      
  • V. AMÉLIORER LES RAPPORTS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
  • VI. CLARIFIER LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
• ANNEXE IV - COMPTE RENDU DE LA RENCONTRE-DEBAT DU 7 NOVEMBRE 2007
  

N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de l'Observatoire de la décentralisation (1) sur l'émancipation de la démocratie locale,

Par M. Jean PUECH,

Sénateur.

(1) Cet observatoire est composé de : M. Jean Puech, président ; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Michel Mercier, vice-présidents ; MM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Eric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt, Bernard Saugey.

INTRODUCTION

Dans un premier rapport, rendu public au mois de février 2007, sur les nouvelles missions de l'élu local dans le contexte de la décentralisation, votre rapporteur avait mis l'accent sur les inquiétudes exprimées par de nombreux élus et sur la nécessité d'apporter des réponses concrètes à leurs attentes.

Les résultats de l'enquête réalisée par l'Institut TNS-SOFRES auprès d'un échantillon représentatif de 500 exécutifs locaux sur la mise en oeuvre de la décentralisation étaient sans ambiguïté.

Tout d'abord, les élus locaux constituent bien « l'avant-garde de la décentralisation », pour reprendre l'expression du professeur Dominique Reynié.

Le principe était plébiscité (78 % des réponses), les mécanismes étaient approuvés, les lois de 2003-2004 étant perçues comme ayant profité aux grandes politiques locales (personnes âgées, aménagement du territoire, aide sociale, environnement ...).

En revanche, la « mise en oeuvre » de la décentralisation était considérée comme « difficile ». Les élus ont « pointé » l'insuffisance des moyens financiers et les menaces sur l'autonomie budgétaire des collectivités. Ils ont jugé que les nouvelles lois de décentralisation n'avaient pas vraiment clarifié les rôles respectifs des différentes institutions locales et de l'Etat. Beaucoup estimaient d'ailleurs que la décentralisation méritait une pause.

Les intercommunalités étaient perçues à la fois comme une solution - elles permettent de mettre en oeuvre des projets hors de portée des communes isolées- mais aussi comme un problème en constituant souvent un échelon administratif supplémentaire générateur de coûts et de complications.

Surtout, l'enquête avait fait apparaître l'existence d'un malaise profond chez les élus locaux, et plus particulièrement peut-être chez les exécutifs.

De nombreuses études ont été consacrées à ce que l'on appelle parfois le « statut » des élus locaux et qui ne concerne surtout que l'environnement matériel du mandat et de l'après-mandat. En réalité, même dans cet aspect matériel, il n'existe pas de véritable statut au sens propre du terme. Différents textes règlent certes des questions liées au barème des indemnités de fonction, aux autorisations d'absence, aux crédits d'heures, aux mesures favorisant la réinsertion des élus, au droit à la formation, etc...

Mais ces dispositions éparses ne constituent pas un statut en tant que tel. Elles apparaissent comme insatisfaisantes, d'ailleurs, à 58 % des élus. Un constat rarement formulé s'est rapidement imposé.

La décentralisation a changé la nature des collectivités territoriales de la République.

La donne a été bouleversée par les transferts massifs de compétences résultant des deux grands vagues de décentralisation (1982-1983 et 2003-2004), par la complexification des procédures de décision et de concertation, avec l'accumulation des normes nationales et des directives européennes, notamment en matière de sécurité et de protection de l'environnement, par le désengagement accéléré de l'Etat (surtout sur le plan financier) contraignant les collectivités à rechercher et à coordonner les financements publics et privés disponibles.

Combien de Français savent-ils qu'aujourd'hui, en France, plus de 80 % des investissements publics réalisés dans le pays sont assurés par les collectivités territoriales et que près de 90 % des dépenses d'aide sociale passent par les collectivités locales et notamment les départements ?

Votre rapporteur, élu lui-même en 1976 à la tête d'un département, exerçait au départ ses fonctions avec un seul collaborateur. Il doit aujourd'hui « gérer » une équipe de près de 1.800 collaborateurs et agents pour assumer toutes les missions et interventions dévolues à sa collectivité.

On est passé d'une période où l'Etat assumait l'essentiel de l'action collective, les collectivités assurant en appoint un certain nombre de services de proximité, à une époque où la plupart des politiques publiques non régaliennes, qu'il s'agisse de la politique sociale, du développement économique, des infrastructures de transport ou de l'action culturelle, sont financées et gérées à l'échelon local ou régional, et mises en oeuvre par les personnels de la fonction publique territoriale.

Ce bouleversement, à la fois quantitatif et qualitatif dans la nature et les missions des collectivités -c'est-à-dire en fait leur place dans le fonctionnement démocratique de la République- s'est effectué dans un cadre institutionnel de gouvernance quasi inchangé. Ce cadre, mis en place dans les dernières décennies du XIXe siècle, s'agissant en tout cas des communes et des départements, était sans doute adapté à la vie locale de son époque et sans doute jusqu'à une époque encore récente.

Mais, dès lors que les collectivités territoriales, jusque là entités locales d'appoint, devenaient des acteurs majeurs dans la mise en oeuvre des politiques publiques, il convenait normalement d'y renforcer « à due concurrence » la démocratie, de conférer en tout cas à leurs exécutifs le surcroît de légitimité correspondant à l'élargissement considérable du champ de leurs compétences.

Il n'en a rien été. Au cours des vingt dernières années, on a certes assisté à la mise en place -en tant que collectivité territoriale de plein exercice- de la région et à la couverture de la quasi-totalité du territoire par les intercommunalités.

Le succès, en termes « fonctionnels », de ces innovations institutionnelles, a été au rendez-vous. Les régions et les intercommunalités sont désormais bien ancrées sur le territoire. Elles remplissent leurs missions spécifiques et leurs tâches de coordination au niveau interdépartemental et intercommunal. Des initiatives nouvelles sont prises à leur échelon.

Mais la démocratie locale y a-t-elle trouvé son compte ?

Le mode d'élection des conseillers régionaux a fait l'objet de plusieurs lois (1985, 1999, 2003) instaurant, en dernier lieu, un scrutin de liste mixte complexe combinant majorité et proportionnelle.

Le président de la région est élu de la même manière que le président du conseil général. Il est lui-même un conseiller régional élu par l'assemblée délibérante : à la majorité absolue des membres du conseil au premier ou au deuxième tour ; à la majorité relative au troisième tour auquel peuvent participer des conseillers non candidats aux tours précédents. Le lien entre le chef de l'exécutif régional et le corps électoral reste ténu.

Quant aux intercommunalités (communautés de communes, communautés d'agglomération, syndicats intercommunaux...), elles sont des établissements publics chargés de mettre en oeuvre la coopération intercommunale. Leur président est choisi par les délégués des communes. Les services rendus à leur échelon ne sont remis en cause par personne. Mais les intercommunalités ne doivent pas devenir un nouvel échelon de collectivité locale ayant vocation à s'ajouter au « mille-feuille » territorial.

Elles ont d'ailleurs eu tendance à trop s'« étoffer » au plan des moyens humains et matériels. Des « doublons » sont apparus avec les services rendus par les communes, voire par les départements (voir rapport de M. Philippe Dallier au nom de l'Observatoire).

Mais la démocratie territoriale telle qu'elle fonctionne aujourd'hui est-elle à la hauteur des nouveaux enjeux créés par la décentralisation, s'agissant en particulier de la nouvelle donne dans le partage des compétences et des responsabilités ?

Au malaise exprimé par les élus locaux répond le taux d'abstention préoccupant du corps électoral aux élections locales (32,6 % aux élections municipales de 2001, 36 % aux élections cantonales de 2004, 38 % aux élections régionales de 2004 contre 15 % à l'élection présidentielle de 2007 !). Nous sommes en présence de « tendances lourdes » qui ne devraient pas manquer d'inquiéter. Perte de l' « esprit civique » du côté des citoyens, crise de légitimité et besoin de reconnaissance chez les élus locaux.

Dégageons des solutions nouvelles pour que la démocratie locale ne se transforme pas en « théâtre d'ombres ».

Nos compatriotes restent attachés à la démocratie de proximité et à ses représentants. On l'a constaté, il y a peu, lors des émeutes urbaines de novembre 2005 : le maire -dont on ne parlait plus guère- s'est retrouvé au centre de tous les dispositifs, interlocuteur privilégié des uns et des autres, médiateur, coordinateur, pacificateur surtout.

Alors comment combler le déficit de démocratie territoriale ? Sans doute en relégitimant le politique dans les collectivités territoriales de la République. Et cette « réhabilitation » passe, on le sait, au plan local comme au plan national, par une certaine forme de personnalisation de l'autorité politique.

Depuis la décentralisation, dans les communes, les départements et les régions, le maire, le président du conseil général et le président du conseil régional représentent à l'extérieur leur collectivité et assurent des fonctions exécutives importantes soit du fait de la loi (les pouvoirs propres) soit sur délégation (de l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'Etat).

Ne conviendrait-il pas d'attribuer à ces exécutifs un statut à part entière qui les rapprocherait de l'électeur s'agissant de leur mode de désignation et donc de la mise en jeu de leur responsabilité politique, assurerait une forme d'exclusivité à l'exercice de leurs fonctions (principe de leur non-cumul avec un mandat national ou une fonction ministérielle) et leur apporterait, sur le plan professionnel, un certain nombre de garanties aujourd'hui largement inexistantes ?

La précarité du « statut » explique d'ailleurs, dans une large mesure, la pratique « bien française » du cumul des mandats et fonctions exécutives favorisant l'absentéisme et une dispersion des responsabilités très préjudiciable, en réalité, à la crédibilité et au fonctionnement même de notre démocratie.

Car la responsabilité d'une région, d'un département ou d'une ville d'une certaine importance n'est-elle pas, aujourd'hui, une fonction à plein temps ? De même d'ailleurs qu'un mandat de sénateur ou de député national ou européen, ou une fonction ministérielle ?

Pourquoi ne pas tirer objectivement les conséquences de ces constats élémentaires au seul risque de remettre en cause un certain nombre de faux-semblants et d'hypocrisies nés de pratiques anciennes ?

A l'issue de déplacements d'une délégation de ses membres, l'Observatoire a constaté que chez la plupart de nos voisins européens, le mode direct d'élection et la pratique du non-cumul des fonctions exécutives locales avec un mandat national ou une fonction ministérielle tendaient à devenir la règle.

Les pratiques, expériences et interrogations de nos voisins européens sont liées à leur histoire et à leur culture politique et administrative. Elles ne sont évidemment pas directement transposables. Mais en ratifiant la Charte européenne de l'autonomie locale sous l'égide du Conseil de l'Europe, 47 pays européens ont affirmé qu'ils se sentaient suffisamment proches pour adopter, au plan de leur organisation territoriale, un certain nombre de règles communes. La comparaison entre les modes de gouvernance locale apparaît, en conséquence, utile, voire incontournable.

La réforme de l'Etat apparaît, elle aussi, comme un autre chantier incontournable. Elle ne pourra être mise en oeuvre efficacement qu'en s'accomplissant en étroite concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales. Jusqu'à présent, hélas, cette coordination a plutôt fait défaut.

Il convient, dans un premier temps, de rendre lisible l'action publique, qu'elle émane de l'Etat ou des collectivités. Nous préconisons de supprimer les doublons inutiles sur le territoire.

S'il n'est évidemment pas question d'établir une parfaite fongibilité entre les fonctions publiques -fonction publique de l'Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière- il n'est pas non plus interdit de revenir sur un système étanche qui empêche pratiquement toute mobilité entre elles. Il sera donc proposé de rendre progressivement obligatoire dans tous les statuts et pour toutes les catégories une période de mobilité en cours de carrière ainsi qu'un tronc commun dans les différentes formations.

).

I - L'AUTONOMIE LOCALE EN FRANCE : UN PARCOURS DIFFICILE

Depuis la Révolution française, l'histoire de l'autonomie locale, en France, est indissociable de celle des libertés publiques.

Tout au long du XIXe siècle et jusqu'à la mise en place des institutions républicaines dans les années 1870-1880, des régimes politiques différents se sont succédé avec des « phases » plus ou moins « restrictives » en matière de libertés publiques et de libertés locales. L'exemple souvent cité est celui du Second Empire (1852-1870) avec sa période « autoritaire » et sa période « libérale». Il est caractéristique que les « phases libérales » ont toujours été accompagnées d'un allègement du contrôle de l'Etat sur la vie publique locale.

Comme si c'était surtout à l'échelon local qu'il convenait, pour les régimes autoritaires, d'entraver le développement d'une vie démocratique.

A. LES COMMUNES

La loi du 14 décembre 1789 a créé 44.000 « municipalités » (sur le territoire des anciennes « paroisses ») baptisées par la suite « communes » en « chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne ». Cette loi véritablement « révolutionnaire » et très en avance sur son temps instituait un maire élu par les citoyens en tant qu'organe exécutif de la commune.

Sous le Consulat, la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) prévoyait que les maires et ses adjoints étaient nommés (et, le cas échéant, suspendus) par le Premier consul dans les communes de plus de 5.000 habitants, par le préfet du département dans les communes de moins de 5.000 habitants.

Ils n'avaient rien à voir avec le conseil municipal mais étaient des agents de l'Etat chargés de fonctions administratives en particulier en matière d'état civil et de police.

Les membres (au nombre de 10, 20 ou 30 selon la taille de la collectivité) du conseil municipal, mis en place dans chaque commune, étaient nommés par les préfets pour une durée de trois ans.

Cette organisation communale napoléonienne prévaudra pendant une trentaine d'années.

L'effectif des communes est resté remarquablement stable depuis puisque -malgré les efforts récents de l'Etat en faveur du regroupement des communes- on dénombrait encore, en 2006, 36.568 communes en métropole.

La Monarchie de Juillet a infléchi sensiblement ce système.

Selon la loi du 21 mars 1831, le maire et ses adjoints font désormais partie intégrante, avec les conseillers municipaux, du « corps municipal ». S'ils sont toujours nommés par le chef de l'exécutif (le roi) ou par les préfets, ces derniers doivent les choisir parmi les membres du conseil municipal.

Mais le maire, membre du « corps municipal », même s'il préside les réunions du conseil municipal, reste l'agent de l'Etat dans la commune sous la surveillance étroite de l'administration supérieure (notamment le sous-préfet !).

Autre progrès : les conseils municipaux sont désormais composés de conseillers élus -par moitié tous les trois ans- par une assemblée d'électeurs communaux dans le cadre d'un suffrage censitaire.

Les conseils municipaux ne disposent pas d'une « compétence générale ». Les délibérations étrangères à leurs attributions légales sont déclarées nulles par les préfets.

La loi du 18 juillet 1837 a « préfiguré», quant à elle, la grande loi « républicaine » du 5 avril 1884.

Les communes se sont vu reconnaître la personnalité juridique.

Les maires exercent désormais des fonctions « communales », certes sous l'autorité de l'administration supérieure, outre leurs attributions d'agents de l'Etat. Ils nomment aux emplois communaux. Leurs arrêtés à caractère réglementaire sont exécutoires un mois après leur transmission au sous-préfet.

La loi de 1837 a multiplié, par ailleurs, les matières sur lesquelles peuvent porter les délibérations des conseils municipaux. L'idée d'une « compétence générale » sur les sujets « d'intérêt communal » est esquissée.

Mais c'est la loi du 5 avril 1884 qui consacrera la fameuse « clause de compétence générale » du conseil municipal : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».

Cette loi -qui fut précédée par la loi du 28 mars 1882 instituant l'élection de tous les maires par les conseils municipaux- constituera longtemps la charte républicaine des « libertés communales », c'est-à-dire de l'organisation territoriale et de la démocratie locale à l'échelon de la commune jusqu'aux lois de décentralisation.

Tout au long de son quasi-siècle de vie, la loi de 1884 a été souvent « retouchée » mais toujours, si l'on fait exception de la parenthèse de la période de Vichy, dans le sens d'un allègement des contrôles et de la tutelle sur les actes des maires et sur les délibérations des conseils municipaux.

Cette évolution a été particulièrement caractéristique sous la Vème République avec, en particulier, l'ordonnance n° 59-33 du 5 janvier 1959 portant mesures de décentralisation et de simplification concernant l'administration communale et surtout la loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales : la tutelle budgétaire est en principe supprimée, le nombre d'actes soumis à approbation préalable du préfet (tutelle administrative) diminue considérablement, le délai d'approbation tacite est réduit.

B. LES DÉPARTEMENTS

Les départements modernes sont véritablement nés avec les institutions de la IIIe République.

Mais comme pour les « municipalités », l'acte de naissance des départements date de 1789.

La loi du 22 décembre 1789, votée par la Constituante, a créé 83 départements dont l'implantation et les contours sont restés remarquablement stables jusqu'à aujourd'hui (en 2007, on dénombre 100 départements dont 4 outre mer).

La Révolution française a créé les « départements «  (sous l'ancien Régime, le terme « département » correspondait à une circonscription de répartition de la taille) pour lutter contre les inégalités territoriales en instituant un nouvel échelon territorial dont la vocation, au départ, avait peu à voir, il est vrai, avec l'autonomie locale.

Le département « révolutionnaire », divisé en districts (eux-mêmes divisés en cantons), était avant tout :

- un échelon déconcentré privilégié pour les services de l'Etat ;

- une circonscription électorale pour l'élection des représentants à l'Assemblée nationale.

Une assemblée (nommée par le pouvoir exécutif) portant le titre d' « administration du département » était composée d'un « Conseil de département » (lointain ancêtre du conseil général) et d'un « Directoire ».

Il était spécialement interdit aux départements de participer à l' « administration générale du Royaume » ou à « l'exercice de la souveraineté nationale ».

C'est la loi consulaire du 27 pluviôse an VIII (17 février 1800) qui a mis en place le système qui, dans ses caractéristiques fondamentales, s'est appliqué jusqu'aux lois de décentralisation.

Il fut créé dans chaque département un préfet seul chargé de l'administration.

Fut aussi institué un Conseil de préfecture chargé de statuer sur certaines demandes des particuliers.

Les Conseils de préfecture de 1800 deviendront, on le sait, en 1953, les « tribunaux administratifs ».

Le Conseil général votait les centimes additionnels permettant de couvrir les dépenses du département. Il désignait, parmi ses membres, un président pour diriger les débats.

Sous la Monarchie de juillet (loi du 29 janvier 1833), il fut décidé que les membres des conseils généraux seraient désormais élus (au suffrage censitaire certes !)

Le Conseil général était composé d'autant de membres qu'il existait de cantons dans le département. Cette disposition, notons-le, est toujours en vigueur.

Le préfet du département restait l'exécutif du département. Il préparait et exécutait les délibérations -portant sur les matières énumérées par la loi- du conseil général.

La loi du 10 mai 1838 faisait un pas de plus en permettant au président du conseil général de transmettre directement au ministre chargé des collectivités locales « les réclamations » du conseil général « dans l'intérêt du département ».

Le Second Empire s'est surtout préoccupé de déconcentration. Les décrets du 25 mars 1852 et du 13 août 1861 ont transféré au préfet 113 attributions exercées jusqu'alors par les ministres.

Mais sous « l'Empire libéral », néanmoins, la loi du 18 juillet 1866 étendait le champ des compétences des conseils généraux et disposait que leurs délibérations définitives seraient désormais exécutoires dans les deux mois de la clôture de leur session sauf annulation préfectorale pour excès de pouvoir ou violation de la loi.

Enfin, la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux a modernisé l'institution départementale en lui donnant le cadre institutionnel et les prérogatives qui prévaudront, en définitive, pendant plus d'un siècle jusqu'aux lois de décentralisation. Même si la IIIe République naissante fut, en réalité, aussi soucieuse de renforcer la liberté d'organisation des départements que d'assurer l'efficacité du contrôle du préfet.

Si les conseils généraux gardaient, pour l'essentiel, les attributions nombreuses prévues par les lois de 1838 et 1866, ils se voyaient reconnaître la possibilité d'émettre des voeux sur les questions économiques et d'administration générale.

Il est à noter que la « clause de compétence générale » du Conseil général pour les affaires d'intérêt départemental ne sera enfin consacré sur le plan législatif qu'avec la loi de décentralisation 82-213 du 2 mars 1982 qui a ainsi libellé le premier alinéa de l'article L. 3211-1 du Code général des collectivités territoriales : « Le Conseil général règle par ses délibérations les affaires du département ».

La loi de 1871 distinguait, pour sa part, les affaires sur lesquelles l'assemblée départementale « statuait » et celles sur lesquelles elle rendait un « avis ».

Elle créait aussi la « commission départementale », composée de 4 à 7 membres, chargée de régler les affaires que lui déléguait le conseil général mais aussi d'exercer un certain nombre de prérogatives propres reconnues par la loi.

Mais le préfet restait celui qui prépare et exécute les décisions du conseil général.

Le président du conseil général exerçait des fonctions largement honorifiques.

Par ailleurs, le département restait soumis à la tutelle financière, administrative et technique de l'Etat.

Avant la Décentralisation, une date est encore à retenir dans l'histoire des départements : c'est tout simplement le 4 octobre 1958, date de la Constitution de la Ve République qui a conféré sur le plan constitutionnel au département le statut de collectivité territoriale de la République.

C. LES REGIONS

La région est, on le sait, une collectivité beaucoup plus récente.

A la fin de la Première Guerre Mondiale, le Gouvernement a encouragé les chambres de commerce et d'industrie à se regrouper au sein de groupements économiques régionaux.

Sous le régime de Vichy, les questions de maintien de l'ordre et de ravitaillement sont traitées au niveau de préfets régionaux.

Dès avant la Libération, une ordonnance du Comité français de libération nationale du 10 juillet 1944 créait les commissariats régionaux de la République administrés par un commissaire régional de la République (préfet régional) afin de gérer les questions vitales de l'heure : besoin des populations, rétablissement de la légalité républicaine, sécurité des armées, etc ...

Une ordonnance du 24 octobre 1945 a maintenu, en droit, ce dispositif.

Les contraintes liées à la planification et à l'intervention économique de l'Etat déboucheront sur la mise en place en 1955-1956 des programmes d'action régionale et des régions de programme, en 1959-1960 des circonscriptions d'action régionale (CAR).

L'important décret n° 64-250 du 14 mars 1964 a mis en place le préfet de région mais dans le cadre d'un texte relatif à la déconcentration de services de l'Etat au niveau départemental (avec un renforcement considérable des attributions du préfet). Ledit décret considérait d'ailleurs la région comme « une circonscription-relais entre le pouvoir central et le département » pour donner un cadre plus large aux actions régionales de l'Etat.

Il fut décidé que ce nouveau préfet « coordinateur » serait assisté par une conférence administrative régionale dotée d'attributions consultatives et composée des préfets des départements de la région et de quelques hauts fonctionnaires de la circonscription. Il était à la tête d'une véritable administration de mission chargée plus spécialement du développement économique et de l'aménagement du territoire de la région.

D'autre part, le décret de 1964 installait dans chaque région des « commissions de développement économique régional » (les CODER) composées pour moitié par des responsables des chambres consulaires et des socio-professionnels, pour un quart d'élus locaux, pour le dernier quart de personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre.

Les CODER, précurseurs des comités économiques et sociaux régionaux (CESR), émettaient des avis dans le domaine de l'aménagement du territoire et du développement économique et social.

Sur le plan institutionnel, les régions du décret de 1964 n'étaient donc que des circonscriptions de l'Etat pour son action régionale, gérées par des super-préfets coordinateurs.

Les élus du suffrage universel étaient absents sauf, très marginalement, dans le cadre des CODER consultatives composées, à hauteur d'un quart de ses membres, d'élus.

Le projet de loi de 1969, relatif à la création des régions et à la rénovation du Sénat, transformait les régions en collectivités territoriales de plein exercice, reconnues par la Constitution et disposant de larges pouvoirs.

Il proposait de créer, dans chaque région, un conseil régional « chargé de régler par ses délibérations les affaires de la compétence de la région ».

La loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 a institué, quant à elle, dans chaque « circonscription régionale », 22 « établissements publics » qui se voyaient reconnaître pour mission spéciale « dans le respect des attributions des départements et des communes, de contribuer au développement économique et social de la région par :

1°- toutes études intéressant le développement régional ;

2°- toute proposition tendant à coordonner et à rationaliser les choix des investissements à réaliser par les collectivités publiques ;

3°- la participation volontaire au financement d'équipements collectifs présentant un intérêt régional direct... ».

Un conseil régional composé des parlementaires élus dans la région et d'élus locaux « réglait par ses délibérations les affaires de la compétence de l'établissement public ».

Il fut créé un comité économique et social consultatif composé de socio-professionnels et d'associatifs.

Le préfet instruisait les affaires soumises au conseil régional et exécutait ses délibérations.

La région devient une collectivité territoriale avec la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 qui instaure le suffrage universel direct pour l'élection des membres du conseil régional, mais aussi prévoit, au profit de cette assemblée délibérante, une « clause de compétence générale ». Selon l'art. L. 4221-1 du Code général des collectivités territoriales, tel que résultant de la loi de 1982 : « Le Conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région ».

L'onction du suffrage universel direct auquel il convient d'ajouter le principe de compétence générale pour les affaires relevant de l'intérêt de la collectivité territoriale apparaît bien comme les facteurs de consécration d'une véritable autonomie locale, conformément au principe de libre administration reconnu en 1946 et réaffirmé en 1958.

En conclusion de ce bref historique retraçant les grandes étapes d'une évolution qui, depuis la Révolution française nous a conduit aux premières lois de décentralisation en 1982-1983, on soulignera toute l'importance du rapport intitulé « Vivre ensemble » élaboré par une commission chargée d'une mission de réflexion sur les collectivités locales, présidée par Olivier Guichard, et remis au Président de la République le 22 octobre 1976.

Ce document de 500 pages environ ayant nécessité neuf mois de travaux contenait un nombre considérable de propositions novatrices dont beaucoup ont inspiré la première vague de décentralisation. Pour ses auteurs, ce rapport ne contenait pas d'ailleurs un projet de réforme mais « un modèle de développement, un axe de marche et une première étape... ».

II - LA MONTÉE EN PUISSANCE DES EXÉCUTIFS LOCAUX

A. LE MAIRE : RESPONSABLE DES SERVICES PUBLICS DE PROXIMITÉ

Depuis les origines, c'est-à-dire en fait depuis la loi du 28 pluviôse an VIII (1800), le maire représente, on le sait, l'Etat dans sa commune. Il exerce donc des fonctions étatiques qui se répartissent entre :

- celles qui sont soumises au contrôle hiérarchique du préfet, autorité déconcentrée supérieure ;

- celles qui s'exercent sous l'autorité du procureur de la République.

Les premières relèvent notamment de « l'administration de proximité ». A côté de la publication et de l'exécution des lois et règlements et de l'exécution des mesures de sûreté générale, le maire se voit confier, sous l'autorité du préfet, par l'article L. 2122-27 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), un certain nombre de fonctions spéciales :

- la tenue des listes et l'organisation des élections politiques ou socioprofessionnelles ;

- l'authentification de la signature apposée à un acte par un administré ;

- la délivrance d'attestations et de certificats relatifs à la situation des administrés (attestations d'accueil pour les étrangers réclamant un visa de séjour) ;

- la certification des copies.

Il convient d'ajouter certains pouvoirs de police spéciale que le maire exerce au nom de l'Etat sur la base de certaines lois spécifiques (loi du 29 décembre 1979 sur la publicité et les enseignes).

Sur toutes ces attributions, le maire obéit au principe hiérarchique. Le préfet du département peut lui adresser des instructions, voire des injonctions et même, en cas de carence, user de son pouvoir dit de substitution.

Les fonctions étatiques qui s'exercent sous l'autorité du représentant du Parquet sont celles d'officier de police judiciaire (OPJ) et d'officier d'état civil.

Ces fonctions, notons-le, le maire les partage avec son ou ses adjoints qui n'ont donc pas besoin de délégation pour les exercer (article L. 2122-31 et L. 2122-32 du CGCT).

Longtemps tombée en quasi désuétude, la qualité d'OPJ du maire et de ses adjoints pourrait être réactualisée dans le contexte contemporain.

Le service public de l'état civil qui a pour vocation d'enregistrer tous les faits ou actes qui modifient l'état ou la capacité des personnes est, depuis 1800, un service essentiel de la Mairie.

Les citoyens identifient fortement leur maire comme le responsable de l'état civil dans leur commune. En tant qu'officier d'état civil, le maire et ses adjoints sont en charge des déclarations de naissance, des célébrations des mariages, des actes de décès et délivrent les actes d'état civil relatifs à ces événements.

Outre ses fonctions étatiques, le maire exerce, bien sûr, des attributions communales. Elles sont considérables et ne font que se renforcer, notamment depuis la Décentralisation.

Elles se divisent en deux grandes catégories :

- les attributions que le maire exerce en tant qu'organe exécutif de la commune sous le contrôle du conseil municipal ;

- les compétences propres qui s'exercent hors du contrôle de l'assemblée délibérante qui conserve néanmoins, dans les domaines concernés, la possibilité d'émettre des voeux.

Les attributions « exclusives » du maire en tant qu'organe exécutif de la commune se subdivisent elles-mêmes en trois catégories :

· Les attributions exercées en qualité de « président » de l'assemblée délibérante.

A ce titre, le maire adresse les convocations aux membres du conseil municipal ; il fixe l'ordre du jour ; il ouvre et clôt les séances ; il dirige les débats.

· Les attributions qui constituent « l'exécution des décisions du conseil municipal » sous le contrôle de l'assemblée délibérante mais aussi sous le contrôle « administratif » du préfet.

La liste des mesures que peut prendre un maire à cet égard n'est pas limitée par la loi.

L'article L. 2122-21 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) évoque notamment :

- la préparation, la présentation et l'exécution du budget communal,

- la gestion des biens et les revenus de la commune,

- la direction des travaux communaux,

- la préparation, la négociation et, après « autorisation » du conseil, la signature des contrats,

- la souscription des marchés,

- la représentation de la commune en justice...

· C'est en tant qu'organe exécutif de la commune, en charge de l'exécution des décisions municipales, que le maire est aussi chargé d'assurer l'entrée en vigueur des délibérations en les transmettant au contrôle de légalité et en prenant des mesures légales de publicité.

Sur toutes les décisions liées à ces attributions, l'assemblée délibérante peut adresser au maire injonctions, jugements et blâmes. Elle conserve, en droit, toute la maîtrise de la situation.

S'agissant par exemple de la souscription des marchés, un article spécifique, l'article L. 2122-21-1 du CGCT (ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005) prévoit, par exemple, que :

« La délibération du conseil municipal chargeant le maire de souscrire un marché déterminé peut être prise avant l'engagement de la procédure de passation de ce marché. Elle comporte alors obligatoirement une définition de l'étendue du besoin à satisfaire et le montant prévisionnel du marché.

Le conseil municipal peut, à tout moment, décider que la signature du marché ne pourra intervenir qu'après une nouvelle délibération, une fois connus l'identité de l'attributaire et le montant du marché. »

En tant qu'organe exécutif de la commune, le maire peut aussi bénéficier d'une délégation exclusive de la part du conseil municipal sur tout ou partie d'une liste de vingt et une attributions précisées par la loi (article L. 2122-22 du CGCT).

Parmi ces attributions, on relèvera :

- l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux,

- la fixation, dans les limites fixées par le conseil municipal, des tarifs des services publics municipaux,

- la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés publics d'un faible montant,

- l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4.600 euros,

- la passation des contrats d'assurance,

- l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme,

- les actions ou les défenses en justice au nom de la commune, etc...

Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation. En cas d'empêchement du maire, les décisions ayant fait l'objet de la délégation ne peuvent être prises, en principe, que par le conseil municipal lui-même.

Sauf disposition contraire de la délibération relative à la délégation, le maire peut néanmoins, depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, donner lui-même à un adjoint ou un conseiller municipal une délégation de signature (à l'exclusion de toute « délégation de pouvoirs ») sur les décisions ayant fait l'objet de la délégation.

Les mesures prises par le maire dans le cadre de cette délégation exclusive -dites « décisions municipales »- ont le statut des délibérations proprement dites.

Le maire de la commune bénéficie enfin de compétences propres, « exclusives » de toute intervention (autre que des voeux éventuels) de la part du conseil municipal.

Selon l'article L. 2122-18 du CGCT, nous avons vu que le maire était « seul chargé de l'administration » de la commune, sous le contrôle de l'assemblée délibérante, en tant qu'organe exécutif de la commune.

Dans le cadre de ses compétences propres, le maire est « seul chargé de l'organisation interne des services municipaux et de la gestion des agents communaux ».

Toutes les décisions individuelles (nomination, notation, promotion, sanctions...) relatives au personnel communal sont donc de son ressort exclusif.

Dans son pouvoir d'organiser les services municipaux, il doit néanmoins respecter les règles générales d'organisation et le cadre juridique et budgétaire fixé par le conseil municipal.

En gros, le pouvoir de créer ou de supprimer un service municipal, le pouvoir de créer ou de supprimer un emploi communal relèvent du conseil municipal. Tout le reste est du ressort du maire.

En second lieu, le maire est seul chargé de la police municipale et rurale (police administrative générale) ainsi que de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs (article L. 2212-1 du CGCT) en sus de ses pouvoirs de police spéciale exercés au nom de l'Etat (publicité, enseignes) ou au nom de la commune (circulation et stationnement ; baignades et activités nautiques ; immeubles menaçant ruine ...) en vertu de lois spécifiques.

La définition de la « police municipale » est bien connue : « elle a pour objet le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Le maire peut prendre des actes juridiques (arrêtés réglementaires, décisions individuelles) et décider de mesures matérielles.

L'article L. 2212-2 du CGCT énumère de façon non limitative un certain nombre de missions de police municipale :

- la sûreté et la commodité du passage dans les lieux publics,

- la répression des atteintes à la tranquillité publique,

- le maintien du « bon ordre » en cas de grands rassemblements,

- la prévention des accidents, des incendies, des inondations ...

Le pouvoir de police municipale est soumis au « contrôle de légalité » du préfet qui peut déboucher sur la saisine du juge administratif.

En cas de carence (dans le domaine du maintien de l'ordre notamment), le représentant de l'Etat peut, en observant certaines procédures, user de son droit de substitution.

Le juge administratif peut être aussi saisi par tout citoyen ayant un intérêt à agir et considérant qu'une mesure de police municipale ne s'inscrit pas dans les objectifs définis par la loi (protection de l'ordre public, principe de stricte proportionnalité entre l'atteinte portée par la mesure aux libertés individuelles et la menace pesant sur l'ordre public...)

On sait par ailleurs que dans la commune où la police est « étatisée » (les plus importantes), les atteintes majeures à la tranquillité publique (hors bruits de voisinage) sont prises en charge par l'Etat et qu'il en est de même, en matière de police de l'ordre public, en cas de grands rassemblements.

Dans le cas de la Ville de Paris, si la loi du 27 février 2002 a renforcé les pouvoirs du maire en matière de salubrité sur la voie publique, de bruits de voisinage, de police de la circulation et du stationnement (art. L 2512-14 du CGCT), l'essentiel des pouvoirs de police reste détenu, depuis 1800, par le préfet de police qui les exerce tantôt au nom de l'Etat, tantôt au nom de la commune.

Une autre compétence propre et exclusive du maire s'inscrit dans le domaine de l'urbanisme. Dans les communes qui ont approuvé un plan local d'urbanisme (PLU), c'est lui qui délivre désormais, au nom de la commune, le permis de construire.

On relèvera enfin que depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des arrêtés de police conjoints du maire et du président de l'EPCI peuvent désormais être pris en matière notamment de circulation et de stationnement sur la voirie « communautaire ».

Depuis 1982, les lois qui ont suivi la Décentralisation n'ont fait qu'élargir les compétences et accroître les responsabilités du maire. Dans le domaine de la sécurité et de la prévention de la délinquance, on peut, sans grands risques, pronostiquer que son rôle va s'amplifier encore jusqu'à faire de lui l'interlocuteur central autour duquel les différentes logiques administratives vont tenter de s'articuler.

Depuis un décret du 17 juillet 2002, d'ailleurs, les maires se sont vu confier la présidence des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance.

B. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL : GARANT DE L'ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET DE LA COHÉSION SOCIALE, PRINCIPAL INTERLOCUTEUR DES COMMUNES ET DES SERVICES DE L'ETAT

Le président du Conseil général, comme son nom l'indique, est d'abord celui qui établit l'ordre du jour, convoque, ouvre et clôt les séances et dirige les débats de l'assemblée délibérante du département.

Le président du Conseil général est ensuite l'organe d'exécution des décisions du Conseil général.

A ce titre et sous le contrôle de l'assemblée :

- il prépare, propose et exécute le budget du département. Il ordonnance les dépenses et prescrit l'exécution des recettes (art. L 3221-2 du CGCT) ;

- il veille à l'entrée en vigueur des délibérations de l'assemblée départementale en assurant leur publicité ainsi que leur transmission au préfet de département ;

- il gère le domaine du département (art. L. 3221-4 du CGCT) ;

- il prépare, négocie et, après « autorisation » du conseil, signe les contrats ;

- il représente le département en justice : avec l'autorisation du conseil général, il intente les actions au nom de la collectivité, et sur avis conforme de la commission permanente, il défend à toute action intentée contre la collectivité (CGCT, art. L. 3221-10 du CGCT).

Jusqu'en 2001, contrairement au maire, le président du Conseil général ne pouvait se voir déléguer des attributions de la part de l'assemblée délibérante.

Seule la commission permanente (instance composée du président, des vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres) pouvait bénéficier de délégations de pouvoirs.

Depuis 2001, des délégations de compétences sont possibles (et fréquentes) dans plusieurs domaines importants :

- les décisions relatives aux marchés publics d'un montant inférieur à un seuil fixé par la loi (loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier) ;

- les décisions relatives à la gestion des emprunts destinés au financement des investissements départementaux (loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité) ;

- les décisions portant dérogation à l'obligation de déposer les fonds du département auprès de l'Etat (loi de finances pour 2004 n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) ;

- les décisions relatives à l'exercice du droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 dite « Urbanisme et Habitat »).

Ces attributions déléguées, soulignons que depuis la loi du 13 août 2004 (article L. 3221-13 du CGCT), le président peut les subdéléguer contrairement au maire par exemple.

Innovation majeure des premières lois de décentralisation : selon l'article L. 3141-1 du CGCT (loi n° 92-213 du 2 mars 1982), pour la préparation et l'exécution des délibérations du conseil, le président du Conseil général peut disposer, en tant que de besoin, des services déconcentrés de l'Etat (par exemple de la direction départementale de l'équipement). Ces mises à disposition et leurs modalités sont définies dans une convention annuelle signée avec le préfet du département.

Le président du Conseil général adresse alors directement au chef du service déconcentré, sans passer par le préfet, toutes les instructions nécessaires à l'exécution des tâches qu'il est également compétent pour contrôler.

Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature aux responsables des services de la collectivité ainsi qu'aux chefs de services déconcentrés de l'Etat pour l'exécution des missions qu'il leur confie.

En outre, le président du Conseil général et le préfet de département sont chargés conjointement d'assurer la coordination entre l'action des services de la collectivité et celle des services de l'Etat dans le département ou la région (art. L.3142-1 du CGCT).

Selon la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, le président du Conseil général et le préfet de département ou de région doivent, sur leur demande, s'échanger les informations nécessaires à l'exercice de leurs attributions.

Le président du Conseil général adresse alors directement au chef du service déconcentré, sans passer par le préfet, toutes les instructions nécessaires à l'exécution des tâches qu'il est également compétent pour contrôler.

Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature aux responsables des services de la collectivité ainsi qu'aux chefs de services déconcentrés de l'Etat pour l'exécution des missions qu'il leur confie.

En outre, le président du Conseil général et le préfet de département sont chargés conjointement d'assurer la coordination entre l'action des services de la collectivité et celle des services de l'Etat dans le département ou la région (art. L. 3142-1) Selon la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, le président du conseil régional ou général et le préfet de département ou de région doivent, sur leur demande, s'échanger les informations nécessaires à l'exercice de leurs attributions.

Dans un rapport spécial annuel, le président rend compte à l'assemblée délibérante de l'activité et du financement des services départementaux, des organismes qui en dépendent, de la situation financière de la collectivité et de l'état d'exécution des délibérations du Conseil général.

Sous le contrôle de l'assemblée délibérante, l'exécutif départemental détient de larges responsabilités dans le domaine social. C'est là en fait que sous l'autorité de l'assemblée, il est amené à jouer pleinement son rôle de garant de la cohésion sociale du département.

Le code de l'action sociale et des familles (art. L. 3221-9 du CGCT) ainsi que la loi n°83-663 du 22 juillet 1983 lui confient de très nombreuses attributions s'agissant notamment du versement du RMI (loi n° 2003-1200 du 12 décembre 2003) ou de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes (loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001).

Dans la pratique, nombre de ces compétences sociales tendent à faire du département une véritable collectivité-guichet. En fait, l'exécutif local ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation.

Dans son récent rapport présenté au nom de l'Observatoire sénatorial de la Décentralisation, notre collègue Michel Mercier plaidait, on s'en souvient, en faveur d'une plus grande marge de manoeuvre pour les élus en ce qui concerne le montant et les modalités d'attribution des prestations et en particulier du RMI dont la « dépense » s'est « envolée » dans les conditions que l'on sait.

Au même titre que le maire, le président du Conseil général dispose, dans le CGCT, d'importantes attributions propres qu'il exerce en dehors de toute intervention de l'assemblée délibérante :

· Seul chargé de l'administration du département, on l'a dit, il détient, en matière d'organisation interne des services départementaux et de gestion des agents départementaux, les pouvoirs que possède le maire sur les services et personnels communaux.

Comme dans le cas de la commune, la jurisprudence administrative réserve toutefois à l'assemblée délibérante le soin de définir les règles générales d'organisation des services et le cadre juridique et budgétaire dans lequel le président pourra exercer ses attributions de chef des services départementaux en prenant notamment toutes les décisions individuelles relatives aux personnels du département.

Restent de la compétence du Conseil général le pouvoir de créer ou de supprimer un service public départemental, celui de créer ou de supprimer un emploi.

· Le président du Conseil général ne dispose pas, comme le maire, d'un pouvoir de police administrative générale.

Il exerce néanmoins deux pouvoirs de police spéciale :

- les pouvoirs de police liés à la gestion du domaine départemental.

Avec la départementalisation récente de la quasi-totalité de la voirie routière nationale, on prend la mesure de cette mission. Le président est notamment responsable de la viabilité des voies publiques et de la sécurité des circulations.

- les pouvoirs de police des ports maritimes départementaux.

Conformément aux dispositions de la loi de décentralisation n° 83-663 du 22 juillet 1983 sur les transferts de compétences, le président est en charge de la mise en application du droit en vigueur en matière de police de ces ports. Il peut aussi prendre des règlements particuliers (remorquage, chargement...) pour compléter la réglementation générale.

C. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL : PROMOTEUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE

Le code général des collectivités territoriales, notamment issu de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions et de la loi de décentralisation n° 82-213 du 2 mars 1982, confère au président du Conseil régional dans la région des attributions très similaires à celles du président du Conseil général dans le département.

Ainsi, le président du Conseil régional, en tant que président de l'assemblée délibérante, établit l'ordre du jour, convoque le conseil régional, ouvre et clôt ses séances et dirige ses débats.

Selon l'article L. 4231-3, du CGCT, il est l'organe exécutif de la région et doit, à ce titre, préparer et exécuter les délibérations du Conseil régional.

« Seul chargé de l'administration » de la région, le président du Conseil régional se voit attribuer les mêmes fonctions exécutives dans la région que le président du Conseil général dans le département :

- Il prépare, propose et exécute le budget (article L. 4231-2 du CGCT).

- Il est chargé des formalités nécessaires à l'entrée en vigueur des délibérations du Conseil régional (publicité, transmission aux préfets de région).

- Il gère le domaine de la région (article L. 4231-4 du CGCT).

- Il prépare, négocie et après autorisation du Conseil régional, signe les contrats de la région.

- Il représente la région en justice (article L.4231-7).

Au même titre que le président du Conseil général, l'exécutif régional peut se voir déléguer, depuis 2001, un certain nombre de compétences par l'assemblée régionale :

- décisions relatives à la passation des marchés publics d'un faible montant (article L. 4231-8 du CGCT) ;

- décisions relatives à la gestion des emprunts affectés au financement des investissements régionaux (article L. 4221-5 du CGCT).

Relevons enfin que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 autorise aussi le président du Conseil régional à subdéléguer les compétences déléguées par l'assemblée délibérante.

Dans le domaine économique, plusieurs textes législatifs paraissent donner au président un pouvoir d'initiative, notamment en ce qui concerne les aides aux entreprises, mais la jurisprudence administrative considère, en définitive, que seul le versement de la subvention est de la compétence du président, la décision relative à la prime restant du ressort du Conseil.

En tout état de cause, toutes ces compétences sont exercées sous la surveillance et le contrôle du Conseil régional. Chaque année, le président rend compte, dans un rapport spécial, au Conseil régional de l'activité et des finances des services régionaux, de la situation financière de la région et de l'état des délibérations de l'assemblée.

Mais le président du Conseil régional dispose aussi de pouvoirs autonomes.

En sa qualité de chef des services de la collectivité régionale, le président est en charge de leur organisation interne et de la gestion de leurs agents (article L. 4231-3 du CGCT). Comme dans le cas du département, le code général des collectivités territoriales met en tant que de besoin à la disposition du président du Conseil régional selon des modalités fixées chaque année avec le Préfet de région, les services déconcentrés de l'Etat (par exemple la Direction régionale des affaires culturelles) pour la préparation et l'exécution des délibérations de l'assemblée régionale.

Contrairement au maire ou au président du Conseil général, le président du Conseil régional ne dispose d'aucun pouvoir de police. Il est vrai que le domaine de la région -qu'il gère pour le compte de la collectivité- ne comporte pas de routes régionales.

En tant qu'organe exécutif de la région, le président du Conseil régional joue en outre, même si aucun texte ne le prévoit explicitement, un rôle déterminant dans tous les domaines de prédilection de la collectivité régionale et notamment en matière de planification et d'intervention économique.

Selon l'article L. 4251-1 (loi n° 99-533 du 25 juin 1999), la région élabore un schéma régional d'aménagement et de développement du territoire qui fixe les orientations mises en oeuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions, les départements, les communes ou leurs groupements, les entreprises publiques ou privées, les établissements publics ou toute autre personne morale.

Les contrats de plan Etat-régions (désormais appelés contrats de projet Etat-régions) sont ainsi signés par le président, au nom de la région, dans le cadre des attributions de la collectivité en matière de planification régionale.

Selon l'article L. 4252-1 du CGCT, la région est aussi associée à l'élaboration de la politique nationale de la recherche et de la technologie et participe à sa mise en oeuvre. Elle veille en particulier à la diffusion et au développement des nouvelles technologies, de la formation et de l'information scientifique et technique, à l'amélioration des technologies existantes, au décloisonnement de la recherche et à son intégration dans le développement économique, social et culturel de la région.

Dans tous ces domaines, le président du Conseil régional est amené à donner les orientations et impulsions qui font de lui le véritable promoteur d'un projet de territoire.

III - DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ÉPARSES

Il n'existe pas en France de véritable statut de l'élu local même si diverses dispositions régissent les conditions matérielles d'exercice des mandats locaux. Un vrai statut pourrait se définir comme l'ensemble des droits et garanties bénéficiant aux élus, sans oublier les obligations pesant sur eux.

Le mandat local s'inscrit dans une tradition de gratuité : héritée de la pratique romaine. Cette dernière a été reprise dans les lois municipales du 21 mars 1831 et du 5 mai 1855 et confirmée par la grande loi de 1884.

Si le principe a été affirmé au niveau communal, la question est restée longtemps pendante en ce qui concerne les départements et les régions, ce qui a donné lieu d'ailleurs à de vifs débats entre les partisans de la gratuité et ceux de la rémunération des élus.

La « gratuité » a dû être modulée : le système des mandats locaux non rémunérés avait pour effet de réserver l'accès aux fonctions électives à une minorité.

Le premier assouplissement a été le remboursement des frais liés à l'exécution des mandats spéciaux (loi du 5 avril 1884). Puis le gouvernement provisoire du Général de Gaulle a pris l'ordonnance du 26 juillet 1944, instaurant un régime complet d'indemnités de fonction, de remboursement de frais et de retraite ; ces allocations étant attribuées en fonction des besoins réels des bénéficiaires.

L'idée de bénévolat a longtemps freiné l'élaboration d'un « statut », cette dernière notion renvoyant dans l'esprit des législateurs successifs à la professionnalisation de la fonction d'élu local.

Avant 1982, plusieurs rapports s'étaient penchés sur la question des élus locaux, esquissant des solutions visant à accroître la disponibilité des élus, à en améliorer la formation et les garanties.

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé la tutelle de l'Etat et redéfini la place de l'élu, titulaire de nouvelles responsabilités.

Si l'article 2 de ladite loi dispose que « des lois détermineront (...) le statut des élus », il aura fallu attendre la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats pour élaborer un « statut ». Ce texte a consacré le droit à indemnité pour les élus locaux, tout en affirmant que « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites » (L.2123-17 CGCT).

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale clarifie les conditions d'exercice des membres des conseils ou comités des EPCI et la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d'exercice procède entre autres, à une nouvelle revalorisation des indemnités de fonctions accordées au maire. Enfin, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a renforcé le système d'indemnisation en tenant compte de la taille de chaque collectivité et de la catégorie d'élu.

Le statut doit, en fait, concilier deux impératifs :

- améliorer les conditions d'exercice d'un mandat toujours plus lourd, complexe et « risqué » ;

- « démocratiser » l'accès au mandat local dans un objectif de renouvellement des élites locales.

La loi du 27 février 2002 « démocratie de proximité » a renforcé et précisé les dispositifs mis en place. Le titre II de la loi (articles 65 à 101) renforce les règles posées par la loi n°92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.

Ses dispositions portent sur :

- une meilleure articulation entre mandat électif et vie professionnelle (congé pour campagne électorale, compensation des pertes de revenus liées au mandat, allocation de fin de mandat, formation professionnelle à l'issue du mandat) ;

- les régimes d'indemnisation des élus (indemnités de fonction et remboursement de frais) prenant davantage en compte leurs charges ;

- une amélioration de leur protection sociale, pour les élus ayant cessé leur activité professionnelle et pour ceux l'ayant poursuivie ;

- la formation au cours du mandat.

Si le statut doit aménager les conditions matérielles de l'exercice du mandat c'est-à-dire donner le temps et les moyens nécessaires à la fonction d'élu (I), il doit également inciter toutes les catégories professionnelles à se porter candidates aux fonctions électives en facilitant la suspension temporaire d'une activité professionnelle et en protégeant les élus contre les mises en cause auxquelles ils sont exposés (II).

A. L'ACCÈS AUX FONCTIONS ÉLECTIVES

Le statut devrait permettre de concilier l'exercice d'une activité professionnelle et un mandat local, en donnant à l'élu salarié le temps nécessaire à l'accomplissement des taches liées à son mandat, sans porter préjudice à sa vie professionnelle (A). Par ailleurs, il doit garantir à l'élu la formation nécessaire à une bonne gestion locale (B).

1. L'articulation activité professionnelle - mandat électif

Parvenir à concilier une activité professionnelle avec un mandat électif est nécessaire pour permettre un réel accès de tous les citoyens à la fonction d'élu.

Le législateur s'est efforcé de faciliter cet exercice conjoint afin de permettre une représentation socioprofessionnelle équilibrée dans les assemblées délibérantes. Mais d'importantes distorsions subsistent. Il s'agit donc de donner à l'élu local le temps nécessaire pour se consacrer à l'exercice de son mandat sans pour autant porter préjudice à son activité professionnelle.

2. Les autorisations d'absence

Les élus salariés bénéficient d'autorisations d'absence pour participer aux réunions liées à leur mandat. L'employeur est tenu de laisser à tout salarié membre d'un conseil le temps nécessaire pour se rendre et participer aux séances plénières du conseil, aux réunions de commissions dont il est membre et aux réunions des assemblées délibérantes.

L'employeur n'étant pas obligé de rémunérer comme temps de travail le temps passé en séance et en réunion, la loi de 2002 prévoit que la commune peut compenser la perte de revenus correspondante des conseillers ne bénéficiant pas d'indemnités de fonctions (dans la limite de 24 h par élu et par an, pour un montant fixé à 1,5 fois le montant horaire du SMIC). Mais ce n'est qu'une faculté offerte à la commune, qui n'a jamais l'obligation d'inscrire cette dépense à son budget.

Ces dispositions sont applicables aux fonctionnaires et agents contractuels de l'Etat et des collectivités territoriales qui exercent des fonctions électives, dès lors qu'ils ne bénéficient pas de dispositions plus favorables.

3. Les crédits d'heures

Les maires, adjoints, conseillers municipaux des communes de 3500 habitants au moins, les présidents et membres des conseils généraux ou régionaux ont droit à un crédit d'heures pour leur permettre de disposer du temps nécessaire à l'administration de la collectivité.

La loi du 27 février 2002 fait bénéficier l'ensemble des conseillers municipaux, généraux et régionaux d'une durée trimestrielle de crédit d'heures revalorisée, en fonction de la durée hebdomadaire de temps de travail et selon des forfaits qui varient selon les seuils de population pour les communes. Les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables.

Le crédit d'heures est destiné à permettre à l'élu de disposer du temps nécessaire à l'administration de la collectivité ou de l'organisme auprès duquel il la représente, ainsi qu'à la préparation des réunions. En revanche, le temps passé pour se rendre et participer aux réunions du conseil et des commissions, que l'employeur est tenu de laisser au salarié élu, n'est pas imputé sur le crédit d'heures.

L'élu doit informer son employeur par écrit trois jours à l'avance de l'absence envisagée et de sa durée. L'employeur ne peut pas refuser l'autorisation d'utiliser le crédit d'heures. La compensation des autorisations d'absence est possible pour 72 h maximum par élu et par an. A nouveau, chaque heure ne peut être rémunérée à un montant supérieur à 1,5 fois le montant horaire du SMIC.

La même loi précise, pour les élus municipaux seulement, qu'il est interdit à l'employeur de prendre en considération de telles absences pour arrêter ses décisions concernant l'embauche, la formation professionnelle, l'avancement, la rémunération et l'octroi des avantages sociaux.

De même, aucun licenciement ni déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés en raison d'autorisations d'absence ou de l'utilisation de crédit d'heures, sous peine de nullité et de condamnation à la réparation, la réintégration ou le reclassement étant de droit.

Le temps d'absence maximal, relatif aux autorisations d'absence et aux crédits d'heures, ne peut pas dépasser la moitié de la durée légale du travail pour une année civile.

4. Le congé électif

Instauré par la loi du 27 février 2002, il permet au candidat à l'élection de préparer la campagne électorale.

Ce droit au congé électif est ouvert aux salariés candidats au conseil municipal dans les communes d'au moins 3500 habitants, au conseil général et régional et à l'assemblée de Corse, sur leur demande. Le congé a une durée maximale de 10 jours ouvrables, qui ne sont pas pris en compte dans le calcul du temps global d'absence. Le candidat peut demander à ce que ce congé soit imputé sur la durée du congé payé annuel. Lorsqu'elles ne sont pas imputées sur le congé payé, les absences ne sont pas rémunérées, mais peuvent donner lieu à récupération en accord avec l'employeur.

La durée de ces absences est assimilée à une période de travail effectif pour la détermination des droits à congés payés ainsi que les droits liés à l'ancienneté.

Toutefois, la loi ne prévoit pas de modalité de compensation de la perte de revenus correspondante : les collectivités ont toute faculté en ce domaine.

Votre Rapporteur soulignera que les dispositions statutaires visant à favoriser l'accès aux fonctions électives (qu'il s'agisse des autorisations d'absence, du crédit d'heures ou du congé électif) n'intéresse, en définitive, que les salariés ou les personnels de la fonction publique. Aucun mécanisme de compensation n'est prévu en faveur des membres des professions indépendantes. Il y a donc une lacune dans le dispositif. Il conviendra de se pencher sérieusement sur ce problème.

B. LA RESPONSABILITÉ DES ÉLUS LOCAUX

Tout manquement de l'élu local à ces obligations l'expose à l'engagement de sa responsabilité. Aucun texte n'ayant consacré l'irresponsabilité de l'élu, il est, pour une large part, soumis à la responsabilité de droit commun. En outre, l'élu est soumis à plusieurs responsabilités.

1. La responsabilité civile

L'élu est soumis à la responsabilité civile de droit commun pour les fautes qu'il commet en dehors de ses fonctions ou dans le cadre de ses fonctions mais sans rapport avec celles-ci. Selon le droit commun de la responsabilité des fonctionnaires, l'élu est personnellement responsable lorsqu'il commet une faute détachable du service : en l'espèce l'élu est assimilé à un agent public.

L'élu voit donc sa responsabilité personnelle mise en cause lorsqu'il commet une faute personnelle, imputable à la personne et non à la fonction.

Pour que la faute soit détachable de la fonction, il faut :

- soit que l'élu ait agi comme un simple particulier en dehors de ses fonctions ;

- soit qu'il ait commis une négligence ou une erreur d'une exceptionnelle gravité ;

- soit qu'il ait agi dans un but personnel, tout à fait en dehors de l'intérêt de la collectivité et avec une intention coupable.

2. La responsabilité administrative

- La gestion de fait

Il s'agit de la mise en cause pécuniaire personnelle des élus locaux dès lors que ceux-ci sont considérés comptables de fait. C'est le cas des personnes, qui n'ayant pas la qualité de comptable public, s'ingèrent dans le maniement ou le recouvrement de fonds publics, sans en avoir reçu l'autorisation. Or l'ordonnateur (l'exécutif d'une collectivité) n'a pas la qualité de comptable public. Il est dès lors exposé à la responsabilité pour gestion de fait s'il agit à la place du comptable public. Il sera alors condamné au remboursement des sommes manquantes.

- Les fautes détachables ou non détachables de l'exercice des fonctions

Lorsque l'élu commet une faute détachable de sa fonction, il en est personnellement responsable et il est soumis au régime de responsabilité de droit commun.

Il en est autrement lorsqu'il commet une faute non détachable de l'exercice des fonctions, c'est-à-dire une faute de service.

Les lois n° 96-393 du 13 mai 1996 et n° 2000-647 du 10 juillet 2000 ont permis aux élus locaux de bénéficier de la protection applicable aux agents publics mis en cause pénalement à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, dès lors qu'il s'agit de faits n'ayant pas le caractère d'une faute personnelle détachable de cet exercice.

C'est une obligation à la charge de la commune, qui résulte de l'alinéa 2 de l'article L. 2123-34 du CGCT : « la commune est tenue d'accorder sa protection au maire, à l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l'un de ses élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions(...) ».

Une obligation similaire pèse sur le département (L.3123-29 CGCT) et sur la région (L.4135-29 CGCT).

Cette protection peut comporter le remboursement par la collectivité à l'élu de tous les frais engagés par lui pour sa défense (frais d'avocat, frais de déplacements occasionnés par la procédure, condamnation pécuniaire de l'élu). La carence ou l'insuffisance de la collectivité dans la protection qu'elle doit assurer à son élu est sanctionnée puisque son abstention ou sa défaillance est susceptible de constituer une faute de nature à engager sa responsabilité.

Il revient au juge de déterminer la frontière entre faute personnelle et faute de service : s'agissant d'une faute personnelle, c'est à l'élu de supporter la charge de la réparation, s'agissant d'une faute de service, la réparation incombe à la collectivité. Si la collectivité était condamnée à réparer les conséquences d'une faute personnelle d'un élu, elle pourrait se retourner contre lui.

3. La responsabilité pénale

C'est la responsabilité qui pèse le plus sur les élus locaux : elle les inquiète fortement et agit parfois comme un « repoussoir ».

Face à cette situation, le législateur a adopté une loi limitant les hypothèses de responsabilité pénale pour les faits non intentionnels (loi dite « Fauchon » du 10 juillet 2000).

La loi « Fauchon », prenant acte du fait que la plupart des poursuites souvent abusives s'exerçaient à l'occasion de « fautes » indirectes reprochées aux décideurs publics, a mis en place une nouvelle théorie de la responsabilité pénale pour les délits non intentionnels, distinguant radicalement :

- les cas où entre l'acte (ou la carence) en cause et le dommage, il existe un lien de causalité direct ;

- les cas où entre l'acte (ou la carence) en cause et le dommage, le lien de causalité n'est qu'indirect.

Le premier cas est le suivant : visé par le 3e alinéa de l'article L. 121-3 du Code pénal (loi du 10 juillet 2000) « Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ».

Ce texte permet aux lois pénales de prévoir des incriminations fondées sur une simple faute d'imprudence, de négligence, de manquement à une obligation législative ou réglementaire, dès lors que les « diligences normales » n'ont pas été accomplies lorsqu'il y a un lien de causalité direct entre les faits reprochés à l'auteur et le dommage.

On peut prendre la mesure de la grande liberté d'appréciation des juges du fond dans ce qu'on appelle la qualification juridique des faits. En effet, c'est aux juges qu'il revient d'apprécier notamment s'il existe ou non un lien de causalité direct entre les faits incriminés et le dommage infligé à une ou plusieurs victimes, l'existence d'une faute, ou encore le fait de savoir si des diligences normales ont ou n'ont pas été effectuées (la loi suggère seulement aux juges une méthode d'évaluation de ces diligences).

Le deuxième cas est traité par le dispositif le plus innovant de la loi « Fauchon ». Il subordonne, en cas de lien de causalité indirect entre la « faute » et le dommage, la mise en cause pénale du décideur public à la commission par celui-ci d'une faute caractérisée.

C. LE RENFORCEMENT DU DROIT À LA FORMATION

Le droit à la formation des élus a été affirmé en 1992, il a été renforcé par la loi « Démocratie de proximité».

1. Une dépense obligatoire pour la collectivité

La formation des élus est devenue une nécessité compte tenu de la complexité croissante de leurs fonctions. Elle est un gage d'indépendance face à l'Etat et à la tutelle technique de ses administrations. Elle est en réalité une modalité indispensable de mise en oeuvre du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Le code général des collectivités territoriales reconnaît aux membres des conseils municipaux le droit à une formation adaptée à leurs fonctions (L.2123-12 et 13 CGCT).

Ce même droit est reconnu aux conseillers départementaux et régionaux (L.3123-10 et L.4135-10 du code général des collectivités territoriales).

La loi prévoit la prise en charge des frais de formation par la commune et l'octroi de congé de formation. Ces mécanismes ne sont possibles que si l'organisme dispensant la formation a été agréé par le ministre de l'intérieur.

La loi de 2002 a porté le congé de formation de 6 jours à 18 jours par mandat.

La durée du congé de formation reste inchangée en cas de pluralité de mandats. En revanche, ce congé est renouvelable en cas de réélection.

Si les frais de formation des élus constituent une dépense obligatoire pour la commune, le montant de ces dépenses de formation ne peut pas excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la commune.

Sont remboursés à cette occasion les frais de déplacement, de séjour et de stage.

La commune supporte enfin la perte de revenus subie par l'élu du fait de l'exercice de son droit à formation, dans la limite de 18 jours par élu et par mandat et pour un montant ne dépassant pas 1,5 fois la valeur horaire du SMIC.

2. Vers une formation adaptée au rôle de « décideur » des élus

Afin de bien répartir le crédit de formation, l'assemblée locale a l'obligation de prendre une délibération à ce sujet dans les trois mois de son renouvellement ; un tableau récapitulatif des actions de formation des élus devant être annexé chaque année au compte administratif et donner lieu à débat. Lors de cette même délibération, l'assemblée devrait s'interroger sur la nature de la formation à dispenser aux élus qui doivent acquérir les compétences nécessaires à leur rôle de décideurs territoriaux.

Enfin, la mutualisation des moyens de formation est possible depuis la loi « Démocratie de proximité » : les communes peuvent transférer la compétence formation à l'EPCI dont elles sont membres.

L'EPCI assure dès lors l'organisation et les moyens pour la formation de leurs élus. Cette innovation reprend la proposition n° 90 du Rapport Mauroy qui préconisait de « développer l'accès à la formation de tous les élus par la mutualisation de crédits au sein des intercommunalités ».

Bien souvent, en effet, les petites communes n'ont pas les moyens d'affecter à la formation le maximum autorisé par la loi. Cette insuffisance peut être palliée dès lors que la commune est membre d'un EPCI et que les communes ont délibéré sur le choix de la mutualisation des moyens de formation.

Il reste que les crédits de formation sont sous-utilisés et que la formation demeure une possibilité et non une obligation pour les élus. Ces derniers n'ont qu'un temps limité à lui consacrer.

Relevons que la loi n'a pas repris la proposition du rapport Mauroy d'obliger les maires à suivre au moins une formation au cours de mandat ni le fait de réserver six jours au moins de congé de formation à la première année du mandat.

D. LES GARANTIES STATUTAIRES OFFERTES À L'ÉLU LOCAL

L'exercice d'un mandat local est de plus en plus lourd et complexe, de sorte qu'il demande beaucoup de temps aux élus pour s'y consacrer. Il est nécessaire d'assurer à l'élu un soutien financier et une protection sociale pendant la durée de son mandat, qui s'avère indispensable dès lors que l'élu abandonne temporairement son activité professionnelle, situation appelant une aide pour le retour à l'emploi (A). Parallèlement, il faut clarifier les régimes de responsabilités des élus afin d'éviter que cette question ne constitue un facteur dissuasif pour les candidats aux fonctions électives (B).

1. Les compensations financières

Les fonctions électives locales sont gratuites. Par exception à ce principe, les élus peuvent, sous certaines conditions, prétendre au versement d'indemnités de fonction et au remboursement de certains frais.

- Les indemnités de fonction

(1) Nature des indemnités

Les indemnités de fonction des élus locaux ne constituent ni un salaire, ni un traitement, ni une rémunération. Elles compensent les frais engagés par les élus et constituent une contrepartie forfaitaire des contraintes supportées, du fait notamment de la réduction de leur activité professionnelle. Elles sont cumulables avec les allocations chômage.

Ces indemnités ne sont imposables que pour la partie qui excède la fraction représentative de frais d'emploi (cette fraction est forfaitaire et égale au montant de l'indemnité des maires des communes de moins de 500 habitants).

Les indemnités pour l'exercice des fonctions de maire et adjoints aux maires des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents de délégations spéciales constituent pour la collectivité une dépense obligatoire qui doit apparaître chaque année dans son budget.

Elles ne peuvent être versées que si le conseil municipal, général ou régional en a déterminé le montant et les bénéficiaires.

(2) Régime général des indemnités de fonction

Le versement des indemnités de fonction est subordonné à l'exercice effectif des fonctions inhérentes au mandat local.

La loi de 2002 a introduit des dispositions pour clarifier le pouvoir de l'assemblée délibérante : la délibération fixant les indemnités doit intervenir dans les trois mois du renouvellement de l'assemblée, toute délibération concernant les indemnités d'un ou plusieurs élus doit être accompagnée d'un tableau récapitulant l'ensemble des indemnités allouées à ses membres.

De manière générale, le régime des indemnités de fonction dépend des seuils de population, ce qui est logique compte tenu des problèmes de financement et de la charge représentée par les fonctions considérées, qui varient selon l'importance de la collectivité en cause.

Les conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitants n'ont pas droit à indemnité de fonction. La loi de 2002 prévoit cependant que peut facultativement leur être versée une indemnité dans la même limite de taux mais sur le montant global d'indemnités susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints.

La loi relative à la démocratie de proximité n'a pas modifié les taux applicables aux différentes fonctions de conseiller : les conseillers municipaux des villes, communautés urbaines et d'agglomération de plus de 100 000 habitants ont ainsi droit à une indemnité égale à 6% maximum de l'indice brut terminal de la fonction publique. Ce taux est de 40% pour les communautés urbaines et d'agglomération de plus de 400 000 habitants.

La loi du 5 avril 2000 a revalorisé l'indemnité des maires.

La loi du 27 février 2002, quant à elle, a amélioré celle des présidents de conseil général et régional à hauteur de 145 %, celle des adjoints avec une variation de 6,6 % à 72,5 % de l'indice selon neuf strates de population. Lorsqu'un adjoint supplée le maire, il peut percevoir pendant la durée de la suppléance et après délibération du conseil municipal, l'indemnité fixée pour le maire.

L'indemnité des maires des communes de moins de 1.000 habitants est fixée de plein droit au taux maximal, à moins que le conseil municipal en décide autrement.

La loi prévoit que le conseil général ou régional peut réduire le montant des indemnités qu'il alloue à ses membres en fonction de leur participation aux séances et réunions. Cette réduction ne peut pas dépasser la moitié de l'indemnité maximale pouvant leur être allouée.

(3) L'aménagement du régime indemnitaire en fonction de la situation professionnelle de l'élu

Le régime indemnitaire est organisé de façon à distinguer la situation de l'élu qui continue à exercer une activité professionnelle de celui qui cesse toute activité. Sur ce point, la loi « Démocratie de proximité » ne reprend pas la proposition du rapport Mauroy de créer un statut d'agent civique territorial salarié de la collectivité, doté d'une indemnité lui permettant d'assurer un service permanent.

La loi a néanmoins prévu l'amélioration des conditions matérielles d'exercice du mandat, soit en couvrant les charges supplémentaires induites par le mandat (pour l'élu conservant une activité professionnelle), soit en fournissant un « substitut de rémunération » en cas de cessation complète de l'activité professionnelle. Ces variations concernent surtout le remboursement des frais, le régime de protection sociale et la retraite.

- Le remboursement des frais

La loi de 2002 a amélioré le régime des frais de déplacement : sont remboursés les frais de représentation du maire, les frais de déplacement des conseillers généraux et régionaux quand ils participent aux réunions des organismes dans lesquels ils représentent leur conseil, et les frais des membres des conseils des EPCI quand ils ne bénéficient pas d'une indemnité de fonction.

Pour les conseillers municipaux, le remboursement de leurs frais de transport et de séjour est subordonné à l'exercice d'un mandat spécial, c'est-à-dire toutes les missions accomplies avec l'autorisation du conseil municipal dans l'intérêt des affaires communales.

Néanmoins, pour les frais visés aux articles L.2123-18-1 et 2 du CGCT, la condition d'un mandat spécial n'est pas nécessaire. C'est notamment le cas pour les conseillers municipaux ne percevant pas d'indemnité de fonction : ils bénéficient du remboursement des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, engagés en raison de leur participation aux réunions du conseil, des commissions ou des organismes où ils ont été désignés pour représenter la commune. Cette possibilité est ouverte pour les communes, les départements et les régions.

La loi offre la possibilité d'une aide financière pour les présidents des conseils généraux et régionaux, les vice-présidents ayant reçu délégation de ceux-ci, les maires et les adjoints au maire dans les communes de moins de 20 000 habitants, qui ont interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui utilisent le chèque-service pour assurer la rémunération des salariés chargés soit de la garde des enfants, soit de l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile. Sur ce point, la loi reprend la proposition du rapport Mauroy afin de favoriser la parité et l'exercice de responsabilités exécutives par les femmes, qui ont le plus souvent charge de famille.

- La compensation des pertes de revenus liées à l'exercice d'un mandat municipal

Ce régime est réservé aux élus ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction : il ne concerne pas les élus du département et de la région. Il permet la compensation de la perte des revenus consécutive à la participation à des réunions liées à l'exercice du mandat (séance plénière, réunion de commissions, de bureaux...). Il s'applique désormais aux pertes de revenus consécutives à l'utilisation d'un crédit d'heures, et bénéficie aux élus non salariés pour prendre en compte le temps qu'ils consacrent à l'administration de la collectivité.

2. La protection sociale

- La couverture sociale

Sur ce point, la loi de 2002 renforce le dispositif de 1992 et reprend la proposition du rapport Mauroy visant à assurer « la continuité de la couverture sociale des personnes qui accèdent à des fonctions électives ».

La loi assimile de ce fait le temps d'absence des élus salariés à une durée de travail effective pour le droit aux prestations sociales (assurance maladie, chômage), pour les congés payés et les droits en matière d'ancienneté.

- pour les élus locaux n'ayant pas interrompu leur activité professionnelle et percevant une indemnité de fonction : s'ils se trouvent empêchés d'exercer leur fonction en cas de maladie, maternité, paternité ou accident, la collectivité ne leur verse plus l'indemnité au titre de l'exercice de leur fonction puisqu'ils sont empêchés, mais elle maintient le versement de l'indemnité de fonction à hauteur de la différence entre l'indemnité allouée antérieurement et les indemnités journalières versées par leur régime de protection sociale.

- Pour les élus salariés ayant cessé d'exercer toute activité professionnelle : la loi prévoit leur affiliation pour les prestations en nature au régime général des assurances maladie, maternité, invalidité et décès.

En ce qui concerne les maires, les adjoints des communes de plus de 20.000 habitants, le président du conseil général et régional ou tout vice-président ayant reçu délégation, la loi étend cette affiliation aux prestations en espèces et garantit l'application de l'ensemble de ce dispositif à ceux qui étaient non salariés ou qui ont interrompu leur activité professionnelle.

- La couverture des accidents

La collectivité prend en charge les frais médicaux et paramédicaux consécutifs aux accidents dont les élus sont victimes « à l'occasion de l'exercice de leur fonction » élective. Cette couverture bénéficie au maire, aux adjoints, au président du conseil général et régional et depuis 2002 à tous les conseillers.

La prise en charge des accidents survenus dans l'exercice des fonctions est restrictive pour les conseillers municipaux car elle ne concerne que les accidents survenus à l'occasion des séances du conseil ou de commission dont ils sont membres ou de l'exécution d'un mandat spécial et ne prend pas en compte l'ensemble des activités liées à la fonction d'élu (cérémonies, déplacements, réunions avec les citoyens...), et elle ne permet pas aux élus de se voir reconnaître la situation d'accident du travail du droit commun du travail qui assure un droit aux arrêts de travail et à la perception d'indemnités journalières.

3. La protection contre les violences et outrages

Elle est organisée par la loi « Démocratie de proximité ». La commune, le département et la région sont tenus de protéger le maire, le président du conseil général et régional ou les élus les suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

La collectivité doit répondre aux agressions par tous moyens appropriés et le cas échéant exercer des poursuites pénales contre l'auteur. Elle doit, elle-même, réparer le dommage subi par l'élu en lui versant une indemnité. Il lui appartient ensuite d'en obtenir remboursement auprès de l'auteur du dommage.

La collectivité est subrogée dans les droits de l'élu victime à l'égard de l'agresseur pour la restitution des sommes versées à l'élu. Elle dispose également d'une action judiciaire directe.

Cette protection est étendue aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation lorsque, du fait des fonctions de ces derniers, ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamation ou outrages. Cette extension n'est prévue qu'à la charge des communes, et non pas à la charge des départements et des régions.

4. Les aménagements en fin de mandat : l'aide à la réinsertion professionnelle

Les fonctionnaires bénéficient depuis 1993 de la position de détachement ou de mise en disponibilité pour exercer un mandat, situation leur permettant d'assurer pleinement et sans risque l'exercice du mandat local.

La loi du 3 février 1992 a prévu un droit de réintégration pour les élus salariés du secteur privé ayant choisi de cesser temporairement leur activité professionnelle, leur contrat de travail étant suspendu jusqu'à l'expiration du mandat, à condition de justifier d'au moins un an d'ancienneté dans leur emploi. Mais ce droit n'est valable qu'à l'issue d'un seul mandat. Si l'élu effectue plusieurs mandats successivement, il ne peut faire valoir qu'une simple priorité à l'embauche et pendant un an à l'expiration du mandat. Une telle garantie ne profite pas aux professions libérales pour qui la cessation prolongée de l'activité équivaut à perdre leur clientèle. De plus, on retrouve toujours l'exigence de seuils démographiques pour ouvrir droit à réintégration, ce qui entraîne des inégalités de situation selon que l'élu se trouve dans une commune de plus ou moins de 20.000 habitants. C'est pourquoi la Mission commune sénatoriale proposait d'étendre le système à tous les maires, adjoints, conseillers généraux et régionaux et présidents d'EPCI se consacrant à plein temps à leur fonction élective.

La loi de 2002 crée un nouveau dispositif destiné à faciliter le retour à la vie professionnelle des salariés du secteur privé.

- L'allocation différentielle de fin de mandat

Elle a été créée afin de garantir à l'ancien élu un revenu de remplacement à l'issue de son mandat, et dans l'attente de retrouver un emploi.

Les élus ayant cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat, excepté les maires des communes de moins de 1.000 habitants et les adjoints des communes de moins de 20.000 habitants, perçoivent une allocation différentielle de fin de mandat sur leur demande, afin de faciliter leur retour à l'activité professionnelle. Cette allocation est perçue pendant 6 mois, son montant peut représenter jusqu'à 80 % de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle que l'intéressé percevait pour l'exercice de son mandat et l'ensemble des ressources qu'il perçoit à l'issue du mandat. Elle est ouverte aux élus sous condition d'être inscrits à l'ANPE ou d'avoir repris une activité professionnelle procurant des revenus inférieurs aux indemnités de fonction perçues au titre de la dernière fonction élective.

Le fonds d'allocation des élus en fin de mandat, géré par la Caisse des dépôts et alimenté par une cotisation des collectivités concernées, verse cette allocation. Ce fonds permet la mutualisation des risques et constitue un instrument de solidarité qui permet de tenir compte des disparités de moyens financiers entre les collectivités.

Le nouveau mécanisme offre une certaine garantie aux adjoints dans les communes de moins de 20 000 habitants, dans la mesure où s'ils ont cessé leur activité professionnelle et que le maire leur retire leur délégation, la commune leur versera une indemnité pendant 3 mois maximum s'ils ne retrouvent pas d'activité professionnelle.

- La formation en fin de mandat

Les élus qui étaient salariés et qui ont cessé l'exercice de leur emploi pour se consacrer pleinement à leur mandat ont droit à une formation professionnelle et à un bilan de compétences dans les conditions fixées par le code du travail. Ce droit à formation est ouvert à tout maire et à tout adjoint d'une commune de plus de 20.000 habitants.

Parallèlement sont prévus un congé de formation et un congé de bilan de compétences. Le temps passé à exercer le mandat local est assimilé aux durées d'activité exigées pour l'accès à ces congés.

IV - UNE GOUVERNANCE LOCALE EUROPÉENNE QUI RECONNAÎT ET LÉGITIME LE RÔLE DES ÉLUS

Le statut de l'élu local dans les 27 pays membres de l'Union européenne fait l'objet de nombreuses modifications au cours des dix dernières années. Alors qu'une très large hétérogénéité existait jusqu'à présent, on assiste aujourd'hui à une évolution dans de nombreux pays qui se traduit par la diffusion de certaines pratiques telles que le recours au suffrage universel direct pour désigner les responsables des exécutifs locaux et la définition d'un véritable statut pour ceux qui exercent leur mission à plein temps.

Cette évolution trouve son origine dans une autre caractéristique qui tient au renforcement des compétences des collectivités territoriales en Europe à travers la montée en puissance des processus de décentralisation ou, le cas échéant, des statuts d'autonomie. Dans l'ensemble des pays concernés par ces évolutions, l'accroissement des pouvoirs des collectivités territoriales pose naturellement la question du renforcement de la légitimité démocratique des élus qui est devenue un objectif prioritaire des réformes concernant la gouvernance locale.

Ce renforcement de la légitimité des élus locaux s'est effectué à tous les niveaux :

· Lors de l'élection, tout d'abord, à travers le recours au scrutin universel direct. Un maire élu sur son nom et non plus par le conseil municipal est souvent considéré en Europe comme plus légitime face à l'opinion publique, face à sa propre administration et à son conseil et, enfin, face à l'Etat.

· Dans l'organisation même des collectivités territoriales qui distingue de plus en plus les fonctions exécutives et les fonctions délibératives. Cette « séparation des pouvoirs » au niveau local répond au souci de mieux identifier le rôle de chacun, le chef de l'exécutif chargé de « gouverner » et le conseil élu chargé de valider les orientations et de « contrôler ».

· Ce nouveau « système politique » légitime également l'adoption d'un statut particulier pour le chef de l'exécutif, qui devient un manager à « plein temps » qui peut parfois choisir lui-même les membres de son équipe dirigeante.

· Dans le cadre de son nouveau rôle, le chef de l'exécutif, au niveau communal, « départemental » ou « régional », se voit donc reconnaître un « statut » qui comprend une rémunération suffisante pour exercer sa mission à « plein temps » et, en contrepartie, des limites strictes au cumul des mandats.

Afin de prendre la mesure de cette évolution, l'Observatoire de la décentralisation a souhaité approfondir sa connaissance de la gouvernance locale européenne en menant plusieurs déplacements. Une délégation conduite par M. Jean Puech, Président de l'Observatoire de la décentralisation, et composée de MM. Philippe Dallier, Eric Doligé, Dominique Mortemousque et Bernard Saugey s'est ainsi rendue au mois de septembre 2007 à Francfort et Wiesbaden en Allemagne, puis à Milan en Italie et, enfin, à Madrid et Saragosse en Espagne (2(*)).

Par ailleurs, un bref questionnaire a été envoyé aux sénateurs au printemps dernier afin de les interroger sur l'avenir de la gouvernance locale à l'aune des expériences étrangères. Une annexe présente la synthèse des réponses reçues qui montre l'existence de nettes différences d'approche concernant certains sujets sensibles comme les moyens de renforcer la légitimité des élus locaux.

Compte tenu des éléments précédents, le présent chapitre présente quelques unes des réformes mises en oeuvre dans le reste de l'Europe et examine l'intérêt qu'il pourrait y avoir pour la France à s'inspirer de certaines d'entre elles.

A. UNE GOUVERNANCE LOCALE EN EUROPE FONDÉE SUR UNE LÉGITIMITÉ RENFORCÉE DES ÉLUS

1. Un renforcement des compétences locales qui modifie les modes de gouvernance locale

L'organisation territoriale de l'Europe est caractérisée par une grande diversité. Il existe des états unitaires, des états fédérés et entre les deux une multitude de système « mixtes » ou « à mi-chemin » qui mettent en place une régionalisation ou le développement d'autonomies. La caractéristique principale de l'Etat unitaire, illustré par exemple par le modèle français, demeure l'absence de reconnaissance de pouvoir législatif aux entités décentralisées alors que la définition de l'Etat fédéral, tel qu'il est appliqué en Allemagne, repose sur la limitation des compétences de l'Etat fédéral. A côté de ces deux modèles types, on peut citer, par exemple, le modèle espagnol qui reconnaît de larges compétences aux collectivités territoriales ainsi que la possibilité de recourir au Tribunal constitutionnel pour voir préserver leurs compétences.

Au-delà de ces définitions, il convient d'observer l'affirmation d'une tendance favorable à la décentralisation dans la plupart des pays européens qui s'illustre, en particulier, par l'adoption de réformes constitutionnelles en Belgique, en France, en Grèce, en Irlande, en Italie et au Royaume-Uni. Comme le remarque M. Michel Piron, député, dans un rapport paru en 2006 : « ces pays, au même titre que la France, affrontent les mêmes problématiques : tension entre efficacité économique et exigences démocratiques, mondialisation et européanisation, nouveaux modes d'administration publique, montée des régions, abstentionnisme et perte d'intérêt pour la politique en général et la politique locale en particulier, demande de représentation provenant de sections particulières, non élues, de la société » (3(*)).

Cette légitimation des politiques décentralisatrices s'est accompagnée de transferts de compétences notamment en Italie, en Espagne et en Grèce. En Grande-Bretagne, le processus de « dévolution » a même réduit les services de l'État à la portion congrue en Écosse et au Pays de Galles.

Ce mouvement de fond a eu pour autre conséquence de modifier sensiblement les modalités de gouvernance locale en Europe. Jusqu'à présent, il était habituel (4(*)) de distinguer au moins trois grands groupes de pays dont les traditions locales pouvaient être considérées comme convergentes :

o Un premier groupe rassemblait les pays du Sud de l'Europe (France, Italie, Belgique, Espagne, Portugal, Grèce) ayant été influencés par la tradition napoléonienne, les élus locaux y étaient considérés comme puissants au niveau national mais représentant des petites communes disposant de peu d'autonomie, l'accent étant mis sur leur rôle d'intermédiation avec le pouvoir central.

o Un deuxième groupe rassemblait le Royaume-Uni et l'Irlande avec des élus locaux sans grand poids politique au plan national mais très investis dans la conception et le fonctionnement des services publics sur le plan local.

o Enfin, un troisième groupe était constitué des pays d'Europe centrale et d'Europe du Nord (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Scandinavie...) pour lequel le gouvernement local pouvait apparaître comme institutionnellement puissant et financièrement autonome dans le cadre d'une tradition favorable à la prise de décision décentralisée.

En dépit de ces traditions différentes, force est de constater que les pays européens ont été confrontés à des défis similaires qui les ont amenés à adopter des réponses convergentes.

2. Des évolutions convergentes motivées par la nécessité de renforcer la légitimité de l'élu

Alors que le territoire local était jusqu'à il y a peu principalement le lieu de la légitimation politique, de la construction du « leadership », il est apparu progressivement comme l'espace naturel d'exercice de nombreuses politiques publiques et, donc, comme un lieu d'exercice de la responsabilité politique.

Pour commencer, l'évolution des modes de gestion publique a considérablement accru la technicité des fonctions locales. Le développement des relations contractuelles avec des gestionnaires privés (privatisations, délégations de service public, partenariats public-privé en particulier), le poids grandissant de la réglementation, notamment en matière de marchés publics, la diversité croissante des statuts des personnels locaux et des réglementations afférentes constituent quelques unes des évolutions notables à l'oeuvre depuis deux décennies.

Pour y répondre, l'élu local doit non seulement être un bon médiateur des attentes de ses administrés mais il a dû également développer des qualités de juriste, de gestionnaire et de communicant. « Homme à tout faire », l'élu local devient un « multi-spécialiste » qui doit rendre des comptes sur le plan politique mais également sur le plan managérial, budgétaire, civil et pénal. Cette évolution s'est traduite par une charge de travail en augmentation constante pour les élus détenteurs d'une fonction exécutive.

Par ailleurs, les compétences des collectivités locales ont été accrues à travers les lois de décentralisation, de « dévolution » en Grande-Bretagne ou de renforcement des autonomies et des régions en Espagne et en Italie dans le cadre d'une application du principe de subsidiarité. En Suède, le nombre des communes a été fortement réduit, ce qui augmente d'autant les responsabilités des gestionnaires locaux et un projet est à l'étude pour réduire le nombre des régions de 20 à 6 ou 9.

Confrontés à une fonction de plus en plus exigeante en termes de temps et placés dans la nécessité de développer de nouvelles compétences pour mener à bien des projets en commun avec l'État, l'Union européenne, les autres collectivités, les entreprises..., les élus locaux détenteurs de fonctions exécutives ont dû, de plus en plus, s'impliquer dans l'exercice de leur mandat à plein temps. Le renoncement à l'exercice d'une autre activité professionnelle a ainsi amené de nombreux élus à professionnaliser leur activité politique et à l'envisager sous la forme d'une « carrière ». Dès lors, la question du statut est devenue plus prégnante notamment en ce qui concerne le salaire, la reconversion à l'issue du mandat, la formation.

Par ailleurs, la question du cumul des mandats a également changé de nature puisque à mesure que l'exercice des mandats locaux est devenu plus « chronophage », le cumul des mandats a pu apparaître comme un facteur de mauvais exercice de ceux-ci. C'est ainsi que si le cumul des mandats était déjà très limité dans le reste de l'Europe, il a quasiment disparu dans la plupart des pays, à l'exception de la Belgique qui reste proche de la France en cette matière.

Face à l'accroissement des responsabilités des élus locaux, une forte demande de légitimation s'est fait entendre qui a donné lieu à des réformes institutionnelles ayant privilégié, notamment, le recours à l'élection au suffrage universel direct.

B. UNE LÉGITIMITÉ DES ELUS LOCAUX RENFORCÉE GRÂCE À L'ÉLECTION AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT

1. Des responsables d'exécutifs locaux français désignés par des conseils élus selon des modalités diverses

En France, seul le chef de l'État est choisi directement par les Français dans le cadre d'un scrutin majoritaire à deux tours. Les responsables des exécutifs locaux sont tous désignés par des conseils élus qui sont eux-mêmes désignés selon des modes de scrutin variables.

Les modalités de gouvernance locale en France ne répondent pas aux critères de l'analyse institutionnelle classique qui distinguent volontiers les régimes selon leurs modalités de séparation des pouvoirs exécutif et délibératif, sur un mode parlementaire ou présidentiel. La principale caractéristique de notre gouvernance locale réside même précisément dans l'absence de distinction formelle entre un organe exécutif et délibératif, le chef de l'exécutif local étant également le président du conseil élu.

On peut rappeler à cet égard que l'article L. 2122-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que, dans chaque commune, « il y a (...) un maire et un ou plusieurs adjoints élus parmi les membres du conseil municipal » et que l'article L. 2122-4 du même code prévoit dans son premier alinéa que « le conseil municipal élit le maire et les adjoints parmi ses membres au scrutin secret et à la majorité absolue, nul ne peut être élu maire s'il n'est âgé de dix-huit ans révolus ».

On peut noter que des dispositions proches existent pour les autres collectivités locales que sont le conseil général (5(*)) et le conseil régional (6(*). La seule exception, de taille, à cette absence de distinction entre des fonctions uniquement exécutive et délibérative concerne la collectivité territoriale de Corse.

La désignation des conseils élus diffère sensiblement pour chacune des collectivités : alors que le scrutin de liste est employé pour les élections municipales et régionales, c'est le scrutin uninominal majoritaire qui demeure en vigueur pour désigner les conseillers généraux.

Depuis 1884, l'élection des conseillers municipaux a lieu tous les six ans au suffrage universel direct. Le mode de scrutin pour les élections municipales est, lui-même, différent selon que la commune compte plus ou moins de 3.500 habitants. Dans les plus petites communes, il existe une obligation de composer une liste (sauf en dessous de 2.500 habitants) que les électeurs peuvent modifier en rayant ou en ajoutant un ou plusieurs noms. Au premier tour, seuls les candidats ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés sont élus, à condition que le nombre de suffrages représente, au moins, le quart des électeurs inscrits. Au second tour, les candidats ayant recueilli la majorité relative des suffrages sont élus.

Dans les communes de plus de 3.500 habitants, il existe une obligation de composer une liste selon le principe de parité. Les électeurs ne peuvent modifier les listes. Au premier tour, la liste ayant obtenu la majorité absolue détient la moitié des sièges, l'autre moitié des sièges étant répartie à la proportionnelle entre toutes les listes ayant eu au moins 5 % des suffrages. Au second tour, seules les listes ayant obtenu au 1er tour au moins 10 % des suffrages exprimés peuvent se présenter. La liste ayant obtenu la majorité relative des suffrages détient la moitié des sièges tandis que l'autre moitié des sièges est répartie entre toutes les listes ayant eu au moins 5 % des suffrages.

Les conseillers généraux sont élus au suffrage universel direct depuis la loi départementale du 10 août 1871. La durée de leur mandat est fixée à six ans et ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans : une moitié en même temps que les élections municipales, l'autre moitié avec les élections régionales. La circonscription électorale est le canton et le mode de scrutin est majoritaire uninominal à deux tours. Un candidat est élu au premier tour s'il obtient la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal au quart de celui des électeurs inscrits. Au second tour, seule la majorité relative est nécessaire pour être élu et seuls les candidats ayant obtenu au premier tour au moins 10 % du nombre des inscrits peuvent se présenter.

Enfin, il convient de rappeler que le mode de scrutin des élections régionales a été sensiblement modifié par la loi du 11 avril 2003. Les conseillers régionaux sont élus pour six ans au scrutin de liste. Au premier tour, la liste qui obtient la majorité absolue des voix obtient le quart des sièges à pourvoir, les sièges restant étant répartis à la représentation proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des voix. Si aucune liste n'a obtenu la majorité absolue, il y a un second tour auquel participent les listes ayant obtenu 10 % des voix au premier tour. La liste qui obtient le plus de voix dispose du quart des sièges à pourvoir, le reste des sièges est réparti à la proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des voix. Les sièges attribués à chaque liste sont répartis entre les sections départementales qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque département.

2. Une évolution européenne favorable à la désignation directe des responsables des exécutifs locaux

Le recours à l'élection au suffrage universel direct des maires concerne déjà 11 États membres (7(*)) de l'Union européenne. Pour l'essentiel, ce choix a été fait dans la deuxième moitié des années 1980, entre 1985 et 1990. Par ailleurs, plusieurs pays envisagent sérieusement de s'y convertir à l'instar des Pays-Bas, de l'Espagne et de la République tchèque, ce qui devrait faire qu'une majorité d'États membres en seront dès lors des adeptes.

Les Pays-Bas, après la Belgique, remettraient ainsi en question leur tradition de nomination des maires par le pouvoir exécutif. En Suède, la réflexion est menée au sein de l' « Association des communes et régions » qui estime que le recours à l'élection au suffrage universel permettrait de mieux valoriser les fonctions des élus locaux responsables d'un exécutif auprès de l'opinion publique.

En Espagne, la proposition figure dans les programmes de l'ensemble des principaux partis politiques et il semble exister un consensus pour l'adopter prochainement. Pour le moment, les maires sont désignés par leur conseil élu.

Lors de sa rencontre avec la délégation sénatoriale, Mme Carmen Gallego, conseillère municipale de la ville de Saragosse, a ainsi précisé que les élections municipales avaient lieu tous les 4 ans au scrutin proportionnel de liste fermé (présentée par les partis politiques) dans les villes importantes et ouvert dans les petites communes. Les maires sont élus par leurs pairs conseillers municipaux (31 conseillers à Saragosse), mais au suffrage universel direct dans les plus petites communes.

Procédures de désignation du maire en Europe

Source : Elodie Guérin-Lavignotte et Eric Kerrouche, 2005

En Allemagne, le principe de l'élection au suffrage universel du maire s'est diffusé dans les années 1990 en partant des Länder du Sud où la pratique était connue vers les autres Länder du pays. On peut noter que ce modèle qui existait déjà au XIXème siècle a été conforté au lendemain de la Seconde guerre mondiale par les forces d'occupation américaines qui ont ainsi encouragé l'implantation d'un « système présidentiel local » caractérisé par un maire et un conseil élus au suffrage universel direct et dotés chacun de compétences propres.

M. Volker Bouffier, ministre de l'Intérieur du Land de Hesse, a précisé lors de la rencontre avec la délégation sénatoriale que, s'agissant de l'organisation institutionnelle des collectivités, l'élection des maires relevait auparavant des Parlements locaux. Le choix de recourir à l'élection au suffrage universel direct a répondu à l'objectif de renforcer la légitimité du maire et d'impliquer davantage les citoyens. Ce mode de désignation est aujourd'hui devenu la norme en Allemagne. La durée du mandat de maire varie ; elle est, selon les Länder, de 5, 6 ou 8 ans. Dans le Land de Hesse, le mandat est de 6 ans.

L'élection directe du maire dans les Länder allemands

(*) Länder de l'Est.

On peut également observer que, dans de nombreux Länder, il existe également une procédure de destitution du maire soit d'initiative populaire (Brandebourg, Saxe, Schleswig-Holstein) soit à l'initiative du conseil (8(*)).

Dans ce dernier cas, une majorité de Länder prévoit le recours à une majorité des 2/3 tandis que les autres se contentent d'une majorité simple. Enfin, le recours au référendum pour destituer le maire est aussi prévu avec des garanties en termes de participation.

Concernant les Kreise, M. Rainer Lavie, président du Kreistag de Darmstadt-Dieburg a expliqué à la délégation de l'Observatoire que les Kreise, qui ont été créés en 1932, sont organisés aujourd'hui selon le principe de la séparation des pouvoirs exécutif et délibératif, les Parlements locaux ayant pour mission de contrôler l'administration locale. Les membres de l'Assemblée sont élus pour un mandat de 5 ans au scrutin proportionnel. Le recours au mode de scrutin proportionnel fait qu'il est rare qu'il y ait des majorités absolues, c'est pourquoi l'exécutif des Kreise est élu au suffrage universel direct. M. Rainer Lavie a indiqué que les relations entre les deux pouvoirs pouvaient être difficiles en cas de divergences de majorité.

Par ailleurs, il a estimé que l'élection au suffrage universel direct du Président renforçait sa légitimité face au Parlement local et face à l'opinion publique. Il a observé que ce mode d'organisation correspondait à un objectif constitutionnel visant à donner la priorité à la démocratie.

Les procédures de destitution du maire en Allemagne

(*) Länder de l'Est

Source : Hellmut Wollmann. « « The Directly Elected (Chief Executive) Mayor and Local Leadership in German Local Government : In Comparative Perspective » - Kommunalilistieteelinen - Aikalkuauskira (Finnish Local Government Journal) n° 2/2003, p. 126-143.

La Belgique se distingue avec des régimes électoraux propres pour la Flandre et la Wallonie. Dans cette dernière, pour être élu bourgmestre, il faut obtenir le plus de « voix de préférence » sur la liste la plus importante parmi celles qui composent la majorité communale. Il s'agit d'une désignation automatique sans possibilité d'intervention de la part du conseil élu. Cette formule rapproche le système wallon du « système présidentiel local » alors que précédemment les électeurs se contentaient de désigner les membres du conseil communal, celui-ci désignant le bourgmestre sous le contrôle du ministre de l'Intérieur de la Région.

En Irlande, le recours à l'élection au suffrage universel direct a été motivé par le souci d'accroître la légitimité démocratique des élus locaux.

Il en a été de même en Italie afin de permettre au maire et au « presidente » de la province de s'affirmer au sein de leur organe respectif dans un contexte marqué en 1993 par la volonté de lutter contre la corruption et les méfaits de la représentation proportionnelle.

Lors de sa rencontre avec la délégation sénatoriale, M. Gian Valerio Lombardi, Préfet de la région de Milan, a remarqué que l'élection au suffrage universel direct des maires depuis 1993 avait permis de renforcer leur légitimité et avait donné lieu à la création d'un véritable « parti des maires ». Les maires des grandes villes sont en effet tous des personnalités qui se coordonnent pour peser sur le plan national.

Mme Letizia Moratti, maire de Milan, a pleinement confirmé cette évolution aux sénateurs de l'Observatoire de la décentralisation lors de l'entretien qu'elle leur a accordé. Elle a estimé, en particulier, que l'élection au suffrage universel direct était très importante pour renforcer la responsabilité du maire vis-à-vis de la collectivité. Les candidats doivent faire campagne sur un programme et un bilan de l'action du maire est établi à la fin du mandat. C'est pourquoi le recours au suffrage universel direct apporte responsabilité et légitimité. Une fois qu'il est élu, il revient au maire de nommer ses adjoints qui portent le titre de commissaires. Mme Letizia Moratti a nommé 16 commissaires. Le maire ne peut pas poser une question de confiance au Conseil municipal, il doit donc agir par consensus.

M. Manfredi Palmeri, président du Conseil municipal de Milan, a expliqué pour sa part à la délégation sénatoriale qu'en Italie également, il existait un débat sur la démocratie locale. Depuis 1993, les pouvoirs du maire ont été séparés du Conseil municipal et le maire est élu au suffrage universel direct. Il a estimé que cette dernière évolution permettait de respecter le choix des citoyens compte tenu du fait qu'auparavant, le maire était désigné par le Conseil à l'issue d'alliances entre listes réalisées postérieurement à l'élection.

En Italie, les conseils élus se sont vus, par ailleurs, confortés dans leur fonction de contrôle par la possibilité qui leur a été reconnue de voter une motion de censure qui a pour effet de mettre un terme aux mandats respectifs de l'exécutif et de l'assemblée locale et de provoquer de nouvelles élections.

En Espagne, la même loi de 2003 a transformé les organes élus locaux en organes « parlementaires » délibérants privés de fonctions exécutives et administratives.

Au Royaume-Uni, la réforme de 1997 a eu pour objectif d'accroître la visibilité des responsables politiques locaux et de lutter contre l'abstention en favorisant l'implication des électeurs dans la désignation de leurs élus locaux et la transparence du processus de décision publique.

Le mouvement en faveur de l'élection au suffrage universel direct des détenteurs du pouvoir exécutif local apparaît donc puissant. Il correspond à une tendance de fond qui est encouragée au niveau européen.

En effet, la recommandation 151 du Conseil de l'Europe adoptée en 2004 recense les avantages et les inconvénients de l'élection directe de l'exécutif local. Parmi les avantages, elle retient notamment : le renforcement de la légitimité du système local, une meilleure identification des décideurs, une plus grande responsabilité des élus et une meilleure gouvernance.

En fait, la personnalisation du pouvoir local qu'accélère l'élection au suffrage universel direct apparaît comme une garantie d'indépendance de l'élu à la fois vis-à-vis de son conseil élu, de l'administration locale et de l'État. En cela, elle se présente comme un élément naturel du gouvernement local à un moment où les électeurs ont tendance à se désintéresser des collectivités locales comme l'illustre la progression de l'abstention depuis un certain nombre d'années.

C. UNE AUTONOMIE LOCALE FONDÉE SUR LA RECONNAISSANCE DU RÔLE PARTICULIER DES CHEFS D'EXÉCUTIFS LOCAUX

Si l'élection au suffrage universel direct des détenteurs de fonctions exécutives locales constitue un aspect essentiel du renforcement de leur rôle, il ne faut pas négliger les autres aspects de la professionnalisation de cette activité.

1. Une distinction forte entre les chefs d'exécutifs et les autres catégories d'élus

Une rupture est, en effet, intervenue entre le rôle des titulaires de fonctions exécutives et les autres catégories d'élus. Alors que les premiers exercent de plus en plus leurs fonctions à temps plein, les seconds sont davantage placés dans une fonction de contrôle des politiques mises en oeuvre.

Depuis 2002, aux Pays-Bas, les conseillers désignés « adjoints » ne peuvent plus siéger au sein du conseil. Parallèlement, des adjoints peuvent être recrutés en dehors du conseil municipal, ce qui favorise la création d'une nouvelle catégorie de « managers » de la politique locale qui sont autant des conseillers du pouvoir exécutif que des acteurs de l'action locale soumis au contrôle du conseil élu. L'aspect de la réforme intervenue est donc double : la capacité d'action a été renforcée de même que la réalité du contrôle démocratique.

Une évolution semblable est à l'oeuvre dans d'autres pays européens et notamment en Italie où les maires peuvent nommer des adjoints extérieurs aux conseils élus afin de s'assurer, notamment, de leur compétence technique. Cette réforme a eu pour effet de donner plus de pouvoirs aux responsables de l'exécutif local et d'amoindrir l'influence des partis politiques nationaux.

Lors de sa rencontre avec la délégation sénatoriale, M. Manfredi Palmeri, président du conseil municipal de Milan, a expliqué qu'en Italie le maire pouvait choisir des adjoints en dehors du conseil municipal, sachant que les adjoints qui sont issus du conseil municipal devaient, au préalable, démissionner pour devenir membres de l'exécutif. Ils sont alors remplacés par les suivants sur la liste. Dans l'équipe de Mme Moratti, la majorité des adjoints sont issus du Conseil municipal. M. Manfredi Palmeri a expliqué, par ailleurs, que le maire peut retirer les délégations et démissionner les adjoints sans que ceux issus du Conseil puissent retrouver leur position d'origine.

La situation est comparable en Espagne où une loi de 2003 reconnaît la possibilité de désigner pour faire partie du Conseil de gouvernement local, un certain nombre de membres non élus, dans la limite d'un tiers du total des membres. M. Jésus Sanchez Farraces, secrétaire général de la présidence de la communauté autonome d'Aragon a, à cet égard, expliqué à la délégation sénatoriale que le Président de la communauté autonome d'Aragon était élu par l'Assemblée régionale (Assemblée de la communauté autonome) et qu'il pouvait s'entourer d'une équipe composée d'élus et de non élus.

2. Des chefs d'exécutifs locaux à « plein temps » et dotés d'un statut

Le renforcement du rôle et des pouvoirs des détenteurs de fonctions exécutives locales a également eu pour conséquence de limiter drastiquement le cumul des mandats. Si on peut observer qu'il n'existe pas de prohibitions généralisées du cumul dans la plupart des pays européens, force est de constater que la pratique du cumul est suffisamment réprouvée par les électeurs pour que cela constitue un puissant facteur « désincitatif ».

A noter toutefois qu'en Allemagne, certaines assemblées locales ont découragé le cumul en supprimant la possibilité de cumuler les indemnités.

Lors d'une rencontre organisée entre la délégation de l'Observatoire de la décentralisation et des représentants des Landkreise de Hesse à Wiesbaden, M. Rainer Lavie, président du Kreistag de Darmstadt-Diesburg a expliqué que les maires ne pouvaient plus être élus au niveau du Land afin d'éviter les conflits d'intérêts compte tenu du fait que le Land adoptait des lois qui s'appliquaient aux communes. En revanche, le cumul entre la fonction de maire et de membre du Kreis est autorisé.

Lors de son entretien avec la délégation sénatoriale, M. Rolf-Norbert Bartelt, adjoint au maire de Francfort a précisé par ailleurs que concernant le statut des maires, ceux-ci étaient des « fonctionnaires », qu'il s'agissait d'un emploi à temps plein incompatible avec une autre activité et avec un autre mandat. Le Maire de Francfort exerce toutefois des responsabilités dans des associations comme l'Association des Maires des grandes villes et dans des entreprises comme l'aéroport de Francfort.

D'autres pays ont prévu des règles d'incompatibilités comme l'Italie qui prohibe le cumul de fonctions de parlementaire et de maire d'une ville de plus de 20.000 habitants ou d'élu régional. Par ailleurs, en Italie toujours, quelqu'un qui a été élu deux fois de suite maire ou président de la province ne peut être immédiatement réélu.

Lors de sa rencontre avec les membres de l'Observatoire de la décentralisation, M. Manfredi Palmeri, président du conseil municipal de Milan, a en effet précisé concernant le statut de l'élu en Italie que ni le maire, ni le Président de la province ne pouvait faire plus de deux mandats successifs. Le maire ne peut devenir député, sauf s'il a démissionné 6 mois avant les élections législatives. En revanche, un député peut se présenter à l'élection du maire. Ce régime contraignant a été adopté pour limiter l'avantage dont bénéficie le maire au sein du collège électoral pour l'élection des députés du fait que ce dernier recouvre généralement largement le périmètre de la commune la plus importante. Les indemnités des élus sont calculées par rapport aux indemnités des parlementaires qui s'élèvent à environ 15 000 euros par mois. Les conseillers régionaux reçoivent ainsi 65 % de l'indemnité d'un parlementaire. A Milan, le maire reçoit une indemnité de 9 000 euros, son premier adjoint reçoit 75 % de l'indemnité d'un parlementaire tandis que les adjoints et le Président du Conseil municipal reçoivent une indemnité équivalente à 60 %, soit 3 800 euros net.

Contrairement à l'Italie, le nombre des mandats municipaux successifs n'est pas limité en Espagne ainsi que l'a expliqué à la délégation sénatoriale Mme Carmen Gallego, conseillère municipale de la ville de Saragosse.

Maires européens n'exerçant que leur mandat en 2004 (en %)

Source : enquête internationale sur les maires en Europe - (Polleader, 2003-2004)

La professionnalisation des fonctions de maire est devenue une réalité dans au moins cinq pays européens - le Danemark, l'Espagne, le Portugal, la République tchèque et la Suède - dans lesquels plus de 80 % des maires n'exercent que leur mandat.

En contrepartie de ces contraintes, la plupart des pays européens n'ont pas hésité à définir un véritable statut de l'élu qui est déterminé soit par la fixation au niveau national (9(*)) de niveaux de rémunération pour les élus qui travaillent à temps plein, soit par une détermination au niveau local (10(*)) du montant de ces rémunérations. Dans de nombreux cas, des niveaux maxima et minima sont fixés au niveau supérieur avec une adaptation au niveau local.

L'exemple suédois est là encore éclairant puisque parmi les 2.000 élus qui exercent un mandat rémunéré en dehors de leur participation au conseil élu, 1.200 élus locaux exercent à temps plein leur mandat et 800 l'exercent à temps partiel avec un salaire fixé par la collectivité elle-même et oscillant entre 2.800 et 9.000 euros par mois selon la taille de la collectivité.

En Espagne, le montant des rémunérations des élus locaux est fixé par l'assemblée plénière de chaque institution, c'est-à-dire par le Parlement pour les Communautés autonomes, l'Assemblée pour les provinces et l'Assemblée municipale pour les communes. En outre, sont exigées de la part de chaque élu local lors de sa prise de fonctions une déclaration sur toutes les causes d'incompatibilité possibles, ainsi que sur toutes les activités susceptibles de lui assurer une source de revenus, en même temps qu'une déclaration sur le contenu de son patrimoine.

Mais la principale illustration de la professionnalisation du statut de certains élus tient sans doute à l'obligation qui leur est faite dans neuf États européens d'exercer leurs fonctions à temps plein. Cette obligation a souvent eu pour effet de renforcer la place du maire sur le plan local.

En contrepartie de cette activité à temps plein, les élus concernés se voient reconnaître le droit à un salaire « satisfaisant » aux Pays-Bas. A noter également qu'en Pologne et en Slovaquie, les élus exerçant à temps plein sont considérés comme des fonctionnaires. A contrario, on peut rappeler qu'en France, le code général des collectivités territoriales dispose que « les fonctions de maire, d'adjoint, et de conseiller municipal sont gratuites » (art. 2123-17 du CGCT) et peuvent seulement donner lieu au versement d'indemnités de fonction.

Force est de constater que les modalités de l'exercice de la gouvernance locale a des conséquences directes sur la démographie des élus locaux. Plus la fonction du maire est affirmée et dispose de garanties en termes de statut (rémunération, emploi à temps plein, retraite complète...), plus la proportion des « jeunes élus » est importante. On peut ainsi observer que la proportion des maires âgés entre 40 et 49 ans était, en 2004, de 40 % en Espagne, de 35 % en Grèce et en Hongrie, de 42 % en Pologne et de 25 % en Suède mais de seulement 12,6 % en France. A contrario, la France connaissait en 2004 le plus haut taux de maires âgés de plus de 60 ans avec 33,7 % avec le Royaume-Uni (42,7 %). La question de la gouvernance locale apparaît donc également liée à la problématique du renouvellement et de l'avenir des élus locaux.

Europe : répartition par classe d'âge des maires des communes

de plus de 10.000 habitants en 2004 (en %)

Source : enquête internationale sur les maires en Europe (Polleader, 2003-2004)

D. DES INNOVATIONS UTILES POUR ÉMANCIPER LA DÉMOCRATIE LOCALE EN FRANCE

L'Acte II de la décentralisation engagé en France depuis 2003 renforce considérablement les compétences des collectivités territoriales et donc, par voie de conséquence, le besoin de légitimité des élus locaux. Or, nombreux sont ceux qui, aujourd'hui, vivent mal ce qu'ils considèrent comme un affaiblissement de leur légitimité compte tenu, notamment, de la faible reconnaissance qu'ils ressentent pour leur action, des difficultés qu'ils rencontrent à faire comprendre leur rôle auprès de la population et du lien distendu qu'ils peuvent entretenir avec leurs électeurs à travers des systèmes électoraux qui ne permettent pas toujours de bien identifier le chef de l'exécutif.

Le renforcement de la légitimité des élus constitue l'objectif principal des réformes de la gouvernance locale qui ont été entreprises chez plusieurs de nos voisins européens. Si leurs modalités diffèrent en fonction des cultures administratives et historiques, il est apparu évident pour nos voisins que la décentralisation constituait d'abord un choix politique et démocratique avant de représenter une modalité d'organisation administrative et de réforme de l'Etat.

Dans ces conditions, les évolutions de la gouvernance locale ont privilégié l'application, au niveau local, des principes propres aux institutions politiques démocratiques fondées sur le suffrage universel direct, l'équilibre des pouvoirs, le contrôle de l'exécutif et le statut de l'élu.

S'il ne saurait être question, à partir des expériences européennes, de « plaquer » des pratiques différentes sur notre modèle national, ni même d'essayer de définir un « modèle idéal » sur la base des pratiques les plus intéressantes, il apparaît néanmoins utile de s'interroger sur l'intérêt qu'il pourrait y avoir à adapter en France des dispositions qui sont maintenant couramment mises en oeuvre dans les autres pays d'Europe.

Cette démarche semble d'autant plus justifiée que l'expérience de nos voisins européens permet d'établir que la modernisation de leurs règles de gouvernance locale a constitué un facteur décisif pour renforcer la popularité des élus locaux. Mieux identifiés, légitimés par un statut clair, ils apparaissent comme les plus à même de résoudre les problèmes concrets du quotidien.

Votre rapporteur a souhaité, en conclusion de cette partie consacrée à la gouvernance locale européenne, souligner l'utilité qu'il pourrait y avoir pour notre propre gouvernance locale à s'inspirer de certaines pratiques européennes et, au contraire, la nécessité de ne pas en retenir d'autres qui peuvent se révéler aujourd'hui trop inadaptées à nos usages.

1. Quatre pistes utiles pour émanciper la démocratie locale

a) Un chef de l'exécutif élu au suffrage universel direct

Avec la décentralisation, les chefs d'exécutifs locaux exercent des responsabilités lourdes sans, pour autant, être toujours bien identifiés par l'opinion publique, entendus par leur administration et respectés par l'Etat. Un renforcement de leur légitimité pourrait donc être utile pour leur permettre d'exercer pleinement leur mission.

Ce renforcement serait dans la logique de la Vème République qui repose pour l'essentiel sur l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. A de nombreux égards, les exécutifs locaux, départementaux et régionaux, en France, sont désignés selon des modalités qui se rattachent plus aux usages et aux moeurs de la IVème République.

Dans le système français, le Maire est généralement celui qui a conduit aux élections la liste qui a obtenu la majorité des sièges au conseil municipal. Il en est de même du président du Conseil régional. Toutefois, ce n'est pas une règle absolue et il arrive, notamment lors des élections régionales que la tête de liste soit confiée à une personnalité qui « tirera » la liste mais qui renoncera à briguer la présidence, soit pour cause de cumul des mandats soit pour cause de maintien au gouvernement. Par ailleurs, il n'est pas inhabituel qu'un maire ou un président de région démissionne en cours de mandat, soit par exemple du fait de son entrée au gouvernement comme l'ancien maire de Toulouse, M. Philippe Douste-Blazy, soit pour des raisons de cumul de mandats, comme M. Michel Sapin qui vient d'abandonner ses fonctions de président de la région Centre.

Pour les conseils généraux, l'absence de scrutin de liste rend moins transparente la procédure de désignation du président du Conseil général aux yeux des citoyens. En effet, celui-ci ne sera désigné par ses pairs qu'après l'élection des conseillers généraux et il ne pourra pas se prévaloir du même « soutien » populaire même indirect comme le maire ou le président de Conseil régional qui aura conduit la liste victorieuse. C'est sans doute cette caractéristique qui explique la moindre notoriété du président du Conseil général par rapport aux autres chefs d'exécutifs locaux.

L'adoption du suffrage universel direct pour la désignation des exécutifs locaux ne constituerait pas un changement majeur pour les électeurs qui peuvent déjà avoir le sentiment de voter pour désigner « leur maire » ou « leur président de conseil régional ». Elle permettrait, au contraire, de mettre la réalité juridique en harmonie avec le ressenti des électeurs et d'éviter une « nationalisation » de certaines campagnes notamment au niveau régional lorsque des ministres en exercice, par exemple, ou des personnalités se présentent et renoncent ensuite à siéger ou à exercer des fonctions exécutives. Pour le Conseil général, ce changement serait même de nature à mieux identifier ses missions puisque l'élection deviendrait une occasion privilégiée de mettre en avant le projet de chaque candidat à la présidence du conseil général.

Désigné directement par les citoyens, le chef de l'exécutif local serait plus légitime, mieux identifié et davantage responsable de son action aux yeux de ses concitoyens. Ce surcroît de légitimité pourrait être précieux pour mieux défendre les intérêts de sa collectivité dans le cadre de ses relations avec les autres partenaires locaux ou nationaux, publics ou privés.

Il pourrait également s'avérer indispensable dans le cadre d'un renforcement de la législation sur le cumul des mandats, de nombreux élus locaux s'appuyant aujourd'hui sur leur légitimité parlementaire pour faire avancer leur action locale. Une limitation plus drastique du cumul des mandats pourrait donc avoir pour contrepartie nécessaire un renforcement de la légitimité propre des chefs d'exécutifs locaux à travers le recours à l'élection au suffrage universel direct.

Les modalités du recours au scrutin universel direct pour élire les maires et les présidents des exécutifs départementaux et régionaux pourraient prendre deux formes bien différentes :

Premier scénario : l'élection au suffrage universel direct

La première solution pourrait consister, comme en Allemagne et en Italie, à élire les exécutifs locaux au suffrage universel direct, comme le président de la République. Les électeurs seraient ainsi amenés à voter deux fois, une fois pour élire le chef de l'exécutif et une autre fois pour élire les conseillers de l'assemblée délibérative. Une telle distinction entre les modalités d'élection de l'exécutif local et des membres du conseil élu pourrait constituer la première étape d'une séparation des fonctions exécutive et délibérative. En France, le président du Conseil général, élu au scrutin uninominal, pourrait être désigné selon ce mode direct, mais ce type de scrutin pourrait aussi s'appliquer aux maires et aux présidents de région.

Second scénario : une désignation automatique dans le cadre du scrutin de liste

La seconde solution consisterait à préserver notre tradition de scrutin de liste aux élections municipales et régionales en prévoyant, comme au Portugal, que c'est la tête de liste gagnante qui devient automatiquement maire ou président du Conseil régional. Par ailleurs, pour éviter de refaire une élection en cas de démission du chef de l'exécutif, il pourrait être utile, dans cette logique, de prévoir que l'exécutif local démissionnaire est remplacé par le suivant de la liste

Si l'élection au suffrage universel direct du chef de l'exécutif local en France ne constituerait pas un changement majeur pour les citoyens qui peuvent déjà avoir le sentiment de désigner leur maire, il faut bien avoir à l'esprit qu'elle aurait des conséquences importantes sur notre gouvernance locale.

Pour en prendre la mesure, rien de tel que de rappeler le lien qui a existé entre le renforcement des pouvoirs du chef de l'État lors de la naissance de la Vème République et le recours au suffrage universel direct en 1962 pour assurer sa légitimité. La légitimité populaire va souvent de pair avec la définition d'un statut de l'exécutif qui lui donne les moyens de « gouverner ». En cela, il est important de noter que tout changement du mode de désignation de nos chefs d'exécutifs locaux devrait s'accompagner d'autres changements tout aussi conséquents ayant pour objectif de définir un nouvel équilibre des pouvoirs locaux. Ces changements complémentaires pourraient s'inspirer des changements institutionnels adoptés dans les autres pays européens.

b) Une stricte limitation du cumul des fonctions à « temps plein »

L'absence de cumul des mandats constitue assurément la principale caractéristique des autres démocraties européennes. Soit cette interdiction est inscrite dans la loi, soit elle est considérée comme allant de soi aux yeux des électeurs. En Espagne par exemple, la limitation rigoureuse du cumul des mandats apparaît comme un facteur important pour expliquer la bonne image des élus locaux. Cette limitation n'est toutefois pas absolue. En effet, s'il n'est pas possible pour un parlementaire d'une Communauté autonome d'être élu au Congrès des députés, il arrive qu'un maire soit élu à la tête d'une assemblée de province.

En France même, les progrès de la décentralisation ont radicalement changé la nature même de la mission des exécutifs locaux. Dotés de nouvelles compétences et des moyens de les mettre en oeuvre, ils n'ont plus besoin d'aller « négocier » à Paris chacun de leurs projets. Dans ces conditions, si le cumul entre une fonction de parlementaire et une fonction de simple élu local présente de nombreux avantages, notamment pour connaître les réalités locales, ce n'est plus le cas pour les fonctions d'exécutif local (maire des grandes villes, président de conseil général ou président de région) qui doivent être exercées maintenant à temps plein.

Il convient, dans ces conditions, d'avancer sur la voie de l'incompatibilité entre une fonction exécutive locale et une fonction parlementaire. Cette incompatibilité pourrait également concerner les présidences des communautés d'agglomération et des communautés urbaines. Ce nouveau régime pourrait s'appliquer à partir des élections régionales de 2010 afin que les nouveaux présidents de région puissent exercer leur fonction à temps plein. Il apparaît essentiel que le même régime s'applique à l'ensemble des parlementaires (sénateurs, députés et députés européens) concernant le cumul.

c) Une interdiction du cumul des fonctions exécutives locales et des fonctions de membre du gouvernement

Ce qui est vrai des parlementaires l'est plus encore des membres du Gouvernement. Les Français sont de plus en plus conscients qu'il n'est pas possible pour une même personne d'assumer deux charges aussi importantes que celle de membre du gouvernement et celle de responsable d'un exécutif local.

Voilà pourquoi l'interdiction du cumul des fonctions pourrait être inscrite dans la Constitution ainsi que le propose également le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République présidé par M. Édouard Balladur.

d) Une obligation d'exercer son mandat à « temps plein »

Le renforcement des compétences des chefs d'exécutifs locaux va logiquement de pair avec une professionnalisation de ces fonctions. Cette tendance de fond se traduit dans certaines démocraties européennes par l'obligation faite aux maires des grandes villes et aux présidents des autres collectivités d'exercer leur mandat à temps plein.

En Espagne, ces élus « à temps plein » sont considérés comme des salariés et sont affiliés au Régime général de la Sécurité sociale. Le montant de leurs rétributions est fixé par l'assemblée élue de chaque institution. Depuis le 9 décembre 2006, les élus locaux espagnols bénéficient également de la protection et de la couverture de la Sécurité sociale en cas de chômage. On peut rappeler, par ailleurs, qu'aux Pays-Bas, les élus à temps plein se sont vu reconnaître le droit à un salaire « satisfaisant ». En Pologne et en Slovaquie, les élus exerçant à temps plein sont, par contre considérés, comme des fonctionnaires.

Trop souvent, en France, la pratique du cumul des mandats apparaît comme une réponse à la précarité du « statut » des titulaires de fonctions électives, notamment sur le plan du régime de la rémunération. Afin de mettre un terme à cette situation qui n'est plus adaptée à une démocratie moderne, il pourrait être proposé de créer un régime statutaire plus adapté pour les maires des grandes villes (11(*)), les présidents de conseil général et de région qui exerceraient leurs fonctions à temps plein. Comme c'est le cas en Italie, ces élus locaux à la mission particulière pourraient se voir reconnaître une rémunération adaptée calculée en fonction d'une indemnité de référence.

Parallèlement, l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites » pourrait être modifié, s'agissant du maire, pour prévoir que lorsqu'elles sont exercées à plein temps, les fonctions de celui-ci donnent lieu à une rémunération calculée sur la base d'une référence nationale, compte tenu de la taille de la commune.

Par ailleurs, les termes de l'article L. 3123-17 concernant l'indemnité du président du conseil général et ceux de l'article L. 4135-17 concernant celle du président du conseil régional pourraient être modifiés et harmonisés avec les dispositions concernant les maires exerçant à temps plein afin de prévoir également que ces exécutifs bénéficieront d'une rémunération suffisante pour exercer leurs fonctions.

Qu'est-ce qu'une rémunération suffisante ? Cette rémunération a-t-elle vocation à être la même pour tous les exécutifs d'une même catégorie ? Il n'appartient pas à votre rapporteur d'apporter seul des réponses à ces questions. Néanmoins, sur le plan des principes, il pourrait sembler opportun de prévoir un minimum légal ou réglementaire identique pour tous les chefs d'exécutifs d'une collectivité territoriale de taille suffisante qui pourrait correspondre au montant de l'indemnité de base d'un parlementaire (12(*)). Chaque collectivité pourrait librement prévoir de compléter cette rémunération avec un régime indemnitaire adapté (indemnité de résidence ou de fonction par exemple). Par ailleurs, le régime de sécurité sociale et de retraites de ces élus pourrait également être remis à plat pour être aligné sur les standards en vigueur pour les cadres qui exercent des responsabilités similaires dans le secteur public ou privé.

2. D'autres expériences apparaissent encore éloignées de nos usages locaux

L'organisation de la démocratie locale, comme celle de la démocratie nationale, s'inscrit également dans une tradition politique et un contexte historique qu'il convient de respecter. Voilà pourquoi certaines modalités d'organisation de la démocratie locale en Europe qui s'inscrivent dans une logique de véritable « gouvernement local » n'apparaissent pas, aujourd'hui, compatibles avec nos habitudes et nos pratiques. Elles méritent néanmoins d'être évoquées et discutées car elles constituent des pratiques de plus en plus communément exercées dans les démocraties modernes.

a) Une limitation du nombre des mandats successifs

La France apparaît comme un des pays où le renouvellement des élus et leur rajeunissement sont les plus faibles. La moyenne d'âge des élus y est plus élevée qu'ailleurs en Europe et la durée d'exercice des mandats y est plus longue qu'ailleurs. Ces limites au renouvellement des élus, ce faible « turn over » pourrait-on dire, n'est pas sans lien avec les retards que l'on peut constater dans la représentation de la diversité (femmes, minorités visibles...) parmi les élus français. La question est donc importante. Pour l'instant, le législateur a préféré recourir à des mécanismes de sanction financière ou des contraintes concernant la composition des listes pour favoriser la mixité. Il n'est pas inutile de constater que l'instauration de mécanismes favorisant le renouvellement des candidatures aurait permis de favoriser la diversité sans donner le sentiment, à tort ou à raison, de favoriser des formes de « communautarisme ». L'Italie a ainsi décidé de limiter à deux le nombre des mandats successifs que pouvaient exercer les élus locaux.

Parmi toutes les réformes envisageables pour moderniser notre gouvernance locale, l'idée de limiter le nombre des mandats successifs ne semble pas susciter le même intérêt que les précédentes auprès des élus et notamment parmi les sénateurs qui ont répondu au questionnaire qui leur a été adressé sur la gouvernance locale. Votre rapporteur a donc seulement souhaité, à ce stade, l'évoquer comme une piste intéressante pour des avancées ultérieures qui permettraient d'approfondir encore la démocratie locale.

b) Des adjoints choisis en dehors du conseil élu

En France, l'article L. 2122-2 du CGCT prévoit que « le conseil municipal détermine le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal ».

Dans notre système local qui reste encore largement inspiré du « régime parlementaire », les adjoints sont donc issus de la majorité qui siège au conseil élu et la répartition des postes répond autant à des considérations de compétence qu'à des règles subtiles de dosage politique. Cette pratique est de nature à fragiliser la cohérence et l'action de l'équipe, ceci d'autant plus lorsque certaines compétences sont confiées à des responsables politiques qui peuvent incarner des choix minoritaires au sein de la majorité.

Le fait de donner au chef de l'exécutif local la possibilité de recruter ses adjoints en dehors du conseil élu, comme cela se pratique par exemple en Italie, aux Pays-Bas et en Espagne (14(*)), permettrait d'échapper à ce risque et de renforcer la cohérence de l'action locale et la légitimité de l'élu du suffrage universel direct. A l'instar des ministres qui peuvent ne pas être issus du Parlement, le chef de l'exécutif local pourrait recruter des spécialistes sur des critères uniquement liés aux compétences. Une telle pratique permettrait, en outre, de favoriser le renouvellement du personnel politique local puisque ces responsables locaux pourraient, par la suite, chercher à obtenir la reconnaissance du suffrage universel. Comme en Espagne, ces recrutements d'adjoints en dehors du conseil élu pourraient être limités à un tiers du nombre des adjoints.

Pour autant, la tradition française est encore très attachée au fait que les adjoints puissent disposer de la légitimité du suffrage universel. Par ailleurs, si la professionnalisation des fonctions exécutives est de plus en plus admise comme une nécessité, il n'en est pas de même des fonctions d'adjoints qui apparaissent comme une garantie pour permettre aux citoyens de participer pleinement à la démocratie locale. L'ensemble de ces considérations amène votre rapporteur à ne pas recommander l'adoption de ce principe de limitation des mandats successifs.

c) Un conseil élu qui n'est pas présidé par le chef de l'exécutif

En Allemagne et en Italie, la démocratie locale applique les règles de la séparation des pouvoirs exécutif et délibératif. La ville de Milan est ainsi gouvernée par un maire et par un conseil municipal qui a son propre président.

Cette modalité d'organisation des institutions locales s'inscrit dans une tradition institutionnelle récente, influencée par la pratique américaine, favorable à la limitation stricte des pouvoirs. Elle n'est donc pas familière aux pratiques françaises sauf en Corse où le statut de la collectivité territoriale prévoit que l'Assemblée de Corse désigne son président qui est distinct du président de l'exécutif.

Votre rapporteur n'a pas souhaité préconiser une évolution vers la séparation des pouvoirs au niveau local car elle ne lui semble pas constituer une condition nécessaire à ce stade au renforcement de la légitimité des élus. Pour autant, il convient d'observer qu'une telle organisation n'est pas sans avantage puisqu'elle permet à l'assemblée délibérative de voir son rôle évoluer vers davantage de contrôle et d'évaluation, voire vers la constitution de « majorités de projet » particulièrement adaptées à la réalité de la politique locale.

d) Une procédure de destitution du chef de l'exécutif

C'est une particularité des institutions locales allemandes. Dans une dizaine de Länder, le maire et le président du Landrat peuvent faire l'objet d'une procédure de destitution. Dans la majorité des Länder, il existe deux procédures concurrentes, l'une laissée à l'initiative du conseil élu, l'autre qui recourt au référendum. Dans le Brandebourg, en Saxe et au Schleswig-Holstein, une procédure d'initiative populaire est également possible.

Si l'on perçoit bien la logique d'une telle procédure, qui s'inscrit dans le prolongement de la pratique du « recall » américain(15(*)), elle apparaît contraire à l'attachement de la culture politique française pour la démocratie représentative. C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité l'évoquer avant tout pour souligner son caractère inopérant dans le cadre d'une démarche visant précisément à renforcer la légitimité des élus et non à les affaiblir en les menaçant en permanence d'un vote sanction.

V - UN ÉTAT QUI CHERCHE À SE RÉFORMER

Des analyses qui suivent se dégage une constante majeure, rarement prise en compte, mais dont les réflexions et les décisions à venir devront tenir compte sous peine d'échec ou d'inefficacité : la diversité du territoire ne permet pas d'édicter des règles uniques sur tous les sujets abordés dans cette contribution.

Comment prendre en compte cette diversité dans les différentes réformes à conduire, tout en maintenant l'équité entre territoires et populations, valeur essentielle de notre culture républicaine ?

Telle est sans doute l'une des questions les plus difficiles qui se posent tant à l'Etat qu'aux collectivités.

Il en est pour preuve que le concept d'expérimentation a fait son apparition récemment dans la législation relative à la décentralisation. Citons ainsi les trois expérimentations « normées » conduites sur la dépendance, le transfert du réseau ferré et maintenant le Revenu de Solidarité Active... 

Les différents « flashs » donnés dans ce chapitre ne sont pas ainsi d'une grande nouveauté. Ils sont toujours et depuis longtemps évoqués par les uns et par les autres. Pourtant, les efforts de l'Etat comme des collectivités pour lever un certain nombre d'obstacles afin d'améliorer le climat de leur dialogue et leur efficacité commune sont réels. Cependant, les témoignages recueillis montrent qu'ils paraissent encore infructueux. C'est en fait le cumul de ces freins, souvent peu significatifs chacun considéré séparément, qui fait la difficulté.

A. QUELQUES REGARDS CROISÉS ENTRE COLLECTIVITÉS ET ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES

Il suffit de quelques consultations des sites des administrations centrales et de leurs homologues territoriaux, pour percevoir ce que peuvent être à la fois le regard du citoyen, des entreprises, et celui de l'élu ou de ses collaborateurs. C'est par cette approche très pragmatique, qui n'a rien d'un sondage scientifique, qu'il convient de commencer pour « pointer » les questions dont on entend peu parler, mais qui font le quotidien de l'Etat comme des collectivités.

Le regard « immédiat » du citoyen et de l'usager pourrait se résumer ainsi : « qui fait quoi ?»

Telle est l'une des explications du discours habituel des médias qui relaie sans cesse ce message de l'opinion sur la confusion du paysage territorial français.

Cette impression rejoint celle des « exécutifs » et élus territoriaux quand ils soulignent une réalité diverse et confuse à travers les relations qu'ils ont avec les administrations déconcentrées de l'Etat. Les questions les plus fréquemment évoquées sont les suivantes :

· L'analyse et l'observation des évolutions des fonctions publiques depuis de nombreuses années font apparaître un « déficit » croissant de compétences de haut niveau dans la fonction publique territoriale par rapport à celle de l'Etat. Or, un autre constat est généralement fait, paradoxal à première vue : le retrait progressif, mais constant des services de l'Etat sur le terrain.

· Un « doublonnement » persistant des structures, qui trouve sa source en particulier dans une réorganisation de l'Etat déconcentré non coordonnée avec les collectivités territoriales et avec les organismes parapublics.

· Une réforme de l'Etat très ambitieuse au niveau national, mais peu visible au quotidien par les élus, les citoyens, les entreprises.

· Une communication et une information pléthoriques de toutes les instances déconcentrées et décentralisées, mais sans aucun « lien » entre elles. Ceci engendre un sentiment de surenchère et de concurrence dans l'inconscient des citoyens abondamment relayé par les médias.

· Une prolifération confuse des instances et des représentations qui engendre un sentiment de lassitude et d'inefficacité jamais atteint.

· Une réglementation omniprésente, mais dont la complexité et la lourdeur ne permettent plus le dialogue entre l'Etat et les élus au niveau local.

1. La fonction publique

a- Quelques éléments en chiffres

En 2005, il était dénombré par la direction générale de l'administration et de la gestion de la fonction publique (DGAFP) : 5 249 697 emplois dans la fonction publique. Ce chiffre était en augmentation de 1,2 % par rapport à 2004.

Il faut apporter à ce constat deux éléments importants :

- Ce nombre d'emplois intègre 12 % de non titulaires.

- Il ne comprend pas les emplois aidés auxquels, comme les emplois jeunes, il a été fait largement recours dans ces années là.

La fonction publique de l'Etat (FPE) représente 49 % de ce nombre, soit 2 543 000 personnes, dont 907 000 enseignants. Ainsi, la fonction publique d'Etat, hors éducation nationale, comprenait alors 1 636 000 emplois dont 240 000 au sein des établissements publics administratifs nationaux.

La fonction publique territoriale (FPT) représente 31 % du total, soit 1 613 221emplois dont 402 600 dans les établissements publics administratifs locaux.

La fonction publique hospitalière (FPH) fait les 20 % restant, soit 1 023 660 emplois dont 63 100 dans des établissements pour personnes âgées.

Selon la catégorie statutaire,

- La fonction publique de l'Etat compte hors enseignants plus de 20 % de cadres A, 32 % en catégorie B, 48 % en catégorie C.

- La fonction publique territoriale emploie 8 % de cadres A, 14 % en catégorie B, 78 % en catégorie C.

- La fonction publique hospitalière comprend près de 18 % de cadres A, 34 % en catégorie B, 48 % en catégorie C.

En termes de pyramide des âges, la fonction publique d'Etat paraît accuser un vieillissement (hors enseignants) plus marqué que les autres fonctions publiques.

La fonction publique de l'Etat compte officiellement 1 700 corps. En réalité 900 sont sous gestion stricto sensu de l'Etat et des établissements publics administratifs ; sur ce nombre, 200 corps ont des statuts communs et 700 des statuts ministériels.

La fonction publique territoriale est organisée en une dizaine de filières et cadres d'emplois.

b- De ces quelques chiffres, sommaires, on peut tirer deux enseignements qui corroborent les « avis  » recueillis des élus et de leurs collaborateurs :

La fonction publique territoriale est largement déficitaire en personnels d'encadrement (cadres A). Il y a là une situation que les exécutifs ne peuvent absolument pas accepter compte tenu de la croissance des charges et des responsabilités qui leur incombent.

Le nombre des statuts et corps dans la fonction publique d'Etat explique pour une grande part l'absence de mobilité avec la fonction publique territoriale. Cette complexité montre à l'évidence le chemin qui reste à parcourir pour l'Etat dans la modernisation de sa fonction publique. Elle montre aussi l'insistance de certains de ses responsables, au fil des ans, à vouloir complexifier les régimes statutaires de la fonction publique territoriale et explique leur volonté constante de contrôler quasi-complètement les évolutions de cette dernière.

La tutelle de l'Etat sur l'évolution, l'ouverture, la formation initiale des agents de la fonction publique territoriale est une réalité trop souvent étouffée et éludée. L'organisation même des instances comme le conseil supérieur de la fonction publique territoriale, la tutelle de la Direction générale des collectivités locales depuis 20 ans (s'abritant derrière tous les corps et le ministère des finances), l'organisation ou ce qu'il en reste du contrôle de légalité portant à 80 % sur les questions relatives à l'application des « normes » statutaires en sont des illustrations évidentes ...

c- Cependant, il convient de reconnaître l'effort important de l'Etat qui a développé, dans l'esprit de la LOLF, la gestion prévisionnelle des emplois et compétences (GEPEC).

Formalisée maintenant par le répertoire interministériel des métiers élaboré en 2005 par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, l'ensemble des Ministères et des établissements publics administratifs nationaux ont engagé, mis en oeuvre cette démarche qui revient à amorcer dans tous les corps de l'Etat une culture du métier. Cette démarche n'est pas évidente et demande des négociations, parfois très difficiles et longues avec les partenaires sociaux (entre deux et cinq ans selon les administrations). Elle implique, en effet, au-delà d'une approche managériale, la remise en cause et la disparition pure et simple d'un grand « nombre de niches », générées par l'empilement des statuts et la gestion « automatique » des carrières.

Cette GEPEC, naturelle dans le privé, appliquée depuis peu dans les collectivités, tend à faire partie intégrante de toutes les procédures internes du management public. Il peut en résulter un rapprochement des cultures qui ne peut qu'être bénéfique.

2. Les administrations déconcentrées

Les annuaires des services déconcentrés de l'Etat sont toujours présentés, selon des organigrammes très détaillés, la plupart du temps sous formes d'accès par la thématique des politiques.

Il en est de même pour les collectivités territoriales.

Mais aucune présentation n'est similaire, ni dans l'univers de l'Etat, ni dans celui des collectivités.

A la lecture de quelques documents présentant les sites respectifs de conseils généraux, de mairies, de préfectures de région ou de département, il est difficile de « se retrouver » dans les missions et compétences respectives des uns et des autres.

Partout, après avoir consulté les premières pages d'accueil, ou après avoir effectué une recherche spécifique, il est légitime de se dire que les mêmes administrations déconcentrées (sous des dénominations différentes) se retrouvent toutes tant à l'Etat que dans les collectivités territoriales.

L'impression de « doublonnage » systématique est renforcée, notamment dans les grands secteurs d'activité des uns et des autres :

- directions départementales de l'équipement et services techniques,

- directions départementales de l'action sociale et services d'action sociale,

- directions régionales et départementales à vocation économique (directions régionales de l'industrie et de l'économie, directions départementales du travail et de la formation professionnelle...) et organismes sous tutelle des collectivités (Comités départementaux et régionaux du tourisme, offices de tourisme, services formation, conseils d'architecture de l'urbanisme et de l'environnement, comités d'expansion ou comités de développement économiques...),

- directions régionales de l'environnement et des espaces naturels, directions départementales de l'agriculture et de la forêt, protection sanitaire et services vétérinaires départementaux.

Les effectifs déconcentrés de la fonction publique d'Etat sont, hors enseignants, défense militaire et personnels de justice de 676 000 environ. Sur ce total, les administrations centrales (hors éducation nationale, défense et justice) comptent environ 30 000 emplois.

Ces chiffres sont à corriger, espérons-le en baisse, en fonction des récents transferts des TOS et des agents des directions de l'équipement qui vont augmenter les effectifs de la fonction publique territoriale, notamment, dans les catégories B et C.

Les effectifs des services déconcentrés de l'Etat ne cessent ainsi de diminuer pour ne plus représenter qu'un tiers des effectifs de la fonction publique territoriale. L'impression d'une perte de substance des services de l'Etat sur le terrain est bien réelle, surtout lorsque l'on observe l'évolution des administrations dépendant de la jeunesse et des sports, de la culture, du tourisme, de l'action sociale, et maintenant de l'équipement ou des services concourant au développement durable. Ceci est encore souvent regretté, notamment par les collectivités « petites ou moyennes ».

3. Information et communication de l'Etat en département et en région

A titre d'exemples ont été consultés les sites des préfectures des départements et des régions suivantes : Marne, Deux-Sèvres, Meuse, Bas-Rhin, Gard, Rhône, Loire-Atlantique.

On constate les faits suivants :

Liens avec d'autres sites

Ils existent partout avec les sites nationaux des administrations centrales, mais de façon totalement anarchique.

Par contre, pour avoir un lien avec la collectivité locale de même niveau (département et région), a fortiori avec les communes ou leurs groupements, il convient de procéder, parfois sans succès, à des recherches plus ou moins longues.

Contenu

Tous les champs des politiques mises en oeuvre sont cités, donnant l'impression que l'Etat s'occupe de tout. Ces descriptions sont le plus fréquemment sans aucune référence aux compétences réelles de l'Etat et surtout sans lien automatique. Bien évidemment, un tableau de la répartition des compétences de l'Etat et des collectivités est absent.

On peut même noter, à titre d'anecdote, que pour un service comme le service d'incendie et de secours, à double commande du préfet et du président du conseil général, aucune mention du conseil général n'est ainsi faite, dans les Deux-Sèvres par exemple, sur le site de l'Etat !

Aucune référence dans ces pages n'est bien entendu faite aux crédits affectés à ces champs avec tableau des budgets totaux, toutes origines confondues.

Les rapports des préfets devant les assemblées territoriales : une obligation « surannée » ?

Des plans stratégiques régionaux et départementaux avaient été demandés aux préfets pour la période 2004-2006 : si les priorités sont généralement bien décrites, par contre aucune référence n'est faite à la nécessité de les lier à l'action des collectivités concernées.

Les préfets ont normalement une obligation de rendre compte de l'activité de leurs services devant les assemblées d'élus. Cette « tradition » annuelle est encore respectée, mais pour combien de temps ? Elle a parfois disparu et constitue toujours un exercice obligé, rarement animé et toujours contraint.

De ces observations très simples, sinon simplistes, il résulte une impression générale souvent désastreuse, tant pour l'Etat que pour les collectivités. L'usager et le citoyen, effectivement, ne peuvent s'y retrouver et perçoivent, à juste titre, doublons et confusions.

Cela peut expliquer en partie cette constante des sondages annuels et habituels de l'automne des congrès des associations d'élus : les deux personnages de référence restent le maire, expression de la proximité, et le préfet, expression du recours à l'Etat, dès qu'il y a un problème.

4. Le contexte national de la modernisation des politiques publiques : la révision générale et la modernisation des politiques publiques (RGMPP)

Là encore, la volonté de l'Etat de conduire un effort stratégique pour améliorer la performance des politiques publiques ne fait aucun doute. Elle a été traduite par la LOLF qui constitue à cet égard une véritable « révolution culturelle », introduisant dans la gestion publique une logique de résultats au lieu et place d'une logique de moyens et de guichets.

L'attente des usagers et la performance comme la qualité des services rendus sont remis au coeur des interrogations des managers publics.

Cette dynamique a été amorcée par la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2005, confirmée par une circulaire du 13 juillet 2006.

a- Ainsi une première phase de l'action de l'Etat a vu 167 audits de modernisation lancée en sept vagues dont la dernière a été initiée en avril 2007.

Le site « Performance Publique » du MINEFI en dresse la liste exhaustive par ministère, et l'état d'avancement de façon très précise. Ils sont établis selon un guide méthodologique complet.

Que peut-on en dire ?

Les rapports sont très fouillés et les recommandations pertinentes.

Ils sont cependant élaborés exclusivement par les administrations centrales concernées et les corps d'inspection qui leur sont attachés.

Peu concernent les conséquences de la décentralisation sur les politiques publiques, au total leur nombre ne dépasse pas dix : rapports généraux relatifs aux conséquences de la décentralisation sur l'organisation et l'activité des administrations de l'Etat, notamment dans le cadre des ministères de la santé et de l'équipement.

Leur mise en oeuvre est au mieux en cours, jamais achevée ou presque ; la plupart des rapports sont mentionnés comme en « attente d'orientations ».

b- Le chantier a été refondé en juin 2007 et lancé officiellement le 10 juillet dernier par le Premier ministre entouré des trois ministres concernés.

Il organise la modernisation des politiques publiques autour :

- d'un calendrier serré, dont l'échéance est mai 2008,

- de quatorze thématiques ministérielles,

- de six grandes politiques d'intervention,

- de quatre chantiers transversaux,

- d'une méthodologie à la fois plus précise et plus concise,

- de comités de suivi constitués au plus haut niveau par les ministères concernés rendant compte à un Comité national de la modernisation des politiques publiques coprésidé par le Secrétaire général de l'Elysée et le Directeur de Cabinet du Premier ministre.

Il convient de mentionner les quatre chantiers transversaux ouverts, car ils intéressent directement les collectivités locales :

- l'organisation de l'Etat au niveau local,

- l'allègement des contraintes juridiques et des contrôles,

- les relations de l'Etat et des collectivités locales,

- l'amélioration de la gestion des ressources humaines.

c- Cette impulsion nouvelle a deux caractéristiques essentielles énoncées publiquement

Elle déborde largement le champ strict de l'action de l'Etat, s'intéressant à tous les acteurs des politiques publiques concernées, organismes parapublics, chambres consulaires, branches de la protection sociale...

Elle a pour objet non seulement d'améliorer la performance de la gestion publique, mais aussi de « documenter des pistes d'évolution pour les grandes politiques d'intervention. »

Mais apparemment, les diagnostics engagés devant faire l'objet d'un premier examen début décembre sont toujours unilatéraux, sans association des responsables locaux des collectivités.

Compte tenu des intentions affichées, cette interrogation est centrale.

B. LE REGARD DES REPRÉSENTANTS D'EXÉCUTIFS

Avertissement

Des propos et observations ont été recueillis auprès d'une vingtaine d'entre eux, élus et essentiellement collaborateurs directs issus pour la plupart de la haute fonction publique d'Etat et ayant exercé ou ayant vocation à exercer des responsabilités dans les trois univers de l'Etat, des collectivités ou même du privé.

De ces entretiens, une première analyse de la situation locale peut être envisagée, sans aucune prétention, simplement pour ouvrir un débat rarement abordé sous l'angle de la réalité quotidienne vécue par les élus et leurs collaborateurs.

Certains des propos recueillis ou de leurs réponses écrites sont cités entre guillemets, notamment pour souligner les convergences particulièrement fortes.

1. Les administrations sous tutelle de l'Etat

Le travail a été et semble le plus fructueux avec la délégation à l'aménagement du Territoire (maintenant la DIACT), les secrétaires généraux des affaires régionales, de manière générale le corps préfectoral. Les préfets sont plutôt plébiscités, malgré leur « turn over » incessant après 1985. «  C'est une situation vraiment calamiteuse qui est incompatible avec un Etat qui se veut stratège», nous dit l'un de nos interlocuteurs. Cette réalité heurte tous les élus qui, même en situation d'exécutifs depuis seulement peu d'années, ne comptent plus les préfets et sous-préfets auxquels ils ont dû « s'adapter ».

Le travail a été et reste le plus difficile avec les DDE, et les DDASS en particulier au moment des transferts de compétences (« manipulation des chiffres, mauvaise foi, climat tendu... »).

En général, le contentieux signalé est exceptionnel, très rarement sur des questions importantes.

Les raisons de ces constats sont évoquées à titre d'exemple :

Ø Le corps préfectoral cherche habituellement le contact et la construction d'une vision commune. « Les SGAR et les secrétaires généraux de préfecture sont les piliers de la relation Etat / Collectivités locales. « Le transfert du pôle économique aux TPG est une erreur politique. Cette administration n'a pas de légitimité même de culture pour conduire une politique de développement local. »

Ø Les difficultés ressortent avec encore plus d'ampleur au moment des différentes phases de la décentralisation, au moment de la négociation des transferts de compétences. Les administrations techniques déconcentrées maintiennent, « envers et contre tout » un comportement d'autonomie, donnant l'impression de se rattacher plus ou moins directement à leurs administrations centrales.

Ø La qualité des relations humaines avec les représentants de l'Etat ne doit pas faire oublier les limites de cette relation.

Il est souvent dénoncé par exemple :

- des fonctionnaires aux ordres de Paris, jouant de cela pour ne pas adapter leur position ;

- une absence de souplesse dans le mode d'affectation des crédits déconcentrés qui apparaît comme de moins en moins transparente (à la discrétion du pouvoir préfectoral) et opaque, « parce que cette participation apparaît non significative la plupart du temps » ;

- une absence d'information et de concertation, particulièrement sensible quand il s'agit de dossiers de coopération interrégionale ou transfrontalière. En fait, le « fameux effet de levier » si souvent évoqué, joue de moins en moins ;

Ø Dans la durée, les administrations déconcentrées ont certes évolué, de façon différente, mais paradoxalement, ces mêmes administrations continuent à donner l'impression de « doublons ». Ainsi en est-il par exemple des DDE, des DDASS...

« Il aurait mieux valu dès le départ une décentralisation totale des fonctions de niveau départemental aux conseils généraux. Cette décentralisation partielle a multiplié les zones de coordination (réunions), les zones de frottement (réduction de la productivité), les zones de complexité au regard des usagers (réduction de la transparence).

Ce constat est renforcé par le fait que les problèmes récurrents de trésorerie de l'Etat et le changement de politiques à chaque ministre étaient et restent une calamité sur le terrain. »

2. L'Etat assure jouer un rôle de médiateur et de régulateur. Or, sa tutelle est à l'évidence « encore pesante »

Cette impression est d'autant plus forte que la collectivité n'a pas le « statut » de grandes collectivités et un poids « politique » reconnu. En effet, au minimum l'Etat intervient dans tous les domaines par sa réglementation. Les effets de cette intervention sont insuffisamment explicites et mal maîtrisés objectivement, au niveau des modèles de développement propres à chaque région.

En fait, et souvent en droit, sur quels champs l'Etat n'intervient-il pas ?

- la formation continue,

- les routes, les autoroutes non comprises,

- le transport régional de voyageurs,

- les chemins de randonnées,

- les collèges (construction),

- les lycées (construction) ...

Le corps préfectoral exerce cette tutelle de façon évidente. Il intervient d'autant plus par ce biais, maintenant central, sur les orientations des collectivités que la diminution de ses moyens directs financiers d'intervention ne cessent de diminuer. Les élus sont par ailleurs très souvent demandeurs de cette « tutelle » réglementaire, demandeurs pour éviter l'insécurité juridique évoquée ci-dessous.

L'administration de l'Etat est très présente dans les communes « dites en difficultés » et parfois quasi absente dans les communes « plus normales ». Ainsi, il est notable que l'Etat se « désintéresse » de toutes les politiques de prévention. Dans les instances habilitées à cet effet comme les Comités locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) ou autres, les projets ou actions des communes n'intéressent pas : médiations, Ecole des parents...

En fait, la collaboration avec les services de l'Etat s'avère fructueuse en cas de projet hors norme (comme le Futuroscope, à l'époque bien sûr) ou plus ordinairement des politiques d'investissement. Cela s'est encore vérifié dans la politique mise en oeuvre à travers les pôles de compétitivité qui ont fait à la fois l'objet d'un appel à projets, d'une concertation entre acteurs et d'expertises croisées avec l'Etat et ses administrations.

Sur la durée, les deux conséquences depuis longtemps dénoncées par les élus se trouvent une nouvelle fois confirmées :

· Un allongement considérable des procédures car l'examen des dossiers remonte trop souvent aux administrations centrales (notamment dès qu'un projet s'avère complexe, demande un peu d'argent de l'Etat ou devient un enjeu entre pouvoirs locaux ou entre Etat et collectivités),

· La multiplication des financements croisés entre l'Etat et les collectivités (sans parler des crédits européens) complique les montages, multiplie les réunions, ne permet pas des objectifs clairs, autorise les manipulations (financements à 120 %). L'expression « effet de levier » est galvaudée !  Pour qui est-il au final ? Il crée plus de suspicions que d'effets bénéfiques sur le bouclage des opérations ou projets.

Mais il y a un troisième effet tout aussi pernicieux : tout exécutif local souhaite un mandat national pour avoir un accès direct aux ministres, à leurs cabinets et administrations. On croise un parlementaire et on le reçoit plus rapidement. Les autres ont l'impression de faire « antichambre ». C'est ainsi la course à qui fera venir un ministre sur son territoire. Avoir un ministre issu de son département, région ou commune est une « bénédiction » !

3. Le décalage entre les deux fonctions publiques

Il est dénoncé par tous les responsables interrogés.

La première cause paraît en être la dévalorisation de fait des concours de l'administration locale (à affichage égal) au regard de ceux de l'Etat et l'absence totale de mobilité réelle entre les deux (surtout dans le sens administrations territoriales - Etat). Cela est tellement vrai qu'il n'existe apparemment aucune statistique fiable sur ces mouvements entre fonctions publiques... sinon les chiffres issus de la commission « déontologie » tranchant les cas de hauts fonctionnaires voulant « pantoufler » !

Il n'est pas de mots assez durs pour pointer les multiples règles qui brident le niveau de recrutement des collectivités locales (nombre de contractuels, numerus clausus lié à la taille pour le recrutement de hauts fonctionnaires locaux, appel pour les fonctions de directeur général aux fonctionnaires de l'Etat, créant un « plafond de verre » pour les perspectives de carrières, etc...).

Tous les constats sont sans appel (à plus forte raison, venant de responsables appartenant eux-mêmes à de grands corps et ayant exercé de multiples fonctions à l'Etat comme en collectivités) :

- « les corps de l'Etat ont « verrouillé » la fonction publique territoriale » ;

- « il y a toujours de très grandes difficultés de travail entre l'INET et l'ENA » ;

- « il est quasiment impossible, sinon « au compte-gouttes » d'introduire des compétences territoriales de haut niveau dans des instances nationales chargées de travailler sur des sujets communs entre Etat et Collectivités locales. L'exemple du mode de travail des inspections générales et des conseils généraux des corps, lors des missions d'évaluation et d'audit qui leur sont confiées, est à cet égard significatif. » 

Dans tous les avis recueillis, tous s'accordent à constater qu'une véritable « mobilité » entre Etat et collectivités est inexistante (hors transferts). Enfin, la taille des collectivités locales, leur concurrence, leur caractère ressenti comme « politicien » par rapport à un Etat dont l'image est encore celle d'impartialité, ne les rend pas suffisamment séduisantes pour des cadres et encore plus pour des cadres supérieurs.

Par contre, il semble qu'une certaine fluidité de l'emploi soit réelle, tant entre collectivités de même niveau qu'entre niveaux différents.

4. L'expertise reste-t-elle encore aujourd'hui du côté de l'Etat ?

Les avis sont partagés, mais pour combien de temps ?

Il semble que tous convergent pour dire que l'expertise de haut niveau est concentrée au niveau de l'Etat central.

Par contre, on entend, de plus en plus souvent, le type de propos suivants :

- « les relations avec les administrations déconcentrées sont bonnes car sans contenu ! »

- « les services de l'Etat ne sont plus en capacité de répondre sur place aux sollicitations techniques, financières, juridiques des services de la collectivité. »

- « certaines de ses administrations sont vides ou sans compétences » : Directions de l'action sociale, Directions départementales de la jeunesse et des sports, culture, tourisme.

Les administrations déconcentrées de l'Etat n'ont plus de capacité de conseil ou d'expertise pour aider les communes petites ou moyennes, même sur des questions relativement simples. Par exemple, après l'annonce et la mise en oeuvre de la LOLF, le secrétaire général n'a pas jugé indispensable de réunir les secrétaires généraux des communes pour les informer et examiner avec eux les conséquences de cette « mini révolution » culturelle.

Le Trésor Public qui devrait exercer le contrôle et le conseil sur les procédures de marchés publics n'apporte guère le soutien nécessaire.

Le contrôle de légalité s'exerce le plus souvent sur les délibérations relatives au personnel. Il n'est pas à la hauteur (en ce qui concerne la fonction publique et les procédures de recrutement, par exemple) et à la dimension des questions soulevées.

Face à cette situation, les communes ne trouvent pas dans les collectivités locales du niveau supérieur (département et région) les compétences fines dont elles auraient besoin. Le principe de non-tutelle d'une collectivité sur l'autre et leur autonomie a retenu, jusqu'à présent, la constitution de pôles d'expertise mutualisés entre niveaux de collectivités. Ainsi certaines communes paraissent faire appel pour des dossiers lourds de montage technique et financier à des pôles de compétences spécialisés mis en place par l'Etat, à Lyon, à Lille ou ailleurs.

Il en résulte une première conséquence dérivée, celle de l'augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale au niveau des intercommunalités, la plus forte sur ces dernières années. L'intercommunalité met en place, avec une fonction publique dédiée à cet effet, une expertise de proximité, mutualisée, souvent appréciée, très médiatisée au niveau local comme national. Le transfert des compétences obligatoire ou optionnel des communes aux intercommunalités a été et reste un formidable levier d'efficacité technique.

Mais d'autres conséquences sont apparues, parfois dénoncées par la Cour des Comptes :

- l'augmentation de la fiscalité locale du fait de l'accroissement des effectifs ;

- la « confiscation » du pouvoir de décision sur les grandes opérations par des « arbitrages restreints » entre les exécutifs des intercommunalités et l'Etat ;

-  des coûts induits supplémentaires pour répondre à la diversité des attentes des populations.

5. Une grande instabilité du cadre réglementaire

L'« inflation législative » a des conséquences démultipliées sur l'inflation réglementaire ! Ce changement permanent des règles (que dénonce tout autant, sinon plus, le secteur privé) entraîne une judiciarisation croissante de la vie publique. Trop de règles dépendaient (et dépendent encore ?) de la jurisprudence des juridictions financières ou des tribunaux administratifs. Dans certains cas, les élus et leurs collaborateurs sont en droit de penser que ce sont les juridictions financières qui font la politique locale en émettant un avis sur l'opportunité de toute décision.

Les communes vivent dans une réelle insécurité juridique, les réformes et circulaires se succédant sans trop d'explication.

Cette instabilité se traduit par :

- des hésitations s'agissant de la mise en place des mesures internes préventives (par rapport à quoi ?),

- le blocage de nombreuses initiatives (par crainte du contrôle ultérieur).

Le droit territorial doit être stable. Les vides juridiques doivent être traités rapidement.

Ainsi, par un effet que l'on pourrait qualifier « d'optique », la neutralité technique était et reste du côté de l'Etat. Même avec peu de moyens financiers d'intervention directe, l'Etat, hier et aujourd'hui, reste un partenaire majeur, régulateur dans tous les sens du terme.

6. La lassitude des élus locaux est-elle fondée ?

Trente-cinq délégations ou représentations pour chaque conseiller général dans le département du Rhône.

Les élus ont le sentiment d'être négligés, voire considérés comme des alibis dans les instances présidées par l'Etat avec toujours avec une multitude de collaborateurs.

Là encore, si l'exécutif d'un département, d'une région ou d'une grande métropole « pèse », c'est bien sûr par l'expérience, l'ancienneté, mais aussi du fait du cumul de mandats avec, par exemple, le fait d'être parlementaire. Les élus locaux s'abstiennent de plus en plus de siéger dans de nombreuses instances présidées par l'Etat, avec l'accord tacite de leurs exécutifs. « Ils passent, laissent un collaborateur, souvent assis derrière sur une chaise », alors que tous les chefs de service de l'Etat entourent le préfet ou son représentant.

Les multiples « réformes de l'Etat » ne semblent pas avoir d'impact significatif sur le terrain.

La médiatisation des opérations de « simplification administrative » ne vient pas à bout du scepticisme de l'opinion comme des élus locaux.

Même le regroupement des DDASS, DDE, DIREN est «ignoré » par la plupart des élus locaux. La raison en est sans doute en grande partie que ces réformes sont conduites sans concertation préalable avec les élus qui n'y voient que la disparition de compétences et d'emplois de proximité.

Ceci explique les réactions des élus devant la disparition des trésoreries, des gendarmeries, des hôpitaux, maintenant des tribunaux. Il faut y ajouter ce qui, le plus souvent, apparaît comme un « chantage » de la part de l'Etat aux exécutifs locaux. L'Etat maintiendra ces services  « à perte » si la collectivité paie !

Les élus appellent de leurs voeux une stratégie concertée Etat/Collectivités. S'il s'agit pour l'Etat de diminuer sa capacité de « conseil » tout en continuant d'imposer un contrôle tâtillon, les élus, à juste titre, s'alarment.

On peut ajouter à ces causes de « lassitude », malgré l'émergence de la notion de responsabilité sans faute, une certaine « angoisse » chez tout exécutif de se voir attaquer directement « au pénal », avant toute procédure civile et administrative, par tout citoyen.

La Réforme des institutions devra tenir compte de ce sentiment d'insécurité.

Les administrations déconcentrées évoluent et se réforment ; mais les collectivités territoriales, même de petite taille ou moyennes, évoluent aussi sans cesse. Le problème est que leurs démarches restent parallèles et ne se rejoignent pas pour assurer cohérence et complémentarité. Les élus municipaux s'investissent beaucoup dans toutes les instances qui les mettent en contact et leur permettent de mutualiser leurs expériences. Ils se désinvestissent de plus en plus de celles pilotées par l'Etat.

C. DES PISTES DE PROPOSITIONS

Trois types d'initiatives pourraient être envisagés en priorité :

1. Mettre en place un accueil de proximité, transparent et efficace pour chaque citoyen et usager en identifiant publiquement pour chaque mission de service public un « chef de file » responsable.

Si les élus et les exécutifs ont la volonté de faire « bouger les lignes », il convient de se préoccuper de l'accueil des citoyens et des usagers. Cela aurait le triple avantage de rendre service, de réconcilier le citoyen avec son administration, d'amener à une « réconciliation » entre l'Etat et les autres acteurs de la vie publique.

2. Tendre vers l'unité des fonctions publiques pour permettre la valorisation des métiers, la mobilité et la promotion des agents tout au long de leur carrière.

La fonction publique : quelques mesures simples suffiraient à introduire d'ores et déjà souplesse et ouverture, à impulser une dynamique.

En attendant une évolution plus fondamentale de la fonction publique, une période de mobilité au cours des carrières entre les trois fonctions publiques, pour tous les niveaux, pourrait être rendue obligatoire dans tous les statuts et pour toutes les catégories. On peut imaginer qu'une telle disposition soit expérimentée d'ici un an dans un certain nombre de départements, régions, communes, ce par convention entre l'Etat et les collectivités. Dans cet esprit et dès maintenant, les corps d'inspection générale pourraient comporter un quota de recrutement de hauts fonctionnaires territoriaux, en fonction d'ailleurs d'un critère simple, celui de la proportion respective des effectifs des différentes fonctions publiques.

Enfin, on peut imaginer que l'ENA, l'INET et l'ENS pourraient avoir un « tronc commun » avec des spécialisations distinctes.

3. Conduire de façon conjointe et concertée la réforme de l'Etat et l'évolution des institutions locales.

Le renforcement des collaborations doit permettre une meilleure cohérence de l'ensemble de la réorganisation et de la simplification administrative.

Pourrait s'élaborer un plan pluriannuel municipal, départemental ou régional des services publics, conciliant proximité et efficacité. On ne peut procéder à la réforme de la carte judiciaire sans jeter un regard sur celle des trésoreries, gendarmeries, hôpitaux ... La réorganisation des différentes cartes des services publics de l'Etat se fait pourtant toujours de façon verticale, par ministère.

Mais les collectivités ont une longueur d'avance : beaucoup ont en effet engagé une territorialisation transversale de leurs services.

· Un constat évident : une gouvernance locale au milieu du « gué » depuis 30 ans !

Nous avons mesuré, au cours de ce survol des relations quotidiennes entre administrations déconcentrées et collectivités, combien se justifiaient les débats « politiques », très actuels autour du « statut de l'élu » et de la gouvernance locale.

La preuve en est que les arguments « pour ou contre » peuvent tous être mis en exergue. Tous le sont à juste titre, car ni la décentralisation, ni la déconcentration ne sont allés à leur terme depuis 30 ans !

Ø Le cumul des mandats se justifie au nom de l'efficacité et de la centralisation de l'Etat. L'élection au suffrage universel des exécutifs locaux peut être soutenue par les charges et responsabilités financières et juridiques exercées. Ceci étant, l'Etat peut se prévaloir à juste titre du fait qu'il contrôle et apporte 55 % des ressources des collectivités !

Ø La disparition programmée des communes au profit d'une fusion de « fait » qui ne dit pas son nom et l'accession des intercommunalités au rang de collectivités de plein exercice seraient parfaitement logiques si l'on considère les compétences et l'expertise exercées. Mais la présence politique des maires dans toutes les parties du territoire national n'est-elle pas un garant de la cohésion sociale et du maintien d'un vrai service public au moment où l'Etat se retire ?

Ø La réorganisation et la rationalisation de la présence de l'Etat, se traduisant par la suppression de certaines administrations déconcentrées ou celle des arrondissements, sont sous-tendues par la nécessité d'éviter les « doublons » et de faire les économies budgétaires que supposait la décentralisation dès le début.

Ø Le principe de mobilité entre agents de la fonction publique sert d'argument au maintien du « sacro-saint » principe d'unicité. La réalité est tout autre, nous l'avons constatée, d'où les avis de plus en plus convergents pour que les exécutifs des collectivités aient une vraie liberté dans le domaine de leur management.

Il est ainsi possible de multiplier les exemples.

Par contre, il est ainsi facile de discerner la logique et la cohérence des choix institutionnels et politiques qui doivent être faits et réciproquement la logique des conséquences à en tirer.

Car l'Etat et les collectivités ne peuvent continuer à faire évoluer leurs institutions, leur fonctionnement, leur organisation quotidienne de façon parallèle.

La seule conclusion à tirer de cette observation sommaire de la réalité quotidienne est sans doute la suivante : tout choix politique et institutionnel fait dans les semaines et mois à venir doit énoncer clairement les conséquences :

- sur la vie quotidienne des citoyens, d'une part,

- sur le statut et la légitimité réelle des élus et des exécutifs, d'autre part,

- enfin, sur la cohérence avec la modernisation engagée des services de l'Etat.

SIX AXES DE PROPOSITIONS IMMÉDIATES

Plusieurs niveaux de propositions peuvent être énoncés, mais il faut être conscient que même les mesures les plus évidentes pour améliorer la vie de nos concitoyens préfigurent le paysage institutionnel de la France dans les mois et années à venir.

1 - Un chef de file pour toute mission d'intérêt général de service public

Ce chef de file serait désigné pour tous les secteurs d'investissement et de fonctionnement qui ressortent à plus de 50 % de la responsabilité financière et humaine, soit de l'Etat, soit de telle ou telle collectivité, soit de tel ou tel partenaire associatif ou privé. Ce chef de file pourrait varier selon les territoires concernés, mais serait investi pour une durée minimum de la responsabilité de l'instruction et du traitement des dossiers individuels et collectifs avec une obligation de résultat et de réponse.

2 - Le premier service public : celui de l'accueil du citoyen et de l'usager

Prenons l'exemple des guichets uniques : ils n'ont pour l'instant d'unique que le nom. Par ailleurs, la diversité des territoires de l'urbain au rural désertifié en passant par le périurbain et les zones de non-droit exige que l'Etat comme les collectivités soient interchangeables dans ce type de mission de service public. Le projet de fusion entre les ASSEDIC et l'ANPE montre, s'il en est besoin, la difficulté d'un partenariat parapublic et privé. La fusion des trésoreries et du service des impôts est significative aussi des difficultés. Ne parlons pas des maisons de l'emploi décidées en « fanfare » et arrêtées pour des raisons tout aussi raisonnables. Ces initiatives diverses et nombreuses sont pourtant une nécessité quotidienne pour l'usager et le citoyen. Mais elles ont besoin de s'inscrire dans la durée et d'être sous-tendues par une vision stratégique concertée entre les acteurs de la décision publique.

En fait, si les élus et les exécutifs ont la volonté de faire « bouger les lignes », il convient de se préoccuper de l'accueil des citoyens et des usagers. Cela aurait le triple avantage de rendre service, de réconcilier le citoyen avec son administration, d'amener à une « réconciliation » entre l'Etat et les autres acteurs de la vie publique.

Par là, l'Etat et les collectivités, notamment, seraient amenées :

- à clarifier et à décloisonner des pans entiers de leur action déconcentrée,

- à reconnaître et à accepter la notion de « chef de file » de façon systématique,

- à mutualiser, par convention et contrat, certains moyens logistiques et humains,

- à constituer des pôles d'expertise spécialisée sur l'ensemble du territoire,

- à permettre la fluidité et la mobilité entre fonctions publiques.

Tout cela contribuerait au « bon accueil » du public et au traitement efficace et rapide de dossiers collectifs et individuels, souvent complexes et nécessitant l'intervention de plusieurs administrations, soit de l'Etat, soit des collectivités, soit des institutions parapubliques comme les caisses de Sécurité sociale...

Pour cela deux outils sont à mettre en place de façon systématique :

- « un qui fait quoi » à destination de tout citoyen,

- des « guichets » d'accueil de proximité.

La mise en oeuvre de ces simples mesures implique ainsi de résoudre des questions en suspens depuis des années :

Ø La collaboration entre collectivités, Etat, secteur parapublic, secteur associatif et professionnel pour élaborer un cadre et une grille unique pour ce « qui fait quoi ».

Il serait ensuite renseigné par chaque chef de file à tout niveau territorial. Dans chaque département, serait ainsi élaboré « un qui fait quoi commun » entre collectivités et Etat, précisant les compétences et les responsables du service et de l'action. Lorsqu'il y a double commande, préciser toujours le chef de file et le responsable auquel le citoyen, l'association, l'entreprise, les corps intermédiaires ... doivent s'adresser en premier et dernier ressort.

Ø La généralisation d'un chef de file pour toute mission d'intérêt général de service public.

Ce chef de file serait désigné pour tous les secteurs d'investissement et de fonctionnement qui ressortent à plus de 50% de la responsabilité financière et humaine, soit de l'Etat, soit de telle ou telle collectivité, soit de tel ou tel partenaire associatif ou privé. Ce chef de file pourrait varier selon les territoires concernés, mais serait investi pour une durée minimum de la responsabilité de l'instruction et du traitement des dossiers individuels et collectifs avec une obligation de résultats et de réponse.

Ø L'organisation d'un accueil mutualisé regroupant des agents des différentes fonctions publiques de chaque catégorie, formés à cet effet.

Cet accueil serait organisé sous la responsabilité d'un seul chef de file, désigné par convention entre les partenaires. Les agents seraient mis à disposition de ce « chef de file » qui aurait une autorité fonctionnelle complète sur les agents. Il en serait de même pour les moyens logistiques nécessaires. Une convention multipartite serait élaborée entre les acteurs du service public pour une durée minimum de 6 ans et pour un territoire donné. Cela oblige à sortir du cloisonnement des statuts particuliers des agents concernés afin de pouvoir bénéficier des compétences et de métiers d'origine différente.

L'une des difficultés évidente à résoudre pour permettre à ces outils de se mettre en place reste la définition et la sanction des responsabilités respectives des agents de l'Etat et de ceux des collectivités dans l'apport d'une information fiable et partagée.

3 - Une responsabilité à part entière pour les élus locaux : le management de leurs ressources humaines

Quelques mesures simples suffiraient à introduire d'ores et déjà souplesse et ouverture, à impulser une dynamique.

En attendant une évolution plus fondamentale de la fonction publique, une période de mobilité au cours des carrières entre les trois fonctions publiques, pour tous les niveaux, pourrait être rendue obligatoire dans tous les statuts et pour toutes les catégories. On peut imaginer qu'une telle disposition soit expérimentée d'ici un an dans un certain nombre de départements, régions, communes, ce par convention entre l'Etat et les collectivités. Dans cet esprit et dès maintenant, les corps d'inspection générale pourraient comporter un quota de recrutement de hauts fonctionnaires territoriaux.

Enfin, on peut imaginer que l'ENA, l'INET et l'ENS pourraient avoir un « tronc commun » avec des spécialisations distinctes.

4 - Poursuivre l'effort déjà accompli par l'Etat : la révision et la modernisation des politiques publiques

Ces propositions visent essentiellement à permettre un regard « croisé » tout au long de ce parcours afin d'enrichir les travaux réalisés.

Ø Les préconisations des différents rapports rendus dans le cadre des procédures d'audit intéressant directement ou indirectement les collectivités territoriales dans leurs missions devraient être portées immédiatement à leur connaissance et à leur avis.

Ø Toute procédure nouvelle de ce type devrait comporter une phase contradictoire et de concertation, menée officiellement et publiquement avec les principales collectivités concernées.

Ø Au niveau territorial, les préfets, consultés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, devraient obligatoirement réunir les exécutifs pour recueillir leurs propositions sur les quatre chantiers transversaux qui constituent leur feuille de route, dont celui des relations avec les collectivités.

Ø Les comités de suivi des ministères concernés devraient pouvoir au moins entendre en qualité de personnalités qualifiées, non seulement des experts des thématiques concernées, mais également des responsables praticiens élus.

Ø Il devrait en être de même, et a fortiori au niveau du comité national, de la révision et de la modernisation des politiques publiques.

Ø Les assemblées constitutionnelles et les grandes associations d'élus devraient pouvoir avoir connaissance et débattre, avant leur « mise au point définitive », des préconisations faites par les comités de suivi spécifiques et le comité national.

5 - Une réorganisation administrative à repenser : des inflexions et des ajustements immédiats peuvent être conduits dans la continuité de ce qui est déjà fait

Ø Le fonctionnement centralisé de l'INSEE ne permet pas de disposer des agrégats macro-économiques nécessaires à la bonne conduite de la croissance régionale. Le renforcement des moyens régionaux et départementaux est un impératif si l'on ne veut pas multiplier les observations et conseils en tout genre. La production statistique, en tout domaine, a besoin d'une méthodologie cohérente, déclinable sur le terrain. C'est le moyen politique d'éviter les pressions catégorielles en tout genre qui s'appuient sur des « chiffres » issus de méthodes et d'expertises incontrôlables.

Ø L'éclatement de l'organisation de l'Etat en pôles (finances, social, etc) retire au SGAR ses fonctions économiques. Le trésorier payeur général n'est pas le bon interlocuteur économique. Sa vision est comptable (si elle ne l'est pas, on ne le sait pas). Le rapprochement DRIRE/DIREN est contre-productif. Il ne faut pas mettre dans la même main les fonctions de développement et celles de contrôle.

Cette division des rôles doit pouvoir être reprise en distinguant clairement les fonctions de stratégie économique, sociale, environnementale et de contrôle.

Ainsi, la disparition « programmée » ( ?) des DRAF, DDA, DRCA, DRCE les transforme en administrations sans moyens au regard des enjeux qu'elles ont à traiter (industrie agroalimentaire par exemple pour la DRAF). Il vaudrait mieux les supprimer et, par exemple, confier l'économie à une seule administration, la DRIRE, rebaptisée DIRENT (direction régionale des entreprises).

6 - Un Etat déconcentré et des collectivités qui travaillent en cohérence sur des objectifs stratégiques

Le renforcement des collaborations doit servir une meilleure cohérence de l'ensemble d'une réorganisation et simplification administrative.

Ø C'est d'abord un problème de comportement individuel, et donc un enjeu de management public et public-privé. Cela passe par un partage informel mais réel de la stratégie entre acteurs publics et acteurs publics et privés. Nous faisons semblant aujourd'hui.

Les méthodes de partage doivent ainsi évoluer selon des axes qui pourraient être les suivants :

- construction de scenarii en commun,

- définition d'objectif de résultats/stratégie (et non seulement de moyens),

- évaluation partagée et transparence.

« Il ne faut pas établir de règles nouvelles, pas de structures nouvelles, mais un état d'esprit nouveau. Il convient d'arrêter de créer des « couches » supplémentaires de coordination, arrêter d'être chacun le « portail » de tous.

Notre organisation devient illisible et improductive. »

Ø Il convient ainsi de développer, soit par voie conventionnelle, soit au moyen des outils juridiques en place (DSP, PPP...) de vraies politiques de partenariat, public-public ou public-privé.

« Seuls des partenariats public-public, public-privé équilibrés peuvent permettre des relations performantes entre acteurs, tout en encourageant la mutualisation des moyens entre administrations locales et collectivités territoriales. »

Ainsi peuvent être mis en place, sans attendre, et à l'exemple de ce qui existe déjà, des pôles de compétences et d'expertise dans chaque région portés soit par des collectivités, soit par l'Etat ou les administrations parapubliques : projets complexes, montages financiers, appels d'offre, dossiers européens...

Ø Sur le même principe, et dans l'année, doit s'élaborer un plan pluriannuel municipal, départemental ou régional des services publics, conciliant proximité et efficacité. On ne peut réformer la carte judiciaire sans jeter un regard sur celle des trésoreries, gendarmeries, hôpitaux... La réorganisation des différentes cartes des services publics de l'Etat se fait toujours et encore de façon verticale par un grand ministère.

Les collectivités ont une longueur d'avance ; beaucoup ont en effet engagé une territorialisation transversale de leurs services.

L'ensemble des mesures évoquées permettrait par une expérimentation raisonnée, en répondant à ces trois questions, d'ouvrir la voie à la réforme institutionnelle que tous appellent de leurs voeux. Il faut souligner que les propositions de 1 à 4 ne demandent pas de légiférer ou de réglementer. Elles supposent cependant que les décideurs locaux, préfets et exécutifs en particulier, se voient fixer des obligations de résultat et non de moyens. C'est à cette condition et à cette condition seule que la diversité des territoires et des populations pourra être prise en compte.

« Faire du sur mesure » est indispensable, encore faut-il en faire une méthode de travail et non un exercice contraint par la pression... des corporatismes ou des lobbies...

DES RÉFORMES STRUCTURELLES À MOYEN TERME

L'Etat ne peut maintenant avoir seul l'initiative des réformes et de la rupture. Leur conception et leur mise en oeuvre doivent être partagées avec les collectivités ... et la société civile.

En termes de gouvernance, il convient de savoir, et c'est tout l'objet de la réforme institutionnelle sur le terrain, où est le pouvoir de l'Etat, la sanction du suffrage universel et la représentativité réelle de la « société civile ». Cette réforme institutionnelle s'impose dans les trois champs de la gouvernance et c'est la seule chance qu'elle soit acceptée.

Elle peut être précédée par quelques réformes structurelles importantes qui la porteront naturellement :

- La réforme fiscale, certes, mais rendue obligatoire si les collectivités et l'Etat coupent le cordon constitué par le jeu des compensations des exonérations accordées pour l'emploi, l'environnement...

- L'ouverture complète de la fonction publique territoriale jusqu'à la liberté de recrutement et de formation par les exécutifs (le seul encadrement étant la transparence et la logique « métier et compétence »).

- Le décloisonnement complet des compétences, préparé par la généralisation de la notion de chef de file « exclusif ».

Enfin le suffrage universel pour tous les « exécutifs » accompagné de la simplification des échelons territoriaux tant de l'Etat que des collectivités.

En forme de conclusion,

Comment tenir compte de la diversité dans les réformes à venir ?

Comment restaurer confiance et dialogue entre collectivités et Etat ?

Comment donner une vraie légitimité aux élus locaux et à leurs exécutifs ?

L'ensemble des mesures évoquées permettrait par une expérimentation raisonnée, en répondant à ces trois questions, d'ouvrir la voie à la réforme institutionnelle que tous appellent de leurs voeux.

ANNEXES

ANNEXE I - COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS D'UNE DÉLÉGATION DE L'OBSERVATOIRE DE LA DÉCENTRALISATION

La délégation sénatoriale, conduite par M. Jean Puech, Président de l'Observatoire de la décentralisation, était composée de MM. Philippe Dallier, Eric Doligé, Dominique Mortemousque et Bernard Saugey.

I. DÉPLACEMENT À FRANCFORT ET WIESBADEN LES 12 ET 13 SEPTEMBRE 2007

A. ENTRETIEN AU HESSISCHER LANDKREISTAG (ASSOCIATION DES « LANDKREISE » DE HESSE)

La délégation sénatoriale a rencontré M. Peter Walter, Landrat d'Offenbach (exécutif du Kreis, élu au suffrage universel direct), M. Rainer Lavie, Président du Kreistag de Darmstadt-Dieburg (assemblée du Landkreis) et le Dr. Hans-Peter Röther, directeur du Hessischer Landkreistag.

Au cours de cet entretien, M. Rainer Lavie a expliqué que la démocratie locale en Allemagne avait pour objectif la mise en place d'une administration proche du citoyen. Il a observé que cette administration différait suivant les Länder et constituait un héritage historique. Les Kreise, qui ont été créés en 1932, sont organisés aujourd'hui selon le principe de la séparation des pouvoirs exécutif et délibératif, les Parlements locaux ayant pour mission de contrôler l'administration locale. Les membres de l'Assemblée sont élus pour un mandat de 5 ans au scrutin proportionnel. Le recours au mode de scrutin proportionnel fait qu'il est rare qu'il y ait des majorités absolues, c'est pourquoi l'exécutif des Kreise est élu au suffrage universel direct. Il a indiqué que les relations entre les deux pouvoirs pouvaient être difficiles en cas de divergences de majorité.

M. Rainer Lavie a expliqué que l'accès aux fonctions électives n'était pas garanti pour l'ensemble des citoyens compte tenu du fait que nombre d'entre elles n'étaient pas rémunérées et ne s'exerçaient pas à plein temps. Prenant pour exemple sa situation personnelle, il a observé que sa fonction d'enseignant lui permettait de présider l'Assemblée locale mais qu'une autre profession ne lui laisserait sans doute pas cette possibilité.

M. Peter Walter a expliqué que les Kreise exerçaient deux types de missions : par exemple, des compétences déléguées comme l'immatriculation des voitures et la gestion des étrangers et des tâches communales. Il a estimé que l'élection au suffrage universel direct du Président renforçait sa légitimité face au Parlement local et face à l'opinion publique. Il a observé que ce mode d'organisation correspondait à un objectif constitutionnel visant à donner la priorité à la démocratie. Il a fait référence à des décisions de la Cour constitutionnelle qui ont rappelé que l'administration locale devait être proche du citoyen. Les Kreise ont des compétences nombreuses qui concernent notamment l'éducation, les hôpitaux, la santé et les affaires sociales. Ils ont une grande liberté pour exercer ces compétences, pour autant que la qualité du service soit assurée de la même manière pour tous. Ils peuvent ainsi déléguer la gestion d'un hôpital à une entreprise privée.

M. Peter Walter a indiqué qu'il existait un débat sur un remembrement des Kreise. Il a expliqué que ceux-ci ne levaient pas d'impôts et qu'ils ne disposaient donc pas de recettes propres directes. Ils sont financés par une dotation du Land qui correspond à 23 % des impôts perçus au niveau du Land ainsi que par des contributions des communes. Une réforme importante adoptée il y a 2 ans a transféré certaines compétences du Landrat aux communes. Par ailleurs, le Land exerce un contrôle de légalité sur l'action des Landkreise.

En réponse à des questions de M. Eric Doligé, le Dr. Hans-Peter Röther a expliqué que les partis politiques constituaient les listes pour les élections dans les communes et les Kreise de manière ouverte sur la société civile. Il a indiqué qu'il pouvait également y avoir des listes de « citoyens libres » comme ce serait le cas lors des prochaines élections en janvier 2008.

Concernant le périmètre des circonscriptions (Kreise), il a précisé qu'il revenait au Land de procéder à des remembrements comme ce fut le cas entre 1969 et 1974. Il a observé qu'il existait des coopérations volontaires entre communes pour exercer certaines compétences comme l'eau, la culture, les déchets et les transports. Evoquant à nouveau le débat sur l'avenir des Kreise, il a remarqué que le SPD proposait de réunir les communes et les Kreise dans une circonscription administrative plus étendue.

M. Rainer Lavie a expliqué que les maires ne pouvaient plus être élus au niveau du Land afin d'éviter les conflits d'intérêts compte tenu du fait que le Land adoptait des lois qui s'appliquaient aux communes. En revanche, le cumul entre la fonction de maire et de membre du Kreise est autorisé. M. Rainer Lavie a indiqué que les conseils municipaux avaient la possibilité de permettre au maire d'exercer sa fonction à plein temps avec une rémunération et qu'il existait un Comité au niveau du Land qui donnait un avis sur la formation nécessaire pour être candidat à la fonction de maire. A titre d'exemple, il a observé que le Président d'un Kreis était rémunéré 140 000 € par an et qu'un ministre adjoint percevait une rémunération un peu moindre.

B. ENTRETIEN AVEC LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR DE HESSE, M. VOLKER BOUFFIER

Le Ministre de l'Intérieur a commencé par expliquer à la délégation que la structure fédérale de l'Etat allemand constituait une réponse institutionnelle à l'histoire du pays. Dans cette organisation, les Länder bénéficient de compétences très importantes. Leur revient, par exemple, la compétence de la police judiciaire alors que l'Etat fédéral conserve seulement la police fédérale et la police des frontières. Le Land est ainsi responsable de la gestion des catastrophes et des secours, de l'éducation et de l'audiovisuel. Alors que pendant longtemps, certaines compétences étaient partagées entre l'Etat et le Land, une réforme est intervenue qui a mis un terme aux financements mixtes. Depuis lors, les Länder ont vu leurs compétences renforcées, ils peuvent notamment adopter leurs propres lois concernant les fonctionnaires.

M. Volker Bouffier a indiqué qu'il existait un débat sur la question du « qui paie quoi ? » et que cela nécessitait des efforts de la part de l'ensemble des acteurs pour se mettre d'accord. Alors qu'il existe une forte tradition de libre administration communale, il revient au Land de représenter les communes auprès de l'Etat fédéral. Par ailleurs, le Land encourage une évolution concertée sur le statut de l'agglomération de Francfort afin, en particulier, de répondre à la question de la prise en charge des investissements de grands équipements (musées, théâtres...).

M. Werner Koch, directeur général de l'administration, également vice-secrétaire d'Etat, a expliqué que le partage des compétences entre le Land et l'Etat fédéral pouvait être complexe à appliquer, par exemple en ce qui concernait la lutte contre le terrorisme. Dans ce domaine, le code pénal et les procédures pénales sont du domaine fédéral mais les lois contre les « dangers » et le traitement des menaces relèvent du niveau du Land. Par ailleurs, le procureur général fédéral est compétent pour les menaces nationales. La police communale n'existe plus depuis 1972, date à laquelle elle a été intégrée au niveau du Land pour harmoniser les formations. Les communes ont conservé de simples « agents de sécurité » qui peuvent verbaliser les infractions routières mais ne peuvent procéder à des arrestations.

Concernant les relations financières, les Kreise, les communes et les villes reçoivent 23 % des recettes du Land qui sont réparties par le Parlement du Land à l'issue d'une négociation entre le ministère des Finances et les représentants des collectivités.

S'agissant de l'organisation institutionnelle des collectivités, l'élection des maires relevait auparavant des Parlements locaux. Le choix de recourir à l'élection au suffrage universel direct a répondu à l'objectif de renforcer la légitimité du maire et d'impliquer davantage les citoyens. Ce mode de désignation est aujourd'hui devenu la norme en Allemagne. La durée du mandat de maire varie, elle est, selon les Länder, de 5, 6 ou 8 ans. Dans le Land de Hesse, le mandat est de 6 ans.

Le cumul des fonctions était possible jusqu'en 1970 pour les maires et les Présidents de Kreise qui pouvaient également être élus au niveau du Land.

Le contrôle de légalité qu'exerce le Land sur les actes des communes et des Kreise est restreint. Toutefois, lorsqu'une compétence est transférée à une collectivité, le Land procède à un contrôle « technique » de l'exercice de la compétence. Le Land exerce une tutelle administrative sur les autres collectivités de niveau inférieur. Ainsi, le Ministre de l'Intérieur peut mettre sous tutelle une commune qui aurait de sérieux problèmes financiers.

C. ENTRETIEN AU HESSISCHER STÄDTE UND GEMEINDEBUND (ASSOCIATION DES VILLES ET COMMUNES DE HESSE)

La délégation sénatoriale a rencontré M. Vollrath-Kühne, Stadtrat de Bad Homburg v.d.H. (52 000 habitants), M. Helmut Schelzke, Directeur du Hessicher Städte und Gemeindebund, ancien maire de Mühlheim, M. Bernd Klotz, sous-directeur des relations publiques.

M. Helmut Schelzke a expliqué que l'Association des villes et communes était très favorable au principe de liberté des communes en observant que ce principe avait été importé de France. Il a indiqué que dans le débat qui existait en Allemagne sur la réorganisation de l'administration locale, l'Association considérait que de nombreuses compétences des Kreise pouvaient être exercées par les communes et que le nombre de ceux-ci pouvait être réduit dans le Land de Hesse de 21 à 5 ou 7.

M. Helmut Schelzke a considéré qu'il existait en Allemagne trop de niveaux d'administration et de bureaucratisation. Il a plaidé pour la suppression du « Regierungspräsident » (circonscription administrative dirigée par « un préfet de région » nommé par le Ministre-Président du Land) et pour la poursuite du transfert de certaines compétences aux communes comme celle de l'environnement.

Evoquant les finances des communes, il a précisé que celles-ci bénéficiaient de la taxe professionnelle et qu'il existait un mécanisme de péréquation entre communes. Il a également indiqué que le Land participait à certains projets des communes comme le développement des transports urbains.

M. Helmut Schelzke a indiqué qu'une évolution était en cours dans le Land de Hesse qui faisait que des populations du Nord du Land migraient vers le Sud et les grandes villes, ce qui avait pour conséquence de fragiliser les communes sur le plan financier.

M. Vollrath-Kühne a expliqué pour sa part que la mission du Kreise consistait à assurer le même niveau de services publics à l'ensemble de la population grâce à un effort de péréquation.

D. ENTRETIEN AVEC LE DR. ROLF-NORBERT BARTELT, ADJOINT AU MAIRE DE FRANCFORT (STADTRAT)

M. Rolf-Norbert Bartelt a indiqué que la ville de Francfort avait intégré à trois reprises les communes environnantes d'abord en 1870, puis en 1910, et enfin en 1925. Ce processus est devenu plus difficile après guerre avec le développement de revendications d'autonomie locale de la part des citoyens. Toutefois, de nouvelles communes au Nord de la ville ont été intégrées en 1970. Depuis lors, de nombreux habitants ont quitté la ville pour sa périphérie, ce qui a créé des problèmes financiers pour la ville de Francfort.

En 1977, une Association a été créée entre Francfort et les Kreise avoisinants qui rassemblaient 1,6 million d'habitants. Cette Association bénéficiait d'une Assemblée dénuée cependant de véritables pouvoirs. Cette tentative d'intégration s'est révélée être un échec notamment lorsqu'il s'est agi de mettre en place une gestion commune de certaines politiques comme celle des déchets. Elle a donc été dissoute en 2001.

Une nouvelle tentative a depuis lors été engagée avec l'adoption en 2001 d'une loi qui crée une agglomération entre Francfort et ses communes voisines. Cette Association comprend une Assemblée composée de délégués des communes dont les voix sont pondérées en fonction du poids démographique de chaque commune. Cette Assemblée comprend ainsi 75 membres lesquels disposent au total de 100 voix. La ville de Francfort dispose pour sa part de 12 voix. Cette Association a en particulier pour mission de mettre à jour le plan d'occupation des sols d'ici 2020.

Les rapports entre Francfort et ses voisines sont marqués par de nombreux conflits, les communes avoisinantes souhaitant accueillir plus de bureaux, des hypermarchés et des centres commerciaux alors que la ville-centre s'inquiète pour ses commerces et l'activité en dehors des heures de bureau. La coopération entre la ville de Francfort et les autres communes semble, en revanche, fonctionner de manière plus satisfaisante en matière de transports publics dans la mesure où des entreprises privées interviennent également et que les collectivités sont obligées dans ce cas de se mettre d'accord. La coopération est moins convaincante dans le domaine de la santé, les habitants des villes périphériques ayant tendance à venir se faire soigner à Francfort pour les interventions les plus difficiles sans compensation financière de la part des communes d'origine.

M. Rolf-Norbert Bartelt a expliqué par ailleurs que les entreprises avaient maintenant tendance à décider leur politique d'investissement en fonction d'une aire métropolitaine et non plus d'une ville. Cette nouvelle réalité devrait permettre à la région de Francfort de prendre davantage de poids politique dans les années qui viennent peut-être aux dépens du Land.

En réponse à une question de M. Philippe Dallier sur le plan d'occupation des sols, il a indiqué que celui-ci serait effectivement adopté à la majorité et que l'ensemble des communes était lié par cette décision. Il a observé que le Verband constituait une fédération au statut proche de celui d'une collectivité territoriale qui avait été instaurée par le Land afin d'exercer la responsabilité de la planification. Revenant sur les perspectives d'évolution institutionnelle, il a observé que la fusion éventuelle des Kreise ne pouvait être considérée comme un objectif en soi compte tenu du fait qu'il leur revenait d'apporter une aide aux petites communes et que la vraie question concernait la possibilité pour les grandes villes d'exercer également les compétences des Kreise.

En réponse à une question de M. Bernard Saugey sur l'existence d'une taxe professionnelle unique, M. Rolf-Norbert Bartelt a considéré qu'il était positif qu'il y ait une concurrence fiscale entre les communes qui possèdent la compétence fiscale contrairement aux fédérations et aux Kreise. Il a indiqué que les taxes étaient deux fois plus élevées à Francfort que dans sa périphérie (4,9 % contre 2,5 %). Il a expliqué qu'en Allemagne, il existait souvent des financements mixtes entre les communes, les Länder et l'Etat fédéral qui avaient pour effet de ralentir les projets. Il a fait part de son souhait que soient davantage séparés les compétences et les financements.

Concernant le statut des maires, il a expliqué que ceux-ci étaient des « fonctionnaires », qu'il s'agissait d'un emploi à temps plein incompatible avec une autre activité et avec un autre mandat. Le Maire de Francfort exerce toutefois des fonctions dans des associations comme l'Association des Maires des grandes villes et dans des entreprises comme l'aéroport de Francfort.

II. DÉPLACEMENT À MILAN LES 13 ET 14 SEPTEMBRE 2007

A. ENTRETIEN AVEC M. GIAN VALERIO LOMBARDI, PRÉFET DE LA RÉGION DE MILAN

M. Gian Valerio Lombardi a commencé par préciser qu'il existait une différence fondamentale entre la France et l'Italie qui consistait dans le fait que dès 1948, les régions italiennes s'étaient vu reconnaître un pouvoir législatif, l'Etat continuant pour sa part à exercer un contrôle plus étroit sur les provinces et les villes. Depuis 2001, le contrôle de légalité de l'Etat sur les régions, les provinces et les communes a été supprimé. Le système est devenu fédéraliste et il souffre d'un manque de cohérence. M. Gian Valerio Lombardi a regretté que depuis lors, la coordination faisait défaut entre l'Etat et les régions, en particulier quand les majorités politiques régionale et nationale divergeaient.

Il a considéré qu'il pouvait être préjudiciable de multiplier les niveaux d'administration. Il en existe 4 en Italie (Etat, région, province et commune) et un 5^ème est à l'étude, celui de cité métropolitaine. M. Gian Valerio Lombardi a fait part de sa préférence pour une organisation territoriale articulée autour de 3 niveaux : l'Etat qui assure l'égalité et la subsidiarité, la région qui exerce un pouvoir législatif et la commune chargée de l'administration locale. Il a observé qu'en Italie, les rapports entre l'Etat et les régions étaient souvent conflictuels. Il a indiqué, par ailleurs, qu'il existait 8 000 communes qui faisaient vivre une véritable « culture des campaniles ». Il a remarqué que la province était considérée comme un niveau inutile qui avait pour mission de regrouper les communes mais n'y arrivait pas. Il a précisé qu'il existait, comme en France, un préfet pour chaque province ainsi qu'une Conférence des préfets autour du préfet de région qui exerce seul la relation avec le Président de la région.

M. Gian Valerio Lombardi a expliqué que depuis 2001, le préfet de région devait se tourner vers la Cour constitutionnelle s'il souhaitait contester une loi adoptée par la région alors qu'auparavant, il pouvait exercer un contrôle a priori. Il a confirmé qu'il existait également une Cour des comptes régionale et a indiqué que les taxes locales avaient été abolies au bénéfice d'une répartition des ressources par le préfet, ce qui pouvait être considéré comme très déresponsabilisant pour les collectivités. Il a indiqué qu'il existait un débat actuellement sur le fédéralisme fiscal.

Evoquant le statut des élus, il a remarqué que l'élection au suffrage universel direct des maires depuis 1993 avait permis de renforcer leur légitimité et avait donné lieu à la création d'un véritable « parti des maires ». Les maires des grandes villes sont en effet tous des personnalités qui se coordonnent pour peser sur le plan national. Le rôle du préfet consiste notamment à favoriser les coopérations en matière de gestion locale et à essayer d'aplanir les rivalités. M. Gian Valerio Lombardi a déploré le manque de structures intercommunales en observant que de nombreuses coopérations se faisaient sur une base politique.

Il a expliqué que si, avant 2001, le contrôle de l'Etat était sans doute trop tatillon, on était aujourd'hui passé d'un extrême à l'autre.

B. ENTRETIEN AVEC M. VINCENZO ORTOLINA, PRÉSIDENT DU CONSEIL PROVINCIAL DE MILAN

M. Vincenzo Ortolina a expliqué que, depuis l'adoption de la réforme constitutionnelle de 2001, l'Etat possédait des compétences d'attribution (politique étrangère, justice, police nationale...) et qu'il ne pouvait plus intervenir en dehors de ces compétences. Les régions se sont vu reconnaître une large fonction législative tandis que les entités locales ont reçu pour mission d'assurer l'administration. Les provinces ont pour objectif principal de mettre en oeuvre des politiques que les communes seules ne pourraient exercer de manière satisfaisante (lutte contre la pollution, transports urbains). Dans ce régime marqué par une forte autonomie locale, des progrès restent encore possibles sur la voie de la décentralisation concernant en particulier les communes. Une évolution pourrait consister à permettre l'émergence d'une « cité métropolitaine » qui remplacerait la province, le maire de Milan n'ayant pas aujourd'hui de pouvoir sur les communes adjacentes.

Concernant le statut des élus, M. Vincenzo Ortolina a indiqué que les maires et les Présidents de province pouvaient exercer deux mandats successifs de 5 ans chacun mais qu'ils ne pouvaient se représenter immédiatement pour un troisième. Les compétences de la province sont très variées puisqu'elles comprennent les écoles supérieures, la chasse et la pêche, la lutte contre la pollution alors que les communes sont plus particulièrement chargées des services à la personne et de l'urbanisme. S'agissant des ressources financières, il est à noter que, jusqu'il y a peu, il n'existait pas d'autonomie fiscale, mais qu'une évolution est en cours.

C. ENTRETIEN AVEC MME LETIZIA MORATTI, MAIRE DE MILAN, ET M. PALMERI, PRÉSIDENT DU CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE MILAN

Mme Letizia Moratti a considéré que l'élection au suffrage universel direct était très importante pour renforcer la responsabilité du maire vis-à-vis de la collectivité. Les candidats doivent faire campagne sur un programme et un bilan de l'action du maire est établi à la fin du mandat. C'est pourquoi le recours au suffrage universel direct apporte responsabilité et légitimité. Une fois qu'il est élu, il revient au maire de nommer ses adjoints qui portent le titre de commissaires. Mme Letizia Moratti a nommé 16 commissaires. Le maire ne peut pas poser une question de confiance au Conseil municipal, il doit donc agir par consensus. Elle a estimé que la mission du Conseil consistait à adopter les grandes orientations et non à se prononcer sur tous les aspects de la politique municipale, le Conseil doit contrôler et non gérer.

Mme Letizia Moratti a considéré qu'il n'était pas souhaitable de trop partager les responsabilités entre les différents niveaux de collectivités. Elle s'est déclarée en faveur d'une plus grande concentration des compétences et des ressources. Evoquant la communauté urbaine de Lyon qui est un partenaire important de Milan, elle a estimé que la France était en avance sur l'Italie quant au fait de permettre à ses grandes villes de disposer de moyens institutionnels adaptés.

Au cours d'un second entretien à l'Hôtel de Ville, la délégation a rencontré M. Manfredi Palmeri, Président du conseil municipal de la ville de Milan, et M. Claudio Santarelli, Vice-Président.

M. Manfredi Palmeri a expliqué qu'en Italie également, il existait un débat sur la démocratie locale. Depuis 1993, les pouvoirs du maire ont été séparés du Conseil municipal et le maire est élu au suffrage universel direct. Il a estimé que cette dernière évolution permettait de respecter le choix des citoyens compte tenu du fait qu'auparavant, le maire était désigné par le Conseil à l'issue d'alliances entre listes réalisées postérieurement à l'élection. A l'occasion de cette réforme, le nombre des conseillers municipaux milanais a été réduit de 80 à 60 et les grandes villes se sont vu reconnaître la possibilité de nommer 16 adjoints qui peuvent tous bénéficier de délégations. Le maire peut choisir des adjoints en dehors du Conseil municipal, sachant que les adjoints qui sont issus du Conseil municipal doivent au préalable démissionner pour devenir membres de l'exécutif, ils sont alors remplacés par les suivants sur la liste. Dans l'équipe de Mme Moratti, la majorité des adjoints sont issus du Conseil municipal.

En réponse à une question de M. Philippe Dallier concernant la légitimité des adjoints choisis en dehors du Conseil, M. Manfredi Palmeri a expliqué que cette organisation s'inscrivait dans le cadre d'une philosophie de séparation des pouvoirs. Il a reconnu que les adjoints issus du Conseil pouvaient, sur le moment, ressentir un sentiment d'injustice, d'autant plus que le maire peut retirer les délégations et démissionner les adjoints sans que ceux issus du Conseil puissent retrouver leur position d'origine. Concernant les modalités d'indemnisation des élus locaux, les conseillers municipaux reçoivent des jetons de présence tandis que les adjoints perçoivent une indemnité et peuvent conserver l'emploi qu'ils occupaient préalablement à leur élection. Le Président du Conseil municipal détermine l'ordre du jour du Conseil auquel les adjoints participent sans avoir le droit de vote.

En réponse à une question de M. Philippe Dallier concernant le contrôle de légalité, il a été précisé que si le contrôle de légalité exercé par l'Etat avait été supprimé, il revenait au Secrétaire général des services de la municipalité de rédiger un avis écrit avant l'adoption de chaque décision.

M. Manfredi Palmeri a indiqué qu'il n'existait pas en Italie de renouvellement général des élus municipaux. Quand un maire démissionne, une nouvelle élection est organisée pour le maire comme pour le Conseil, ce qui fait que les élections municipales sont habituellement décalées entre les communes.

Concernant le statut de l'élu, il apparaît que ni le maire, ni le Président de la province ne peut faire plus de deux mandats successifs. Le maire ne peut devenir député, sauf s'il a démissionné 6 mois avant les élections législatives. En revanche, un député peut se présenter à l'élection du maire. Ce régime contraignant a été adopté pour limiter l'avantage dont bénéficie le maire au sein du collège électoral pour l'élection des députés du fait que ce dernier recouvre généralement largement le périmètre de la commune la plus importante. Les indemnités des élus sont calculées par rapport aux indemnités des parlementaires qui gagnent environ 15 000 euros par mois. Les conseillers régionaux reçoivent ainsi 65 % de l'indemnité d'un parlementaire. A Milan, le maire reçoit une indemnité de 9 000 euros, son premier adjoint reçoit 75 % de l'indemnité d'un parlementaire tandis que les adjoints et le Président du Conseil municipal reçoivent une indemnité équivalente à 60 %, soit 3 800 euros net.

D. ENTRETIEN AVEC M. GIUSEPPE VALTORA, DIRECTEUR, ET M. DARIO RIGAMONTI, SECRÉTAIRE DE L'UNION DES PROVINCES LOMBARDES

M. Giuseppe Valtora a commencé par expliquer que l'article 114 de la Constitution italienne considérait que la République était constituée des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des départements et de l'Etat. Il n'y a plus de hiérarchie entre les différentes collectivités. La Lombardie comprend, pour sa part, 11 provinces. Les mandats des élus des régions, des provinces et des communes sont tous de 5 ans. Il a précisé que le Président d'une région pouvait se représenter indéfiniment. Le rôle des provinces consiste à apporter un soutien technique aux communes. Sur le plan organisationnel, les communes et les provinces comprennent chacune 3 organes : le « Presidente », la « Giunta » (exécutif) et le « Consiglio ». Sur le bulletin de vote, les électeurs doivent choisir à la fois un Président et des conseillers.

M. Giuseppe Valtora a indiqué qu'il existait en Italie un débat sur le coût de la politique et sur l'existence des provinces. Il y a notamment une proposition tendant à réduire de 20 % le nombre des représentants des provinces. Par ailleurs, une loi a défini 13 zones urbaines qui restent à créer. Enfin, il apparaît que de nombreuses compétences relèvent à la fois de la commune et de la province, ce qui laisse penser qu'une clarification est nécessaire.

III. DÉPLACEMENT EN ESPAGNE LES 18 ET 19 SEPTEMBRE 2007

De l'ensemble de ces entretiens, la délégation a pu tirer les enseignements suivants : les élus espagnols sont globalement satisfaits du système très décentralisé mis en place à partir de 1978 et baptisé « l'Etat des autonomies », structuré autour de l'Etat espagnol et de trois niveaux de collectivités territoriales :

- les 17 communautés autonomes (régions) ;

- les 50 provinces (départements) ;

- les 8 000 communes.

Sur le plan constitutionnel, l'autonomie est garantie aux communautés autonomes, aux provinces et aux communes.

Les débats actuels tournent autour de la puissance peut-être excessive des communautés autonomes (dotées chacune d'un Parlement, d'un Gouvernement et d'une administration) par rapport aux entités locales (provinces et communes) qui se sentent souvent dépourvues de véritables moyens pour exercer leur autonomie. Mais globalement, le système donne satisfaction en permettant notamment de calmer le jeu dans les régions portées par de fortes revendications autonomistes voire indépendantistes (Pays Basque, Catalogne).

Il est à noter que l'Etat espagnol enregistre un excédent budgétaire et que les communautés autonomes connaissent elles aussi un équilibre financier tout à fait satisfaisant.

A. ENTRETIEN AVEC M. JESUS SANCHEZ FARRACES, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA PRÉSIDENCE DE LA COMMUNAUTÉ AUTONOME D'ARAGON

Lors du premier déjeuner de travail de la délégation, M. Jesus Sanchez Farraces, Secrétaire général de la présidence de la communauté autonome d'Aragon, a rappelé que la région d'Aragon était aussi étendue que le Grand Duché de Luxembourg (44 000 km²) et comptait 1,2 million d'habitants (700 000 dans la ville principale : Saragosse). Dans cette région déséquilibrée, la ville de Saragosse apparaît comme le centre commercial, politique et culturel.

Le Président de la communauté autonome d'Aragon est élu par l'Assemblée régionale (Assemblée de la communauté autonome). Il s'entoure d'une équipe composée d'élus et de non élus. Comme tous les Parlements de communautés autonomes, l'Assemblée régionale de l'Aragon dispose d'un véritable pouvoir législatif (vote des lois dans les domaines relevant de l'autonomie régionale). Les ressources financières de la région sont composées d'impôts locaux spécifiques (taxes sur les marchandises, droits de douane, taxes sur les transports, droits de successions...) mais aussi d'une part des impôts d'Etat (impôts sur les entreprises).

La région aragonaise est satisfaite de son autonomie financière et les inégalités tendent à se réduire avec les autres régions européennes.

Mme Carmen Gallego, conseillère municipale de la ville de Saragosse, a précisé que les élections municipales avaient lieu tous les 4 ans au scrutin proportionnel de liste fermé (la liste étant présentée par les partis politiques) dans les villes importantes et ouvert dans les petites communes.

Le nombre de mandats successifs n'est pas limité. Les maires sont élus par leurs pairs conseillers municipaux (31 conseillers à Saragosse), mais au suffrage universel direct dans les plus petites communes.

Les communes bénéficient aussi de ressources financières propres (taxes sur les automobiles, le bâtiment, l'eau, licences de locaux commerciaux).

Les infrastructures (notamment les routes) relèvent des communautés autonomes (régions) lorsqu'elles sont intercommunales et de l'Etat lorsqu'elles sont interrégionales.

Les préfets, en Espagne, sont appelés « subdélégués ». Il en existe donc 17 au niveau régional et 50 au niveau provincial : leurs attributions concernent essentiellement la police et la sécurité.

B. ENTRETIEN AVEC M. JAVIER LAMBAN MONTANES, PRÉSIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA PROVINCE DE SARAGOSSE

M. Javier Lamban Montanes, Président du Conseil général (députation provinciale) de la province de Saragosse, a mis l'accent sur le fait que la décentralisation espagnole avait bénéficié avant tout aux communautés autonomes. Les municipalités de même que les députations (pouvoirs provinciaux) appellent de leurs voeux plus de pouvoir politique et plus de pouvoir financier.

C. ENTRETIEN AVEC M. ANTONIO BECERRIL GUTIERREZ, PREMIER ADJOINT AU MAIRE DE SARAGOSSE, CHARGÉ DE LA PARTICIPATION CITOYENNE

M. Antonio Becerril Gutierrez, Premier Adjoint au Maire de Saragosse, Chargé de la Participation citoyenne, a indiqué que sa ville était formée de 14 quartiers dotés d'une représentation de l'ensemble du tissu social urbain. La ville a mis en place un système de démocratie participative à travers 1 500 associations de citoyens. Interrogé sur les 3 niveaux de compétence territoriale (la commune, la province, la communauté autonome), M. Antonio Becerril Gutierrez a jugé favorablement le système en vigueur sauf sur le plan financier car les municipalités manquent de moyens financiers. Il reste aussi que les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales sont « enchevêtrées » car chaque niveau « s'occupe de tout ». Les provinces et les municipalités considèrent que l'Etat doit jouer un rôle pour rééquilibrer le territoire et s'interposer dans le difficile face à face entre les entités locales et les puissantes communautés autonomes.

D. ENTRETIEN AVEC M. PEDRO SALAS, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'ACTION EXTÉRIEURE DU GOUVERNEMENT D'ARAGON

M. Pedro Salas, Directeur général de l'Action extérieure du Gouvernement d'Aragon, a rappelé que tous les niveaux de collectivités territoriales (communautés autonomes, provinces et municipalités) bénéficiaient d'une autonomie garantie par la Constitution.

On relève une grande diversité de régions : sur les 17 communautés autonomes, 7 sont uniprovinciales. On distingue encore les communautés autonomes dites historiques (Pays Basque, Catalogne, Andalousie et Galice) et les autres communautés dites de second degré. Globalement, le fédéralisme en vigueur est plutôt « asymétrique ». Les différents statuts d'autonomie des régions prévoient en effet différents degrés d'autonomie. Les Catalans et les Basques revendiquent, par exemple, plus de fédéralisme. En même temps qu'une réforme du statut des autonomies (qui permettrait de rendre le système plus symétrique), le Secrétaire général du Parlement d'Aragon a aussi souhaité une réforme du Sénat espagnol. Les sénateurs devraient être, selon lui, désignés soit par les exécutifs des communautés autonomes, soit tous élus par les Parlements des communautés autonomes.

E. ENTRETIEN AVEC MME MARIA TENA, DIRECTRICE GÉNÉRALE DU MINISTÈRE CHARGÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Mme Maria Tena, Directrice générale du ministère chargé des collectivités locales, a rappelé que depuis 1978, l'autonomie municipale était constitutionnalisée. Contrairement aux communautés autonomes, les municipalités, sur la base de la loi de 1985 sur le régime local, ont des attributions qui ne sont pas clairement définies puisque les communautés autonomes sont libres de leur déléguer ou non un certain nombre de compétences. Il reste que la loi de 1985 prévoit, s'agissant des municipalités, des « services obligatoires » en fonction de leur taille. Le citoyen attend des « services » de la part des municipalités qui souhaiteraient un cadre législatif plus précis pour l'exercice de leurs compétences. La Directrice générale a ensuite insisté sur le rôle majeur des élus qui exercent leur mandat soit à temps partiel soit à temps complet. L'imprécision de la loi de 1985 génère une certaine « anarchie » s'agissant, en particulier, des rémunérations des maires votées par les assemblées municipales.

Un débat existe actuellement en Espagne sur ce sujet. Mais toute solution exigera un consensus des grands partis politiques car l'Etat espagnol ne souhaite pas être accusé de mettre en cause le principe d'autonomie des municipalités.

Le cumul des mandats est en théorie possible (mandats municipal et provincial) mais peu usité dans la pratique. La loi interdit cependant le cumul entre un mandat au Parlement d'une autonomie et le mandat de maire.

Dans la pratique espagnole, aucun maire n'est député. Cette pratique de non-cumul ne concerne pas le Sénat.

D'une manière générale, la Directrice générale a jugé qu'il y avait beaucoup de confusions dans le système de répartition de compétences et de pouvoirs en Espagne même si des progrès étaient enregistrés. Cette architecture compliquée mérite, à l'évidence, d'être clarifiée. Il existe une grande demande sociale à cet égard. Les grandes municipalités s'opposent de plus en plus aux pouvoirs des communautés autonomes.

Le gouvernement espagnol souhaite renforcer les attributions et le prestige des élus locaux : l'autonomie municipale étant une conquête de la démocratie. Mais cette autonomie devrait être compensée par un certain contrôle de l'Etat, notamment dans le domaine des espaces protégés (ministère de l'environnement). L'administration centrale est en dialogue permanent avec les collectivités locales par l'intermédiaire de la Fédération espagnole des municipalités et des provinces (FMP).

F. ENTRETIEN AVEC M. GABRIEL ALVAREZ FERNANDEZ, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA FÉDÉRATION DES MUNICIPALITÉS ET DES PROVINCES

M. Gabriel Alvarez Fernandez, Secrétaire général de la FMP (Fédération des municipalités et des provinces), a souligné que la Fédération assurait seule la représentation des gouvernements locaux espagnols de toutes sensibilités politiques. La décentralisation a surtout bénéficié aux communautés autonomes. En 1979, 85 % des dépenses publiques globales étaient assurés par l'Etat et 12 % par les municipalités. En 2007, 13 à 14 % de ces dépenses sont le fait des municipalités et des provinces, 30 % le fait de l'Etat et 40 % le fait des communautés autonomes.

S'agissant des investissements publics, ils sont aujourd'hui assurés à hauteur de 50 % par l'Etat et à hauteur de 50 % par les communautés autonomes. La Fédération n'a pas dissimulé qu'il existait des conflits de compétences et des rivalités entre les municipalités et les communautés autonomes rivales.

Le Secrétaire général de la FMP a insisté sur la faiblesse financière des gouvernements locaux (municipalités et provinces). Pour lui, il s'agit du problème le plus global et le plus général. Le gouvernement central s'est engagé à réexaminer le financement local et autonomique. La FMP travaille de son côté sur une réforme du financement des gouvernements locaux : impôts locaux, transferts de l'Etat, accès aux crédits. M. Gabriel Alvarez Fernandez a plaidé pour des transferts de l'Etat vers les provinces et des transferts des communautés autonomes vers les municipalités. En fait, sur le plan historique, l'Etat espagnol s'est surtout préoccupé du financement des communautés autonomes. Cette priorité a abouti à un système profondément déséquilibré. Le Secrétaire général de la FMP a aussi plaidé pour l'amélioration de la qualité du fonctionnement des gouvernements locaux. Une loi-cadre est en préparation sur le sujet. Elle n'a pas encore fait l'objet d'un consensus de la part des deux grands partis politiques (Parti Populaire et PSOE). Après avoir souhaité que les gouvernements locaux puissent exercer un recours devant le tribunal constitutionnel contre les lois (souvent « autonomiques ») qui portent atteinte à l'autonomie locale, le Secrétaire général de la FMP a indiqué qu'actuellement, 30 % environ des ressources des collectivités locales (municipalités et provinces) étaient consacrées à des activités qui ne relevaient pas de leurs compétences : immigration, éducation, sécurité... Il a souhaité que l'Etat aide les entités locales à réexaminer leurs relations avec les régions. Il conviendrait notamment que l'ensemble des collectivités locales bénéficient d'une partie des impôts de l'Etat sur le revenu (comme actuellement les villes de plus de 75 000 habitants). Les impôts locaux sont, en l'état, insuffisamment flexibles pour contrer les cycles économiques.

G. ENTRETIEN AVEC M. JAVIER ROJO, PRÉSIDENT DU SÉNAT ESPAGNOL

M. Javier Rojo, Président du Sénat espagnol, a insisté sur ce qu'il a appelé les « trois piliers de la démocratie » en Espagne :

- le niveau local ;

- le niveau des autonomies ;

- le niveau de l'Etat.

Il a jugé positivement le « parcours de décentralisation » et le « modèle » espagnols. Ce dernier comporte beaucoup plus de points positifs que de points négatifs. Il a notamment permis de prendre en considération les fortes revendications en matière de décentralisation de la part notamment de la Galice, de la Catalogne et du Pays Basque. Considérant les 30 dernières années de vie politique et institutionnelle en Espagne, le Président du Sénat a rappelé que le pays connaissait, au début de la période, de fortes inégalités. Le Sud du pays vivait de subventions à côté d'une Catalogne très développée et prospère. Aujourd'hui, l'Espagne a atteint « une cohésion et un équilibre ». Les autonomies et les collectivités locales se sont mises au service du développement. Avec le niveau central, il y a dialogue et coopération.

Il existe cependant des problèmes en Espagne comme en France : les citoyens ont tendance à s'éloigner de la vie politique en considérant que les partis politiques font preuve « d'immobilisme ». Il convient donc, pour le Président du Sénat espagnol, d'oeuvrer pour rapprocher les partis politiques des citoyens.

H. ENTRETIEN AVEC M. JOSEP MARIA ESQUERDA SEGUES, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION SÉNATORIALE DES ENTITÉS LOCALES

Lors d'un second déjeuner de travail, à l'invitation de M. Josep Maria Esquerda Segues, Président de la commission sénatoriale des entités locales, il a été notamment mis l'accent sur les problèmes communs auxquels l'Espagne et la France sont confrontées (immigration) et sur l'importance de la sensibilité autonomiste, voire indépendantiste, en Espagne : le Président de la commission des entités locales, sénateur catalan, a expliqué pourquoi il militait ouvertement pour l'indépendance de la Catalogne. Il a aussi appelé de ses voeux le renforcement des relations de la Catalogne et de la France notamment dans le domaine des infrastructures de transport.

LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES

Déplacement à Francfort et Wiesbaden

· M. Peter Walter, Landrat d'Offenbach (exécutif du Kreis, élu au suffrage universel direct)

· M. Rainer Lavie, Président du Kreistag de Darmstadt-Dieburg (assemblée du Landkreis)

· Dr. Hans-Peter Röther, Directeur du Hessischer Landkreistag

· M. Volker Bouffier, Ministre de l'Intérieur de Hesse

· M. Werner Koch, Directeur général de l'administration, vice-secrétaire d'Etat

· M. Vollrath-Kühne, Stadtrat de Bad Homburg v.d.H.

· M. Helmut Schelzke, Directeur du Hessicher Städte und Gemeindebund, ancien maire de Mühlheim

· M. Bernd Klotz, sous-directeur des relations publiques

· M. Rolf-Norbert Bartelt, Adjoint au maire de Francfort (Stadtrat)

Déplacement à Milan

· M. Gian Valerio Lombardi, Préfet de la région de Milan

· M. Vincenzo Ortolina, Président du conseil provincial de Milan

· Mme Letizia Moratti, Maire de Milan

· M. Manfredi Palmeri, Président du conseil municipal de la ville de Milan

· M. Claudio Santarelli, Vice-Président du conseil municipal de la ville de Milan

· M. Giuseppe Valtora, Directeur de l'Union des Provinces Lombardes

· M. Dario Rigamonti, Secrétaire de l'Union des Provinces Lombardes

Déplacement en Espagne

· M. Javier Rojo, Président du Sénat espagnol

· M. Inaki Anasagasti, Président du groupe sénatorial d'amitié Espagne-France, Sénateur du pays basque

· M. Josep Maria Esquerda Segues, Président de la commission des entités locales (commission des lois) du Sénat espagnol

· M. Manuel Jaime Cabezas Enriquez, Sénateur de Galice

· M. Javier Lamban Montanes, Président du Conseil général de la province (département) de Saragosse

· M. Antonio Becerril Gutierrez, Premier Adjoint au Maire de Saragosse, chargé de la Participation citoyenne

· Mme Carmen Gallego, Conseillère municipale de la ville de Saragosse

· Mme Ester Monterrubio Villar, Chargée de mission auprès du Président du gouvernement d'Aragon

· M. Pedro Salas, Directeur général de l'Action extérieure du Gouvernement d'Aragon

· M. Jesus Sanchez Farraces, Secrétaire général de la présidence de la région aragonaise

· Mme Maria Tena, Directrice générale de la Coopération locale au ministère des administrations publiques

· M. Gabriel Alvarez Fernandez, Secrétaire général de la Fédération des provinces et municipalités espagnoles

· Mme Catherine Albertini, Directrice de l'Institut français de Saragosse

ANNEXE II - ORGANISATION TERRITORIALE EN ALLEMAGNE, EN ITALIE ET EN ESPAGNE

A - ORGANISATION POLITIQUE ET ADMINISTRATIVE DU LAND DE HESSE

Par son histoire, sa taille et ses structures administratives, la Hesse, située au coeur de l'Allemagne, apparaît comme l'un des Länder les plus représentatifs du fédéralisme d'outre-Rhin.

I - UN LAND ISSU DE LA ZONE D'OCCUPATION AMÉRICAINE

a) La Hesse porte les marques de l'histoire récente

Comme tous les Laender de l'Ouest, la Hesse a vu son périmètre dessiné par la puissance d'occupation, en l'occurrence les Etats-Unis. Le Land de Hesse (d'abord appelé Land de Grande-Hesse) réunit quatre composantes principales : la Hesse-Darmstadt au Sud, la Hesse-Cassel au Nord, la Hesse-Nassau à l'ouest et l'ancienne "ville libre" de Francfort, qui n'a jamais relevé que de l'Empereur avant l'avancée prussienne en 1866.

Les Américains, qui avaient fait de Wiesbaden leur quartier général, ont érigé en capitale du Land cette tranquille ville d'eau préservée des bombardements plutôt que Francfort, entièrement détruite et trop synonyme, avec le siège de l'IG Farben, de la collusion des grands industriels allemands avec le régime nazi.

La Hesse est le premier Land à s'être dotée d'une constitution en septembre 1946, celle-ci prévoyant d'ailleurs -curiosité historique- la peine de mort, inconstitutionnelle au regard de la Loi fondamentale allemande (Grundgesetz), mais qui a survécu à toutes les révisions du texte.

b) Un Land de taille moyenne au coeur de l'Allemagne

Située au coeur de l'Allemagne, à la confluence du Main et du Rhin, entre la Rhénanie-Palatinat à l'Ouest et la Thuringe à l'Est, la Hesse s'étire des confins du Neckar au Sud jusque dans le territoire de la Basse-Saxe au Nord, à la hauteur de Göttingen. Elle est traversée par la ligne de partage des eaux entre les rivières alimentant vers le Nord le bassin de la Weser (Fulda) et celles convergeant au Sud vers le Rhin (Lahn) et le Main (Nidda, Kinzig).

Avec 6,1 millions d'habitants -une population comparable à celle de la région Rhône-Alpes-, la Hesse se situe dans la moyenne des Länder allemands, arrivant en cinquième position, devancée par la Rhénanie du Nord-Westphalie (18 millions), la Bavière (12 millions), le Bade-Wurtemberg (10,7 millions) et la Basse-Saxe (8 millions).

C'est l'un des Länder les plus riches, à la faveur de la place financière et bancaire de Francfort, rehaussée par l'implantation de la Banque centrale européenne, et du carrefour international aérien que constitue le troisième aéroport d'Europe, de loin le premier d'Allemagne.

II - LE GOUVERNEMENT DU LAND EST DIRIGÉ DEPUIS 1999 PAR ROLAND KOCH (CDU)

a) Le gouvernement de la Hesse ne comporte pas moins de neuf ministères

Ceux-ci couvrent l'ensemble des domaines à l'exception de la politique étrangère et la défense, mais incluent un ministère des affaires européennes (et fédérales).

Les principaux ressorts sont les finances, l'intérieur, la justice, les affaires sociales, l'éducation, les sciences et les arts (universités et culture), l'économie...

Non seulement l'éducation -y compris l'enseignement supérieur- relèvent de la compétence exclusive du Land, mais l'ensemble de la fonction publique d'Etat, soit plus de 120 000 agents, dont 90 000 fonctionnaires (à titre de comparaison, le Bund emploie au total 300 000 agents, hors militaires).

b) Les prochaines élections au Landtag sont fixées au 27 janvier 2008

Les députés au Landtag sont élus pour 5 ans selon le scrutin proportionnel. L'assemblée élit son président ainsi que le ministre-président. Celui-ci constitue ensuite son gouvernement.

De tradition politique social-démocrate, la Hesse est gouvernée à droite depuis 1999, d'abord par une coalition CDU/ libéraux puis, depuis 2003, par une majorité absolue CDU.

La CDU, emmenée par Roland Koch, l'un des poids lourds de la démocratie-chrétienne au niveau fédéral (vice-président) semble, à la date d'aujourd'hui, en mesure de remporter avec le FDP la majorité des sièges lors du prochain scrutin.

c) Le Land décline son action territoriale dans trois circonscriptions ("Regierungsbezirke") d'importance inégale, avec à leur tête un "Regierungspräsident" (préfet de région)

- le "Regierungsbezirk" de Darmstadt, au Sud, couvre et au-delà la région de Francfort (Rhein-Main-Region), pôle de services financiers et bancaires de premier plan en Europe, carrefour aérien international, regroupant 3,8 millions d'habitants et générant près de 70 % du PIB du Land. On y trouve, à l'exception de Cassel, toutes les villes de plus de 100 000 habitants de Hesse.

- le "Regierungsbezirk" de Giessen (1 million d'habitants), au centre, avec les foyers universitaires de Marburg et Giessen.

- le "Regierungsbezirk" de Cassel, au Nord (1,3 millions d'habitants), centre administratif et carrefour ferroviaire, au coeur d'une zone à vocation rurale.

Le contraste est fort entre un Sud à forte concentration urbaine, ouvert à l'international, en prise sur la mondialisation, dont le PIB est le plus élevé d'Allemagne, et le reste du Land qui ne bénéficie pas de la même dynamique économique.

III - LE TISSU DES COLLECTIVITÉS LOCALES SE STRUCTURE AUTOUR DE

a) 21 "Landkreise", comportant 230 000 habitants en moyenne

Le Landkreis dispose d'une assemblée (Kreistag) et d'un exécutif (le "Landrat"), tous deux élus au suffrage universel pour 5 ans.

* Le Landkreis le plus peuplé (Main-Kinzig-Kreis), à l'Est de Francfort (Hanau), compte 410 000 habitants. Il emploie 1.253 agents et dispose d'un budget de 420 M€.

* Le plus petit Landkreis (Odenwald), dans le sud de la Hesse, compte à peine 100 000 habitants. Il emploie 560 agents (budget : 41,5M€)

* Le Landkreis de Bad Homburg (au Nord de Francfort), dont la population (250 000 habitants) se situe dans la moyenne des Landkreise de Hesse, emploie 865 agents (budget : 318 M€).

b) 426 communes comptant en moyenne 14 000 habitants

- Cette concentration du tissu des collectivités locales, l'une de plus fortes en Allemagne, est très largement le résultat de la réforme conduite dans les années 70, visant à rationaliser l'administration territoriale du Land.

A ces 426 communes, il faut ajouter 5 "kreisfreie Städte" (Francfort, Wiesbaden, Darmstadt, Cassel et Offenbach) de plus de 100 000 habitants, cumulant les compétences de la commune et du Kreis.

- Le conseil municipal est élu pour 5 ans à la proportionnelle. Il est présidé non pas par le maire, mais par le "Stadtverordnetenvorsteher", élu en son sein.

Depuis 1995, le Maire est élu au suffrage universel direct (2 tours de scrutin) pour un mandat de 6 ans, après l'adoption par la Hesse du système en vigueur dans les Laender du Sud, Bade Wurtemberg et Bavière (jusqu'à cette date, le maire était élu par le conseil municipal).

Chef de l'administration municipale, le maire préside le "Magistrat", exécutif municipal, qui, en vertu du mode de gouvernement collégial alors favorisé par la puissance occupante américaine, regroupe le maire et ses adjoints, dont les titulaires des principaux ressorts en dirigent également les services. Les décisions sont prises à la majorité des voix.

Dans ce système, les adjoints disposent d'une très grande autonomie à l'égard du maire pour conduire la politique municipale dans leur domaine de compétence.

- Quelques exemples de communes hessoises : population, ressources humaines et budget

* Flörsheim (20 000 habitants), dans la région de Francfort, dispose d'un budget de 30 M€ (fonctionnement : 15,7 M€), et occupe 180 agents administratifs (350 avec les employés des services municipaux ou régies).

* Bad Homburg (52 000 habitants), ville résidentielle dans les monts du Taunus à la périphérie de Francfort, emploie 720 agents administratifs (1 000 en incluant les services municipaux et les régies) pour un budget de 181 M€ (fonctionnement : 152 M€).

* Hanau (93.000 habitants), ville industrielle à l'Est de l'agglomération de Francfort, emploie 650 agents administratifs (4.000 y compris services municipaux et régies). Son budget (2007) s'élève à 300 M€ (fonctionnement : 178 M€)

* Darmstadt (140 000 habitants), ville universitaire au sud de Francfort, emploie 2 500 agents pour un budget de 485 M€ en 2006 (fonctionnement : 420 M€). L'importance des effectifs de l'administration communale et du budget administratif reflètent le statut de "Kreisstadt" de Darmstadt, cumulant les compétences de la ville et du Kreis.

IV - LA PLANIFICATION ET L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE OBÉISSENT À UN SYSTÈME COMPLEXE

a) Le rôle du Land est primordial

Le "schéma d'aménagement du Land" ("Landesentwicklungsplan" / littéralement "Plan de développement du Land") est arrêté par le gouvernement du Land, en concertation avec les "Regierungspräsidenten", représentants du gouvernement dans les 3 circonscriptions d'action administrative du Land de Hesse (Regierungsbezirke).

Le Regierungspräsident "décline", à l'échelle de sa circonscription, ce plan de développement du Land pour établir le Regionalplan (plan régional), qu'il soumet au vote de la "Regionalversammlung", assemblée composée de représentants désignés des "Kreise" et des principales communes, avant transmission au gouvernement du Land.

C'est sur cette base que les communes établissent leur plan d'occupation des sols ("Flächennutzungsplan").

b) La région de Francfort (Frankfurt/Rhein-Main) dispose d'une structure spécifique pour l'établissement de son plan d'occupation des sols

- Compte tenu de l'importance du pôle urbain de Francfort et sa région, c'est une entité disposant du statut de collectivité territoriale, le Planungsverband (littéralement "groupement de planification") qui a compétence pour établir le plan d'occupation des sols dans une perspective régionale et conférer à celui-ci la cohérence nécessaire.

Le "Planungsverband" de Frankfurt/Rhein-Main, qui regroupe 75 communes et 2,2 millions d'habitants, dispose d'une assemblée élue par les communes membres (Verbandskammer), de sa propre administration (140 agents) et d'un exécutif (Planungsverbandsdirektor) élu par cette assemblée.

Le plan d'occupation des sols de la région Frankfurt/Rhein-Main, en cours d'élaboration, devrait entrer en vigueur en 2010. Au terme d'une procédure "interactive" de consultation des collectivités, le plan est approuvé par l'assemblée et soumis à l'examen et l'approbation du Land.

- Le Planungsverband a également pour compétence d'établir le Landschaftsplan (littéralement "plan paysager"), ayant pour fonction principale de recenser les zones naturelles.

- Enfin, le Planungsverband a également vocation à s'investir dans la promotion économique et touristique, l'aménagement de parcs naturels régionaux et l'action culturelle.

c) Le pôle régional de Francfort n'est pas encore parvenu à se doter d'une gouvernance efficace

- Il apparaît que les relations sont complexes au sein du Planungsverband Frankfurt/Rhein-Main à raison de certains clivages entre la métropole de Francfort (650 000 habitants) et les communes avoisinantes, notamment les plus grandes d'entre elles, qui peuvent se doubler d'antagonismes politiques (ainsi Francfort et Wiesbaden ont-elles des maires CDU, alors que Hanau et Darmstadt sont gouvernées par le SPD, le Planungsverbandsdirektor étant pour sa part social-démocrate).

- Le Planungsverband n'est, pour des raisons politiques, pas engagé comme il pourrait l'être dans les fonctions de promotion économique, touristique et d'action culturelle régionale.

Dans chacun de ces secteurs, on voit au contraire émerger des institutions ad hoc, telles le Wirtschaftsförderungsverein pour la promotion économique, la dernière d'entre elles étant la Kulturegion Rhein-Main, sous forme de SARL (GmbH).

- En fait, c'est le périmètre même de la région qui reste à définir, celui-ci variant selon son acception, administrative (2,2 millions d'habitants dans l'espace du Planungsverband) ou économique (ensemble de plus de 5 millions d'habitants dépassant les frontières de la Hesse pour inclure Mayence dans le Land voisin de Rhénanie-Palatinat, ainsi que plusieurs communes de la Bavière voisine).

La gouvernance de la région Francfort/Rhin-Main représente un défi considérable pour cet ensemble, que les acteurs économiques et financiers appellent à relever. Les perspectives en ce sens demeurent toutefois floues, dans la mesure où un pôle Francfort/Rhin-Main intégré représenterait un poids non seulement économique et financier, mais également politique tel qu'il tendrait à remettre en cause l'équilibre du Land. Aussi les progrès dans le sens d'une rationalisation des structures et d'une gouvernance plus efficace de cet ensemble demeurent-ils lents.

B - L'ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN HESSE

Dans une Allemagne où le principe d'auto-administration des collectivités locales remonte, à l'époque moderne, aux réformes du baron de Stein et à l'adoption du code communal prussien de 1808, quatre éléments principaux en caractérisent l'organisation, que l'on retrouve en Hesse comme dans l'ensemble des Laender : le principe fédéral, l'existence de deux niveaux de collectivités au sein du Land, le principe de subsidiarité et l'articulation entre l'Etat fédéré et les collectivités locales.

I. L'ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN HESSE S'INSCRIT DANS LE CADRE DE L'ARCHITECTURE FÉDÉRALE

a) Une compétence des Länder

Si la constitution fédérale (Grundgesetz) énonce (art. 28) les principes présidant à l'organisation des collectivités territoriales, celle-ci relève en fait de la compétence des seuls Laender (états fédérés) en vertu du pouvoir constituant (Landesverfassung), législatif et réglementaire qui est le leur.

Ainsi la Hesse s'est-elle dotée, comme les autres Laender, d'un dispositif en ce sens fondé sur le principe constitutionnel-clé de la libre administration des communes et autres collectivités territoriales (Selbstverwaltung).

b) Le Land de Hesse dispose de sa propre administration territoriale

Pour la mise en oeuvre de son action propre, le gouvernement du Land de Hesse s'appuie sur deux relais territoriaux :

- le "Regierungsbezirk" : La Hesse en compte trois pour 6,1 millions d'habitants (Darmstadt au Sud, Giessen au centre, Cassel au Nord), exclusivement circonscriptions d'action administrative du Land.

A leur tête, le "Regierungspräsident", haut-fonctionnaire nommé par le ministre-président, en quelque sorte l'équivalent d'un préfet de région français, représente l'Etat (fédéré) de Hesse et coordonne l'action des services du Land. Il exerce en outre le contrôle administratif sur les principales collectivités locales (« Landkreise » et communes de plus de 100.000 habitants). Le Regierungspräsidium de Darmstadt emploie plus de 1.600 agents pour une population de 3.800.000 habitants.

- le "Landrat" : A l'échelon inférieur, le gouvernement du Land de Hesse s'appuie sur l'exécutif du "Landkreis", collectivité locale regroupant entre 100 000 et 400 000 habitants, pour la mise en oeuvre de son action territoriale (cf infra IV, 2).

II. DEUX COLLECTIVITÉS LOCALES À FORTE IDENTITÉ AU SEIN DU LAND : LA COMMUNE ET LE "LANDKREIS"

a) La commune est l'échelon de base et l'élément-clé de l'administration locale

Outre l'étendue de ses compétences, recouvrant l'ensemble des domaines la concernant, celle-ci se caractérise par :

- sa taille

A la suite du redécoupage de la carte administrative du Land de Hesse dans les années 70, le nombre des communes a été porté à 426 pour aujourd'hui 6,1 millions d'habitants, soit une moyenne de 14.000 habitants par commune (Allemagne dans son ensemble : 5.000 ; France : moins de 1.600). Ainsi s'explique la capacité financière, administrative et de gestion des communes hessoises

- le mode d'élection de ses représentants

L'originalité du système réside dans le fait que :

. non seulement l'assemblée communale, mais également le maire, chef de l'exécutif local, sont élus au suffrage universel direct lors d'élections distinctes ;

. le mandat du maire excède celui du conseil municipal : alors que les conseillers municipaux sont élus pour 5 ans, le mandat du maire est de 6 ans (8 ans en Bavière et dans le Bade-Wurtemberg) ;

. si les élections municipales sont organisées le même jour à l'échelle du Land, l'élection des maires est "individualisée", se tenant pour ainsi dire "sur mesure".

- son mode de gouvernement

Le maire cumule sa fonction politique (représentant de sa commune et chef de l'exécutif) avec celle de chef de l'administration communale. Aussi dispose-t-il pendant la durée de son mandat du statut de "fonctionnaire élu" ("Wahlbeamter"), exerçant ainsi sa fonction à plein temps, parfois jusque dans des communes de dimension modeste (2.000 habitants), en vertu d'une décision du conseil municipal.

Pour sa part, la Hesse est le seul Land à être gouverné selon le modèle collégial dit du « Magistrat », terme désignant le maire et ses adjoints, chefs des services administratifs. Dans cette formule, non seulement le maire n'est, théoriquement, qu'un «primus inter pares», mais il ne préside pas le conseil municipal, cette fonction étant assumée par le « Stadtverordnetenvorsteher ».

L'élection au suffrage universel direct du Maire récemment introduite en Hesse tend toutefois à conférer davantage d'ascendant au maire sur les membres du « Magistrat ». La ville de Francfort, dont la maire vient d'être réélue pour un troisième mandat, en offre un bon exemple.

- les ressources dont elle dispose

Outre les subventions du Land (un tiers des recettes) et le produit des taxes et redevances (20%), celles-ci sont constituées pour 35% par des ressources fiscales propres (pour l'essentiel, taxe foncière et taxe professionnelle) ainsi que par une quote-part du produit de deux impôts fédéraux à fort rendement : l'impôt sur le revenu (15%) et la TVA (2,2%).

b) Le Landkreis constitue le deuxième échelon des collectivités locales

Héritier des anciens comtés ("Grafschaft"), le « Landkreis » peut, par sa dimension et ses compétences, être, à certains égards, comparé à un petit département français.

La Hesse compte ainsi 21 Landkreise, dont la population varie entre 100 000 et 400 000 habitants (en moyenne 230 000 habitants), étant toutefois entendu que les villes de plus de 100 000 habitants n'y sont pas comptabilisées (cf. infra III, 2).

Le « Landkreis » dispose d'une assemblée élue pour 5 ans (le Kreistag), présidée par le « Kreistagsvorsitzender » ou « Kreispräsident) ». Il est dirigé par le Landrat, élu au suffrage universel direct pour un mandat de même durée. C'est en réalité l'assemblée des communes, comptant au nombre de ses compétences obligatoires :

- la santé, notamment l'équipement hospitalier,

- la protection civile,

- l'aide sociale,

- la protection de l'enfance et de la jeunesse (Jugendamt),

- les lycées professionnels et les établissements scolaires spécialisés,

- la collecte et le traitement des ordures ménagères,

- l'équipement, en particulier le réseau routier intercommunal,

- la délivrance du permis de conduire et l'immatriculation des véhicules.

Le « Landkreis » ne dispose pas de ressources financières propres, son budget étant alimenté par une contribution des communes membres (Umlage), votée par le « Kreistag ».

III. LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ EST AU COEUR DU DISPOSITIF

L'une des spécificités fortes du mode d'organisation des collectivités territoriales réside ici dans la différenciation des compétences des communes en fonction de leur taille et, partant, dans la mise en oeuvre tacite du principe de subsidiarité.

a) Les petites communes peuvent recourir à la coopération intercommunale

En réalité, le cas se présente rarement en Hesse, compte tenu de la capacité administrative des communes. En revanche, c'est une situation fréquente dans le Land voisin de Rhénanie-Palatinat à configuration rurale forte, dont les communes sont nombreuses à recourir pour l'exercice de celles des compétences qu'elles n'estiment pas être en mesure d'assumer aux différentes formules de coopération intercommunale, notamment, dans plus de 230 cas, la commune fédérée (« Verbandsgemeinde »).

b) Les communes de plus grande taille se voient attribuer davantage de compétences

Deux cas sont à distinguer, selon la taille des communes :

- les communes hessoises de plus de 50.000 habitants (20.000 habitants dans le Bade-Wurtemberg) ont vocation, si elles le souhaitent, à assumer seules certaines tâches normalement dévolues à l'échelon supérieur du « Landkreis », en règle générale l'aide sociale et la compétence en matière de construction.

Elles portent alors le nom de "Sonderstatusstadt" ("ville à statut spécial").

- les villes hessoises de plus de 100 000 habitants ont, pour leur part, vocation à exercer seules l'ensemble des compétences relevant normalement de l'échelon supérieur.

Dans ce cas, elles n'appartiennent plus à un « Landkreis » et prennent le nom de "kreisfreie Statdt" (littéralement "ville libre de Kreis"). La Hesse compte ainsi, outre 21 Landkreise, 5 « kreisfreie Städte » : Francfort, Wiesbaden, Cassel, Darmstadt et Offenbach, regroupant plus du quart de sa population.

c) Le «Planungsverband» permet, dans la région de Francfort, d'appréhender les tâches dépassant, par leur nature et leur ampleur, le périmètre d'un seul Kreis

Regroupant 75 communes appartenant à plusieurs « Kreise », le "Planungsverband" (groupement de planification), organe doté de la personnalité morale, constitue, dans la région de Francfort (Rhein-Main-Region) le format approprié pour l'aménagement du territoire dans le cadre d'un plan d'ensemble (« Landesentwicklungsplan ») élaboré par le Land. Il lui appartient notamment d'arrêter le plan régional d'occupation des sols.

Cette collectivité territoriale dispose d'une assemblée élue ainsi que d'une administration propre. Elle a également vocation à s'investir dans la promotion économique ou l'action culturelle.

IV. L'ARTICULATION ENTRE LE LAND ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES GARANTIT LA COHÉRENCE DU SYSTÈME

On observe à certains niveaux une imbrication forte entre le Land et ses collectivités territoriales. Celle-ci trouve deux points d'application.

a) Les communes exercent pour le compte du Land des tâches du domaine étatique relevant pour l'essentiel de l'administration (état-civil, documents d'identité, recensement démographique, élections), de la "police administrative" (police des étrangers), de la sécurité (surveillance des débits de boisson) ou de l'hygiène vétérinaire ou alimentaire.

En cela, la situation s'apparente à certains égards à celle que l'on observe en France.

b) C'est en fait au niveau du Landkreis que s'opère la véritable articulation entre le Land et ses collectivités territoriales, dans la mesure où celui-ci est tout à la fois une collectivité locale et une circonscription d'action du Land (cf. supra I, 2).

- C'est dans la personne du Landrat, tout à la fois exécutif élu du « Landkreis » et fonctionnaire du Land, qu'intervient cette jonction.

Une partie de l'administration -étoffée- dont dispose le Landrat est composée de fonctionnaires du Land, l'autre d'agents du Kreis. Le « Landratsamt » de Darmstadt-Dieburg (300 000 habitants) emploie ainsi 1.150 agents, dont 160 relèvent du Land de Hesse.

En tant qu'acteur du Land, le Landrat exerce notamment des compétences en matière de police administrative, d'urbanisme (délivrance au nom de l'Etat des permis de construire), d'aménagement du territoire, de protection de la nature ainsi que le contrôle administratif sur les communes (à l'exception des « kreisfreie Städte », relevant du « Regierungspräsident », le contrôle sur la ville de Francfort étant directement exercé par le ministère de l'Intérieur de Hesse).

- Les conditions de l'élection du Landrat reflètent d'ailleurs cette ambivalence de sa position. Dans la mesure où il est appelé à exercer des fonctions administratives au nom du Land, ce dernier exerce un droit de regard sur les candidatures avant leur dépôt, ce sous l'angle des seules compétences juridiques des prétendants.

Le Landrat se trouve ainsi dans une position comparable mais inverse à celle du préfet français d'avant les lois de décentralisation. Alors qu'hier le haut-fonctionnaire de la République était à la tête de l'exécutif du département, collectivité territoriale, c'est ici l'élu du suffrage universel qui dirige l'administration de l'Etat (fédéré) au niveau du Kreis.

*

* *

Comme dans les autres Laender, l'organisation des collectivités locales en Hesse s'ordonne largement autour du principe de susbsidiarité. Elément-clé de ce dispositif, la commune a ainsi vocation, en fonction de sa taille et de sa capacité administrative, à assumer voire absorber les compétences de l'échelon supérieur (Landkreis), mais aussi du Land. La « kreisfreie Stadt » (« ville sans Kreis ») en est la parfaite illustration. Quant à l'articulation entre les collectivités locales et le Land, expression de la culture de consensus en vigueur ici, elle constitue une garantie de cohérence de l'administration territoriale en même temps qu'elle relève du souci de bonne gestion.

Reposant sur des traditions anciennes, ce système, qui a fait preuve de sa capacité d'adaptation, jouit d'une légitimité forte dans la population, qui a une claire compréhension de ses ressorts et de son fonctionnement et y demeure, pour cette raison, foncièrement attachée. La réflexion est toutefois engagée sur la nécessité de reconfigurer le découpage territorial, dans la mesure où le périmètre du « Landkreis » apparaît désormais trop étroit pour répondre aux défis nouveaux qui se posent en termes d'aménagement du territoire, de système de transports ou de promotion de bassins économiques. C'est dans cet esprit que le SPD hessois plaide aujourd'hui pour la mise en place dans ce Land de "Regionalkreise".

C. LA DECENTRALISATION EN ITALIE

- Les institutions italiennes sont fondées sur la Constitution de 1948 qui instaure une République et définit les rapports entre les différents organes.

- Il s'agit d'un régime parlementaire bicaméral.

- Les différentes réformes ultérieures, et notamment celles qui sont intervenues depuis 2001, ont modifié l'équilibre des pouvoirs voulu par les fondateurs de la Première République pour orienter les institutions vers un système de type fédéral et décentralisé. Ce faisant, les législateurs ont voulu tenir compte des fortes pressions régionalistes, mais aussi, à l'instigation du chef de gouvernement Silvio Berlusconi, renforcer les pouvoirs du président du Conseil au détriment de ceux du Président de la République.

I. UN TRANSFERT DE COMPÉTENCES QUI S'ACCÉLÈRE AVEC LA RÉFORME DE LA CONSTITUTION DE 2001

La réforme du Titre V de la Constitution du 23 janvier 2001 a marqué le point d'orgue du mouvement fédéraliste italien entamé dans les années 1990, notamment pour des raisons budgétaires :

· Elle organise de larges transferts de compétences de l'Etat central aux régions. Les nouvelles compétences régionales portent sur l'industrie, l'énergie, la protection civile et l'enseignement secondaire.

· Elle élargit le principe d'autonomie financière des collectivités locales aux provinces et communes. Le transfert des compétences aux régions et collectivités locales présente une charge supplémentaire alors même que, d'une part, les transferts de l'Etat sont réduits (cf. Loi de Finances 2003 et Document de Programmation Economique et Financière 2003-2006), d'autre part, que les ressources locales sont incertaines et inégales selon les régions.

Il convient de noter, par ailleurs, que la réforme rend problématique le pilotage des finances publiques :

- d'un côté le « pacte de stabilité interne », instrument de contrôle des finances locales destiné à réduire le poids de l'endettement local, manque d'efficacité.

- d'un autre côté, les régions ont parfois manifesté l'intention de soulever devant le juge constitutionnel l'incompatibilité entre la fixation par l'Etat d'un taux maximal de dépenses et le principe d'autonomie financière, posé par l'article 119 de la Constitution.

· Elle instaure la fin des contrôles a priori et a posteriori :

- sur les lois régionales qui sont désormais immédiatement exécutoires avec leur promulgation par le Président de Junte ;

- sur les actes administratifs des régions par l'Etat et des collectivités locales par les régions.

II. UNE TENTATIVE, FIN 2005, DE RÉVISER LA CONSTITUTION DANS UN SENS FÉDÉRAL

En novembre 2005, le Sénat italien a approuvé, en toute dernière lecture, la révision de la Constitution italienne dans un sens fédéral. Cependant, cette r&e