B. LES CHANGEMENTS INSTITUTIONNELS
Le traité de Lisbonne apporte d'importants changements dans le domaine institutionnel.
- Les pouvoirs du Parlement européen sont largement renforcés :
- son rôle législatif est sensiblement accru par la généralisation (sous réserve d'exceptions en nombre limité) de la procédure de codécision où il a les mêmes pouvoirs que le Conseil des ministres. Le Parlement européen reçoit ainsi, sauf dispositions particulières, un pouvoir de codécision en matière de justice et d'affaires intérieures, de politique commerciale commune, de législation agricole ;
- ses pouvoirs budgétaires augmentent également en raison de la suppression de la notion de « dépenses obligatoires » (cette part du budget, comprenant essentiellement les dépenses agricoles, ne peut pratiquement pas aujourd'hui être amendée par le Parlement). Le Conseil et le Parlement sont désormais sur un pied d'égalité dans la procédure budgétaire ; toutefois, si un accord est intervenu au sein du comité de conciliation entre les représentants du Parlement et ceux du Conseil, mais que ce dernier rejette cet accord, le Parlement peut statuer définitivement en reprenant tout ou partie des amendements qu'il avait adoptés en première lecture. Le budget de l'Union doit respecter le « cadre financier pluriannuel », fixant des plafonds par grande catégorie de dépense, qui est arrêté par le Conseil à l'unanimité avec l'approbation du Parlement.
Le nombre maximum des députés européens est porté de 750 à 751, avec un minimum de 6 sièges et un maximum de 96 sièges par État membre.
- Le Conseil européen est reconnu comme une institution de l'Union. La règle de la présidence semestrielle est abandonnée. Le Conseil européen élit à la majorité qualifiée un président pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Ce président ne peut exercer de mandat national.
- Les règles de vote au sein du Conseil sont transformées. Le domaine du vote à la majorité qualifiée est élargi à une vingtaine de bases juridiques supplémentaires ; c'est le cas notamment pour la plupart des actes en matière de justice et d'affaires intérieures, ainsi que pour les nouvelles compétences attribuées à l'Union (voir plus bas, p. 28). En même temps, la définition de la majorité qualifiée change. Lorsque le Conseil statue sur une proposition de la Commission européenne, elle est constituée par 55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population de l'Union. En tout état de cause, une proposition est adoptée si moins de quatre États membres s'y opposent. Lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission, la majorité qualifiée est fixée à au moins 72 % des États membres représentant au moins 65 % de la population. Ces nouvelles règles s'appliqueront à partir du 1 er novembre 2014.
Une décision du Conseil - qui ne pourra être modifiée qu'avec l'accord du Conseil européen statuant par consensus - garantit l'application de la « clause de Ioannina » selon laquelle, lorsqu'un groupe d'États est proche de constituer une minorité de blocage, la discussion doit se poursuivre afin de parvenir, dans un délai raisonnable, à une solution satisfaisante pour les deux parties.
- La composition de la Commission européenne est modifiée. Les États membres restent, en tout état de cause, traités sur un strict pied d'égalité pour la présence d'un de leurs nationaux au sein de la Commission. Jusqu'en 2014, la Commission reste composée d'un national de chaque État membre. Ensuite, le nombre de ses membres est égal aux deux tiers du nombre d'États membres ; le Conseil européen, statuant à l'unanimité, peut toutefois modifier ce chiffre.
Les modalités du choix du président de la Commission font l'objet d'une nouvelle présentation, insistant davantage sur le rôle du Parlement européen. Aux termes du nouvel article 9 D, « en tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose dans un délai d'un mois, un nouveau candidat, qui est élu par le Parlement européen selon la même procédure ». Par ailleurs, les pouvoirs du président sont renforcés : il peut désormais mettre fin aux fonctions d'un des membres de la Commission sans avoir pour cela à obtenir l'autorisation du collège des commissaires.
Les pouvoirs de la Commission pour la mise en oeuvre de la législation de l'Union sont renforcés. Une directive ou un règlement peut désormais lui déléguer - sous le contrôle du Parlement et du Conseil - le pouvoir de modifier ses éléments non essentiels. Surtout, la compétence générale de la Commission pour prendre des mesures d'exécution de la législation européenne est plus nettement affirmée : c'est seulement dans des « cas spécifiques et dûment justifiés » que le Conseil peut exercer des compétences d'exécution.
- Nommé par le Conseil européen avec l'accord du président de la Commission, le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité remplace à la fois le haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et le commissaire européen chargé des relations extérieures ; sa compétence s'étend également à la politique de sécurité et de défense commune. Il préside le Conseil « Affaires étrangères » tout en étant de droit vice-président de la Commission où il coordonne les différents aspects de l'action extérieure. Il dispose d'un « service européen pour l'action extérieure » composé de fonctionnaires de la Commission, du Conseil et des États membres.
Le haut représentant de l'Union a un statut à deux faces :
- il dépend du Conseil européen qui peut le démettre : c'est dans ce cadre qu'il préside le Conseil « Affaires étrangères », propose au Conseil européen et au Conseil des décisions en matière de PESC et de politique de sécurité et de défense commune (PSDC), et met en oeuvre la PESC ;
- il est membre de la Commission : à ce titre, il est soumis au vote d'investiture du Parlement européen et perd sa fonction de commissaire en cas de vote par celui-ci d'une motion de censure. Par ailleurs, le haut représentant est, en tant que commissaire, soumis au principe de collégialité de la Commission : il doit s'assurer du soutien de la majorité de ses collègues pour toute initiative dans les domaines de sa compétence.
- Le rôle de la Cour de justice est largement accru, dans la mesure où elle reçoit une compétence générale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI). Il est prévu par ailleurs de faire passer le nombre des avocats généraux de huit à onze, de manière à permettre à la Pologne, comme aux cinq autres « grands » États, de désigner un avocat général ; les cinq autres avocats généraux sont désignés tour à tour par les autres États membres.
- Le Comité des régions reçoit la possibilité de saisir la Cour de justice dans deux cas :
- pour contester la conformité d'un acte au principe de subsidiarité (cette faculté ne peut jouer que pour les actes au sujet desquels il est obligatoirement consulté) ;
- pour assurer la sauvegarde de ses propres prérogatives.