III. UNE RÉDUCTION STRUCTURELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES QUI MANIFESTE UN CHOIX AUX ENJEUX IMPORTANTS
La programmation financière à l'horizon de 2012 annonce le choix de modérer la part des ressources économiques allouées aux dépenses publiques. Il s'agit d'une rupture de tendance qui doit être vue comme une réforme structurelle majeure.
A. UN ENGAGEMENT D'ALLOUER MOINS DE RESSOURCES AU FINANCEMENT DES INTERVENTIONS COLLECTIVES
Le repli du poids des dépenses publiques que retracent les deux scénarios à moyen terme du Gouvernement ne provient pas de la perspective d'une croissance économique qui, nettement supérieure au potentiel de croissance, allègerait facialement le niveau relatif des dépenses publiques.
Il résulte de l'engagement de réduire de façon structurelle la place des dépenses publiques dans l'allocation du revenu national.
Même dans le « scénario bas », qui n'implique pourtant pas de rupture franche avec la croissance économique potentielle de long terme, la norme fixée pour les dépenses publiques est très inférieure à la croissance économique potentielle 86 ( * ) .
Cela signifie concrètement que l'engagement pris est que les richesses créées sur la base des forces naturelles de l'économie française, en rythme de croisière, iront moins qu'aujourd'hui financer des choix collectifs .
Il s'agit d'une réforme structurelle de très grande ampleur , à la fois quantitativement puisque cet engagement porte sur 2,5 points de PIB (en volume pour la période 2009-2012), et qualitativement en ce qu'il suppose un recul de la part prise par l'Etat dans le fonctionnement économique et social du pays .
B. UNE NORME TRÈS STRICTE D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES
La norme de progression annuelle des dépenses publiques - 1,1 % en volume -, posée dans la programmation financière à horizon 2012, représente une contrainte très forte .
La progression ainsi prévue dépasse en rigueur les évolutions de longue période, et ce, assez nettement .
Sur longue période, la croissance des dépenses publiques a été de l'ordre de 2 % par an, en volume.
GRAPHIQUE N° 1
CROISSANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN VOLUME DEPUIS 1970
Source : La dépense publique. PLF pour 2008.
Au cours des dix dernières années, qui coïncident avec les efforts entrepris pour adopter l'euro et la mise en place du Pacte de stabilité et de croissance - qui limite les marges de manoeuvre de la politique budgétaire -, la dépense publique a, ce nonobstant, progressé de 2,25 % l'an.
Au total, les dépenses publiques ayant augmenté plus que le PIB au cours des années 2002-2006, leur équivalent en points de PIB s'est accru, de 0,8 point.
La programmation financière à l'horizon 2012 prend ainsi nettement la contre-pente de ces évolutions :
• le taux de croissance annuel des dépenses
publiques serait divisé par deux (1,1 % en volume contre
2,25 % observés) ;
• un reflux du poids relatif au PIB des
dépenses publiques se produirait (-3,3 ou -4,3 points du PIB, selon
le scénario envisagé) contre une augmentation
(+ 0,8 point de PIB) depuis 2002.
Au vu des tendances récentes des dépenses publiques, la norme relative aux dépenses publiques , telle qu'elle est décomposée par catégorie de dépenses, ressort comme inégalement contraignante .
Pour l'Etat, le respect d'une stabilisation en volume n'est pas très éloigné des performances réalisées en 2006.
Pour les administrations de sécurité sociale, le ralentissement observé en 2006 devrait être maintenu sur la durée.
Pour les collectivités locales, la norme implique un freinage sensible.
Cependant, la dynamique des dépenses publiques ne peut pas être appréciée en fonction des seules évolutions passées .
La dynamique des dépenses publiques est, pour une partie importante d'entre elles, plus ou moins autonome.
Plus de 60 % des dépenses publiques sont des dépenses de transfert et de protection sociale qui résultent soit de droit acquis, comme pour les retraites (plus de 12 points de PIB sur un total de dépenses publiques de 53,4 points de PIB), soit de phénomènes économiques et sociaux sur lesquels l'action est tantôt un peu aléatoire (le volume des chômeurs), tantôt peu désirable (les dépenses de santé) sauf à recueillir des fruits d'une meilleure efficacité des prestations fournies.
Au demeurant, le champ juridique traduit bien la réalité d'une grande autonomie de cette catégorie des dépenses publiques, pour la plupart, comprises dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale. Pour ces dépenses, il n'est pas question de crédits, provisions financières qu'il est toujours possible d'ajuster, mais de perspectives ou d'objectifs de dépenses.
Or, la croissance spontanée de ces dépenses pourrait être importante au cours des prochaines années du fait notamment du changement démographique.
Quant aux autres dépenses, celles qui correspondent à la production de biens et services par les administrations publiques, elles représentent 40 % du total des dépenses publiques en France.
Une partie importante d'entre elles peut être considérée comme « semi-rigides », celles associées aux traitements et salaires. La masse salariale représente 87 milliards d'euros sur un total de dépenses pour l'Etat de 267 milliards d'euros, soit près du tiers. Sans même qu'intervienne de mesure de pouvoir d'achat, elle s'accroît de l'ordre de 1,8 % par an.
Par ailleurs, si la situation des dépenses publiques en France, en particulier leur niveau relativement élevé, doit beaucoup aux choix de passer par des systèmes collectifs pour assurer la protection sociale, elle est relativement peu influencée par le niveau relatif des dépenses consacrées aux biens et services publics, comme le montre le tableau ci-après.
APERÇU DE QUELQUES DÉPENSES PUBLIQUES DE
PRODUCTION DE BIENS
ET SERVICES DANS DIFFÉRENTS PAYS EN 2004
(EN POINTS DE PIB)
|
France |
Allemagne |
Japon 1 |
Suède |
RoyaumeUni |
États-
|
UE-25 |
|
|
Administration 2 |
7,1 |
6,05 |
2,7 |
7,7 |
4,6 |
4,3 |
6,7 |
|
Défense |
2,2 |
1,1 |
0,9 |
2,0 |
2,5 |
3,8 |
1,7 |
|
Sécurité |
1,1 |
1,6 |
1,3 |
1,4 |
2,5 |
1,9 |
1,7 |
|
Santé |
7,3 |
6,1 |
6,0 |
7,1 |
6,7 |
6,8 |
6,4 |
|
Éducation |
6,4 |
4,05 |
3,9 |
7,5 |
5,5 |
5,5 |
5,4 |
|
Total |
24,1 |
18,9 |
14,8 |
25,7 |
21,8 |
22,3 |
21,9 |
|
Total dépenses publiques |
53,4 |
46,9 |
32,0 |
57,3 |
42,1 |
33,0 |
47,6 |
1
2000
2
Seule une
fraction, majoritaire au demeurant, de ces dépenses peut être
considérée comme productrice de biens et services publics, ce qui
explique que le total excède le chiffre cité juste
précédemment.
Dans ce domaine, la France alloue une proportion de ses richesses à peu près analogue à celle observée par ses homologues aux principales fonctions financées sur fonds publics.
L'essentiel de ces dépenses est constitué de salaires versés aux agents contribuant à l'action de l'Etat. En ce domaine des gains de productivité ont été annoncés. A supposer qu'ils s'élèvent à un peu plus de 1 % l'an (soit l'hypothèse d'une diminution des effectifs de 6 % en 5 ans), l'économie ainsi réalisée s'élèverait, selon les estimations demandées à l'OFCE, à 0,22 point du PIB. Dans l'hypothèse où la moitié de ces économies seraient redistribuées, l'économie de dépenses serait divisée par deux.
*
* *
Au total, la norme de progression des dépenses publiques, que fixe la programmation financière associée au projet de lois de finances pour 2008, appellera davantage que des efforts de productivité : une véritable redéfinition des conditions de la protection sociale, notamment pour répondre au glissement des dépenses de retraite, et la fixation des priorités d'économies passant par une révision de fond de l'intervention publique.
* 86 Du moins à la croissance économique potentielle telle qu'estimée dans le document.