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Retour sur l'économie des dépenses publiques

 

Rapport d'information n° 441 (2007-2008) de M. Bernard ANGELS, fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification, déposé le 2 juillet 2008

Synthèse du rapport (130 Koctets)

Disponible au format Acrobat (3,7 Moctets)

N° 441

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour la Planification (1) sur les dépenses publiques,

Par M. Bernard ANGELS,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; M. Pierre André, Mme Évelyne Didier, MM. Joseph Kergueris, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; MM. Yvon Collin, Claude Saunier, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Gérard Bailly, Yves Fréville, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Jean-Luc Miraux, Daniel Soulage.

RÉSUMÉ

- Le présent rapport sur les « dépenses publiques » est parti de l'ambition de clarifier des questions évoquées trop superficiellement et avec une certaine confusion dans le débat public.

Au terme de ce travail parlementaire qui emprunte un peu aux travaux de recherche, on peut espérer que certaines idées reçues seront dissipées et que des choix publics importants, dont les implications sont souvent laissées dans l'ombre, seront mieux éclairés. Par ailleurs, il faudra explorer les pistes de réflexion ouvertes par un rapport qui, bien que « copieux », ne se veut surtout pas « définitif » ; et rester attentifs à ce qu'enfin, le vaste champ de réflexions qu'offrent les dépenses publiques fasse toute sa place à l'évaluation, qui doit succéder à l'incantation.

- Les attitudes des Français face aux dépenses publiques portent la marque des imprécisions des approches actuelles du sujet. Quand on les interroge sur le niveau global des dépenses publiques, ils le trouvent souvent trop élevé. Mais quand on les interroge sur chaque catégorie de dépenses publiques, c'est l'opinion inverse qui l'emporte en général.

En outre, on ne peut se défendre de l'impression que ces opinions, contradictoires, reposent sur des motivations qui ne sont pas complètement informées.

- Au demeurant, comment le niveau des dépenses publiques, qui mobilisent une fraction importante des ressources économiques (autour de 47 % en zone euro et plus de 53 % en France) n'inviterait-il pas a priori à renoncer aux facilités des références unitaires et globalisantes quand on veut décrire avec pertinence une réalité qu'on devine complexe ?

- D'ailleurs, l'effort entrepris dans le cadre du rapport pour présenter simplement ce que sont les dépenses publiques et pour identifier les grandes questions qu'elles posent afin d'apporter des éléments de réponse, a dû surmonter, hormis d'importantes difficultés conceptuelles, de très nombreux obstacles statistiques.

C'est un premier constat : il n'y a généralement pas de statistiques disponibles « sur étagère » pour effectuer des études économiques de fond sur les dépenses publiques. En bref, nous manquons de la boîte à outils qu'il faudrait et ceci témoigne à soi seul de la fragilité des « opinions » qui s'expriment en ce domaine.

Un deuxième constat est que les controverses sur les dépenses publiques sont vives mais plutôt stériles. Elles se résument trop souvent à stigmatiser le niveau général des dépenses publiques sans avoir, en général, de prolongements concrets.

Il y a là un paradoxe qui vient probablement en partie de ce que les questions économiques et sociales posées par les dépenses publiques ne sont pas clairement formulées.

Dans ce domaine, « la réponse précède la question » ; l'un des objectifs du rapport a été d'inverser cette séquence.

- Celui-ci s'ordonne autour de trois parties qui correspondent à trois grandes questions que pose, en fait, l'analyse économique des dépenses publiques :

Première question : le niveau des dépenses publiques est-il un élément déterminant dans l'utilisation des ressources économiques d'un pays ?

Deuxième question : le niveau des dépenses publiques influence-t-il, en tant que tel, la croissance économique et le niveau de vie ?

Troisième question : les dépenses publiques ont-elles des effets redistributifs ?

- Avant d'examiner une à une ces questions, il faut développer un peu un constat primordial. Si, juridiquement et comptablement, les dépenses publiques renvoient à une réalité qui est dotée d'une identité à peu près simple, d'un point de vue économique, les dépenses publiques recouvrent des objets si différenciés qu'il est factice et, finalement, trompeur de les ranger sous une catégorie unique.

Il n'y a pas « les dépenses publiques », il y a différentes sortes de dépenses publiques.

Pour ordonner cette diversité, plusieurs typologies sont envisageables. Le rapport s'articule autour de la distinction entre les dépenses publiques de production et celles de transferts, parmi lesquelles les dépenses de protection sociale ont une place essentielle. Ces deux catégories de dépenses publiques correspondent, même si quelques recoupements les unissent partiellement, à des fonctions différentes de l'État.

Les dépenses de production recouvrent les moyens nécessaires à la fourniture des biens et services publics par l'État-producteur : santé, éducation, sécurité, défense... Elles financent les moyens de la production non marchande.

Les dépenses de transferts regroupent des subventions, la charge des intérêts de la dette publique et, principalement, les dépenses d'assurances sociales pour lesquelles le plus souvent l'État est gestionnaire d'assurances.

Il faut insister sur cette partition des dépenses publiques parce qu'elle a de fortes implications. Dans une proportion, estimée selon les pays entre 60 et 80 % d'entre elles, les dépenses publiques sociales correspondent à un simple lissage dans le temps de la perception de revenus individuels (cf. les dépenses de retraite et de santé).

Ainsi, sur un volet de dépenses publiques compris en France entre 18 et 24 points de PIB (34 à 45 % des dépenses publiques), la responsabilité de l'État se limite pour l'essentiel, à organiser des assurances individuelles qui trouvent alors satisfaction dans un cadre qui, pour être collectif, n'est pas le seul envisageable et n'est pas essentiellement « étatique ».

Au demeurant, dans les pays où l'État est en retrait de la gestion des risques, celle-ci mobilise des ressources comparables même si elles empruntent des voies différentes (voir la première question abordée dans le présent rapport).

QUELQUES ORDRES DE GRANDEUR

Au seuil de cet examen, quelques ordres de grandeur doivent être rappelés :

Première observation : la prédominance des dépenses de « transfert » dans les dépenses publiques.

Quand on raisonne au niveau des grands pays de l'Europe, on observe que la prédominance des dépenses de transferts dans le total des dépenses publiques est nette.

Dans la zone euro, environ 60 % des dépenses publiques sont consacrées à des transferts, et les seules dépenses d'assurances sociales mobilisent près de 46 % du total des dépenses publiques.

STRUCTURE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE1 (EN % DU TOTAL)

 

1995

2005

Variations
en points

Consommations intermédiaires

9,1

10,6

+1,5

Traitements publics

20,6

21,9

+1,3

Intérêts

10,2

6,3

-3,9

Subventions

3,1

2,6

-0,5

Allocations sociales2

41,1

45,9

+4,8

Autres (fonctionnement)

3,0

4,7

+1,7

Transferts en capital

7,9

2,7

-5,2

Investissements

5,0

5,3

+0,3

Total

100

100

0

1 Europe des 12 : zone euro.
2 Hors Santé.

Source : Commission européenne. Rapport sur les finances publiques dans l'Union européenne. 2006.

- Quand on convertit ces données en points de PIB, on observe que les dépenses publiques en zone euro représentaient en 2005, 47,5 % du PIB en moyenne, avec d'un côté des transferts égaux à 27,3 % du PIB, dont des assurances sociales pour 21,8 % du PIB, et, de l'autre, les dépenses publiques correspondant à la production non marchande pour 20,2 % du PIB.

LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE1 EN 2005
(en points de PIB total)

Consommations intermédiaires

5,1

Traitements publics

10,4

Intérêts

3,1

Subventions

1,1

Allocations sociales2

21,8

Autres (fonctionnement)

2,2

Transferts en capital

1,3

Investissements

2,5

Total

47,5

1 Europe des 12 : zone euro.

2 Hors Santé.

Moyennant quelques nuances, on peut retenir que les dépenses publiques de production et les dépenses publiques d'assurances sociales représentent en Europe des ordres de grandeur comparables (à peu près à un cinquième du PIB chacune).

Au niveau des 30 plus grands pays de l'OCDE, un même constat s'impose moyennant un équilibre un peu différent. Les transferts sont aussi légèrement majoritaires, mais la moyenne des dépenses publiques sociales est moins élevée (14,8 points de PIB contre 21,8 points en zone euro pour l'OCDE à 30 pays), ce qui se traduit par un niveau des dépenses publiques dans le PIB moins élevé. De leur côté, les dépenses publiques correspondant à la production non marchande atteignent un niveau moyen comparable à la zone euro : 20 points de PIB.

Pour résumer, au niveau de l'OCDE, comme c'est le cas dans la zone euro, la majorité des dépenses publiques sont des dépenses de transferts, mais leur prédominance est moins accusée sous l'effet de dépenses publiques sociales qui sont inférieures au niveau atteint en zone euro. En revanche, les dépenses publiques correspondant à des biens et services publics sont presque identiques dans les deux zones, constat qui tranche singulièrement avec l'idée répandue parfois d'un handicap pour l'Europe du fait du poids excessif des « prélèvements bureaucratiques ».

Deuxième observation : l'analyse des dépenses publiques de production non marchande montre d'abord qu'elles sont majoritairement consacrées à des fonctions non-régaliennes, avec notamment une forte proportion des dépenses pour la santé et l'enseignement, si bien que les suggestions visant à « recentrer l'État sur ses fonctions régaliennes » apparaissent un peu irréelles.

Par ailleurs, il faut relever que ces dépenses sont, en Europe, pour un peu plus de la moitié (autour de 10 % du PIB) des dépenses directes de salaires publics, l'autre moitié étant constituée de consommations intermédiaires (5 points de PIB), d'investissements (2,5 points de PIB) et de dépenses diverses. La structure moyenne de la fonction de production des administrations publiques ne révèle pas de singularités fortes par rapport aux services privés. On peut incidemment relever que la masse salariale publique a beaucoup moins augmenté au cours des vingt ans écoulés que la masse salariale du secteur des services financiers et n'est qu'un peu supérieure à celle-ci (9 % de la masse salariale privée).

*

Le rapport commence par une première question : le niveau des dépenses publiques est-il une variable qui détermine significativement l'utilisation globale des ressources économiques ?

Cette interrogation est partie de l'idée de donner un peu de substance aux inquiétudes formulées du fait du niveau (« trop » ou « trop peu ») des dépenses publiques. On peut imaginer que ces affirmations récurrentes renvoient aux incidences du niveau des dépenses publiques sur l'utilisation des richesses économiques (leur « affectation » dans le jargon économique). Il est donc important d'examiner cette question avant celle de l'incidence des dépenses publiques sur la production des richesses économiques qui est la deuxième question abordée dans le présent rapport. Enfin, l'examen d'une troisième question, celle de la redistributivité des dépenses publiques, clôt le rapport.

PREMIÈRE QUESTION : LES DÉPENSES PUBLIQUES INFLUENCENT-ELLES SIGNIFICATIVEMENT L'UTILISATION DES RESSOURCES ÉCONOMIQUES ?

Vue sur la longue durée (plusieurs siècles), la réponse à cette question semble évidente puisque l'augmentation séculaire des dépenses publiques a correspondu à l'essor de biens et services publics (santé, éducation...) autrefois marginaux.

De même, des expériences-limites, comme celles des pays du bloc soviétique, montrent que la collectivisation des ressources économiques peut influencer leur utilisation.

Mais, c'est dans un autre cadre qu'on raisonne ici, en examinant, pour les pays de l'OCDE en ce début de XXIème siècle, la question de savoir si la place qu'ils réservent aux dépenses publiques a des incidences significatives sur l'usage qu'ils font de leurs ressources.

- Les niveaux de dépenses publiques dans les pays de l'OCDE sont très diversifiés quand on les appréhende à partir de leur poids dans le PIB.

DÉPENSES PUBLIQUES RAPPORTÉES AU PIB EN 2004

Source : OCDE

L'écart entre la France et les États-Unis atteint 18,4 points de PIB si bien que, pour que les États-Unis rattrapent le niveau des dépenses publiques en France, il leur faudrait augmenter leurs dépenses publiques de moitié.

L'écart-moyen entre quinze de principaux pays de l'OCDE, qui est un indice de dispersion permettant d'estimer si les situations nationales sont proches ou lointaines les unes des autres, s'élève à 7,9 points de PIB, soit environ 20 % du niveau moyen des dépenses publiques dans ces pays.

- La diversité des niveaux de dépenses publiques varie selon qu'on considère les dépenses sociales ou les dépenses de production. Elle est plus forte pour les premières que pour les secondes.

DÉPENSES PUBLIQUES RAPPORTÉES AU PIB EN 2004

1. Y compris les services de santé

Source : OCDE

- Par exemple, pour 19 grands pays de l'OCDE, l'écart-type à la moyenne de dépenses publiques sociales (22,8 points de PIB), est de 4,7 points de PIB.

Pour les dépenses publiques de production, la dispersion est légèrement moins forte.

- Il est intéressant d'observer qu'au niveau de l'OCDE, pour les dépenses publiques sociales, les trois quarts de la dispersion entre pays s'expliquent par les dépenses de retraite qui représentent pourtant un peu moins que la moitié des dépenses publiques sociales.

Pour les deux grandes catégories de dépenses publiques (de protection sociale et de production), il est possible d'établir des classements par pays qui montrent, d'une part, l'existence de noyaux durs assez homogènes et, d'autre part, certaines singularités nationales fortes au regard de telle ou telle dépense.

On doit aussi souligner un constat qui oblige à renoncer à une idée reçue : les dépenses publiques correspondant aux activités de l'État - producteur de services publics - sont relativement plus importantes dans les principaux pays anglo-saxons que dans les pays européens.

LA PRODUCTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en points de PIB)

 

2001

2006

Évolution 2006/2001

Autriche

15,2

15,0

- 0,2

Belgique

16,7

17,1

+ 0,4

Canada

22,2

22,4

+ 0,2

Danemark

27,4

27,1

- 0,3

France

20,9

21,1

+ 0,2

Irlande

14,3

15,6

+ 1,3

Italie

17,9

18,7

+ 0,8

Japon

13,6

12,6

- 1,0

Pays-Bas

18,9

19,1

+ 0,2

Portugal

20,2

19,5

- 0,7

Espagne

15,9

16,8

+ 0,9

Suède

28,5

27,6

- 0,9

Royaume-Uni

21,2

24,0

+ 2,8

États-Unis

18,5

19,8

+ 1,3

Moyenne arithmétique simple

19,0

19,3

+ 0,3

- S'agissant de la situation de la France, on observe que le niveau des dépenses publiques y est supérieur de 5,7 points de PIB par rapport à la moyenne de l'Europe des 25, soit 12,2 % de plus.

ÉCARTS ENTRE LE POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE ET EN EUROPE 1
PAR FONCTION (2003)

 

En points de PIB

En % par rapport
à la moyenne

Protection sociale

+ 2,9

+ 15,2

Services publics généraux

+ 0,7

+ 10,4

Santé

+ 0,8

+ 10,8

Enseignement

+ 1,0

+ 25,5

Affaires économiques

- 0,8

- 20,0

Défense

+ 0,2

+ 11,8

Logement et équipements collectifs

+ 0,8

+ 80,0

Loisirs, culture et culte

+ 0,4

+ 40,0

Ordre et sécurité publics

- 0,4

- 24,0

Protection de l'environnement

+ 0,1

+ 14,3

Total

5,7

+ 12,2

1 Europe à 25.

Ce sont les dépenses publiques de protection sociale (+ 2,9 points) qui expliquent la majeure partie du surplus de dépenses publiques que connaît la France.

Les autres fonctions contribuant significativement à cet écart sont : l'« Enseignement » (+ 1 point), le « Logement et les Équipements collectifs » (+ 0,8 point) et la « Santé » (+ 0,8 point).

Quand on compare la France à quelques grands pays de développement économique comparable, on observe que la France, qui a une position singulière au regard de la protection sociale, se situe autour de la moyenne pour les dépenses publiques correspondant à la production non marchande.

APERÇUS DE QUELQUES ÉCARTS RELATIFS AUX DÉPENSES PUBLIQUES REPRÉSENTATIVES DE LA PRODUCTION (HORS SANTÉ) DE BIENS ET SERVICES
DANS DIFFÉRENTS PAYS EN 2004 (EN POINTS DE PIB)

 

France

Allemagne

Italie

Suède

Royaume Uni

États-Unis

Moyenne

Écarts France

 

Moyenne des pays

États-Unis

Dépenses publiques liées à la production non marchande

23,7

18,6

23,9

24,5

20,5

22,7

22,3

+ 1,0

+ 1,4

Total dépenses publiques

53,4

46,6

48,1

54,6

44,4

37,1

47,4

+ 6,0

+16,3

Pour ces dépenses, le niveau des « consommations publiques », notion de comptabilité nationale qui regroupe les consommations intermédiaires (par exemple, l'électricité consommée) et les salaires publics n'est que très faiblement plus élevé en France que dans les autres pays développés.

ÉVOLUTION DES CONSOMMATIONS PUBLIQUES
DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE ENTRE 1995 ET 2006

(en % du PIB)

 

1995

2006

Variation
du total
2006/1995

 

Consom-
mations
inter-
médiaires

Salaires

Total

Consom-
mations
inter-
médiaires

Salaires

Total

Autriche

6,0

12,5

18,5

4,5

9,3

13,8

- 4,7

Belgique

3,1

11,9

15,0

3,6

11,8

15,4

+ 0,4

Canada

8,4

13,7

22,1

8,9

11,6

20,5

- 1,6

Danemark

7,6

17,1

24,7

8,5

16,9

25,4

+ 0,7

Finlande

8,8

15,1

23,9

9,2

13,4

22,6

- 1,3

France

5,5

13,6

18,8

5,2

13,1

18,3

- 0,5

Allemagne

4,1

8,8

12,9

4,2

7,2

11,4

- 1,5

Irlande

5,6

10,1

15,7

5,0

9,7

14,7

- 1,0

Italie

4,8

11,0

15,8

5,3

11,1

16,4

+ 0,6

Corée

3,5

6,6

10,1

Nd

Nd

Nd

Nd

Luxembourg

3,5

8,5

12,0

3,1

7,4

10,5

- 1,5

Pays-Bas

6,6

10,6

17,2

7,2

9,4

16,6

- 0,6

Nouvelle-Zélande

7,1

9,2

16,3

Nd

Nd

Nd

Nd

Norvège

7,8

14,0

21,8

6,2

11,9

18,1

- 3,7

Portugal

Nd

Nd

Nd

4,1

13,6

17,7

Nd

Espagne

4,5

11,2

15,7

5,0

10,0

15,0

- 0,7

Suède

10,8

16,4

27,2

9,5

15,3

24,8

- 2,4

Suisse

3,7

8,4

12,1

Nd

Nd

Nd

Nd

Royaume-Uni

9,2

10,7

19,9

11,7

11,4

23,1

+ 3,2

États-Unis

7,2

10,4

17,6

8,4

10,1

18,5

+ 0,9

Moyenne arithmétique simple

6,2

11,6

17,8

6,5

11,4

17,9

Nd

Source : OCDE. Comptes nationaux. Comptes des administrations publiques.

De fait, si la France se caractérise par un niveau d'emplois publics relativement élevé, cette caractéristique ne trouve pas de prolongements à due proportion quand on observe les salaires publics.

Le poids de l'emploi public dans l'emploi total, qui a été constant entre 1993 et 2002, est supérieur en France de 5,3 points à ce qu'il est dans des pays comparables.

CLASSEMENT DES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
SELON LE POIDS DE L'EMPLOI PUBLIC
(en % de l'emploi total)

Classement en 2002

Pays

% Emploi public
en 2002

Classement
en 1992

Classement
en 1982

Tendance
1993-2002

1

Suède

30,0

1

1

diminution

2

Danemark

29,0

2

2

augmentation

3

Finlande

22,4

3

4

constant

4

France

21,2

4

5

constant

5

Royaume-Uni

17,8

5

3

diminution

6

Portugal

17,0

7

14

augmentation

7

Belgique

16,8

6

6

constant

8

Luxembourg

14,9

10

10

constant

9

République Tchèque

14,8

Nd

Nd

diminution

10

États-Unis

14,7

9

8

constant

11

Italie

14,4

8

7

diminution

12

Espagne

13,0

13

15

augmentation

13

Autriche

12,2

11

13

diminution

14

Pologne

12,1

Nd

Nd

diminution

15

Grèce

11,4

16

16

constant

16

Irlande

11,0

14

11

diminution

17

Pays-Bas

10,7

15

12

diminution

18

Allemagne

10,2

12

9

diminution

19

Japon

8,1

17

17

constant

Moyenne (arithmétique simple)

15,9

NS

NS

NS

Source : OCDE (2003)

La France semble avoir une productivité par tête relativement faible dans le domaine de la production non marchande : égale à celle du Royaume-Uni mais inférieure à celle de l'Allemagne par exemple.

RAPPROCHEMENT DE LA PRODUCTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
ET DE L'EMPLOI PUBLIC

 

Production non marchande1
(part du total)

A

Emploi public2
(part du total)

B

Écarts
B - A

Suède

32,9

30,0

- 2,9

Danemark

30,4

29,0

- 1,4

France

30,9

21,2

- 9,7

Royaume-Uni

27,6

17,8

- 9,8

Belgique

31,3

16,8

- 14,5

États-Unis

29,9

14,7

- 15,2

Italie

29,7

14,4

- 15,3

Espagne

25,7

13,0

- 12,7

Autriche

29,4

12,2

- 17,2

Allemagne

24,7

10,2

- 14,5

Japon

26,7

8,1

- 18,6

1 En 2004.

2 En 2002.

Note de lecture : dans la première colonne, on recense le niveau de la production non marchande des administrations publiques approchée par les dépenses publiques hors dépenses de protection sociale ; dans la deuxième, on indique le poids relatif de l'emploi public dans l'emploi total ; la troisième colonne relève les différences par pays entre le deuxième et le premier chiffre. Il s'agit plus d'indicateurs que de mesures précises, mais ils donnent un aperçu du contenu en emplois de la production non marchande publique. Plus il est faible (plus le nombre est élevé), moins le contenu en emplois de la production non marchande est fort.

On peut attribuer une partie importante de cette situation au développement relatif de la production non marchande : pour les pays considérés, on remarque que plus celle-ci occupe une place importante moins la productivité relative du secteur public est forte. Il est vraisemblable qu'on puisse faire un constat symétriquement inverse pour le secteur privé : quand celui-ci assume des fonctions ailleurs à la charge du secteur public, fonctions qui correspondent à des activités où la productivité du travail est structurellement faible, la productivité du secteur privé doit en être affectée.

Mais, surtout, on doit relever que les écarts concernant les salaires publics sont nettement moins importants que ceux relatifs à l'emploi public.

SITUATION DES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
AU REGARD DES SALAIRES PUBLICS EN 2006

(en points de PIB)

 

Écart à la moyenne

Autriche

- 2,1

Belgique

+ 0,4

Canada

+ 0,2

Danemark

+ 5,5

Finlande

+ 2,0

France

+ 1,7

Allemagne

- 4,2

Irlande

- 1,7

Italie

- 0,3

Luxembourg

- 4,0

Pays-Bas

- 2,0

Norvège

+ 0,5

Portugal

+ 2,2

Espagne

- 1,4

Suède

+ 3,9

Royaume-Uni

0

États-Unis

- 1,3

Écart moyen à la moyenne

1,95

Le poids des salaires publics n'est, en France, supérieur que de 1,7 points de PIB par rapport à la moyenne de 17 grands pays de l'OCDE.

La rémunération par tête est donc inférieure à la moyenne observée dans les pays développés.

- Si les pays diffèrent beaucoup au regard du niveau des dépenses publiques dans le PIB, les différences dans l'utilisation globale des ressources économiques sont nettement moins marquées.

Quand on ajoute les dépenses privées aux dépenses publiques recensées au titre des fonctions dans lesquelles celles-ci interviennent, les ressources économiques consacrées à chacune d'elles, de très disparates deviennent nettement plus homogènes.

MÉTHODE

Les dépenses publiques sont réparties entre 10 fonctions répertoriées par la nomenclature internationale « classement des fonctions des administrations publiques (CFAP ou, en anglais, COFOG).

Pour mesurer le total des ressources économiques consacrées à ces fonctions, on ajoute, quand les données disponibles le permettent, les dépenses privées aux dépenses publiques.

Ce constat est renforcé, quand on ajoute en plus des dépenses privées, les dépenses fiscales (celles dont la compilation est disponible) et les effets de la fiscalité sur les revenus résultant du versement des dépenses publiques.

Dans le champ des dépenses sociales et pour quelques grands pays de l'OCDE, l'écart moyen à la moyenne passe de 4,8 (pour les seules dépenses publiques) à 3,8 points de PIB (pour la totalité des dépenses). Des pays situés très au-dessous de la moyenne sous l'angle des dépenses publiques à caractère social - les États-Unis (- 6,2 points de PIB), le Royaume-Uni (- 1,8 point de PIB) - se trouvent consacrer à la protection sociale des dépenses totales supérieures à la moyenne : États-Unis (+ 4,8 points de PIB), Royaume-Uni (+ 2,5 points de PIB).

Les dépenses de retraite jouent un rôle important dans ce processus d'homogénéisation puisque, souvent, quand les dépenses publiques de retraite sont relativement faibles, les dépenses privées sont, au contraire, relativement élevées.

POSITION DES PAYS SELON LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES ET PRIVÉES
DE RETRAITE

Il faut ajouter que les données utilisées pour apprécier le niveau d'homogénéité des dépenses sociales ne sont pas exhaustives, ce qui accentue sans doute les écarts apparents. En effet, ne sont prises en compte ni les dépenses familiales, ni une partie des dépenses fiscales, ni les prélèvements opérés à partir des patrimoines privés, toutes données qui semblent d'autant plus importantes que les couvertures publiques des risques sociaux sont moins développées.

Des observations analogues peuvent être faites dans le domaine de l'éducation.

DÉPENSES D'ÉDUCATION AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT EN 1999
(en % du PIB)

 

Dépenses

Publiques

Dépenses

Privées

Dépenses

totales

Japon

3,5

1,2

4,7

Grèce

3,6

0,3

3,9

Turquie

3,9

0

3,9

Corée

4,1

2,7

6,8

Pays-Bas

4,2

0,5

4,7

Irlande

4,2

0,4

4,6

Slovaquie

4,3

0,1

4,4

Allemagne

4,3

1,2

5,5

Italie

4,3

0,5

4,8

Royaume-Uni

4,3

0,9

5,2

États-Unis

4,9

1,6

6,5

Suisse

5,4

0,5

5,9

Finlande

5,7

0

5,7

France

5,8

0,5

6,3

Autriche

6,0

0,4

6,4

Danemark

6,4

0,3

6,7

Suède

6,5

0,2

6,7

Norvège

6,5

0,1

6,6

Source : OCDE, DPD. Ministère de l'Éducation.

Globalement, la prise en compte des dépenses privées d'éducation égalise les situations.

*

* *

Au total, la dispersion des dépenses privées dans le domaine de la protection sociale et dans celui de l'éducation - inverse de celle des dépenses publiques - conduit à réduire significativement les effets de la dispersion des niveaux d'intervention publique sur l'utilisation globale des ressources économiques.

Il existe, en effet, un phénomène de vases communicants dont les États-Unis offrent un exemple particulièrement illustratif. On y consacre 6 points de PIB de moins qu'en moyenne aux dépenses publiques de protection sociale et d'éducation mais 7,5 points de PIB de plus aux dépenses privées. Au niveau de l'OCDE, la dispersion des dépenses publiques consacrées à ces fonctions est divisée par deux quand on considère les différents redressements explicités plus haut. Les pays consacrent finalement, à 8 % près (2,7 points de PIB), les mêmes ressources à ces fonctions. Cette marge de variation qui serait encore plus faible si un recensement plus exhaustif des moyens était disponible et qui doit être appréciée en tenant compte des écarts de situations économiques, notamment conjoncturels, ou de données physiques différenciées (les incidences de la démographie, par exemple), montre que le niveau des dépenses publiques n'est pas un déterminant majeur de l'utilisation du revenu national.

Le niveau relatif de développement économique est la variable qui apparaît essentielle.

PROTECTION SOCIALE ET PIB PAR TÊTE EN PARITÉS DE POUVOIR D'ACHAT (PPA)
EN 2003

Protection sociale par tête en PPA PIB par tête en PPA

Source : EUROSTAT, SESPROS

Ces constats, souvent négligés au profit d'une dramatisation des enjeux associés au niveau des dépenses publiques, confirment l'existence d'une certaine homogénéité des aspirations des agents économiques et le rôle discriminant pour leur réalisation joué par la contrainte financière (ici le niveau de richesse d'un pays).

Ils ne doivent pas être mal interprétés :

- si, malgré des niveaux très différents de dépenses publiques, l'utilisation globale du revenu est plutôt homogène, le degré de l'intervention publique a des incidences sur les inégalités (cf. troisième partie du présent rapport) et les écarts subsistant entre pays quant à l'utilisation des ressources économiques sont, en partie, le résultat du rationnement que subissent certains agents du fait de la plus grande sélectivité des assurances et services publics dans certains pays ;

- l'équivalence globale des niveaux des ressources économiques allouées aux fonctions dans lesquelles se manifeste l'intervention publique ne dispense pas d'un examen et d'une évaluation systématiques de l'impact de chaque dépense publique notamment lorsque des situations singulières - dont certaines sont identifiées dans le rapport - sont constatées.

DEUXIÈME QUESTION : EXISTE-T-IL DES LIENS NÉGATIFS ENTRE DÉPENSES PUBLIQUES, CROISSANCE ÉCONOMIQUE ET BIEN-ÊTRE ?

Cette question est envisagée, d'une part, dans une perspective de court terme et, d'autre part, d'un point de vue structurel.

- A court terme, la question est de savoir si une baisse des dépenses publiques exerce des effets favorables sur le rythme de croissance économique. Plusieurs arguments théoriques sont avancés en ce sens, mais les études statistiques n'en confirment généralement pas la validité empirique.

Sans doute peut-on relever l'existence de situations où une baisse importante et structurelle des dépenses publiques n'a pas provoqué de chute immédiate de l'activité économique mais, hormis que ces cas sont peu nombreux, l'absence d'effets négatifs sur la croissance a la plupart du temps tenu à des facteurs particuliers d'environnement (baisse des taux d'intérêt, commerce extérieur, ...).

Enfin, dans tous les pays où des réductions des dépenses publiques très fortes sont intervenues, les inégalités ont aussi fortement augmenté.

- Dans une perspective structurelle, l'idée que les dépenses publiques exerceraient des effets négatifs sur la croissance économique et le bien-être passe par deux arguments théoriques principaux et l'utilisation d'une série d'indicateurs couramment employés pour rendre compte des dépenses publiques (dans leur nature ou leur apport économique) ou pour mesurer le pouvoir d'achat.

Les arguments théoriques sont :

- l'impact a priori défavorable des dépenses publiques sur l'épargne, donc sur l'investissement et in fine sur la croissance économique ;

- leurs effets de distorsion, notamment du fait des incidences désincitatives liées à leurs propriétés redistributives.

Les indicateurs sont relatifs à l'appréciation :

- de l'investissement et des administrations publiques (la formation brute de capital fixe - FBCF - des administrations publiques, ou les crédits d'investissements) ;

- du pouvoir d'achat des ménages (le revenu disponible brut ; le « coin fiscalo-social ») ;

- des richesses créées (le produit intérieur brut - PIB).

I. LES ARGUMENTS THÉORIQUES SELON LESQUELS LES DÉPENSES PUBLIQUES RÉDUIRAIENT STRUCTURELLEMENT LE RYTHME DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE SONT INVÉRIFIABLES CONCRÈTEMENT

- L'argument de l'impact défavorable des dépenses publiques sur l'épargne et l'investissement peut être réfuté à partir de considérations, les unes empiriques, les autres théoriques.

La relation négative entre dépenses publiques et niveau de l'épargne n'est pas confirmée par les données empiriques.

DÉPENSES PUBLIQUES ET ÉPARGNE
DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE - EN 2004

 

Dépenses publiques
(en % du PIB)

Épargne nette
des ménages
(en % du revenu disponible brut)

Épargne nationale
(en % du PIB)

Corée

28,1

4,7

34,8

Irlande

33,7

Nd

23,7

Australie

35,1

-3,2

19,8

États-Unis

36,4

1,8

13,0

Suisse

36,6

9,3

32,9**

Japon

37,3

3,1

26,4**

Espagne

38,8

11,1*

22,4

Nouvelle-Zélande

39,2

Nd

16,9

Canada

39,9

1,4

23,1

Royaume-Uni

44,0

4,3

14,8

Norvège

45,9

9,6

33,5

Portugal

46,4

10,1*

15,1

Pays-Bas

46,6

8,4

25,7

Allemagne

47,0

10,5

20,9

Italie

47,8

10,1

20,3

Grèce

49,2

Nd

15,7

Belgique

49,6

11,0*

23,5

Autriche

50,1

9,0

19,8

Finlande

51,2

2,7

24,3

France

53,7

11,8

19,1

Danemark

54,8

3,0*

22,5

Suède

56,7

8,5

22,8

* Épargne brute
** en 2003

En 2004, les États-Unis sont le pays où le taux d'épargne nationale est le plus faible (13 points de PIB, soit 6,1 Point de moins qu'en France) alors qu'ils appartiennent au groupe des pays où les dépenses publiques sont parmi les moins développées. La Suède où le ratio dépenses publiques/PIB excède de 21,6 points le même ratio en Australie, dispose d'une épargne nationale supérieure de 3 points.

Au demeurant, les liens entre le taux d'épargne d'un pays et son investissement ou le rythme de sa croissance économique sont loin d'être invariants.

TAUX D'ÉPARGNE, DÉPENSES PUBLIQUES ET CROISSANCE

 

Dépenses publiques
(en 2005)

Taux d'épargne net des ménages
(en 2005)

Taux d'épargne 1995 - 2005

Croissance sur 10 ans
1995 - 2005

États-Unis

34,8

- 0,4

15,5

3,3

Espagne

38,2

2,2

22,4

3,7

Japon

39,5

2,9

28,0

1,6

Royaume-Uni

44,0

- 0,2

15,7

2,8

Pays-Bas

45,4

6,5

26,7

2,6

Allemagne

46,8

10,6

20,3

1,3

Italie

48,1

10,6

21,0

1,3

France

53,5

11,8

20,0

1,9

Danemark

52,5

- 4,1

23,9

2,1

Suède

56,0

7,9

21,8

2,7

Source : OFCE

Entre 1995 et 2005, les États-Unis et le Royaume-Uni ont connu une forte croissance malgré un très bas taux d'épargne. Au Japon, le fort taux d'épargne n'a pas empêché une croissance économique languissante.

L'épargne nationale n'est pas toujours un déterminant de la croissance. Par exemple, la croissance du Royaume-Uni est économe en capital, celle des États-Unis est favorisée par un financement extérieur abondant.

Sous un angle plus théorique, les approches de la croissance économique conduisent de plus en plus à lier le rythme de la productivité globale des facteurs (PGF), variable déterminante pour le rythme de la croissance, à plusieurs catégories de grandeurs économiques, qui ont pour particularité essentielle de relever le plus souvent de financements publics (la recherche, l'éducation, la santé...), donc d'être relativement « intenses » en dépenses publiques.

Les dépenses publiques intervenant dans ces domaines sont considérées, dans la théorie de la croissance endogène, comme contribuant à l'augmentation du capital humain, qui est un facteur de production.

Sans doute, faut-il reconnaître que les études empiriques conduites pour vérifier cette théorie donnent des résultats contradictoires. Mais, les performances de croissance économique réalisées par des pays où le niveau des dépenses publiques correspondant à la production non marchande sont supérieures à la moyenne (les États-Unis, le Royaume-Uni, la Suède, le Danemark, le Canada) tendant à donner un certain poids à cette approche.

Au demeurant, elle inspire directement la fameuse « Stratégie de Lisbonne ».

Cela n'exempte pas de chercher à optimiser l'efficacité des dépenses publiques, mais cela invite à se départir de l'idée que les dépenses publiques sont, en elles-mêmes, contreproductives.

Le deuxième canal théorique de transmission négative des dépenses publiques sur la croissance viendrait de leurs propriétés désincitatives propres (c'est-à-dire sans considération de celles des impôts qui les financent). Sont particulièrement visées les dépenses sociales.

Cette approche n'est pas confirmée dans sa généralité.

Il faut d'abord rappeler ici que le niveau des dépenses publiques sociales ne détermine pas celui des dépenses sociales totales si bien qu'à supposer que les premières soient désincitatives, leur réduction pourrait être sans efficacité.

Par ailleurs, les indicateurs pertinents ne viennent pas étayer cette relation négative. Par exemple, le graphique ci-dessous qui croise, d'un côté, le niveau de la protection sociale publique et, de l'autre, l'écart entre la croissance observée et la croissance prévisible ne confirme pas l'existence d'une relation univoque entre ces grandeurs.

PERFORMANCE ÉCONOMIQUE1 ET DÉPENSES PUBLIQUES DE PROTECTION SOCIALE

1 Écart entre le taux de croissance observé et le taux de croissance potentiel

Source : Revue de l'OFCE n° 104. Février 2008.

De même, les taux d'activité - qui mesurent la participation au marché du travail - ne sont pas corrélés avec le niveau des dépenses publiques sociales.

Ces constats ne doivent pas empêcher (au contraire) d'évaluer, sous un angle microéconomique, la portée de chaque mesure permettant de disposer de revenus en dehors de toute contribution à l'activité économique, ce qui implique des considérations plus riches que celles relatives à une seule composante incitative.

Il est, par exemple, sans doute important de mieux « activer » les dépenses relatives à la politique du marché du travail et de veiller à ce que les systèmes de pension ne découragent pas la poursuite de l'activité.

Mais, au total, rien ne vient étayer le constat que le niveau des dépenses publiques sociales réduirait en soi les opportunités de croissance.

On peut même renverser cette opinion :

- plusieurs dépenses sociales, en plus de réduire les risques de pauvreté, contribuent à entretenir le capital humain... (les dépenses de santé, les dépenses contribuant à lutter contre l'exclusion sociale qui implique aussi exclusion du marché du travail...),

- ... ou à le libérer (les dépenses de garde des enfants) ;

- la corrélation entre le niveau global des dépenses sociales (publiques et privées) et niveau de richesse est positive.

Enfin, dans une économie de plus en plus soumise à des chocs, le niveau des dépenses publiques sociales peut être déterminant pour les absorber dans des conditions sociales mais aussi économiques favorables (par exemple, la « flexisécurité » se traduit par un niveau comparativement élevé de dépenses publiques dans le domaine de la politique du marché du travail mais réduit les coûts d'ajustement économique).

II. LA CONTRIBUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES À LA RICHESSE ÉCONOMIQUE EST SYSTÉMATIQUEMENT SOUS-ESTIMÉE

Quant à la question de l'impact défavorable des dépenses publiques sur le bien-être, cette relation négative repose, outre sur l'affirmation très contestable on l'a vu, que les dépenses publiques freinent, en elles-mêmes, la croissance, sur des indicateurs, qui donnent une idée fausse de la réalité en négligeant la contribution des biens et services collectifs au bien-être.

Tel est d'abord le cas de deux indicateurs d'usage courant pour mesurer le pouvoir d'achat des ménages : le revenu disponible brut des ménages d'un côté, le coin fiscalo-social de l'autre.

Dans les deux cas, le problème est le même : le revenu des ménages est amputé des prélèvements qu'ils subissent pour financer des services collectifs dont la contrepartie n'est pas reprise exhaustivement dans les ressources qui servent à mesurer leur richesse. Cette convention statistique conduit notamment à biaiser complètement les comparaisons de pouvoir d'achat entre des pays où les services publics sont inégalement développés au détriment de ceux où ils le sont plus particulièrement.

Mais, les problèmes de mesure de la contribution des dépenses publiques au bien-être s'étendent au-delà, jusqu'à la mesure du produit intérieur brut (le PIB).

La production non marchande est estimée à son coût de production et non en fonction des services réellement rendus.

Les méthodes d'appréciation plus qualitatives du volume de la valeur ajoutée correspondant à la partie non marchande de la production en sont à leur début et devraient recevoir un élan après l'heureuse initiative de M. le Président de la République d'enrichir la gamme des indicateurs de bien-être.

Enfin, il conviendrait de requalifier un grand nombre de dépenses publiques, qui sont considérées sur la base de principes comptables comme des dépenses correspondant à des consommations publiques, alors que, sur le plan économique, elles sont des dépenses d'investissement.

Tel est le cas en particulier des dépenses d'éducation, de santé, de recherche, ou pour l'environnement...

TROISIÈME QUESTION : QUE PEUT-ON DIRE DE LA REDISTRIBUTIVITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES ?

- La redistributivité de l'intervention publique est une question fondamentale, mais particulièrement ardue.

Fondamentale - d'ailleurs la redistributivité est une des trois grandes justifications de l'intervention publique (Richard Musgrave, 1959) avec l'orientation de l'utilisation des ressources économiques et la contribution à la croissance - puisque la redistributivité vise à produire un bien public en tant que tel, soit un bien que le marché ne produit pas spontanément et qui est susceptible d'améliorer le bien-être. Il ne s'agit pas seulement de répondre à un souci « compassionnel » mais de créer une situation économiquement gagnante.

Particulièrement ardue en ce sens que :

- la mesure des inégalités ne peut être univoque : elle dépend du point de vue adopté ;

- l'appréciation sur la portée redistributive de l'intervention publique, pose un problème symétrique : elle varie selon l'angle de vue choisi.

- Pourtant, la redistributivité des dépenses publiques est trop rarement étudiée, les débats sur la redistributivité se concentrant sur le système fiscal. Cette situation vient sans doute des difficultés techniques de mesure de la redistributivité des dépenses publiques, notamment de ce qu'une partie d'entre elles ne sont pas individualisables. Pourtant, aucun diagnostic solide sur la redistributivité de l'intervention publique ne peut être posé si on ne tient pas compte des propriétés redistributives de chacune de ses composantes. Des prélèvements fiscaux fortement redistributifs peuvent s'accompagner de l'absence de toute redistributivité collective si les dépenses qu'ils financent sont antiredistributives.

- Le premier constat du rapport est qu'il existe une forte corrélation positive entre le niveau des dépenses publiques et la réduction des inégalités monétaires.

Le graphique ci-dessous qui croise le niveau des prestations sociales publiques (hors pensions) et le taux de pauvreté (qui est l'expression la plus critique des inégalités) le montre avec éloquence.

TAUX DE PAUVRETÉ DES PERSONNES EN ÂGE DE TRAVAILLER
ET DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES - 2000

(en points de PIB)

Note : Les dépenses publiques sociales ici prises en compte sont les dépenses publiques sociales hors santé et pensions. La pauvreté est définie relativement au seuil de la moitié du revenu disponible médian des ménages corrigé de leur composition.

Source : OCDE

On peut étendre ce constat du lien entre l'effet redistributif des dépenses publiques et leur niveau aux dépenses de retraite (voir le graphique ci-dessous), aux dépenses de santé et aux dépenses d'éducation.

TAUX DE PAUVRETÉ RELATIVE ET DÉPENSES DE RETRAITE
DES RÉGIMES OBLIGATOIRES

Source : OCDE

- Ce premier constat invite à une deuxième constatation : la redistributivité monétaire des dépenses publiques paraît étroitement corrélée avec leur universalité tandis que, paradoxalement, les pays dans lesquels les dépenses publiques sont très ciblées sur les populations en difficulté corrigent peu les inégalités.

Le ciblage des dépenses publiques s'accompagne souvent de prestations quantitativement modestes tandis que, dans les pays où les dépenses publiques résultent de systèmes de prestations ou de services publics plus universels, tout en étant moins concentrées sur les plus pauvres, elles exercent, de fait, un effet redistributif plus important.

Il est vraisemblable que cette constatation quantitative se prolonge sous un angle plus qualitatif, du moins dans une certaine mesure.

Ainsi, les interventions collectives ciblées sur les plus pauvres s'accompagneraient systématiquement de bénéfices quantitativement et qualitativement moins favorables que ceux des systèmes plus universalistes.

C'est probablement la différence la plus fondamentale qu'induit la diversité des niveaux de dépenses publiques entre pays développés.

- Troisième constat : en France, la redistributivité monétaire des dépenses publiques varie selon la catégorie envisagée.

Les prestations sociales en espèces hors pensions exercent une redistribution au profit des 20 % les plus pauvres comme le montre le tableau ci-dessous qui indique leur répartition en fonction du niveau de revenus.

DISTRIBUTION DES PRESTATIONS SOCIALES PAR QUINTILE (EN % DU TOTAL)

 

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Prestations familiales
sous conditions de ressources

46,6 %

24,0 %

16,0 %

11,1 %

2,2 %

Prestations familiales
sans conditions de ressources

31,2 %

19,0 %

17,5 %

16,8 %

15,5 %

Total des prestations familiales

35,5 %

20,4 %

17,1 %

15,2 %

11,8 %

Allocations logement

78,5 %

17,1 %

3,3 %

0,8 %

0,2 %

Minima sociaux

80,7 %

11,8 %

3,9 %

2,2 %

1,3 %

Total allocations logement
et minima sociaux

79,6 %

14,6 %

3,6 %

1,5 %

0,7 %

Lecture : en 2006, les personnes qui font partie du 1er quintile de niveau de vie ont bénéficié de 46,6 % du montant total des prestations familiales sous conditions de ressources.

Les dépenses publiques de retraite sont également redistributives, mais cette propriété est limitée aux trois premiers déciles de revenu ainsi que le révèle le tableau ci-dessous qui récapitule le rendement des cotisations sociales (rapport des prestations sur les cotisations) par fractions de revenu.

TAUX DE RENDEMENT INTERNE MÉDIANS PAR DÉCILE DE SALAIRE MOYEN PAR ANNÉE TRAVAILLÉE (EN %)

 

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

Ensemble

Hommes

2,9

2,8

2,8

2,9

2,8

2,6

3,0

2,7

2,6

2,7

2,8

Femmes

6,5

5,2

4,8

4,0

3,8

3,7

3,6

3,6

3,6

3,6

4,0

Ensemble

5,9

4,1

3,7

3,2

3,1

3,1

3,1

2,9

2,8

3,3

 

Lecture : déciles propres à chaque groupe (ensemble, hommes, femmes).
Champ : individus mariés, nés entre 1948 et 1960 et salariés du secteur privé.
Source : modèle de microsimulation Destinie, de l'INSEE.

Les taux de rendement sont plus élevés pour les premiers déciles et surtout pour les femmes.

Les dépenses publiques de santé sont également redistributives quelle que soit la méthode utilisée pour tester leur redistributivité. Le gain de niveau de vie qu'elle procure est plus élevé en valeur absolue pour les 20 % de ménages les plus pauvres.

GAIN DE NIVEAU DE VIE INDUIT PAR LES DÉPENSES DE SANTÉ,
SELON LE NIVEAU DE VIE

Lecture : un ménage faisant partie des 20 % des ménages les plus modestes en termes de niveau de vie (1er quintile : Q1) a un gain de niveau de vie de 2.800 euros.
Note : les quintiles de niveau de vie sont calculés sur la base des revenus avant imputation des dépenses de santé.
Champ : France métropolitaine, ensemble des individus.

Source : « En quoi la prise en compte des transferts liés à la santé modifie-t-elle l'appréciation du niveau de vie ? », François Marical. France. Portrait social 2007. Insee.

Quant aux dépenses publiques d'éducation, elles exercent une redistribution au profit des familles appartenant aux premiers déciles de revenu (elle est particulièrement forte pour les familles du premier décile).

DÉPENSE PUBLIQUE D'ÉDUCATION PAR FAMILLE
AYANT DES ENFANTS SCOLARISABLES

Note : déciles de revenu initial (hors revenu des enfants) par équivalent adulte.

Champ : familles dynastiques ayant au moins un enfant de 3 à 24 ans.

Sources : DPD ; Insee-DGI, enquête Revenus fiscaux 1997 (actualisée 2001), modèle Ines, calculs Insee.

Au total, même si les dépenses concernées ne totalisent que les deux tiers des dépenses publiques, on peut conclure que les dépenses publiques exercent globalement une redistribution monétaire mais qui ne « profite » vraiment qu'aux 20 % des ménages les plus démunis.

- Ce constat de redistributivité monétaire des dépenses publiques doit être complété par d'autres considérations qui conduisent à prendre une plus juste mesure des propriétés redistributives des dépenses publiques.

D'abord, une caractéristique importante des dépenses publiques en France est qu'elles profitent à tout le monde. Même si la répartition des dépenses publiques est un peu inégalitaire, au profit des plus démunis, le rapport entre ce qui revient aux plus pauvres et aux plus riches n'est pas très élevé. Par exemple, pour l'éducation, les familles du premier décile de revenu ne « profitent » que de 39,7 % de dépenses publiques de plus que les familles les plus riches, et celles-ci ont les mêmes avantages que celles disposant du revenu médian, c'est-à-dire le revenu au-dessous et au-dessus duquel se situent les deux moitiés de la population.

Ensuite, la redistributivité monétaire qu'on constate n'est souvent que la contrepartie de situations inverses de « handicaps » relatifs non monétaires, qui tout à la fois « expliquent » la situation de revenus des personnes et le niveau des dépenses publiques qui leur sont destinées.

Par exemple, pour les dépenses de santé, la concentration des dépenses publiques au profit des plus pauvres s'explique en grande partie par la proportion relative des plus âgés et des malades dans les personnes de revenus inférieurs.

Ainsi, la redistributivité monétaire égalise moins les niveaux de vie qu'elle ne compense des handicaps qui, en l'absence d'intervention publique, se traduiraient par une augmentation des inégalités et de la pauvreté. Elle est donc essentiellement préventive.

Enfin, le diagnostic sur la redistributivité monétaire des dépenses publiques peut parfois varier du tout au tout en fonction du point de vue adopté.

Pour les dépenses publiques de retraite, leur redistributivité est avérée quand on la mesure au niveau des individus mais elle est presque nulle quand on l'apprécie au niveau du couple puisque la première résulte de la situation des femmes.

TAUX DE RENDEMENT INTERNE MÉDIANS PAR DÉCILE DE SALAIRE MOYEN
PAR ANNÉE TRAVAILLÉE DU COUPLE (EN %)

Champ : individus mariés, nés entre 1948 et 1960 et salariés du secteur privé.
Source : modèle de microsimulation Destinie de l'Insee.

Elle ne concerne vraiment que le premier décile de revenu - à son profit - et le dernier - à son détriment.

Pour les dépenses publiques de santé, le constat de redistributivité doit faire place à un constat inverse d'anti-redistributivité quand on tient compte de l'extension limitée de la couverture publique. Les restes à charge des ménages représentent 5,4 % du revenu pour le premier décile et 0,8 % pour le décile de revenu le plus élevé.

LE RESTE À CHARGE DES MÉNAGES (INDICATEUR EN NIVEAU) :
LES DÉPENSES DE SANTÉ DES MÉNAGES DIMINUÉES DES PRESTATIONS REÇUES (APPROCHE « COMPTES DE LA SANTÉ »)

Sources : « L'assurance-maladie contribue-t-elle à redistribuer les revenus ? », Laurent Caussat, Sylvie Le Minez et Denis Raynaud. DREES, « Les dossiers solidarité et santé », n° 1, janvier-mars 2005.

Et, si on plaquait la structure de consommation médicale des ménages relevant du décile des revenus les plus élevés sur les ménages du premier décile - celui où les revenus sont les plus faibles -, le reste à charge de ces ménages s'élèverait à plus de 8 % de leur revenu (contre 5,4 % constatés), soit dix fois plus que ce qui reste à la charge des ménages les plus aisés.

Quant aux dépenses publiques d'éducation, si elles exercent un effet redistributif entre familles riches et pauvres, cet effet est beaucoup moins net au niveau qui compte vraiment, celui des enfants.

RÉPARTITION DES DÉPENSES D'ÉDUCATION PAR ENFANT

Note : déciles de revenu initial (hors revenu des enfants) par équivalent adulte.

Champ : familles dynastiques ayant au moins un enfant de 3 à 24 ans.

Sources : DPD ; Insee-DGI, enquête Revenus fiscaux 1997 (actualisée 2001), modèle Ines, calculs Insee.

La dépense par enfant scolarisable des familles pauvres est inférieure de 800 euros par an à celle des familles les plus riches.

- La redistributivité des dépenses publiques doit, enfin, être appréciée d'un point de vue plus qualitatif.

En liaison avec les caractéristiques de la redistributivité quantitative qui ont été exposées, on peut estimer que les dépenses publiques préviennent des processus de dégradation des situations individuelles : la pauvreté, l'absence d'éducation, le défaut d'accès aux soins... qui se traduirait par un creusement des inégalités.

Mais, elles contribuent insuffisamment à l'égalisation des chances et encore plus des conditions : les renoncements aux soins de même que les états de santé restent corrélés à la situation des revenus ; l'éducation de masse ne rime pas avec le diplôme pour tous et pas davantage avec l'égalisation des chances de suivre les mêmes parcours scolaires d'excellence.

Ces constats ne préjugent pas des solutions qu'il faudrait adopter pour prolonger sur un plan qualitatif l'apport des dépenses publiques sous l'angle de la redistributivité quantitative, mais ils représentent autant de défis pour améliorer l'efficacité des dépenses publiques.

Un accent particulier devrait être mis sur l'éducation compte tenu de l'implication des parcours scolaires sur les trajectoires socio-économiques et sur certaines dépenses publiques, notamment celles visant à assurer des minima vitaux.

INTRODUCTION

On parle si souvent des « dépenses publiques » que l'idée de leur consacrer un rapport peut paraître déconcertant. Ne sont-elles pas une des rares notions économiques dignes des attentions d'une opinion publique invitée par de fréquents sondages à exprimer ses avis sur le sujet ?

D'ailleurs, elles sont l'objet de l'attention de tous ceux (institutions comme les autorités européennes, économistes chargés de rapports...) qui se penchent sur le cours de l'économie et s'attachent aux finances publiques pour exercer leur surveillance ou leurs conseils.

Pour autant, les « dépenses publiques », dès qu'on cherche à les définir, échappent à l'évidence que paraît comporter la concentration de tant de discours, d'analyses, de pratiques. D'ailleurs, dès qu'on quitte le langage courant, la notion perd de son identité sémantique. Par exemple, le droit qui ne déteste rien tant que les notions floues et confuses ne les mentionnent pas comme telles. Il y est question de « crédits », de « dépenses engagées », de « dépenses des administrations publiques », jamais à la connaissance de votre rapporteur, de « dépenses publiques ».

Ainsi, si le mot appartient incontestablement au champ du discours, dès le stade de l'analyse, il ne se suffit plus à lui-même. Il n'est réellement compréhensible qu'accompagné de compléments qui restent trop souvent implicites.

Rester dans cet « implicite » ne peut satisfaire personne, surtout pas le Parlement, car, même si dans la structuration historique des démocraties parlementaires, les dépenses publiques n'ont pas le même rôle que le consentement à l'impôt, la définition de leur contour représente un enjeu politique de premier plan.

Cela, les parlementaires le savent bien puisqu'une partie importante de leur activité consiste à examiner le détail des dépenses publiques.

Mais, ils savent aussi que cet examen n'est pas toujours exhaustif - les dépenses fiscales ne leur sont pas toujours présentées avec la rigueur nécessaire - et qu'il est tributaire des supports qui en sont l'occasion : textes financiers ou à effets financiers qui morcèlent le point de vue, rapports qui, insistant sur un aspect en délaissent d'autres et, finalement, tronquent les problèmes à envisager...

Le présent rapport n'a évidemment pas la prétention de dépasser ces limites que les parlementaires connaissent et s'efforcent si bien de surmonter.

Il s'agit plus simplement d'aborder quelques grandes questions relatives à l'économie de la dépense publique, questions qui sont trop souvent traitées par prétérition alors qu'elles apparaissent fondamentales.

Trois questions sont envisagées - pour autant de parties - dans le présent rapport :

- quel est l'effet des dépenses publiques sur l'emploi des ressources économiques d'un pays ?

- quel est l'effet des dépenses publiques sur la croissance économique et, plus largement, sur le bien-être ?

- quel est l'effet des dépenses publiques sur la répartition du revenu national entre les individus ?

Ces trois interrogations sont assez proches, on le constate, de celles que le fondateur le plus célèbre de l'économie publique, Richard Musgrave, avait choisi de traiter, en 1959, dans « Une théorie des finances publiques ».

Cette proximité n'est pas le résultat d'une volonté de se caler a priori sur des travaux précurseurs. Elle témoigne plutôt de la permanence des problèmes théoriques.

La relative marginalisation dans le débat public de ces approches, nécessairement complexes, au profit de jugements de valeur plus simplistes, et la nécessité d'en renouveler l'analyse en raison des changements de contexte (la montée en charge des dépenses publiques, la mondialisation économique...) ont paru à votre rapporteur autant de justifications à un travail qui s'est révélé extrêmement difficile.

Car les ambitions de départ se sont heurtées à la rareté des données immédiatement utilisables et n'ont pas été secondées autant qu'on pourrait s'y attendre, compte tenu de l'importance du sujet, par l'abondance de la littérature disponible.

Il est heureux que des études de très grande qualité soient de plus en plus accessibles et que les comptables nationaux, surtout au niveau européen et de l'OCDE, s'efforcent de combler les vides.

Mais, il reste beaucoup à faire pour construire les statistiques que nécessite l'analyse rigoureuse d'une dimension pourtant majeure (40 % du PIB dans l'OCDE) des réalités économiques et sociales de notre temps.

Ces manques sont sans doute moins accidentels que le produit d'un temps où l'intervention publique trouvant, en soi, sa propre justification, les exigences de l'analyse n'exerçaient pas leurs effets en termes de production de données propres à les satisfaire.

Désormais, il en va tout autrement et la négligence n'est plus possible : elle entretient une critique sourde et aveugle, donc sans profit collectif.

La réflexion sur les dépenses publiques devrait - ce n'est pas une prévision, mais bien une recommandation - connaître un changement de dimension pour la porter au niveau qui, compte tenu de leur poids dans l'économie, devrait être la sienne et permettre de réaliser des choix informés.

Il convient de sortir de nos attitudes quelque peu « fétichistes » qui prêtent une attention exclusive au mot pour ses vertus magiques, et d'entrer dans le coeur du sujet, ou plutôt des sujets puisqu'aussi bien l'expression « la dépense publique » renvoie à une unité qui, factice, ne peut faire illusion.

Sans doute, les dépenses publiques sont-elles loin de représenter le plus puissant élément « aspirant » des ressources économiques des pays développés. Par exemple, le poids du secteur financier, apprécié à partir de la masse salariale qu'il mobilise a plus que doublé, entre 1960 et aujourd'hui, passant de 4 à 9 % de la totalité de la masse salariale privée.

Toutefois, en raison de leur niveau, mais aussi de leur nature, les dépenses publiques appellent un regain d'attention.

La première grande conclusion du présent rapport selon laquelle le niveau des dépenses publiques n'est pas une variable fondamentale à l'oeuvre dans les mécanismes de répartition globale des ressources économiques pourrait conduire à nuancer ce propos.

Mais, les deux autres grandes conclusions du rapport ajoutent au besoin de repérer plus finement les domaines dans lesquels, même marginalement, des études plus systématiques permettraient d'enrichir ce premier constat, en repérant les domaines dans lesquels on consacre trop, ou trop peu, de ressources économiques :

- l'influence des dépenses publiques sur la croissance économique et le niveau de la production ressort comme indéterminée quand on n'observe que leur niveau global mais est, sans doute, fortement liée à leur composition, au niveau le plus fin, et à leur efficacité ;

- l'impact redistributif des dépenses publiques, favorable sous un angle purement quantitatif, doit être très sérieusement nuancé quand on l'apprécie avec des critères plus qualitatifs.

En bref, tout invite à renoncer aux facilités de la généralisation.

D'une part, il n'y a pas une « dépense publique » mais des dépenses publiques, avec sans doute quelques grandes catégorisations possibles, mais aussi de très fortes particularités à chaque fois. Quoi de commun, par exemple, entre une retraite versée en contrepartie de cotisations préalables et la construction d'un pont ?

D'autre part, il n'y a pas de « magie » des dépenses publiques. Dans un contexte de rareté économique, mais aussi d'aspirations au bien-être, il faut pouvoir mesurer l'utilité nette des dépenses publiques. L'entreprise est considérable. Elle invite à un effort d'évaluation, en rupture avec tous les préjugés.

PREMIÈRE PARTIE - LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES : DES DIFFÉRENCES ENTRE PAYS MAIS PEU D'EFFETS SUR L'UTILISATION GLOBALE DES RESSOURCES ÉCONOMIQUES

Le niveau des dépenses publiques a, historiquement, connu une très forte augmentation dans le monde développé.

Il est passé de 27,5 points de PIB en 1960 à 48,1 points en 19901(*). Après le pic du milieu des années 90, une baisse est intervenue mais qui semble aujourd'hui marquer le pas. Le niveau relatif des dépenses publiques est, avec 44 points de PIB en 2004 (moyenne arithmétique non pondérée de 24 pays de l'OCDE), très au-dessus de ce qu'il était en 1960.

La progression des dépenses publiques a été plus soutenue que la croissance économique, globalement et pour toutes les catégories de dépenses publiques, excepté l'investissement.

Cependant, dans les différentes formes d'interventions publiques, ce sont les transferts sociaux qui ont montré le plus grand dynamisme, devant la production de services publics au point qu'aujourd'hui, avec d'autres transferts, ils représentent près de 60 % des dépenses publiques totales.

Étant donné la nature de ces dépenses qui, pour la plupart, peuvent être assimilées à des dépenses d'assurance, on doit observer que la masse des dépenses publiques correspondant à la production de services publics par l'État (justice, défense, éducation...) s'élève, en réalité, à un peu moins de la moitié des dépenses publiques.

En bref, l'État tel qu'on se le représente souvent prélève environ un cinquième du PIB pour assurer ses productions (défense, sûreté, santé, éducation, infrastructures...) et non les quelque 44 % du PIB, que donne le rapprochement entre les dépenses publiques et le PIB dans vingt-quatre pays de l'OCDE.

Au cours du dernier demi-siècle, une convergence est intervenue entre les pays développés relativement à la place des dépenses publiques dans leur fonctionnement économique et social. Sans doute, les écarts absolus se sont-ils accrus mais leur valeur relative a été beaucoup réduite.

En 1960, l'écart moyen des pays par rapport à la moyenne excédait 20 %. En 1990, il n'était plus que de 13 % (soit le même niveau qu'en 2004). Autrement dit, en moyenne, les pays s'écartent de la moyenne du niveau des dépenses publiques dans le PIB de plus ou moins 13 % soit à peu près 6 points de PIB. Comme quelques pays divergent nettement, ces données moyennes sensibles, aux extrêmes, exagèrent les écarts et masquent une plus grande homogénéité des choix publics.

Cependant, des écarts subsistent et les questions abordées dans cette première partie consistent à s'interroger sur leurs effets :

- s'accompagnent-ils de modalités fondamentalement différentes d'allocation du revenu national ?

- manifestent-ils l'existence d'une préférence pour la gestion collective plutôt que pour la gestion privée ?

- provoquent-ils des dosages différenciés de la consommation, de l'épargne et de l'investissement ?

- modifient-ils les dynamiques du pouvoir d'achat des ménages ?

Toutes ces questions, ici abordées sous un angle global2(*), reçoivent des réponses qui font fortement contraste avec les perceptions de l'opinion publique.

Sans doute, peut-on constater que l'augmentation des dépenses publiques a, sur longue durée, modifié les arbitrages dans l'utilisation des ressources économiques ou que des systèmes politiques faisant une place quasiment exclusive aux dépenses publiques ont pu s'accompagner de l'existence de structures d'emplois des richesses particulièrement typées.

Mais le propos du rapport est de comparer les pays économiquement développés du moment.

Et, la conclusion de cette première partie est que, sur la base d'analyses quantitatives, les niveaux relatifs des dépenses publiques ressortent comme ne modifiant pas significativement l'utilisation globale qui est faite des ressources économiques, les profils d'emploi des richesses économiques se révélant très semblables malgré des différences prononcées au regard des niveaux de dépenses publiques.

CHAPITRE I - LES DÉPENSES PUBLIQUES, UNE DIVERSITÉ À GÉOMÉTRIE VARIABLE

La catégorisation des dépenses publiques effectuée par la Comptabilité nationale, qui est essentiellement centrée sur les moyens plus que sur les politiques, ne donne pas une information complète sur la nature économique des dépenses publiques.

En outre, certaines classifications sont trompeuses. Tel est le cas de la formation brute de capital fixe qui est très loin de rendre compte de la contribution des dépenses publiques à l'investissement disponible3(*).

Cependant, l'analyse des évolutions des dépenses publiques dans les cadres de la Comptabilité nationale conserve une réelle utilité pour appréhender certains aspects de la nature de ces dépenses publiques.

Elle permet notamment de prendre la mesure du partage entre leurs opérations de production et de répartition et de réunir des informations sur la fonction de production des administrations publiques, en précisant la combinaison des moyens qu'elles utilisent pour produire les biens et services publics.

PRÉCISIONS DE MÉTHODE

- Dans la ligne des conventions de la Comptabilité nationale, l'OCDE propose un classement harmonisé des dépenses publiques en quatre composantes :

- la consommation finale des administrations publiques ;

- les transferts sociaux versés aux ménages ;

- un ensemble composé des intérêts nets versés par les administrations publiques et des subventions aux entreprises ;

- la « formation brute de capital fixe », qui comprend aussi les aides publiques à l'investissement.

- Les principales composantes de la consommation finale des administrations publiques sont les rémunérations des agents publics, les « consommations intermédiaires », la consommation de capital fixe (amortissement des bâtiments et autres investissements utilisés par les administrations), les impôts indirects payés par les administrations elles-mêmes (moins les subventions reçues).

La consommation publique correspond ainsi aux moyens mis en oeuvre pour le fonctionnement des administrations publiques dans leur activité de production ou de redistribution, à l'exception des dépenses d'investissement. L'essentiel de ces consommations est engagé dans les activités de production des administrations publiques (éducation, police, santé...), la gestion de la redistribution étant plus économe en consommation publique.

- Les autres rubriques regroupent des dépenses que leur intitulé désigne clairement. Il faut, toutefois, insister sur le fait que les dépenses de « formation brute de capital fixe » regroupent les seules dépenses liées à l'acquisition de biens durables par les administrations publiques et non pas la totalité des dépenses par lesquelles les administrations publiques concourent à la production de biens durables, qui sont majoritairement imputées en consommation publique.

Les insuffisances des données usuelles de la Comptabilité nationale ont fait naître un grand nombre de propositions et ont engendré quelques initiatives dont les prolongements ne sont pas encore achevés. Parmi celles-ci figure la constitution d'une classification fonctionnelle des dépenses publiques (voir annexe n°3) qui enrichit les données plus traditionnelles et dont on propose une analyse à la fin du présent chapitre.

Dans les pays de l'OCDE, les dépenses publiques sont majoritairement des dépenses sociales, qui, pour l'essentiel, sont la contrepartie de systèmes collectifs d'assurance.

Si on ajoute à ces dépenses les transferts économiques au titre des subventions et les intérêts versés par les administrations publiques du fait de la dette publique, c'est de près des deux tiers du total des dépenses publiques qu'on rend compte.

La part des dépenses publiques destinées à produire des biens et services est donc minoritaire et très concentrée. Elle va, pour plus de la moitié, à deux secteurs : la santé et l'éducation.

L'essentiel des différences existant entre les pays développés relativement au niveau relatif des dépenses publiques provient donc de l'ampleur des assurances sociales publiques qui influence largement les écarts de niveaux des dépenses publiques entre pays, en lien principalement avec les ressources consacrées aux retraites.

Sur les dépenses publiques hors protection sociale, les choix entre les pays de l'OCDE présentent un plus haut degré d'homogénéité.

Quant aux dépenses sociales, une modification du périmètre de l'intervention collective ne semble pas devoir exercer des effets radicaux sur l'allocation globale du revenu national, puisque, comme on le verra dans le chapitre suivant, les préférences des agents économiques en ce domaine, semblent homogènes dans les pays de développement comparable.

I. LE RÔLE PRINCIPAL DES TRANSFERTS DANS LES NIVEAUX DES DÉPENSES PUBLIQUES ET LEURS ÉCARTS ENTRE PAYS

Les dépenses publiques sont majoritairement consacrées à la fonction de répartition du revenu avec, par ailleurs, une prépondérance des transferts sociaux (retraites, assurance-chômage et maladie, allocations de logement...).

Cette prééminence est particulièrement prononcée dans les pays européens. Les dépenses publiques sociales, de loin les plus dynamiques sur très longue période (voir l'annexe n° 1), ont encore renforcé leur importance relative ces dix dernières années.

A. LA PLACE PRÉPONDÉRANTE DES TRANSFERTS, EN LIEN AVEC L'IMPORTANCE DES DÉPENSES SOCIALES

Quel que soit le groupe de pays pris en référence, les dépenses publiques de transfert sont majoritaires, du fait de l'importance des prestations sociales.

Mais, les dépenses publiques sont dans les pays extra-européens plutôt plus consacrées à produire des biens et services publics.

1. En Europe, une prépondérance très nette

En 2005, la structure moyenne des dépenses publiques dans les pays de la zone euro est la suivante.

a) La structure des dépenses publiques en Europe

STRUCTURE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE1 (EN %)

 

1995

2005

Variations
en points

Consommations intermédiaires

9,1

10,6

+1,5

Traitements publics

20,6

21,9

+1,3

Intérêts

10,2

6,3

-3,9

Subventions

3,1

2,6

-0,5

Allocations sociales2

41,1

45,9

+4,8

Autres (fonctionnement)

3,0

4,7

+1,7

Transferts en capital

7,9

2,7

-5,2

Investissements

5,0

5,3

+0,3

Total

100

100

0

1 Europe des 12 : zone euro.
2 Hors Santé.

Source : Commission européenne. Rapport sur les finances publiques dans l'Union européenne. 2006.

* Les dépenses de protection sociale au sens strict, c'est-à-dire hors dépenses de santé, représentent 40,1 % des dépenses publiques dans l'Union européenne à 25.

Pour la zone euro, les dépenses publiques étant pour presque pour moitié (45,9 %) des dépenses sociales, avec les autres types de transferts (les subventions, les intérêts...), les dépenses dites de répartition représentent presque deux tiers du total (62,2 %).

Les dépenses de fonctionnement et d'investissement, qui correspondent à la production des administrations publiques, avec 37,8 %, sont minoritaires. Les dépenses d'investissement absorbent environ 5 % du total (5,3 %). Les dépenses de traitement des agents publics (21,9 %) et les consommations intermédiaires (10,6 %) situent les dépenses publiques de fonctionnement à 32,5 % de l'ensemble des dépenses publiques.

Cet ordre de grandeur, un peu moins d'un tiers du total des dépenses publiques, situe mieux que l'ensemble des dépenses publiques, qui est pourtant souvent la référence dans les débats publics, les ressources mobilisées par l'État au service de ses productions propres.

b) Les dépenses publiques du point de vue de leur niveau dans le PIB

LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE1 EN 2005
(en points de PIB)

Consommations intermédiaires

5,1

Traitements publics

10,4

Intérêts

3,1

Subventions

1,1

Allocations sociales2

21,8

Autres (fonctionnement)

2,2

Transferts en capital

1,3

Investissements

2,5

Total

47,5

1 Europe des 12 : zone euro.

2 Hors Santé.

En 2005, les Européens (Europe des 12) consacrent 21,8 % du PIB à des assurances sociales publiques et autour de 18 % de leur PIB à des dépenses nécessaires à la production de biens et services publics (dont 10,4 points de PIB à des salaires des agents directement employés par les administrations publiques et 2,5 points de PIB à des investissements). Le reliquat (7,7 points de PIB) est alloué à des transferts divers, dont 3,1 points à des dépenses d'intérêt.

Ce qu'il est convenu d'appeler le « train de vie de l'État » ou « la bureaucratie » est donc loin d'être appréhendé par le niveau général des dépenses publiques qui correspondent pour leur majorité à des assurances, certes gérées collectivement, mais qui relèvent pour l'essentiel de processus par lesquels les agents économiques étalent leur revenu individuel dans le temps.

2. Au niveau des pays de l'OCDE, une même prépondérance mais moins forte

* Si l'on élargit le point de vue aux grands pays de l'OCDE, la structure des dépenses publiques est un peu différente.

NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES PAR PRINCIPAUX POSTES DE DÉPENSES EN 20061

(en points de PIB)

 

Consommations
intermédiaires

Salaires
publics

Subventions

Intérêts

Prestations sociales

FBCF

Autres

Total

Autriche

4,5

9,3

3,1

2,9

23,6

1,0

4,9

49,3

Belgique

3,6

11,8

1,7

4,0

22,4

1,7

3,3

48,5

Canada

8,9

11,5

1,1

4,3

9,9

2,8

0,8

39,3

Danemark

8,6

16,9

2,2

2,2

16,7

1,9

3,2

51,7

France

5,2

13,1

1,5

2,6

23,4

3,3

4,3

53,4

Allemagne

4,2

7,2

1,1

2,8

25,8

1,4

2,9

45,4

Irlande

5,0

9,7

0,5

1,0

11,0

3,7

3,3

34,2

Italie

5,3

11,0

0,9

4,6

20,0

2,3

6,0

50,1

Japon

3,3

6,2

0,6

2,4

17,7

3,2

2,6

36,0

Pays-Bas

7,1

9,4

1,2

2,2

20,8

3,2

2,1

46,0

Portugal

4,1

13,6

1,4

2,8

18,8

2,3

3,4

46,4

Espagne

5,0

10,0

2,0

1,6

14,1

3,8

3,1

38,6

Suède

9,5

15,3

1,5

1,8

19,3

3,1

3,8

54,3

Royaume-Uni

11,7

11,4

0,7

2,1

12,9

1,9

3,9

44,6

États-Unis

8,4

10,1

0,4

2,8

12,1

2,5

0,3

36,6

Zone euro

5,0

10,2

1,2

2,9

21,5

2,5

3,8

47,1

Moyenne arithmétique

6,5

11,1

1,5

2,7

17,9

2,5

3,1

45,0

1 Hors santé.

Source : OCDE. Comptes nationaux annuels. Comptes des administrations publiques.

Au niveau des principaux pays de l'OCDE, les dépenses publiques de protection sociale (hors santé) représentent une proportion du total des dépenses publiques moins élevée (39,8 % du total contre 45,6 % dans la zone euro) avec un poids dans le PIB inférieur (17,9 contre 21,5 points). Cependant, si on ajoute à ces dépenses les autres transferts, le total des dépenses de distribution est légèrement majoritaire, comme dans la zone euro.

Mais, au total, dans ces pays :

- non seulement, la part des dépenses publiques correspondant à la production des biens et services est plus élevée,

- mais encore, le niveau de la production assurée par les administrations publiques (apprécié en points de PIB) est plus élevé que dans la zone euro.

Cette observation conduit à infirmer l'idée très répandue selon laquelle les pays européens se distingueraient généralement par un niveau très élevé de collectivisation de la production de biens et services.

*

* *

* Au total, la prédominance des fonctions d'assurance dans les dépenses publiques peut être à peu près partout constatée dans les pays de l'OCDE. Elle est particulièrement marquée en Allemagne où près de la moitié des dépenses publiques y sont consacrées. Elle est moins prononcée au niveau de l'OCDE qu'en Europe.

3. Une France à l'image de la situation en Europe

* En France, les dépenses publiques sont consacrées pour plus des 4/10e à la couverture de risques sociaux : environ 44 % des dépenses publiques - pour une proportion de 23,4 % du PIB en 2005.

* Si les dépenses d'assurances sociales collectives représentent l'essentiel des dépenses de transferts, d'autres dépenses publiques prennent place dans cette catégorie4(*).

- Ces dépenses de transferts se distinguent nettement des transferts qu'implique la protection sociale. Contrairement à ceux-ci, qui sont très majoritairement contributifs5(*), ils sont accordés sans cotisations préalables. Il s'agit donc de purs transferts et non, comme la plupart des dépenses de protection sociale, de la distribution de revenus différés.

Les dépenses publiques de transfert, autres que celles relevant de la protection sociale, s'élèvent en France à 135,1 milliards d'euros en 20056(*).

Au total, en France, l'ensemble des transferts et des intérêts couvrent 56,1 % des dépenses publiques en 2005, soit à peu près 30 points de PIB (29,9 points en 2005).

LES DÉPENSES PUBLIQUES DE TRANSFERTS EN FRANCE (2005)

 

En niveau
(en milliards d'euros)

En % du total

En points
de PIB

Subventions

24,3

2,6

1,4

Prestations sociales

402,9

43,8

23,4

Transferts courants

50,2

5,4

2,9

Transferts en capital

14,4

1,6

0,8

Intérêts imputés

24,7

2,7

1,4

Total

516,5

56,1

29,9

* Quant aux dépenses directement liées à la production des administrations publiques, elles représentent une proportion minoritaire dans l'ensemble des dépenses publiques avec 40,5 % :

- un peu moins du quart des dépenses (24,7 %) sont des « salaires publics », soit 13,2 points de PIB ;

- un peu moins d'un dixième (9,7 %) correspond à des consommations intermédiaires soit 5,2 points de PIB ;

- 6,1 % sont des dépenses de formation brute de capital fixe (3,3 points de PIB).

B. DES DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES QUI EXPLIQUENT UNE GRANDE PARTIE DES ÉCARTS DE NIVEAUX DE DÉPENSES PUBLIQUES ENTRE PAYS DÉVELOPPÉS

* Il existe un lien étroit entre le niveau général des dépenses publiques et la proportion prise en leur sein par les dépenses d'assurance sociale : plus la part des dépenses sociales est élevée, plus les dépenses publiques le sont elles-mêmes.

Le niveau des dépenses publiques sociales est la première variable explicative de la hiérarchie des pays au regard du niveau relatif des dépenses publiques.

- Les pays de l'OCDE où le niveau global des dépenses publiques est le plus bas sont aussi ceux où le poids des dépenses de protection sociale est le plus modeste, et vice-versa.

De fait, si les dépenses publiques rapportées au PIB présentent un panorama très différencié dans les principaux pays de l'OCDE, comme le montre le graphique ci-après, ...

DÉPENSES PUBLIQUES RAPPORTÉES AU PIB EN 2004

Source : OCDE

... hors protection sociale, le niveau des dépenses publiques ressort comme plus homogène ainsi qu'il apparaît visuellement dans le graphique ci-après.

DÉPENSES PUBLIQUES RAPPORTÉES AU PIB EN 2004

1. Y compris les services de santé

Source : OCDE

C. CES DERNIÈRES ANNÉES, LES DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES ONT ÉTÉ MOINS FLEXIBLES QUE LES AUTRES

Sur très longue période, c'est la montée en puissance des dépenses de protection sociale qui représente le fait marquant du partage du revenu dans les pays développés. Dans la période la plus récente, les dix dernières années, alors que les dépenses publiques ont été plutôt réduites, les dépenses de protection sociale ont résisté.

1. En points de PIB, une stabilité globale mais des évolutions nationales nuancées

* Entre 1995 et 2006, le niveau relatif des prestations sociales a été globalement stabilisé dans le monde développé autour d'un cinquième du PIB.

ÉVOLUTION DES PRESTATIONS SOCIALES DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE ENTRE 1995 ET 20061

(en % du PIB)

 

1995

2000

2006

Variation 2006-1995

Australie

18,3

18,1

Nd

- 0,2 (2000-1995)

Autriche

20,1

18,4

18,0

- 2,1

Belgique

21,5

21,3

22,4

+ 0,9

Canada

21,3

18,6

19,3

- 2,0

Danemark

25,2

20,3

21,7

- 3,5

France

23,7

22,9

23,7

0

Allemagne

19,6

19,0

18,3

- 1,3

Irlande

16,3

13,8

16,0

- 0,3

Italie

18,0

18,4

20,3

+ 2,3

Luxembourg

15,9

15,1

15,3

- 0,6

Pays-Bas

23,8

22,0

25,4

+ 1,6

Norvège

21,6

19,3

19,4

- 2,2

Espagne

18,1

17,1

18,1

0

Suède

26,7

26,0

26,1

- 0,6

Royaume-Uni

19,6

18,8

21,9

+ 2,3

États-Unis

15,3

14,4

16,0

+ 0,7

Zone euro

20,3

19,8

20,3

0

Moyenne arithmétique simple

20,3

19,0

20,1

- 0,2

1 Hors santé

Source : données OCDE retraitées.

Dans l'échantillon des seize pays mentionnés dans le tableau ci-dessus, cinq pays ont enregistré une hausse (en points de PIB) du niveau des dépenses publiques de protection sociale : États-Unis, Royaume-Uni, Pays-Bas, Italie et Belgique.

Les autres pays ont connu des réductions, parfois importantes (Autriche, Danemark, Norvège), sauf la France et l'Espagne où la stabilité l'a emporté.

Appréciée au niveau de la zone euro, l'évolution des dépenses publiques montre le dynamisme relatif des dépenses de protection sociale.

Entre 1995 et 2005, la place occupée par les dépenses publiques dans le PIB a diminué de 2,9 points de PIB7(*). Le poids relatif au PIB des dépenses publiques d'investissement s'est stabilisé, mais plusieurs catégories de dépenses publiques ont connu une décrue. Les dépenses d'intérêt ont nettement reculé ainsi que les dépenses de transferts en capital, de 2,2 et 2,7 points respectivement. Les subventions, autres qu'en capital, ont aussi décliné. Le poste des traitements publics est resté stable.

POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE PIB DANS L'UNION EUROPÉENNE1
ÉVOLUTION 1995-2005 (EN POINTS DU PIB)

 

1995

2005

Variations
2005/1995

Consommations intermédiaires

4,6

5,0

+ 0,4

Traitements publics

10,4

10,4

0

Intérêts

5,2

3,0

- 2,2

Subventions

1,6

1,2

- 0,4

Allocations sociales

20,7

21,8

+ 1,1

Autres

1,4

2,3

+ 0,9

Transferts en capital

4,0

1,3

- 2,7

Investissements

2,5

2,5

0

Total

50,4

47,5

- 2,9

1 Europe des 12

En revanche, les prestations sociales ont augmenté davantage que le PIB et leur prépondérance dans le total des dépenses publiques s'est renforcée.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE8(*) ENTRE 1995 ET 2005
(EN MILLIONS D'EUROS)

Dépenses publiques

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Variation9(*)
2005/1995

Consommations intermédiaires

267 121

279 119

281 759

285 249

304 445

320 102

333 995

355 671

369 094

385 428

404 338

4,2 %

Traitements

603 323

632 429

639 269

646 020

673 324

697 934

723 082

756 271

783 791

808 204

832 548

3,3 %

Intérêts

300 566

318 196

292 226

281 596

258 319

262 177

266 832

254 325

247 368

241 593

240 089

- 1,8 %

Subventions

91 784

92 652

86 587

93 491

97 129

97 145

99 900

101 745

101 712

99 217

97 984

0,06 %

Allocations sociales

1 204 727

1 275 314

1 291 667

1 317 435

1 370 896

1 417 313

1 482 377

1 570 930

1 641 132

1 694 285

1 746 784

3,8 %

Autres

87 648

97 401

99 610

114 717

123 518

132 408

139 049

145 870

159 781

168 125

179 333

7,4 %

Transferts en capital

233 434

72 512

68 937

78 577

84 055

83 942

97 267

97 664

102 939

102 130

102 633

- 4,5 %

Investissements

145 599

146 150

138 822

146 980

160 246

98 179

174 237

174 235

188 618

189 817

197 127

3,1 %

TOTAL

2 934 202

2 913 772

2 898 878

2 964 066

3 071 931

3 109 200

3 316 738

3 456 711

3 594 435

3 688 800

3 800 835

2,6 %

Les États-Unis se distinguent par une augmentation du niveau des richesses consacrées à la protection sociale.

2. Partout, des croissances absolues des prestations sociales qui offrent un panorama différent de celui des accroissements relatifs

* Alors que, vues à travers leur poids relatif dans le PIB, les dépenses publiques de protection sociale se sont repliées dans plusieurs pays entre 1995 et 2006, aucun pays de l'échantillon n'a connu une décroissance réelle de ces dépenses.

La croissance des dépenses publiques de protection sociale a atteint 4 % en valeur dans la zone euro soit une progression en volume un peu au-dessus de 2 %.

CROISSANCE ANNUELLE EN VOLUME DES DÉPENSES PUBLIQUES
DE PROTECTION SOCIALE ENTRE 1995 ET 2006

(en % d'augmentation)

 

Croissance

Rang décroissant

Autriche

1,8

12

Belgique

2,1

10

Canada

1,5

13

Danemark

0,3

15

France

2,4

8

Allemagne

0,9

14

Irlande

6,3

1

Italie

2,6

7

Luxembourg

4,0

4

Pays-Bas

4,0

4

Norvège

4,6

2

Espagne

4,3

3

Suède

2,0

11

Royaume-Uni

2,3

9

États-Unis

3,0

6

* Le point de vue sur la croissance en volume des dépenses publiques de protection sociale offre un panorama différent de celui associé à la considération de leur niveau relatif dans le PIB. Celui-ci est « coloré » par des différentiels de croissance économique entre pays qui font passer pour rigoureux des pays en réalité généreux et, inversement, pour « prodigues » des pays plutôt mesurés.

Par exemple, alors qu'en Irlande l'équivalent en points de PIB des dépenses publiques sociales a diminué, le pays ressort comme le premier sous l'angle de l'augmentation réelle des dépenses de prestations sociales. Des constats analogues valent pour la Norvège ou l'Espagne.

Inversement, la France - malgré une stabilité des dépenses publiques sociales exprimées en points de PIB, qui la classe dans les pays plutôt « généreux » -, n'est qu'au huitième rang pour l'augmentation de ses dépenses en volume.

II. DES DÉPENSES PUBLIQUES DE PRODUCTION DE BIENS ET SERVICES, MINORITAIRES ET RELATIVEMENT HOMOGÈNES DANS LES PAYS DÉVELOPPÉS

A côté de la fonction de répartition du revenu, les administrations publiques exercent une fonction de production (éducation santé, défense, sûreté, ...). Cette fonction mobilise une part minoritaire des dépenses publiques.

Alors que dans les pays de la zone euro, on constate globalement un tassement du niveau relatif de cette production, les pays extérieurs (Royaume-Uni, États-Unis...) montrent parfois des évolutions inverses.

Au total, il existe une homogénéité beaucoup plus forte pour cette catégorie de dépenses publiques que lorsqu'on considère l'ensemble des dépenses publiques.

A. LES DÉPENSES PUBLIQUES CONSACRÉES À LA PRODUCTION SONT MINORITAIRES ET RELATIVEMENT HOMOGÈNES

1. Des dépenses publiques qui représentent une fraction minoritaire du total

* Dans un échantillon représentatif de pays développés, un peu plus de 4/10e des dépenses publiques sont consacrés à la production de biens et services.

Le tableau ci-après rend compte de cette situation en partant des estimations de la production des administrations publiques qui, sans recouvrir strictement le champ des dépenses publiques consacrées à la production non marchande, en est une approximation acceptable et utile pour l'analyse économique.

PRODUCTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
ET PART DANS LE TOTAL DES DÉPENSES PUBLIQUES - 200610(*)

 

Production
(en points de PIB)

Production publique rapportée au total
des dépenses publiques (en %)

Autriche

15,0

30,5

Belgique

17,1

34,9

Canada

22,4

56,7

Danemark

27,0

52,8

Finlande

24,9

51,3

France

21,1

39,3

Allemagne

12,9

28,3

Irlande

15,6

45,9

Italie

18,7

37,3

Luxembourg

12,4

30,7

Pays-Bas

19,1

40,9

Norvège

19,9

49,0

Portugal

19,5

42,3

Espagne

16,7

43,4

Suède

27,6

49,7

Royaume-Uni

24,0

53,2

États-Unis

19,8

54,4

Moyenne arithmétique

19,6

43,6

Note de lecture : la première colonne indique le niveau de la production des administrations publiques en points de PIB ; la seconde colonne rapporte les données de la première au pourcentage des dépenses publiques totales dans le PIB. La production publique est principalement valorisée en fonction des coûts de production qui, à leur tour, sont essentiellement estimés à partir des dépenses publiques, hors transferts. Mais certaines dépenses publiques, celles liées à la défense notamment, ne sont pas comptées en production des administrations publiques. Cette convention comptable est d'ailleurs en voie de réforme. De plus, la FBCF n'est pas prise en totalité pour apprécier la production. En outre, certains coûts de production ne sont pas directement dérivés des dépenses publiques, en particulier la consommation de capital fixe. Tout ceci explique les différences entre les chiffres du tableau ci-dessus et les données mentionnées par ailleurs. Ainsi, l'estimation de la production publique n'est pas entièrement représentative du niveau des dépenses publiques hors transferts. Elle en est pourtant une bonne approximation.

Source : Base de données de l'OCDE. Comptes nationaux. Administrations publiques.

Regardée à partir des principaux pays de l'OCDE, la production publique a, en dix ans, légèrement renforcé sa place dans le total de la production (+ 0,3 point de PIB) principalement sous l'effet des évolutions intervenues au Royaume Uni et aux États-Unis.

LA PRODUCTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en points de PIB)

 

2001

2006

Évolution 2006/2001

Autriche

15,2

15,0

- 0,2

Belgique

16,7

17,1

+ 0,4

Canada

22,2

22,4

+ 0,2

Danemark

27,4

27,1

- 0,3

France

20,9

21,1

+ 0,2

Allemagne

13,4

12,9

- 0,5

Irlande

14,3

15,6

+ 1,3

Italie

17,9

18,7

+ 0,8

Japon

13,6

12,6

- 1,0

Pays-Bas

18,9

19,1

+ 0,2

Portugal

20,2

19,5

- 0,7

Espagne

15,9

16,8

+ 0,9

Suède

28,5

27,6

- 0,9

Royaume-Uni

21,2

24,0

+ 2,8

États-Unis

18,5

19,8

+ 1,3

Moyenne arithmétique simple

19,0

19,3

+ 0,3

* La France a suivi ce mouvement et la production de biens et services publics y représente l'équivalent de 39,3 % des dépenses publiques en 2006, au terme d'une augmentation de la production non marchande de 0,2 point de PIB par rapport à 2001.

2. Les dépenses publiques hors transferts sont plus homogènes que les dépenses publiques totales

Quand on excepte les rares pays nettement divergents (Autriche, Allemagne, Irlande, Luxembourg par le bas et le Danemark et la Suède par le haut), la différenciation internationale joue en ce domaine sur une plage de l'ordre de 4 points de PIB (contre un écart-type à la moyenne des dépenses publiques sociales de 6,2 points de PIB en 2003) qui peut être qualifiée d'assez étroite, d'autant que certaines approximations statistiques lui donnent, sans doute, une ampleur apparente plus élevée qu'elle ne doit être en réalité11(*).

* Comparée à d'autres pays, la situation de la France révèle, sous l'angle de cette catégorie de dépenses publiques12(*), des singularités moins accusées que lorsqu'on se concentre sur l'ensemble des dépenses publiques.

APERÇUS DE QUELQUES ÉCARTS RELATIFS AUX DÉPENSES PUBLIQUES REPRÉSENTATIVES DE LA PRODUCTION (HORS SANTÉ) DE BIENS ET SERVICES
DANS DIFFÉRENTS PAYS EN 2004 (EN POINTS DE PIB)

 

France

Allemagne

Italie

Suède

Royaume Uni

États-Unis

Moyenne

Écarts France

 

Moyenne des pays

États-Unis

Dépenses publiques liées à la production non marchande1

23,7

18,6

23,9

24,5

20,5

22,7

22,3

+ 1,0

+ 1,4

Total dépenses publiques

53,4

46,6

48,1

54,6

44,4

37,1

47,4

+ 6,0

+16,3

1 Seule une fraction, majoritaire au demeurant, de ces dépenses peut être considérée comme productrice de biens et services publics, ce qui explique que dans la ligne « total », le chiffre excède celui cité juste précédemment.

Avec un équivalent de 23,7 points de PIB de dépenses publiques consacré à la production de biens et services (hors santé), la France est à peu près à équidistance des États-Unis (1 point de PIB de plus consacré aux fonctions ici envisagées) et de la Suède (0,8 point de PIB de moins que ce pays).

Alors que pour le total des dépenses publiques, la France enregistre un excédent de 6 points de PIB, qui reflète l'importance relative de la protection sociale publique13(*), pour les dépenses publiques consacrées aux autres fonctions, l'écart avec les pays ici retenus n'est que de 1 point de PIB.

* Au total, l'importance relative des dépenses publiques constatée en France ne peut être attribuée à cette catégorie de dépenses publiques, surtout quand la comparaison est effectuée avec les pays anglo-saxons.

A propos de ces pays, il faut souligner que, contrairement à une idée reçue, les ressources économiques qu'ils consacrent à la production non marchande sont plus élevées qu'en Europe.

ÉCARTS DE DÉPENSES PUBLIQUES ENTRE LA FRANCE
ET LE ROYAUME-UNI ET LES ÉTATS-UNIS EN 2004 (EN POINTS DE PIB)

Avec les...

...dépenses publiques totales

...dépenses publiques de production des biens et services publics

Autres1

Royaume-Uni

+ 9,0

+ 3,2

+ 5,8

États-Unis

+ 16,3

+ 1,0

+ 15,3

1 Essentiellement des dépenses sociales.

B. LES DIFFÉRENTS POSTES DE DÉPENSES LIÉES À LA PRODUCTION PUBLIQUE : DES COMBINAISONS PRODUCTIVES VARIABLES

La production de biens et services publics nécessite des facteurs de production comme pour n'importe quelle activité de cette sorte.

Les consommations des administrations publiques en représentent le poste essentiel.

En lien avec la relative homogénéité des niveaux de production publique dans les pays de l'OCDE, le total des consommations publiques présente généralement des analogies.

Toutefois, outre que quelques pays se singularisent, les situations nationales offrent, qualitativement, une assez grande diversité :

- le niveau des emplois publics est variable et leur productivité également ;

- les rémunérations unitaires semblent assez différenciées ;

- des pays pratiquent plus que d'autres l'externalisation.

1. La consommation des administrations publiques, une assez grande homogénéité mais quelques situations atypiques

Les dépenses de consommation des administrations publiques (15,2 points de PIB dans la zone euro en 2006 et 17,6 points de PIB pour la moyenne des principaux pays de l'OCDE), sont composées des salaires versés aux agents directement ou indirectement employés pour la production de biens et services publics et des consommations intermédiaires des administrations.

Elles représentent environ 39 % des dépenses publiques dans l'OCDE en 2006 (39,1 %).

Dans la zone euro, elles sont d'une moindre ampleur relative (du fait de l'importance plus grande des dépenses sociales) et s'élèvent à quelque 32,3 % des dépenses publiques en 2006 (21,6 % pour les salaires).

a) Un ralentissement de la croissance des consommations publiques

Les consommations publiques ont augmenté plus vite que le PIB jusqu'en 1982, puis moins rapidement par la suite jusqu'au début des années 90. Entre 1995 et 2006, en moyenne, les consommations publiques ont augmenté parallèlement au PIB. Mais les disparités nationales ont été fortes.

ÉVOLUTION DES CONSOMMATIONS PUBLIQUES
DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE ENTRE 1995 ET 2006

(en % du PIB)

 

1995

2006

Variation
du total
2006/1995

 

Consom-
mations
inter-
médiaires

Salaires

Total

Consom-
mations
inter-
médiaires

Salaires

Total

Autriche

6,0

12,5

18,5

4,5

9,3

13,8

- 4,7

Belgique

3,1

11,9

15,0

3,6

11,8

15,4

+ 0,4

Canada

8,4

13,7

22,1

8,9

11,6

20,5

- 1,6

Danemark

7,6

17,1

24,7

8,5

16,9

25,4

+ 0,7

Finlande

8,8

15,1

23,9

9,2

13,4

22,6

- 1,3

France

5,5

13,6

18,8

5,2

13,1

18,3

- 0,5

Allemagne

4,1

8,8

12,9

4,2

7,2

11,4

- 1,5

Irlande

5,6

10,1

15,7

5,0

9,7

14,7

- 1,0

Italie

4,8

11,0

15,8

5,3

11,1

16,4

+ 0,6

Corée

3,5

6,6

10,1

Nd

Nd

Nd

Nd

Luxembourg

3,5

8,5

12,0

3,1

7,4

10,5

- 1,5

Pays-Bas

6,6

10,6

17,2

7,2

9,4

16,6

- 0,6

Nouvelle-Zélande

7,1

9,2

16,3

Nd

Nd

Nd

Nd

Norvège

7,8

14,0

21,8

6,2

11,9

18,1

- 3,7

Portugal

Nd

Nd

Nd

4,1

13,6

17,7

Nd

Espagne

4,5

11,2

15,7

5,0

10,0

15,0

- 0,7

Suède

10,8

16,4

27,2

9,5

15,3

24,8

- 2,4

Suisse

3,7

8,4

12,1

Nd

Nd

Nd

Nd

Royaume-Uni

9,2

10,7

19,9

11,7

11,4

23,1

+ 3,2

États-Unis

7,2

10,4

17,6

8,4

10,1

18,5

+ 0,9

Moyenne arithmétique simple

6,2

11,6

17,8

6,5

11,4

17,9

Nd

Source : OCDE. Comptes nationaux. Comptes des administrations publiques.

- Dans quelques pays, un net repli intervient : l'Autriche, la Finlande, l'Allemagne, le Luxembourg, la Norvège et la Suède.

- Dans d'autres, c'est une augmentation qu'on relève : le Royaume-Uni ; les États-Unis.

- En France, il y a eu une légère diminution (- 0,5 point de PIB) de la place des consommations publiques dans le PIB qui témoigne qu'entre 1995 et 2006, les consommations intermédiaires et les salaires des agents publics ont évolué moins vite que le PIB14(*).

b) Une relative homogénéité des niveaux de consommations publiques mais quelques situations singulières

Dans de nombreux pays, le niveau des consommations publiques est très proche.

Toutefois, l'écart moyen des pays par rapport à la moyenne s'élève à 3,4 points de PIB soit 19 % du niveau des consommations publiques, ce qui peut être considéré comme important. Cette situation est due à certains pays assez nettement excentrés.

SITUATION DES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
AU REGARD DES CONSOMMATIONS PUBLIQUES EN 2006

(en points de PIB)

 

Écart à la moyenne

Autriche

- 4,1

Belgique

- 2,5

Canada

+ 2,6

Danemark

+ 7,5

Finlande

+ 4,7

France

+ 0,4

Allemagne

- 6,5

Irlande

- 3,2

Italie

- 1,5

Luxembourg

- 7,4

Pays-Bas

- 1,3

Norvège

+ 0,2

Portugal

- 0,2

Espagne

- 2,9

Suède

+ 6,9

Royaume-Uni

+ 5,2

États-Unis

+ 0,6

Écart moyen à la moyenne

3,4

Quelques pays divergent nettement :

- par le haut : le Danemark, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni ;

- par le bas : l'Autriche, l'Allemagne et le Luxembourg.

Le niveau des consommations publiques en France n'est que très légèrement supérieur à la moyenne (0,3 point de PIB au-delà).

c) Une assez grande homogénéité des rémunérations publiques, avec des exceptions notables...

- En 1990, dans la plupart des pays examinés, les dépenses publiques de rémunérations étaient très proches de la valeur médiane (12,65 points de PIB), ce qui témoigne d'une grande convergence des différents pays.

Elles ne s'en éloignaient de plus de 1,5 point de PIB que dans quelques pays : par le bas, au Japon (7,1 points de PIB), ainsi qu'en Allemagne et aux Pays-Bas (9,8 points de PIB) ; par le haut, en Norvège (14,9 points de PIB) et au Danemark (18,3 points de PIB).

Quant à la France, avec 13,3 points de PIB consacrés aux rémunérations publiques, elle occupait, en 1990, la troisième place derrière le Danemark et la Norvège, mais se trouvait proche de la valeur médiane avec seulement 0,8 point de PIB au-delà de celle-ci.

- En 2006, la valeur moyenne des dépenses publiques liées aux rémunérations atteint 11,4 points de PIB. Les pays sont restés relativement homogènes. La valeur moyenne des écarts à la moyenne est de 1,95 point de PIB, et, en valeur relative, de 17,2 % de la moyenne, soit moins que pour l'ensemble des consommations publiques.

INDICATEURS DE SALAIRES PUBLICS

 

Poids des salaires publics dans le PIB
en 2002 (A)

(A) rapporté à la production des administrations publiques

Autriche

9,6

32,6

Belgique

12,1

38,7

Canada

11,7

Nd

Danemark

17,8

58,5

France

13,5

43,7

Allemagne

7,9

32,0

Italie

10,6

35,7

Japon

6,7

25,1

Pays-Bas

9,8

Nd

Espagne

10,0

38,9

Suède

15,8

48,0

Royaume-Uni

10,5

38,0

États-Unis

10,2

34,1

Zone euro

10,4

Nd

Moyenne (hors Canada et Pays-Bas)

11,4

--

SITUATION DES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
AU REGARD DES SALAIRES PUBLICS EN 2006

(en points de PIB)

 

Écart à la moyenne

Autriche

- 2,1

Belgique

+ 0,4

Canada

+ 0,2

Danemark

+ 5,5

Finlande

+ 2,0

France

+ 1,7

Allemagne

- 4,2

Irlande

- 1,7

Italie

- 0,3

Luxembourg

- 4,0

Pays-Bas

- 2,0

Norvège

+ 0,5

Portugal

+ 2,2

Espagne

- 1,4

Suède

+ 3,9

Royaume-Uni

0

États-Unis

- 1,3

Écart moyen à la moyenne

1,95

Huit pays sur dix-sept sont proches de cet écart moyen, mais cinq pays occupent une position plus de deux fois excentrée par rapport à lui :

- le Danemark, la Suède et le Royaume-Uni, les deux premiers pays s'écartant par le haut, le dernier se singularisant par la valeur exactement égale à la moyenne des salaires publics ;

- l'Allemagne et le Luxembourg par le bas.

d) ... dans un contexte où le poids relatif de l'emploi public varie beaucoup

La place de l'emploi public dans l'emploi total varie nettement dans les pays de l'OCDE.

CLASSEMENT DES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
SELON LE POIDS DE L'EMPLOI PUBLIC
(en % de l'emploi total)

Classement en 2002

Pays

% Emploi public
en 2002

Classement
en 1992

Classement
en 1982

Tendance
1993-2002

1

Suède

30,0

1

1

diminution

2

Danemark

29,0

2

2

augmentation

3

Finlande

22,4

3

4

constant

4

France

21,2

4

5

constant

5

Royaume-Uni

17,8

5

3

diminution

6

Portugal

17,0

7

14

augmentation

7

Belgique

16,8

6

6

constant

8

Luxembourg

14,9

10

10

constant

9

République Tchèque

14,8

Nd

Nd

diminution

10

États-Unis

14,7

9

8

constant

11

Italie

14,4

8

7

diminution

12

Espagne

13,0

13

15

augmentation

13

Autriche

12,2

11

13

diminution

14

Pologne

12,1

Nd

Nd

diminution

15

Grèce

11,4

16

16

constant

16

Irlande

11,0

14

11

diminution

17

Pays-Bas

10,7

15

12

diminution

18

Allemagne

10,2

12

9

diminution

19

Japon

8,1

17

17

constant

Moyenne (arithmétique simple)

15,9

NS

NS

NS

Source : OCDE (2003)

* Pour ce qui est des évolutions observées depuis 1982, on note que, dans près de la moitié des pays (9), une diminution de la part de l'emploi public est intervenue, tandis que dans sept autres pays, dont la France, cette part est restée constante. Finalement, elle n'aura augmenté qu'au Danemark, au Portugal et en Espagne.

Autour d'une moyenne de 15,9 %, sept pays se situent au-dessus et douze au-dessous avec des différences de très grande amplitude. Ainsi, le Japon est 7,8 points plus bas que la moyenne et la Suède 14,1 points au-dessus.

Pour la France, elle occupe le quatrième rang par ordre décroissant du niveau relatif de l'emploi public (21,2 % de l'emploi total) avec 5,3 points de pourcentage de plus que la moyenne, soit environ un tiers d'emploi publics de plus que celle-ci.

L'écart moyen à la moyenne s'élève à 5,1 points de pourcentage soit un écart relatif, conséquent, de près de 33 %, significatif d'une forte dispersion du poids relatif de l'emploi public.

* Le niveau moyen de rémunération des emplois publics diffère assez nettement dans les pays.

Globalement, les salaires publics mobilisent une proportion des ressources plus faible que leur part dans l'emploi total. Mais, les écarts entre ces deux données sont très différents selon les pays.

INDICE DE DISTANCE ENTRE LE POIDS DES SALAIRES PUBLICS DANS LE PIB
ET LA PART DE L'EMPLOI PUBLIC DANS L'EMPLOI TOTAL

Autriche

2,6

Belgique

4,7

Danemark

11,2

France

7,7

Allemagne

2,3

Italie

3,8

Japon

1,4

Pays-Bas

0,9

Espagne

3,0

Suède

14,2

Royaume-Uni

7,3

États-Unis

4,5

Note de lecture : en Autriche, le poids des salaires publics dans le PIB est inférieur d'un indice de 2,6 au poids de l'emploi public dans le total des emplois ; en Suède, les salaires publics sont inférieurs au poids de l'emploi public de 14,2. Plus le niveau de l'indicateur est élevé moins le niveau relatif de l'emploi public se révèle déterminant sur le niveau relatif des salaires publics.

Les données mentionnées dans le tableau ci-dessus offrent une indication sur le lien entre le niveau relatif de l'emploi public dans un pays et celui des salaires publics. Plus leur valeur est élevée moins la quantité d'emplois détermine le coût des personnels publics. Ceci est équivalent à dire que le coût par emploi est d'autant plus faible que la valeur des données du tableau est élevée.

On constate par exemple que le nombre des emplois publics en Suède et en France - qui est élevé - est une variable moins déterminante du coût des personnels publics qu'en Allemagne ou au Japon.

* Même s'il convient de ne prendre les éléments du tableau ci-dessous que comme des indicateurs, on doit relever que, s'il existe généralement une corrélation entre le niveau de la production des administrations publiques et celui de l'emploi public, cette corrélation est plutôt lâche. La dispersion de la production est nettement moins forte que celle relative à la part de l'emploi public dans le total.

RAPPROCHEMENT DE LA PRODUCTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
ET DE L'EMPLOI PUBLIC

 

Production non marchande1
(part du total)

A

Emploi public2
(part du total)

B

Écarts
B - A

Suède

32,9

30,0

- 2,9

Danemark

30,4

29,0

- 1,4

France

30,9

21,2

- 9,7

Royaume-Uni

27,6

17,8

- 9,8

Belgique

31,3

16,8

- 14,5

États-Unis

29,9

14,7

- 15,2

Italie

29,7

14,4

- 15,3

Espagne

25,7

13,0

- 12,7

Autriche

29,4

12,2

- 17,2

Allemagne

24,7

10,2

- 14,5

Japon

26,7

8,1

- 18,6

1 En 2004.

2 En 2002.

Note de lecture : dans la première colonne, on recense le niveau de la production non marchande des administrations publiques approchée par les dépenses publiques hors dépenses de protection sociale ; dans la deuxième, on indique le poids relatif de l'emploi public dans l'emploi total ; la troisième colonne relève les différences par pays entre le deuxième et le premier chiffre. Il s'agit plus d'indicateurs que de mesures précises, mais ils donnent un aperçu du contenu en emplois de la production non marchande publique. Plus il est faible (plus le nombre est élevé), moins le contenu en emplois de la production non marchande est fort.

Autrement dit, des pays ayant des niveaux de production publique analogue assurent cette production en mobilisant des fractions de l'emploi national qui sont très diversifiées.

Ainsi, en France et aux États-Unis, la production des administrations publiques ne diffère que de l'ordre de 1 point de PIB alors que la part de l'emploi public est plus élevée dans le premier pays de 6,5 points en pourcentage.

Il semble donc que la productivité de l'emploi public diffère assez nettement dans les pays concernés.

Toutefois, une telle conclusion ne peut être entièrement validée qu'après avoir considéré le niveau relatif des consommations intermédiaires. En effet, celles-ci peuvent recouvrir des prestations de services qui viennent se substituer à ceux rendus par les personnels.

e) Une dispersion plus forte des consommations intermédiaires

Le panorama des dépenses totales de consommation publique diffère de celui de sa composante salariale, avec notamment une dispersion des niveaux de consommation publique plus forte que celle des salaires publics.

Cette situation vient des consommations intermédiaires des administrations publiques qui sont plus différenciées.

CONSOMMATIONS INTERMÉDIAIRES - EN 2002

 

Niveau en points de PIB

Autriche

4,3

Belgique

3,8

Canada

8,8

Danemark

8,4

France

5,1

Allemagne

4,1

Italie

5,2

Japon

3,5

Pays-Bas

7,1

Espagne

4,4

Suède

10,0

Royaume-Uni

10,5

États-Unis

7,8

Zone euro

4,9

Écart moyen à la moyenne
(hors Canada et Pays-Bas)

6,1

Appréciée pays par pays, la dispersion des consommations intermédiaires diffère parfois de celle de l'emploi public.

En effet, certains pays recourent davantage que d'autres à l'externalisation de fonctions autrement directement assurées par des agents publics.

SITUATION DES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
AU REGARD DES CONSOMMATIONS INTERMÉDIAIRES
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2006

(en points de PIB)

 

Écart à la moyenne

Autriche

- 2,0

Belgique

- 2,9

Canada

+ 2,4

Danemark

+ 2,0

Finlande

+ 2,7

France

- 1,3

Allemagne

- 2,3

Irlande

- 1,5

Italie

- 1,2

Luxembourg

- 3,4

Pays-Bas

+ 0,7

Norvège

- 0,3

Portugal

- 2,4

Espagne

- 1,5

Suède

+ 3,0

Royaume-Uni

+ 5,2

États-Unis

+ 1,9

Moyenne

2,05

Avec un écart moyen de 2,05 points de PIB, le niveau relatif des différences atteint près de 37 % ce qui témoigne d'un recours assez diversifié à des biens et services extérieurs dans les productions publiques des pays.

- Pour certains pays, le niveau relatif des consommations intermédiaires et des salaires va dans le même sens tandis que pour d'autres une compensation paraît intervenir. Ainsi, le dosage entre rémunérations publiques et consommations intermédiaires varie selon les pays. Aux Pays-Bas, le niveau des rémunérations publiques est relativement faible, au contraire, le montant des consommations intermédiaires est relativement élevé.

Ceci peut témoigner parfois d'une sorte d'arbitrage traduisant des choix d'externalisation plus ou moins forte des productions des administrations publiques.

2. L'investissement des administrations publiques, une place réduite et diversifiée

Entre 1995 et 2006, l'investissement des administrations publiques stagne globalement.

La France qui enregistre, pour sa part, un niveau relativement élevé d'investissement public, est un des rares pays où celui-ci augmente légèrement en glissement.

INVESTISSEMENTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE (FBCF) ET ACQUISITIONS NETTES
(en % du PIB)

 

1995

2006

Variation
B - A

 

A

dont FBCF

B

dont FBCF

Australie

2,36

2,36

Nd

-

Nd

Autriche

2,82

3,0

0,82

1,06

- 2,7

Belgique

1,8

1,91

1,56

1,68

- 0,14

Canada

2,67

2,64

2,79

2,79

+ 0,12

Danemark

1,74

1,77

1,81

1,92

- 0,07

Finlande

2,81

2,68

2,27

2,44

- 0,54

France

3,37

3,18

3,5

3,35

+ 0,13

Allemagne

2,1

2,18

1,35

1,41

- 0,75

Irlande

2,29

2,29

3,72

3,72

+ 1,43

Italie

2,12

2,06

2,31

2,29

+ 0,19

Corée

4,92

4,71

Nd

Nd

Nd

Luxembourg

3,88

3,84

4,35

3,98

+ 0,47

Pays-Bas

2,86

3,16

2,82

3,26

0

Nouvelle-Zélande

2,35

2,31

Nd

Nd

Nd

Norvège

3,17

3,17

2,58

2,7

- 0,59

Espagne

3,82

3,73

3,74

3,76

- 0,08

Suède

3,76

3,88

2,94

3,07

- 0,82

Suisse

3,19

3,2

Nd

Nd

Nd

Royaume-Uni

2,0

2,02

1,78

1,85

- 0,22

États-Unis

2,33

2,34

2,53

2,54

+ 0,20

C. EN FRANCE, UNE PRODUCTION PUBLIQUE FORTEMENT UTILISATRICE D'UNE MAIN-D'oeUVRE RELATIVEMENT PEU RÉMUNÉRÉE

Le niveau des consommations publiques en France est souvent stigmatisé comme particulièrement élevé dans le cadre d'observations plus générales sur l'importance des dépenses publiques dans notre pays.

Les données internationales observées dans le présent chapitre obligent à apporter de sérieuses nuances à ce point de vue.

Globalement, le niveau des consommations publiques n'est, en France, que très légèrement supérieur à ce qu'il est dans les pays les plus développés du monde. La France y consacre 18,3 % de son PIB contre 17,9 % pour ces pays, soit + 0,4 point. Elles représentent environ un tiers de nos dépenses publiques, soit moins que le niveau constaté dans l'OCDE.

Par ailleurs, ces consommations ont évolué moins vite que le PIB ces dix dernières années si bien que leur « poids » a été réduit de 0,5 point de PIB, contribuant majoritairement à la légère décrue des dépenses publiques constatée en France au cours de cette période.

Cette situation proche de la moyenne coexiste avec l'existence en France d'un niveau relatif des emplois publics dans le total de l'emploi particulièrement élevé puisque supérieur de 5,3 points à la moyenne des pays comparables. Mais, cet indicateur n'a pas de prolongements à due proportion dans le niveau relatif des salaires publics en France qui n'est supérieur que de 1,7 point à la moyenne européenne.

Cette discordance invite à quelques conclusions d'étape.

- La mesure du poids de l'emploi public à travers son niveau relatif dans l'emploi total est un indicateur imparfait.

Elle peut révéler ou non un développement excessif de l'emploi public en fonction des particularités propres des emplois publics et des emplois privés.

Le haut niveau de productivité des emplois privés en France, qui est une des particularités de notre pays révélée par les comparaisons internationales, joue, sans doute, de ce point de vue un rôle important. Il s'explique d'ailleurs sans doute par le fait qu'un certain nombre de secteurs où le niveau de productivité du travail est, structurellement, faible sont collectifs dans notre pays et privés dans d'autres.

Au demeurant, la productivité unitaire dans le secteur public ressort en France comme relativement faible.

- Ces caractéristiques ont un fort impact sur les salaires publics. Les emplois publics peuvent être relativement nombreux en France, la masse des salaires n'est pas supérieure à la moyenne à due proportion.

La faiblesse relative des salaires individuels compense l'effet quantité lié au nombre d'emplois publics. Elle n'est évidemment pas sans relation avec le niveau de la productivité des emplois publics.

Il n'est est pas moins vrai que les coûts salariaux sont plus élevés au total que dans le reste de l'OCDE, la différence étant plus particulièrement nette avec les pays de la zone euro. Mais, ce constat ne peut conduire à conclure que notre pays « gaspillerait » de ce fait des ressources.

- La France connaît un niveau de salaires publics supérieur de 1,7 point par rapport à la moyenne des pays européens et se trouve au cinquième rang avec un niveau relatif des salaires publics supérieur de 15 % par rapport à cette moyenne.

L'écart avec les seuls pays de la zone euro est plus élevé. Il atteint 2,7 points de PIB en 2005 avec des salaires publics de 13,3 points de PIB en France contre 10,6 points dans la zone euro.

SALAIRES PUBLICS BRUTS
ÉCARTS AVEC LA ZONE EURO EN 2005

(en points de PIB)

 

France

Zone euro

Écart

Défense et ordre public

2,0

2,0

0,0

Services publics généraux

2,1

1,7

0,4

Enseignement

4,3

3,4

0,9

Santé

2,3

1,5

0,8

Autres

2,6

2,0

0,6

Total

13,3

10,6

2,7

Source : OCDE, Comptes nationaux, CFAP.

C'est pour l'enseignement et la santé que le supplément de salaires est le plus accusé en valeur relative par rapport à la zone euro.

- Est-ce à dire que cette situation révèlerait un gaspillage de ressources ?

Pour esquisser une réponse, il faut partir du constat que les écarts observés correspondent à un écart de production publique favorable à la France.

Pour dix pays de la zone euro, la moyenne de la production publique s'élève à 16,8 points de PIB quand, en France, elle est estimée à 21,1 points de PIB.

Le supplément de production publique en France est ainsi de 4,3 points de PIB, supérieur au supplément des salaires publics que connaît notre pays (qui n'est que de 2,7 points de PIB).

Ainsi, le coût unitaire du travail dans le secteur public ressort comme particulièrement faible en France.

Tout en s'accordant sur ce constat, on pourrait cependant prétendre que le niveau globalement élevé des salaires publics témoignerait, en soi, d'une allocation excessive de moyens aux productions qui mobilisent ces emplois publics. Mais, cette conclusion serait hâtive.

En effet, il faut corriger les données sur lesquelles elle s'appuie, afin de tenir compte du taux de couverture des besoins par les administrations publiques qui varie sensiblement selon les pays, et considérer le niveau des ressources totales consacrées à ces fonctions.

Cette correction ne peut être entreprise pour l'ensemble des domaines d'intervention publique mais elle est possible pour deux postes de dépenses publiques : la santé et l'éducation (qui représentent un peu plus du quart des dépenses publiques et un peu plus de la moitié des dépenses publiques correspondant à la production des biens et services publics).

DÉPENSES PRIVÉES POUR QUELQUES FONCTIONS (EN POINTS DE PIB)

 

France

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

Santé

2,3

2,7

3,3

7,7

Éducation

0,5

0,9

0,4

2,1

Total

2,8

3,6

3,7

9,8

Source : données OCDE.

Le tableau ci-dessus compare les dépenses privées de santé et d'éducation en France et dans quelques pays développés. La France connaît un niveau moins élevé des dépenses privées, à hauteur de 0,8 point de PIB par rapport à l'Allemagne, 0,9 par rapport aux Pays-Bas et 7 points de PIB par rapport aux États-Unis.

Ces écarts sont imputables pour une partie sans doute très importante à des salaires privés plus élevés qu'en France. Moyennant quelque approximation, on peut déduire ces écarts de ceux observés en matière de salaires publics entre ces pays et la France pour apprécier une éventuelle surconsommation des salaires publics.

ÉCARTS DES COÛTS SALARIAUX PAR FONCTION
ENTRE LA FRANCE ET QUELQUES PAYS (EN POINTS DE PIB)

 

Écarts de salaires publics
relativement à :

Écarts de dépenses privées*
relativement à :

Total

 

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

Allemagne

Pays-Bas

États-Unis

France

+ 5,6

+ 3,7

+ 3,3

- 0,8

- 0,9

- 7,0

+ 4,8

+ 2,8

- 3,7

* Dans les seuls deux domaines de la santé et de l'éducation.

L'intégration des coûts privés engagés pour satisfaire des besoins analogues à ceux couverts par les administrations publiques réduit les différences des coûts salariaux entre la France et l'Allemagne et les Pays-Bas, deux des pays européens où les coûts salariaux publics sont les plus bas. Avec les États-Unis, non seulement l'écart est réduit, mais encore il change de sens.

*

* *

Au total, il apparaît que seule une évaluation rigoureuse des processus de production publique combinée avec une évaluation de l'utilité des différents biens et services publics permettrait d'affirmer qu'il existe un excès de salaires publics dans l'économie française.

III. LA DÉCOMPOSITION FONCTIONNELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES : LA PRÉDOMINANCE DES FONCTIONS NON-RÉGALIENNES

Depuis quelques années, les données traditionnelles de la Comptabilité nationale sont enrichies par la présentation des dépenses publiques selon une décomposition par fonction, en dix catégories d'intervention (voir l'encadré ci-dessous pour la méthode appliquée).

LA RÉPARTITION DES DÉPENSES PUBLIQUES PAR FONCTION :
PROBLÈMES DE MÉTHODE
_____

Les dépenses des administrations publiques sont ventilées suivant une nomenclature internationale définie dans le chapitre XVIII du système des comptes nationaux (SCN) de 1993 et révisée en 1999 : la COFOG (Classification of the Functions of Government). Cette nomenclature répartit les dépenses administrations publiques en dix catégories selon leur finalité.

Aux difficultés inhérentes à la détermination des dépenses publiques, déjà abordées, s'ajoutent ici les problèmes de répartition des dépenses par fonction. Dans le cadre du présent rapport, on ne peut tous les énumérer (au demeurant, il n'en existe pas de recension systématique à la connaissance de votre rapporteur). Mais, on peut en fournir quelques exemples tirés de la littérature ou des entretiens de votre rapporteur.

* Les dépenses d'intérêt de la dette, lorsque la finalité de ces dépenses ne peut être distinguée, sont comptabilisées dans la fonction « services publics généraux » alors que les intérêts payés par les administrations de sécurité sociale sont répartis entre santé et protection sociale.

* L'affectation des dépenses de transfert (transferts courants ou en capital) est faite suivant la dépense qu'elle finance lorsqu'elle est connue. Dans le cas contraire, elle figure conventionnellement en « services publics généraux ». C'est le cas de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l'État aux collectivités locales.

* Le partage entre dépenses de santé et de protection sociale est délicat et peut nuire à la comparabilité des résultats internationaux. Sont comptabilisés, dans les chiffres français :

- en santé : les dépenses concernant la prise en charge des soins de santé, soit les prestations en nature ;

- en protection sociale : les transferts en espèces aux ménages destinés à compenser les pertes de revenus dues à la maladie et aux accidents de travail (indemnités journalières).

* Pour les dépenses consacrées à la Défense, un problème d'imputation des soutiens aux industries peut exister puisque certaines de ces interventions peuvent être classées dans le groupe des dépenses consacrées aux affaires économiques.

* Les dépenses de recherche-développement sont tantôt classées dans le groupe des dépenses d'enseignement, tantôt dans d'autres catégories.

La nomenclature de classement fonctionnel des dépenses publiques peut être sommairement présentée comme suit :

* la division intitulée « services généraux des administrations publiques » couvre les dépenses relatives aux organes exécutifs et législatifs, aux affaires financières et fiscales, aux affaires étrangères, à l'aide économique extérieure, aux services
généraux, à la recherche fondamentale et au service de la dette. Toutefois, de cette catégorie sont exclues les dépenses clairement rattachées à des postes liés à l'une ou l'autre des fonctions de la classification, ce qui peut être le cas notamment pour les dépenses de recherche.

* la fonction « défense » couvre à la fois la défense militaire civile, l'aide militaire à l'étranger et la recherche et le développement expérimental dans le domaine de la défense nationale.

* les dépenses consacrées à l'ordre et à la sécurité publics couvrent essentiellement les services de police et de protection contre l'incendie, les tribunaux et les prisons.

* la catégorie « affaires économiques » couvre les programmes de soutien, les subventions et les dépenses d'infrastructure en faveur des industries extractives et manufacturières, de l'agriculture, du secteur énergétique, de la construction, des transports, des communications et des autres branches de service.

* les dépenses consacrées à la protection de l'environnement regroupent essentiellement la gestion des déchets (y compris la gestion des eaux usées), la lutte contre la pollution, la préservation de la diversité biologique et la protection de la nature, ainsi que les dépenses de R&D correspondantes.

* les dépenses consacrées aux logements et aux équipements collectifs couvrent la construction de logements, la mise à disposition d'équipements collectifs, l'alimentation en eau et l'éclairage public. Mais, les aides au logement octroyées aux ménages ne sont pas classées dans cette fonction mais dans la « protection sociale ».

* les dépenses consacrées à la santé couvrent les dépenses des administrations publiques relatives aux produits médicaux, appareils et équipements médicaux, services ambulatoires, services hospitaliers, services de santé publique et R&D dans le domaine de la santé.

* les dépenses consacrées à l'enseignement abritent les charges publiques liées aux différents niveaux d'enseignement (préprimaire, primaire, secondaire, supérieur non universitaire et universitaire), ainsi que les services d'enseignement non définis selon les degrés et les services subsidiaires. Elle couvre également la R&D réalisée dans le domaine enseignant.

* les dépenses consacrées aux loisirs, à la culture et au culte sont les services récréatifs et sportifs, les services culturels, les services de radiodiffusion et d'édition, les services religieux et les autres services « communautaires ».

* Enfin, la catégorie des dépenses de protection sociale regroupe les dépenses consacrées à la maladie et à l'invalidité, à la vieillesse, à la survie, à la famille et aux enfants, au chômage, au logement, aux autres formes d'exclusion sociale ainsi qu'à la R&D dans le domaine de la protection sociale.

Le cumul des dépenses des fonctions « Protection sociale » et « Santé » regroupe plus de la moitié des dépenses publiques en Europe (53,5 %). Avec l'« Enseignement », l'ensemble représente plus de deux tiers des dépenses publiques.

L'intervention publique concerne donc principalement aujourd'hui des « fonctions non-régaliennes ». Ce phénomène général invite à considérer avec un certain scepticisme les recommandations de « recentrer » l'État sur ses fonctions régaliennes (justice, diplomatie, sécurité...). Mais, en même temps, il explique pourquoi il existe entre pays des différences de degré d'intervention publique. En effet, dans ces domaines, il peut y avoir une certaine substituabilité entre dépenses publiques et dépenses privées15(*).

COMPARAISON EUROPÉENNE DES STRUCTURES DE DÉPENSES
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PAR FONCTION (EN % DU TOTAL)

 

France

UE25

Allemagne

Espagne

Italie

Pologne

Royaume Uni

Suède

Protection sociale

41,2

40,1

46,5

33,9

37,2

42,7

37,3

42,4

Services publics généraux

13,9

14,1

13,0

13,3

18,3

13,2

10,9

14,1

Santé

13,5

13,4

13,4

13,6

13,1

9,7

15,5

12,4

Enseignement

12,0

11,3

8,7

11,5

10,6

13,7

13,2

12,5

Affaires économiques

6,0

8,4

8,1

11,2

8,5

7,4

6,7

8,4

Défense

3,6

3,6

2,5

2,9

3,1

2,7

6,2

3,6

Logement et équipt. collectifs

3,4

2,1

2,3

2,9

1,4

3,4

1,4

1,5

Loisirs, culture et culte

2,6

2,1

1,4

3,7

1,9

2,0

1,4

1,9

Ordre et sécurité publics

2,4

3,6

3,3

4,7

4,1

3,8

5,8

2,4

Protection de l'environnement

1,4

1,3

0,8

2,3

1,8

1,4

1,6

0,8

Total

100

100

100

100

100

100

100

100

* De façon générale, la décomposition moyenne des dépenses publiques en Europe permet de constater hors dépenses de « Protection sociale » (40,1 % du total), la concentration des autres dépenses publiques dans trois catégories d'importance analogue : les « Services publics généraux » (14,1 % du total des dépenses publiques et 23,4 % des dépenses hors protection sociale), la « Santé » (respectivement 13,4 % et 22,4 %) et l'« Enseignement » (respectivement 11,3 % et 18,9 %).

Les dépenses dites d'« Affaires économiques » représentent un peu plus d'un dixième de l'ensemble des dépenses hors protection sociale (14 %) et la « Défense », 5,9 % des dépenses publiques.

ÉCARTS À LA STRUCTURE MOYENNE DES DÉPENSES PUBLIQUES
DANS L'UNION EUROPÉENNE PAR FONCTION (EN % DU TOTAL)

 

France

Allemagne

Espagne

Italie

Pologne

Royaume Uni

Suède

Protection sociale

+ 1,1

+ 6,4

- 6,2

- 2,9

+ 1,5

- 2,8

+ 1,2

Services publics généraux

- 0,2

- 1,1

- 0,8

+ 4,2

- 0,9

- 3,2

0

Santé

- 0,1

0

+ 0,2

- 0,3

- 3,7

+ 2,1

- 1,0

Enseignement

+ 0,7

- 2,6

+ 0,2

- 0,7

+ 2,4

+ 1,9

+ 1,2

Affaires économiques

- 2,4

- 0,3

+ 2,8

+ 0,1

- 1,0

- 1,7

0

Défense

0

- 1,1

- 0,7

- 0,5

- 0,9

+ 2,6

0

Logement et équipements collectifs

+ 1,3

+ 0,2

+ 0,8

- 0,7

+ 1,3

- 0,7

- 0,6

Loisirs, culture et culte

+ 0,5

- 0,7

+ 1,6

- 0,2

- 0,1

- 0,7

- 0,2

Ordre et sécurité publics

- 1,2

- 0,3

+ 1,1

+ 0,5

+ 0,2

+ 2,2

- 1,2

Protection Environnement

+ 0,1

- 0,5

+ 1,0

+ 0,5

+ 0,1

+ 0,3

- 0,5

* Cette structure moyenne des dépenses publiques est largement partagée dans tous les pays de l'Union. Hors le champ de la protection sociale, la dispersion des choix d'intervention publique est faible.

Pour l'échantillon présenté ici, les écarts maximaux de 6,4 points (en plus) et 6,2 points (en moins) observés en Allemagne et en Espagne respectivement, relativement à la « Protection sociale » une fois écartés, les autres différences par rapport à la structure moyenne apparaissent minimes :

- le Royaume-Uni se singularise un peu, avec une plus faible proportion des dépenses publiques consacrées à la « Protection sociale » et aux « Services publics généraux » et, en contrepartie, davantage allouées à la « Santé », à la « Défense » et à « l'Ordre et à la Sécurité publics ». Encore peut-on supposer que ces différences proviennent, pour une part, de problèmes de classement purement statistiques entre dépenses de « Protection sociale » et de « Santé », et de « Services généraux », de « Défense » et d'« Ordre et de Sécurité publics » ;

- l'Allemagne se distingue par la proportion relativement faible de ses dépenses d'éducation dans l'ensemble (16,2 % du total des dépenses hors protection sociale contre 18,9 % en moyenne) ;

- l'Italie alloue relativement beaucoup de moyens aux services publics généraux, mais on sait que cette situation est en partie attribuable au niveau des dépenses d'intérêt.

* Au niveau de l'OCDE, on retrouve ces ordres de grandeur avec quelques nuances. Pour les principaux pays de l'OCDE, la protection sociale absorbe une proportion moins élevée (37,7 %) des dépenses publiques, la santé 14,3 % (52 % du total pour ces deux fonctions). L'enseignement concentre environ 5,5 % du total des dépenses publiques soit 57,7 % des dépenses publiques pour ces trois catégories, soit moins que leur niveau relatif en Europe.

Malgré un niveau des dépenses publiques plus élevé que la moyenne, la France a une structure de ces dépenses publiques proche de la structure moyenne des dépenses publiques en Europe.

IV. LES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE, MÊMES PRIORITÉS FONCTIONNELLES QU'AILLEURS MAIS UN NIVEAU RELATIVEMENT PLUS ÉLEVÉ SURTOUT POUR LA PROTECTION SOCIALE

A. LA RÉPARTITION FONCTIONNELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE

1. Une structure marquée, comme ailleurs, par la prédominance de trois fonctions : protection sociale, santé, éducation

En France, la structure des dépenses publiques est marquée par la prédominance des dépenses de protection sociale : avec 22 points de PIB en 2003, elles représentent 41,2 % du total des dépenses publiques. Les dépenses de pensions s'élèvent à 58,2 % du total des dépenses publiques sociales, soit 12,8 points de PIB (voir le chapitre suivant pour une décomposition détaillée).

Les services publics généraux représentent 13,8 % du total des dépenses publiques et 7,4 points de PIB. Une partie importante (35,8 % en 2005) de ces dépenses provient du versement des intérêts, notamment de la dette publique. Les interventions publiques financées sous cette catégorie englobante sont très diversifiées : fonctionnement des organes exécutifs et législatifs, collecte de l'impôt... et ne mobilisent une par une qu'une modeste portion du total des dépenses publiques.

Au troisième rang, on trouve une fonction qui est, elle, homogène ; la santé avec 7,2 points de PIB en 2003, et 13,5 % du total des dépenses publiques.

Suivent les dépenses d'enseignement : 6,4 points de PIB en 2003, et 12 % des dépenses publiques.

Au total, les quatre catégories mentionnées ci-dessus représentent 80,5 % des dépenses publiques et un montant de ressources équivalent à 43 points de PIB.

Les six autres catégories d'intervention publique ne mobilisent qu'un peu moins de 20 % du total des dépenses publiques, soit 10,4 points de PIB en 2003.

Les dépenses publiques correspondant à la catégorie des « Affaires économiques » représentent le premier poste des dépenses publiques qui constituent ce reliquat, et le cinquième de l'ensemble des catégories d'intervention. Elles s'élèvent à 3,2 points de PIB et 6 % du total, mais une partie d'entre elles pourrait aussi bien relever d'autres fonctions comme celle liée à la compensation des exonérations de cotisations sociales versées aux caisses de sécurité sociale.

La défense, souvent présentée comme mobilisant une proportion considérable des dépenses publiques - elle était de fait, l'un des plus importants budgets de l'État - se révèle assez seconde dans ce panorama. En 2003, elle concentre 3,6 % du total des dépenses publiques, soit environ 1,9 point de PIB.

Les ressources consacrées à l'intervention publique pour couvrir les loisirs, la culture et les cultes (2,6 % du total des dépenses publiques et 1,4 point de PIB) sont légèrement supérieures à celles représentatives des nécessités de l'ordre et de la sécurité publics (2,4 % du total et 1,3 point de PIB).

Ces deux catégories sont devancées par les moyens publics consacrés aux « équipements » et au « logement » qui s'élèvent à 1,8 point de PIB, soit 3,4 % du total des dépenses publiques. Ces dépenses ne recouvrent pas l'ensemble de l'effort public réalisé pour le logement dont une partie est retracée dans la fonction de protection sociale et une autre dans les « affaires économiques ».

Enfin, la « protection de l'environnement » ferme la marche avec 0,8 point de PIB et 1,5 % du total des dépenses publiques.

2. Le renforcement de la place de la protection sociale et de la santé

L'évolution des différentes catégories de dépenses publiques a été différenciée au cours de la décennie 1995-2005.

ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DES DÉPENSES PUBLIQUES PAR FONCTION
ENTRE 1995 ET 2005

Source : INSEE, comptes nationaux base 2000

Leur répartition par fonction s'est légèrement déformée au profit de l'environnement, de l'ordre et de la sécurité publics, des loisirs, de la culture et des cultes, du logement et des équipements collectifs, de la santé et de la protection sociale et au détriment de la défense, des dépenses d'intervention économique, de l'éducation et des services publics généraux.

3. Une structure fonctionnelle des dépenses publiques qui correspond à la primauté des dépenses de transferts

Le croisement des données de la Comptabilité nationale traditionnelle relatives à la nature des dépenses publiques et de celles relatives aux domaines fonctionnels de l'intervention publique permet d'appréhender plus finement les moyens mobilisés par chaque catégorie de l'intervention publique.

RÉPARTITION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (APU)
PAR NATURE ET FONCTION EN 2005 (en %)

Source : INSEE, comptes nationaux base 2000

Dans les différentes fonctions exercées par les administrations publiques, les prestations sociales occupent une place majoritaire avec 43,8 % du total des dépenses publiques mobilisées. Comme une partie elle-même majoritaire du poste « Autres » est constituée de transferts, on retrouve la prédominance de l'activité de répartition du revenu dans le total des dépenses publiques.

Les salaires publics (24,7 % du total) occupent une place plus ou moins importante dans chaque fonction ; plus de la moitié de l'effort de défense y est consacrée ; dans l'enseignement et l'ordre et la sécurité publics, cette proportion tangente 70 %. Ce poste de dépenses est, en revanche, beaucoup moins sollicité dans les fonctions de « services publics généraux », de « santé » et de « loisirs, culture et cultes » avec un peu moins d'un tiers des moyens engagés.

B. UN NIVEAU DE DÉPENSES PUBLIQUES RELATIVEMENT ÉLEVÉ PRINCIPALEMENT DU FAIT DE LA PROTECTION SOCIALE

1. Un niveau de dépenses publiques relativement élevé...

a) Par rapport à l'Union européenne

Le poids des dépenses publiques est, en France, nettement supérieur à ce qu'il est dans l'Union européenne à 25. Avec 53,4 % du PIB en 2003, la France occupait le quatrième rang dans un ensemble où, en moyenne, les dépenses publiques représentaient 47,6 % du PIB soit un surplus des dépenses publiques de 5,8 points de PIB. Les comparaisons établies dans le cadre de la seule Union européenne à 15 donnent des résultats du même ordre.

COMPARAISON EUROPÉENNE DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
PAR FONCTION (2003) - EN POINTS DE PIB

 

France

Rang

UE
25

Allemagne

Espagne

Italie

Pologne

Royaume Uni

Suède

Protection sociale

22,0

4

19,1

22,5

13,0

17,9

19,0

16,1

24,7

Services publics généraux

7,4

11

6,7

6,3

5,1

8,8

5,9

4,7

8,2

Santé

7,2

1

6,4

6,5

5,2

6,3

4,3

6,7

7,2

Enseignement

6,4

6

5,4

4,2

4,4

5,1

6,1

5,7

7,3

Affaires économiques

3,2

24

4,0

3,9

4,3

4,1

3,3

2,9

4,9

Défense

1,9

5

1,7

1,2

1,1

1,5

1,2

2,7

2,1

Logement et équipt. collectifs

1,8

3

1,0

1,1

1,1

0,7

1,5

0,6

0,9

Loisirs, culture et culte

1,4

6

1,0

0,7

1,4

0,9

0,9

0,6

1,1

Ordre et sécurité publics

1,3

22

1,7

1,6

1,8

2,0

1,7

2,5

1,4

Protection de l'environnement

0,8

9

0,7

0,5

0,9

0,8

0,6

0,7

0,3

Total

53,4

4

47,6

48,4

38,3

48,1

44,5

43,2

58,2

Source : Eurostat ; Insee, comptes nationaux base 2000.

b) Par rapport aux pays de l'OCDE

Par rapport aux pays de l'OCDE où les dépenses publiques sont les plus basses (hors le Japon), l'Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis..., la France connaît des dépenses publiques supérieures de l'ordre de 17 points de PIB, soit 1,5 fois le niveau de ces pays.

RÉPARTITION DES DÉPENSES PUBLIQUES PAR FONCTION EN 2004
DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE (EN % DU PIB)

 

Autriche

Belgique

Danemark

France

Allemagne

Irlande

Italie

Portugal

Espagne

Royaume-Uni

Suède

États-Unis

Moyenne

Écart France/
Moyenne

Protection sociale

20,8

17,6

22,6

22,5

22,0

9,5

17,9

15,7

12,9

15,9

23,3

7,0

17,3

5,2

Santé

7,0

7,0

7,0

7,2

6,1

7,4

6,3

7,3

5,7

7,1

6,8

7,4

6,9

0,3

Éducation

5,9

6,0

7,9

6,1

4,2

4,3

5,1

7,6

4,3

5,8

7,1

6,2

5,9

0,2

Services publics généraux

7,0

8,9

6,8

7,3

6,1

3,7

8,8

6,8

4,7

4,9

7,5

4,9

6,5

0,8

Défense

0,9

1,1

0,5

1,9

1,1

0,5

1,5

1,4

1,1

2,5

1,7

4,2

1,5

0,4

Ordre et sécurité

1,4

1,6

1,0

1,4

1,6

1,5

2,0

2

1,8

2,6

1,3

2,1

1,7

- 0,3

Affaires économiques

5,0

4,8

3,6

2,9

3,6

4,5

4,1

4,4

4,8

2,8

5

3,8

4,1

- 1,2

Environnement

0,4

0,6

0,5

0,8

0,3

0,6

0,8

0,6

0,9

1,0

0,4

0,6

0,6

0,2

Logement et équipements collectifs

0,5

0,3

0,6

1,8

1,1

1,4

0,7

0,6

0,8

0,9

0,4

0,6

0,8

1,0

Loisirs, culture et cultes

1,0

1,3

1,6

1,5

0,6

0,5

0,9

1,1

1,4

0,9

1,1

0,3

1,0

0,5

Sous-total
(hors protection sociale)

29,1

31,6

30,5

30,9

24,7

24,4

30,2

31,8

25,6

27,6

31,3

30,1

29,0

1,9

TOTAL

49,9

49,2

53,1

53,4

46,6

33,9

48,1

47,5

38,5

44,4

54,6

37,1

46,3

7,1

Source : OCDE. Comptes nationaux annuels. Comptes des administrations publiques.

2. ... principalement du fait de la protection sociale

Le tableau ci-après décompose, par fonction, les écarts entre les dépenses publiques en France et le niveau moyen européen en 2003.

ÉCARTS ENTRE LE POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE ET EN EUROPE 1
PAR FONCTION (2003)

 

En points de PIB

En % par rapport
à la moyenne

Protection sociale

+ 2,9

+ 15,2

Services publics généraux

+ 0,7

+ 10,4

Santé

+ 0,8

+ 10,8

Enseignement

+ 1,0

+ 25,5

Affaires économiques

- 0,8

- 20,0

Défense

+ 0,2

+ 11,8

Logement et équipements collectifs

+ 0,8

+ 80,0

Loisirs, culture et culte

+ 0,4

+ 40,0

Ordre et sécurité publics

- 0,4

- 24,0

Protection de l'environnement

+ 0,1

+ 14,3

Total

5,7

+ 12,2

1 Europe à 25.

Il montre que ce sont les dépenses publiques de protection sociale (+ 2,9 points) qui expliquent la majeure partie du surplus de dépenses publiques que connaît la France. Plus de la moitié du surplus de dépenses publiques de la France par rapport à la moyenne européenne provient de la fonction protection sociale16(*).

Les autres fonctions contribuant significativement à cet écart sont : l'« Enseignement » (+ 1 point), le « Logement et les Équipements collectifs » (+ 0,8 point) et la « Santé » (+ 0,8 point).

* Exprimés en pourcentage, ces écarts ressortent comme plus ou moins importants.

Au total, le poids des dépenses publiques en France est supérieur de 12,2 % par rapport à la moyenne en Europe.

La protection sociale concentre 15,2 % de dépenses publiques de plus que la moyenne européenne.

Pour trois autres postes, où la France se singularise par un niveau de dépenses publiques plus élevé que la moyenne, les écarts relatifs sont les suivants :

- pour l'« Éducation », où la France n'occupe que le sixième rang, la dépense est toutefois supérieure de 25 % à la moyenne européenne ;

- pour le « Logement et les Équipements collectifs » pour lesquels la France est au troisième rang, les dépenses publiques sont supérieures de 80 % à la moyenne (+0,8 point de PIB) ;

- enfin, pour la « Santé » à laquelle la France est le pays qui consacre le plus de dépenses publiques avec 0,8 point de PIB de plus que la moyenne, c'est environ 11 % de dépenses publiques en plus de la moyenne qu'on peut constater.

CHAPITRE II - LA PROTECTION SOCIALE, DES NIVEAUX TRÈS DIVERS DE DÉPENSES PUBLIQUES, MAIS, AU TOTAL, DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RESSOURCES ÉCONOMIQUES PLUTÔT HOMOGÈNES

Les dépenses publiques de protection sociale représentent partout dans les pays de l'OCDE le premier poste de dépenses publiques, et de très loin.

C'est aussi la catégorie de dépenses publiques au regard de laquelle on observe, à première vue, la plus grande dispersion entre les pays de l'OCDE et, même si cette dispersion y est moins accusée, entre les pays de la seule Union européenne.

Cependant, dans ce domaine, la vision change considérablement selon l'indicateur qu'on observe.

Par exemple, si la protection sociale publique mobilise une proportion du PIB relativement proche dans les différents pays de l'Union européenne, les dynamiques nationales ont été très différenciées ces dix dernières années tandis que les dépenses sociales par habitant atteignent, quant à elles, des niveaux très variables.

Surtout, une observation fondamentale s'impose. Si la diversité des situations sur le front des dépenses publiques de protection sociale est nettement accusée, cette diversité ne reflète pas un quelconque choix des agents économiques d'allouer plus ou moins de ressources à la protection contre les risques sociaux.

En effet, lorsqu'on ajoute aux dépenses publiques à finalité sociale, les dépenses privées de même destination dans tous les pays de l'OCDE les situations nationales, appréciées sous l'angle du niveau global du produit intérieur brut consacré à la protection sociale, se rapprochent beaucoup17(*).

Les États-Unis offrent une illustration marquante de ce phénomène. Très au-dessous de la moyenne de l'OCDE pour les dépenses publiques sociales (18,4 points de PIB contre 21,4 points), ils passent au-dessus de cette moyenne pour l'ensemble des dépenses sociales (28,5 points de PIB contre 24,6 points de PIB).

I. LES DÉPENSES SOCIALES18(*) EN EUROPE, UNE RÉALITÉ COMPLEXE ET UNE DISPERSION EN LIEN AVEC LA RICHESSE ÉCONOMIQUE DES PAYS

Globalement, les dépenses de protection sociale ont été stabilisées, entre 1992 et 2001, dans l'Union européenne. Quand on envisage une autre période (1995-2005), l'enseignement est à peu près le même, malgré un léger déclin des dépenses publiques sociales.

Mais, les évolutions par pays ont été nettement différenciées.

Par ailleurs, la stabilité globale du poids des dépenses sociales dans le PIB s'est accompagnée dans tous les pays, sauf l'Espagne, l'Italie et la Suède, d'une élévation des dépenses sociales par habitant qui a pu, notamment au Royaume-Uni, être soutenue.

Dans ce contexte, malgré un rapprochement des situations, le niveau des dépenses de protection sociale par habitant exprimé en termes réels19(*) reste très diversifié dans l'Union européenne, à l'image des niveaux de richesse (globale) par habitant.

A. DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES À TOUS POINTS DE VUE

- La considération de l'évolution des seules dépenses publiques de protection sociale en points de PIB fait ressortir une stabilité moyenne au cours de la période la plus récente (1995-2005)20(*), avec toutefois quelques particularités nationales prononcées.

La baisse des dépenses publiques entre 1995 et 2001 a été partiellement compensée par l'augmentation du niveau des ressources privées allouées à la protection sociale.

- La variation des dépenses sociales par risque, toujours estimées à partir de leurs poids dans le PIB, a également été diversifiée et les singularités nationales sont fortes sous cet angle.

- Ces approches par niveau relatif des dépenses publiques sociales dans le PIB doivent être complétées par des mesures du dynamisme absolu des dépenses publiques sociales. Lorsqu'on s'intéresse à celui-ci, le panorama change beaucoup.

Plutôt qu'une stabilité des dépenses publiques sociales, c'est partout, ou presque, une augmentation des dépenses publiques sociales par habitant qu'on constate. Celle-ci est particulièrement forte dans des pays « assez inattendus » comme le Royaume-Uni, le Luxembourg ou l'Irlande.

Quand on corrige ce panorama pour tenir compte des écarts de prix et d'inflation entre pays européens, le palmarès des pays européens en termes d'évolution des dépenses sociales par habitant change un peu, les pays à faibles niveaux de prix gagnant quelques places sur l'échelle au détriment des pays dans la situation inverse, le Royaume-Uni notamment.

- Le dynamisme des dépenses sociales par habitant en France classe notre pays au dixième rang des quinze pays européens. Ce résultat est bien différent de l'image que donne l'augmentation du « poids » des dépenses publiques sociales dans le PIB, qui met la France au quatrième rang des pays de l'Union européenne.

1. Les dépenses publiques de protection sociale21(*) en points de PIB : une stabilité globale, mais des évolutions nationales très différenciées

a) De 1995 à 2005 : une apparente stabilité

Les dépenses de protection sociale exprimées en points de PIB ont légèrement décliné dans l'Europe des Quinze, entre 1995 et 2001 (-1,3 point de PIB), pour se situer autour d'1/4 du PIB (24,5 points de PIB).

Au-delà, une certaine reprise est intervenue, les dépenses publiques de protection sociale gagnant 0,6 point de PIB entre 2002 et 2005.

VARIATION DES DÉPENSES PUBLIQUES DE PROTECTION SOCIALE - SANTÉ
ENTRE 1995 ET 2001) - EN POINTS DE PIB

Pays

1995

1998

2001

Variation 2001/1995

UE-15

25,8

25,0

24,5

- 1,3

Belgique

24,1

23,7

23,5

- 0,6

Danemark

31,5

29,9

29,0

- 2,5

Allemagne

27,1

27,8

27,8

+ 0,7

Grèce

19,5

20,1

21,6

+ 2,1

Espagne

20,0

18,8

17,9

- 2,1

France

28,7

28,4

27,8

- 0,9

Irlande

18,1

15,0

14,4

- 3,7

Italie

23,6

23,3

23,7

+ 0,1

Luxembourg

21,5

21,7

21,3

- 0,2

Pays-Bas

24,1

21,6

20,6

- 3,5

Autriche

29,6

28,9

26,9

- 2,7

Portugal

17,8

18,2

19,5

+ 1,7

Finlande

32,0

28,5

25,7

- 6,3

Suède

32,8

29,1

29,7

- 3,1

Royaume-Uni

23,0

21,1

21,4

- 1,6

Source : Eurostat

Au total, dans les pays européens, entre 1995 et 2005, le poids des dépenses publiques de protection sociale aura été réduit de 0,2 point de PIB, situation assez inédite après des décennies de hausse, mais qui traduit plus une stabilité qu'une vraie décrue.

VARIATION DES DÉPENSES PUBLIQUES DE PROTECTION SOCIALE - SANTÉ
ENTRE 2002 ET 2005 - EN POINTS DE PIB

Pays

2002

2003

2004

2005

Variation 2005/2002

UE-15

25,0

25,5

25,5

25,6

+ 0,6

Belgique

24,0

24,8

24,9

24,7

+ 0,7

Danemark

29,6

30,6

30,3

29,6

-

Allemagne

28,5

28,9

28,1

27,2

- 1,3

Grèce

21,8

22,5

22,0

22,0

+ 0,2

Espagne

18,2

18,1

18,8

18,6

+ 0,4

France

28,4

29,2

29,4

29,6

+ 1,2

Irlande

15,5

16,2

16,5

17,0

+ 1,5

Italie

24,0

24,4

24,7

25,0

+ 1,0

Luxembourg

21,9

22,6

22,8

22,6

+ 0,7

Pays-Bas

21,3

22,2

22,1

21,6

+ 0,3

Autriche

27,8

28,4

28,0

27,8

-

Portugal

20,2

21,5

22,2

23,0

+ 2,8

Finlande

26,8

27,8

27,9

28,0

+ 1,2

Suède

30,2

31,1

30,6

30,0

- 0,2

Royaume-Uni

21,8

22,3

22,6

23,0

+ 1,2

Source : Eurostat

b) Mais, des évolutions nationales différenciées

Les évolutions par pays ont été toutefois contrastées.

VARIATION DES DÉPENSES PUBLIQUES DE PROTECTION SOCIALE - SANTÉ
ENTRE 1995 ET 2005 - EN POINTS DE PIB

UE-15

- 0,2

Belgique

+ 0,6

Danemark

- 1,9

Allemagne

+ 0,1

Grèce

+ 2,5

Espagne

- 1,4

France

+ 0,9

Irlande

- 1,1

Italie

+ 1,4

Luxembourg

+ 1,1

Pays-Bas

- 2,5

Autriche

- 1,8

Portugal

+ 5,2

Finlande

- 4,0

Suède

- 2,8

Royaume-Uni

0

- Dans quelques pays, la stabilité l'emporte : Allemagne, Royaume-Uni.

- Dans plusieurs pays, des baisses de grande ampleur interviennent (Suède, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Autriche).

- Le Portugal et la Grèce, à l'inverse de l'Espagne, augmentent, au cours de la période, la part de leur PIB consacrée à la protection sociale.

- Il en va de même en France, en Italie et au Luxembourg, mais dans des proportions plus modérées.

2. Les dépenses privées de protection sociale : un fort dynamisme

Le tableau ci-après récapitule, pour la période 1992-2001, les évolutions de l'ensemble des dépenses de sécurité sociale et ajoute donc aux dépenses publiques identifiées ci-dessus les dépenses privées de protection sociale telles qu'elles sont prises en compte par le système statistique européen.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE
(1992-2001) - EN POINTS DE PIB

Pays

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Variation 1992/2001

Rang par ordre décroissant

UE-15

27,7

28,7

28,5

28,2

28,4

28,0

27,5

27,4

27,3

27,5

- 0,2

NS

Belgique

27,7

29,3

28,7

28,1

28,6

27,9

27,6

27,3

26,8

27,5

- 0,2

6

Danemark

30,3

31,9

32,8

32,2

31,4

30,4

30,2

30,0

29,2

29,5

- 0,8

9

Allemagne

27,6

28,4

28,3

28,9

29,9

29,5

29,3

29,6

29,6

29,8

+ 2,2

3

Grèce

21,2

22,0

22,1

22,3

22,9

23,3

24,2

25,5

26,3

27,2

+ 6,0

1

Espagne

22,4

24,0

22,8

22,1

21,9

21,2

20,6

20,2

20,2

20,1

- 2,3

11

France

29,3

30,7

30,5

30,7

31,0

30,8

30,5

30,2

29,8

30,0

+ 0,7

4

Irlande

20,3

20,2

19,7

18,9

17,8

16,6

15,4

14,7

14,2

14,6

- 5,7

13

Italie

26,2

26,4

26,0

24,8

24,8

25,5

25,0

25,2

25,2

25,6

- 0,6

6

Luxembourg

22,5

23,3

22,9

23,7

24,1

22,8

21,7

21,7

20,3

21,2

- 1,3

10

Pays-Bas

31,9

32,3

31,7

30,9

30,1

29,4

28,4

28,0

27,4

27,6

- 4,3

12

Autriche

27,8

29,1

29,9

29,8

29,8

28,7

28,3

28,9

28,4

28,4

+ 0,6

5

Portugal

18,4

21,0

21,3

22,1

21,2

21,4

22,1

22,6

23,0

23,9

+ 5,5

2

Finlande

33,6

34,5

33,8

31,7

31,6

29,2

27,2

26,8

25,5

25,8

- 7,8

15

Suède

37,1

38,2

36,7

34,6

33,9

33,0

32,2

31,8

30,7

31,3

- 5,8

14

Royaume-Uni

27,9

29,0

28,6

28,2

28,0

27,5

26,9

26,4

27,1

27,2

- 0,7

8

Source : Statistiques sociales européennes. Commission européenne.

On observe que l'évolution des dépenses totales de sécurité sociale est différente de celle des seules dépenses publiques.

Pour la période de 1995 à 2001, les dépenses totales se réduisent de 0,7 point de PIB, contre - 1,3 point de PIB pour les dépenses publiques.

Autrement dit, au cours de cette période, les dépenses privées de protection sociale ont augmenté, de 0,6 point de PIB.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES ET PRIVÉES DE SÉCURITÉ SOCIALE
1995-2001 - EN POINTS DE PIB

 

Dépenses publiques

Dépenses privées

Total

UE-15

- 1,3

+ 0,6

- 0,7

Belgique

- 0,6

0

- 0,6

Danemark

- 2,5

- 0,2

- 2,7

Allemagne

+ 0,7

+ 0,2

+ 0,9

Grèce

+ 2,1

+ 2,5

+ 4,6

Espagne

- 2,1

+ 0,1

- 2,0

France

- 0,9

+ 0,2

- 0,7

Irlande

- 3,7

- 0,6

- 4,3

Italie

+ 0,1

+ 0,7

+ 0,8

Luxembourg

- 0,2

- 2,3

- 2,5

Pays-Bas

- 3,5

+ 0,2

- 3,3

Autriche

- 2,7

+ 1,3

- 1,4

Portugal

+ 1,7

+ 0,1

+ 1,8

Finlande

- 6,3

+ 0,4

- 5,9

Suède

- 3,1

- 0,2

- 3,3

Royaume-Uni

- 1,6

+ 0,6

- 1,0

Dans tous les pays où une baisse des dépenses publiques sociales est intervenue, soit les dépenses privées ont beaucoup moins diminué, soit elles ont augmenté (le Luxembourg excepté).

3. Une croissance contrastée des dépenses relatives aux différents « risques » sociaux

a) Des évolutions variées selon les risques

En Europe, entre 1990 et 1999, la croissance des dépenses sociales, exprimée en termes réels, a été variable selon les « risques » couverts.

CROISSANCE DES DÉPENSES SOCIALES PAR FONCTION
EN TERMES DE POUVOIR D'ACHAT, 1990-1999
(variation annuelle en pourcentage)

Source : La protection sociale en Europe 2001, Commission européenne

Quasiment nulle pour les dépenses d'indemnisation pour maladie ou pour chômage, elle a été d'une particulière ampleur s'agissant des dépenses liées à l'exclusion sociale (+ 5,7 % par an) et, à un moindre degré, pour le logement (+ 4,3 % par an).

Pour les autres dépenses sociales, la croissance s'est étagée entre 3,1 % (pour la santé) et 3,5 % (vieillesse et famille).

b) De fortes particularités nationales

* Ces évolutions moyennes pour l'Union européenne, avec une inflexion du rythme d'évolution des dépenses sociales entre une première sous période (1990-1994) et sa suivante (1994-1999), se sont accompagnées d'une très grande diversité des situations nationales.

Appréciés par pays, les écarts à la moyenne de la croissance annuelle des dépenses, catégorie par catégorie, sont considérables.

ÉCARTS À LA MOYENNE ANNUELLE DES TAUX DE CROISSANCE
DES DÉPENSES SOCIALES DANS L'UNION EUROPÉENNE, ENTRE 1990-1999
(en points de croissance)

 

Maladie

Santé

Invalidité

Vieillesse

Famille

Chômage

Logement

Exclusion sociale

Belgique

- 1,3

- 0,8

+ 2,3

- 0,2

- 0,8

+ 1,7

Nd

- 1,6

Danemark

- 0,3

+ 0,3

+ 2,3

0

+ 0,8

- 0,9

- 0,8

- 2,5

Allemagne

- 1,2

+ 0,2

+ 3,7

- 0,5

+ 3,4

+ 0,9

- 0,8

- 1,8

Grèce

+ 0,1

+ 1,7

- 2,8

+ 0,4

+ 0,9

+ 8,7

+ 3,3

+ 7,4

Espagne

+ 2,7

+ 0,4

+ 0,1

+ 0,7

+ 2,4

- 0,9

+ 8,7

+ 6,1

France

+ 2,0

- 0,3

- 1,7

- 0,3

- 1,2

+ 0,5

- 0,3

+ 4,8

Irlande

+ 2,6

+ 6,1

+ 4,2

+ 0,1

+ 4,3

+ 2,5

+ 1,3

+ 3,4

Italie

- 1,8

- 0,8

- 3,1

+ 0,1

- 3,6

- 0,3

+ 2,1

- 1,9

Luxembourg

+ 5,6

+ 3,6

+ 5,0

+ 1,7

+ 8,2

+ 5,5

+ 7,6

- 1,8

Pays-Bas

+ 0,3

- 0,9

- 6,4

- 1,8

- 5,8

- 2,8

+ 0,9

+ 5,0

Autriche

+ 1,2

+ 1,2

+ 3,0

- 0,8

- 0,2

+ 5,7

- 5,1

- 2,5

Portugal

+ 0,8

+ 8,4

- 1,5

+ 6,3

+ 1,7

+ 10,7

- 10,8

+ 28,1

Finlande

- 1,3

- 2,6

- 1,5

- 0,1

- 1,3

+ 11,2

+ 8,6

- 1,6

Suède

Nd

Nd

Nd

Nd

Nd

Nd

Nd

Nd

Royaume-Uni

+ 2,2

+ 2,0

+ 2,6

+ 1,2

+ 0,8

- 3,0

+ 0,5

+ 1,5

Source : Commission européenne. Calculs de l'auteur.

* Hormis le cas particulier du Luxembourg qui, pour trois catégories (maladie, invalidité, famille) sur huit, est en tête des progressions, l'éventail des variations se déploie sur :

- 4,5 points pour la « maladie » entre la plus haute, l'Espagne (+ 2,7 points d'écarts à la croissance annuelle moyenne) et la plus basse, l'Italie (- 1,8 point) ;

- 11 points pour la « santé » (Portugal : + 8,4 points ; Finlande :
- 2,6 points) ;

- 10,6 points pour l'« invalidité » (Irlande : + 4,2 points ; Pays-Bas : - 6,4 points) ;

- 8,1 points pour la « vieillesse » (Portugal : + 6,3 points ; Pays-Bas : - 1,8 points) ;

- 10,1 points pour la « famille » (Irlande : + 4,3 points ; Pays-Bas :
- 5,8 points) ;

- 14,2 points pour le « chômage » (Finlande : + 11,2 points ; Royaume-Uni : - 3 points) ;

- 19,5 points pour le « logement » (Grèce : + 8,7 points ; Portugal :
- 10,8 points) ;

- 30,6 points pour « l'exclusion sociale » (Portugal : + 28,1 points ; Danemark et Autriche : - 2,5 points).

* Dans cet ensemble, la France ressort avec une évolution inférieure à la moyenne dans cinq catégories de dépenses (santé, invalidité, vieillesse, famille et logement). Elle ne se détache par le haut que pour la maladie (+ 2 points), le chômage (+ 0,5 point) et l'exclusion sociale (+ 4,8 points).

RÉPARTITION DES DÉPENSES COURANTES DE PROTECTION SOCIALE PAR FONCTION, 1999

Source : La protection sociale en Europe 2001, Commission européenne

* La diversité des évolutions par risque et par pays, qui est plus accusée que celle des dynamiques nationales de la protection sociale globale, traduit l'existence de particularismes nationaux relatifs à la structure des risques sociaux qui, sans surprise, ressortent comme des variables explicatives importantes des dépenses sociales.

4. Des dynamiques nationales de protection sociale par habitant très variables

- L'analyse de la dynamique des dépenses de protection sociale, effectuée au regard de leur poids dans le PIB - qui débouche simplement sur des constats relatifs à l'évolution de la part du PIB allouée à des dépenses de protection sociale - ne permet pas de rendre compte de la variation des dépenses de protection sociale en elles-mêmes.

Avec une même augmentation de ces dépenses, deux pays qui connaissent des rythmes de croissance économique différents enregistreront des évolutions contrastées du poids des dépenses de protection sociale dans le PIB.

Pour appréhender la dynamique absolue des dépenses sociales, il faut donc se référer à d'autres données : les dépenses sociales par habitant ou, mieux encore, les dépenses sociales par habitant en parités de pouvoir d'achat, qui permettent des comparaisons internationales plus robustes.

a) Les dépenses sociales par habitant

Le tableau ci-après, qui récapitule les variations des dépenses de protection sociale par habitant, en monnaie constante, rend compte des évolutions en volume des dépenses de protection sociale.

De plus, l'approche par habitant présente le grand avantage d'analyser l'évolution des bénéfices sociaux individuels concrètement distribués en Europe.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE PAR TÊTE
(1992-2001) - EN NIVEAU ET EN MONNAIE CONSTANTE

Pays

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Variation 1992/2001
(en % annuel)

Rang
par ordre décroissant

EU-15

4 928

4 941

4 977

4 985

5 133

5 223

5 302

5 471

5 681

5 762

+ 1,7

NS

Belgique

5 105

5 559

5 702

5 867

5 889

5 740

5 809

5 981

5 976

6 115

+ 2,0

9

Danemark

6 986

7 568

8 243

8 479

8 441

8 250

8 331

8 505

8 492

8 654

+ 2,4

5

Allemagne

5 798

6 113

6 246

6 645

6 783

6 525

6 632

6 856

6 923

6 990

+ 2,1

8

Grèce

2 194

2 054

1 950

1 917

1 987

2 091

2 113

2 345

2 452

2 599

+ 1,9

10

Espagne

3 016

2 825

2 561

2 516

2 590

2 534

2 560

2 633

2 715

2 786

- 0,8

14

France

5 485

5 877

5 986

6 131

6 235

6 179

6 325

6 487

6 555

6 692

+ 2,2

7

Irlande

2 512

2 526

2 600

2 669

2 769

3 097

3 057

3 230

3 361

3 666

+ 4,3

4

Italie

5 026

4 310

4 131

3 631

4 043

4 309

4 294

4 415

4 522

4 671

- 0,7

13

Luxembourg

6 421

7 187

7 497

7 998

8 179

8 148

8 293

8 993

9 066

9 485

+ 4,4

3

Pays-Bas

5 698

6 061

6 137

6 340

6 194

6 059

6 056

6 164

6 309

6 403

+ 1,3

11

Autriche

5 571

6 040

6 375

6 657

6 619

6 276

6 399

6 747

6 795

6 830

+ 2,3

6

Portugal

1 615

1 691

1 694

1 824

1 810

1 900

2 039

2 191

2 308

2 431

+ 4,6

2

Finlande

5 885

5 123

5 629

6 159

6 136

6 014

5 876

5 935

5 918

6 047

+ 0,3

12

Suède

9 057

7 835

7 719

7 439

8 100

7 926

7 767

8 112

8 524

7 940

- 1,3

15

Royaume-Uni

4 286

4 298

4 418

4 175

4 363

5 237

5 449

5 678

6 546

6 611

+ 4,9

1

Source : Statistiques sociales européennes. Commission européenne. Calculs de l'auteur.

* Les dépenses sociales par habitant ont augmenté en moyenne annuelle, et en volume, de 1,7 % dans l'Europe des Quinze, entre 1992 et 2001.

Alors qu'avec une analyse conduite à l'aune de leur poids dans le PIB, on observe que, dans la plupart des pays européens (10 pays sur 15), une diminution relative des dépenses de protection sociale s'est produite, seuls trois pays connaissent une diminution absolue des dépenses de protection sociale par habitant : l'Espagne, l'Italie et la Suède.

Dans les autres pays, la réduction du niveau relatif des dépenses sociales dans le PIB résulte d'un écart de croissance entre dépenses sociales et PIB.

Sans doute la croissance réelle des dépenses sociales par habitant a été moins forte que dans le passé et que celle du PIB par habitant. Mais, dans ces pays, il y a eu croissance réelle des bénéfices sociaux par habitant et non une diminution.

* Dans plusieurs paysles dépenses de protection sociale exprimées en points de PIB ont été nettement réduites, les bénéfices sociaux par habitant ont, au contraire, augmenté, parfois sensiblement : les Pays-Bas, l'Irlande et le Luxembourg sont dans ce cas.

* Dans les grands pays européens :

- le Royaume-Uni se singularise par une forte augmentation - la plus forte de l'échantillon - de la dépense de protection sociale par habitant (+ 4,9 % par an) alors que, vues à travers leur poids dans le PIB, les dépenses de protection sociale apparaissent comme ayant diminué au Royaume-Uni au cours de la période examinée ;

- en France et en Allemagne, les rythmes de progression sont très proches (+ 2,2 % et + 2,1 % respectivement) mais, avec une augmentation du poids de la protection sociale dans le PIB plus forte en Allemagne qu'en France. Ce dernier phénomène traduit le différentiel de croissance à l'avantage de la France qui a caractérisé cette période. En Italie, les bénéfices sociaux par habitant ont été réduits.

* Au total, dans les dix pays qui ont connu une augmentation de la dépense sociale par habitant, celle-ci a été plus ou moins rapide.

- Six d'entre eux (dont la France, avec + 0,5 points par an par rapport à la moyenne) ont enregistré une variation supérieure à la moyenne de moins de 1 point.

- Mais, quatre pays ont connu un rythme de croissance de la dépense publique sociale par habitant très supérieur :

- l'Irlande : 2,6 points au-dessus de la moyenne ;

- le Luxembourg : 2,7 points au-dessus de la moyenne ;

- le Portugal : 3,2 points au-dessus de la moyenne ;

- et le Royaume-Uni : 3,2 points au-dessus de la moyenne.

* Les trois pays qui ont vu décroître la dépense publique sociale par habitant ont accusé un net décrochage par rapport au rythme de croissance moyen.

Il s'agit de :

- l'Espagne : 2,5 points au-dessous de la moyenne ;

- l'Italie : 2,4 points au-dessous de la moyenne ;

- et la Suède : 3,2 points au-dessous de la moyenne.

Quant à la Finlande, avec un rythme de croissance inférieur de 1,4 point à la moyenne, elle a connu une quasi stagnation de sa dépense publique sociale par habitant.

*

* *

Ces données conduisent à plusieurs observations.

- La réduction des dépenses publiques sociales s'est accompagnée d'une augmentation des dépenses privées qui a limité le repli du poids des dépenses sociales dans le PIB.

- Si les dynamiques des dépenses de protection sociale ont été contrastées, elles ont abouti, dans la quasi-totalité des cas, à une augmentation des bénéfices sociaux par tête.

Le rythme de cette augmentation a été particulièrement soutenu dans les pays où la part du PIB consacrée à la protection sociale a pourtant décliné, excepté le Portugal.

Ce constat n'est pas le fruit du hasard : dans de nombreux pays où le niveau de la protection sociale dans le PIB a décru, cette évolution est venue du dynamisme de la croissance économique plus que de politiques de réduction des bénéfices sociaux publics. Lorsque de telles politiques ont été mises en oeuvre, les dépenses privées les ont souvent compensées.

- Les niveaux des dépenses sociales par habitant sont très inégaux en Europe.

Cependant, sur ce point, pour plus de pertinence, les comparaisons internationales doivent tenir compte des différences de prix entre les pays. En effet, à une même quantité monétaire correspondent des pouvoirs d'achat nationaux différents, puisque les niveaux de prix le sont eux-mêmes dans les différents pays. La méthode de la parité des pouvoirs d'achat permet de neutraliser ce biais.

b) Les dépenses sociales par habitant, en parités de pouvoirs d'achat22(*)

* Les données du tableau ci-dessous, en parités de pouvoirs d'achat, confirment l'existence d'écarts prononcés dans l'évolution des dépenses de protection sociale par habitant en Europe.

* Ils montrent aussi que la hiérarchie entre les pays est un peu modifiée quand on établit les comparaisons entre pays sur la base des parités de pouvoir d'achat.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE PAR TÊTE
(1992-2001) - EN PARITÉS DE POUVOIR D'ACHAT, EN NIVEAU ET EN %

Pays

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Variation 1992/2001
(en niveau et en % annuel)

Rang par ordre décroissant

EU-15

4 505

4 673

4 840

4 985

5 254

5 436

5 589

5 840

6 175

6 405

+ 4,0

NS

Belgique

4 924

5 395

5 535

5 555

5 861

6 005

6 161

6 162

6 469

6 888

+ 3,8

9

Danemark

5 288

5 829

6 462

6 654

6 970

7 029

7 187

7 524

7 672

7 805

+ 4,4

6

Allemagne

5 007

5 128

5 422

5 728

6 093

6 313

6 453

6 846

7 268

7 329

+ 4,3

7

Grèce

2 021

2 163

2 289

2 438

2 652

2 800

3 089

3 469

3 776

3 971

+ 7,8

1

Espagne

2 802

3 025

2 939

3 005

3 167

3 245

3 269

3 489

3 702

3 867

+ 3,6

11

France

5 218

5 380

5 472

5 661

5 838

5 961

6 154

6 449

6 876

7 266

+ 3,7

10

Irlande

2 554

2 657

2 839

3 014

2 980

3 234

3 218

3 386

3 564

3 875

+ 4,7

4

Italie

4 534

4 443

4 604

4 576

4 848

5 102

5 301

5 608

5 891

6 186

+ 3,5

12

Luxembourg

6 542

7 214

7 442

7 898

8 288

8 495

8 690

9 643

10 106

10 559

+ 5,5

3

Pays-Bas

5 418

5 580

5 736

5 974

6 079

6 432

6 671

6 826

6 905

7 392

+ 3,5

12

Autriche

5 006

5 391

5 771

5 897

6 247

6 292

6 424

6 945

7 434

7 464

+ 4,5

5

Portugal

1 874

2 207

2 394

2 585

2 605

2 891

3 064

3 289

3 369

3 644

+ 7,7

2

Finlande

4 336

4 675

4 762

4 934

5 134

5 115

5 072

5 209

5 385

5 622

+ 2,9

14

Suède

5 597

6 098

6 150

6 153

6 294

6 440

6 528

6 739

7 031

7 065

+ 2,6

15

Royaume-Uni

4 312

4 511

4 634

4 629

5 019

5 278

5 442

5 464

5 935

6 181

+ 4,1

8

Source : Statistiques sociales européennes. Commission européenne. Calculs de l'auteur.

- Si plusieurs pays conservent leurs positions relatives, le niveau comparativement élevé des prix aux Pays-Bas, en France et au Royaume-Uni fait perdre quelques rangs à ces pays. Inversement, la Grèce et l'Espagne se classent mieux quand on corrige les données nominales par la méthode de la parité des pouvoirs d'achat.

RANG DES PAYS PAR ORDRE DÉCROISSANT DE LA VARIATION

Pays

Dépenses sociales par habitant

Dépenses sociales par habitant en pouvoir d'achat

Différence de rang

Royaume-Uni

1

8

- 7

Portugal

2

2

0

Luxembourg

3

3

0

Irlande

4

4

0

Danemark

5

6

- 1

Autriche

6

5

+ 1

France

7

10

- 3

Allemagne

8

7

+ 1

Belgique

9

9

0

Grèce

10

1

+ 9

Pays-Bas

11

12

- 1

Finlande

12

14

- 2

Italie

13

12

+ 1

Espagne

14

11

+ 3

Suède

15

15

0

B. UNE RELATIVE HOMOGÉNÉITÉ DU POIDS DES DÉPENSES SOCIALES DANS LE PIB, MAIS UNE GRANDE DIVERSITÉ SOUS L'ANGLE DE LA DÉPENSE SOCIALE PAR HABITANT

Au terme de ces différentes évolutions, on doit souligner qu'en fonction de l'angle de vision, les niveaux de dépenses de protection sociale dans les différents pays de l'Union européenne apparaissent, ou homogènes, ou hétérogènes.

ÉCARTS À LA MOYENNE DE DIVERSES GRANDEURS
RELATIVES À LA PROTECTION SOCIALE EN EUROPE EN 2001

 

Dépenses
en points de PIB

Évolution des dépenses
par habitant
en volume 1

Dépenses
par habitant

en valeur

Belgique

0

+ 0,3

+ 353

Danemark

+ 2,0

+ 0,7

+ 2 892

Allemagne

+ 2,3

+ 0,4

+ 1 228

Grèce

- 0,3

+ 0,2

- 3 163

Espagne

- 7,4

- 2,5

- 2 976

France

+ 2,5

+ 0,5

+ 930

Irlande

- 12,9

+ 2,6

- 2 096

Italie

- 1,9

- 2,4

- 1 091

Luxembourg

- 6,3

+ 2,7

+ 3 723

Pays-Bas

+ 0,1

- 2,4

+ 641

Autriche

+ 0,9

+ 0,6

+ 1 068

Portugal

- 3,6

+ 2,9

- 3 331

Finlande

- 1,7

- 1,4

- 285

Suède

+ 3,8

- 3,0

+ 2 178

Royaume-Uni

- 0,3

+ 3,2

+ 842

1 En points de croissance annuelle en termes réels, entre 1992 et 2001.

Autour d'une moyenne de 27,5 points de PIB du taux de redistribution sociale (comprenant les dépenses publiques et privées) dans l'Union européenne en 2001, la dispersion des situations nationales varie selon le point de vue.

La dispersion du niveau de protection sociale relativement au PIB est en voie de réduction.

Cette situation répond à l'idée intuitive qu'il existe une corrélation entre les dépenses sociales et le niveau de développement. Les pays européens étant comparativement de plus en plus homogènes sous cet angle, le niveau relatif au PIB de leurs dépenses sociales l'est également.

De fait, la corrélation entre dépenses sociales et niveau de développement économique est largement établie : en dépit de leur homogénéité relative, les pays européens connaissent des niveaux de richesse par habitant (le PIB par habitant) très différents et les niveaux absolus de dépenses sociales par habitant sont, à cette image, également très différents. Une corrélation robuste existe entre ces deux variables : plus la richesse par habitant est élevée, plus la dépense sociale par habitant l'est aussi.

1. Une dispersion des dépenses sociales dans le PIB qui s'est réduite

a) Une « plage de dispersion » de 5 points de PIB

* Hors quelques exceptions, par le bas (Espagne, Irlande, Luxembourg, Portugal), les dépenses sociales semblent homogènes quand on les envisage en points de PIB.

En 2001, hormis les pays précités et la Suède, qui se distingue, elle, par le haut, avec 3,8 points de PIB de plus que la moyenne, aucun pays ne s'écarte de celle-ci de plus de 2,5 points de PIB.

Ainsi, dans dix pays sur quinze, les dépenses sociales relatives au PIB ne s'écartent de la moyenne que de 9 % par le haut ou le bas.

* En outre, par rapport à 1992, la dispersion mesurée par l'écart-type23(*) s'est réduite : l'écart-type recule de 0,6 point de PIB.

ÉCART À LA MOYENNE DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE1
DANS L'UNION EUROPÉENNE, EN 1999 (EN POINTS DE PIB)

 

Maladie

Santé

Invalidité

Vieillesse

Famille

Chômage

Logement

Exclusion sociale

Adminis-tration

Total

Belgique

0

- 0,7

+ 0,2

- 0,8

- 0,2

+ 1,5

- 0,6

+ 0,2

+ 0,3

+ 0,7

Danemark

- 0,2

- 1,3

+ 1,3

- 1,2

+ 1,5

+ 1,5

- 0,1

+ 0,6

- 0,1

+ 1,9

Allemagne

+ 0,4

+ 0,5

0

- 0,1

+ 0,8

+ 0,4

- 0,4

+ 0,2

+ 0,1

+ 2,1

Grèce

- 0,3

- 0,7

- 0,6

+ 0,4

- 0,3

- 0,3

+ 0,2

+ 0,1

- 0,1

- 2,0

Espagne

- 0,1

- 1,3

- 0,7

- 3,1

- 1,8

+ 0,8

- 0,4

- 0,3

- 0,4

- 7,5

France

- 0,4

+ 1,4

- 0,5

+ 0,6

+ 0,6

+ 0,4

+ 0,3

0

+ 0,3

+ 2,8

Irlande

- 0,5

- 1,0

- 1,5

- 8,6

- 0,4

- 0,1

- 0,1

- 0,1

- 0,2

- 12,8

Italie

- 0,4

- 0,9

- 0,7

+ 3,5

- 1,3

- 1,2

- 0,6

- 0,4

- 0,2

- 2,2

Luxembourg

- 0,4

- 1,3

+ 0,8

- 3,3

+ 1,1

- 1,2

- 0,5

- 0,2

- 0,4

- 5,7

Pays-Bas

+ 1,3

- 0,8

+ 0,9

+ 1,8

- 1,1

- 0,1

- 0,2

+ 0,9

+ 0,4

+ 0,6

Autriche

0

+ 0,3

+ 0,2

+ 1,0

+ 0,7

- 0,2

- 0,5

- 0,1

- 0,4

+ 1,1

Portugal

- 0,7

+ 0,2

+ 0,2

- 3,7

- 1,2

- 1,0

- 0,6

- 0,1

0

- 4,6

Finlande

+ 0,1

- 1,2

+ 1,5

- 2,0

- 1,1

+ 1,2

- 0,2

- 0,1

- 0,2

- 0,8

Suède

+ 1,0

+ 0,1

+ 1,6

+ 0,7

+ 1,2

+ 0,9

+ 0,2

+ 0,4

+ 0,4

+ 5,4

Royaume-Uni

- 0,4

- 0,4

+ 0,4

- 0,4

+ 0,1

- 0,9

+ 1,0

- 0,2

0

- 0,9

Moyenne

1,1

6,0

2,2

12,1

2,2

1,7

0,6

0,4

0,9

27,2

1 Ensemble des dépenses sociales soit les dépenses publiques et les dépenses privées.

Note de lecture :
(sur fond gris) écart en plus, le plus élevé ;
(sur fond bleu) écart en moins, le plus élevé

Source : La protection sociale en Europe 2001, Commission européenne

Les pays se détachant par le bas sont, par ordre décroissant :

- l'Irlande (- 12,8 points) ;

- l'Espagne (- 7,5 points) ;

- le Luxembourg (- 5,7 points) ;

- le Portugal (- 4,6 points) ;

- l'Italie (- 2,2 points) ;

- la Grèce (- 2 points) ;

- le Royaume-Uni (- 0,9 point) ;

- la Finlande (- 0,8 point).

Les pays qui se détachent par le haut sont, par ordre croissant :

- les Pays-Bas (+ 0,6 point) ;

- la Belgique (+ 0,7 point) ;

- l'Autriche (+ 1,1 point) ;

- le Danemark (+ 1,9 point) ;

- l'Allemagne (+ 2,1 points) ;

- la France (+ 2,8 points) ;

- la Suède (+ 5,4 points).

* On peut relever que les écarts par le bas totalisent 36,5 points de PIB quand les écarts par le haut s'élèvent à 14,6 points de PIB.

Il y a, en effet, beaucoup de pays relativement « petits » dans la liste de ceux dans lesquels le taux de redistribution sociale est faible. Dès lors, même si les écarts constatés dans ces pays sont importants, ils comptent relativement peu au total.

b) Pour les quatre grands pays européens, une dispersion également modérée

* Pour les quatre grands pays européens, l'amplitude des situations est faible.

En 1999, la plage sur laquelle ils se situent représente l'équivalent de 5 points de PIB avec, aux deux extrêmes, l'Italie, 2,2 points de PIB au-dessous de la moyenne, et la France, 2,8 points de PIB au-dessus.

L'écart entre la France et le Royaume-Uni est de 3,7 points de PIB ; entre la France et l'Allemagne de 0,7 point.

- Il est intéressant de détailler la source des différences qui existent entre la France et les trois autres « grands » pays de l'Union européenne.

ÉCART ENTRE LA FRANCE ET LES TROIS AUTRES GRANDS PAYS
DE L'UNION EUROPÉENNE, PAR CATÉGORIE DE DÉPENSES SOCIALES, EN 1999
(EN POINTS DE PIB)

Avec...

Maladie

Santé

Invalidité

Vieillesse

Famille

Chômage

Logement

Exclusion sociale

Administration

Total

l'Italie

0

+ 2,3

+ 0,2

- 2,9

+ 1,9

+ 1,6

+ 0,9

+ 0,4

+ 0,3

+ 5,0

l'Allemagne

- 0,9

+ 0,9

- 0,5

+ 0,7

- 0,2

0

+ 0,7

- 0,2

+ 0,2

+ 0,7

le Royaume-Uni

0

+ 1,8

- 0,9

+ 1,0

+ 0,5

+ 1,3

- 0,7

+ 0,2

+ 0,3

+ 3,7

1 Le total ne correspond pas à la somme des composantes car la rubrique « Autres » a été négligée.

Avec l'Italie, les écarts les plus significatifs sont, par le haut, les dépenses de santé, et en faveur des familles et des chômeurs, et par le bas, les dépenses de retraite, catégorie pour laquelle l'Italie et le pays le plus dépensier dans l'ensemble.

Avec l'Allemagne, ce sont les dépenses relatives au logement, à la santé et à la retraite qui font la différence.

Avec le Royaume-Uni, les différences les plus significatives, par le haut, viennent des dépenses de santé, de chômage et de retraite.

Ainsi, deux postes de dépenses sociales enregistrent des différences particulièrement notables en France, par le haut, la santé et le chômage.

2. En revanche, une dispersion des dépenses sociales par habitant qui, même si elle se réduit, reste très forte

a) Une grande diversité des niveaux de dépenses sociales par habitant...

* Quand on observe la dispersion des niveaux de dépense sociale par habitant dans les pays européens, on ne peut que constater à l'inverse que, si elle s'est réduite au cours de la période, elle reste élevée.

L'écart-type qui était de 2.363 euros en 1992 ne s'élevait plus qu'à 2.049 euros en 2001, mais c'est bien sous l'angle du niveau de la dépense publique de protection sociale par habitant que l'hétérogénéité entre les pays de l'Union européenne apparaît le plus.

Les écarts à la moyenne excédant 10 % sont la règle. Par le haut, ils concernent :

- le Danemark : + 50,2 % par rapport à la moyenne ;

- l'Allemagne : + 21,3 % par rapport à la moyenne ;

- la France : + 16,0 % par rapport à la moyenne ;

- le Luxembourg : + 64,6 % par rapport à la moyenne ;

- les Pays-Bas : + 11,1 % par rapport à la moyenne ;

- l'Autriche : + 18,5 % par rapport à la moyenne ;

- la Suède : + 37,8 % par rapport à la moyenne ;

- et le Royaume-Uni : + 14,7 % par rapport à la moyenne.

Les pays dont la dépense de protection sociale par habitant est inférieure de 10 % à la moyenne sont moins nombreux :

- la Grèce : 55 % au dessous de la moyenne ;

- l'Espagne : 51,7 % au dessous de la moyenne ;

- l'Irlande : 36,4 % au dessous de la moyenne ;

- l'Italie : 18,9 % au dessous de la moyenne ;

- et le Portugal : 57,8 % au dessous de la moyenne.

Deux pays sont situés à moins de 10 % de la valeur moyenne de la dépense publique sociale par habitant : la Belgique et la Finlande.

DÉPENSES SOCIALES PAR HABITANT EN 2001

 

Classement
en parité de pouvoir d'achat

Classement
hors parité de pouvoir d'achat

Classement
en points de PIB

 

Rang

Rang

Rang

Belgique

9

8

7

Danemark

2

2

4

Allemagne

4

5

3

Grèce

14

11

8

Espagne

13

14

14

France

6

6

2

Irlande

12

13

15

Italie

11

12

11

Luxembourg

1

1

13

Pays-Bas

8

4

6

Autriche

5

3

5

Portugal

15

15

12

Finlande

10

10

10

Suède

3

7

1

Royaume-Uni

7

9

8

Le rapport entre le pays le plus « généreux » - le Luxembourg - et le pays le plus « chiche » - le Portugal - est de 2,9.

Le point de vue offert par les dépenses sociales par habitant modifie le jugement sur la hiérarchie des systèmes sociaux. La France, deuxième sous l'angle du niveau des dépenses sociales dans le PIB, n'est plus que sixième avec ce critère.

b) ... en lien avec la dispersion des niveaux de richesse par habitant, mais cependant atténuée par rapport à celle-ci...

Cette hiérarchie épouse assez étroitement celle du classement des pays de l'Europe des Quinze au regard du PIB par habitant. Elle est cependant moins nette que celle-ci.

Le PIB par habitant en parités de pouvoir d'achat est, au Luxembourg, 3,5 fois plus élevé qu'au Portugal quand le rapport entre les deux pays pour les dépenses sociales par habitant est un peu inférieur à 2.

Ainsi, le niveau des dépenses sociales n'est pas strictement proportionnel à la richesse par habitant de chaque pays en Europe.

Mais, le graphique ci-après montre, malgré tout, l'existence d'une forte corrélation entre le niveau du PIB par habitant et le niveau des dépenses publiques dans le PIB.

DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE ET PIB PAR HABITANT
DANS LES ÉTATS MEMBRES, 1999

Source : La protection sociale en Europe 2001, Commission européenne

c) ... et avec des facteurs d'écarts plus ponctuels, variables selon la position des pays

Dans les pays européensles dépenses sociales sont globalement faibles comparativement, c'est le faible niveau des dépenses publiques de retraite qui explique les écarts à la moyenne24(*).

En revanche, pour les pays à protection sociale relativement élevée, le surplus de dépenses est dû à des différences plus diffuses. Dans ces pays, la couverture sociale publique est, risque par risque, plus forte, du moins pour une majorité des risques sociaux.

(1) Parmi les pays à faible protection sociale, la place relativement faible des dépenses de pension est essentielle

* Pour les pays dont le niveau des dépenses sociales se détache de 2 points de PIB et plus par le bas (Irlande, Espagne, Luxembourg, Portugal, Italie et Grèce), le décrochage est souvent majoritairement imputable aux dépenses de pension, qui peuvent être en retrait assez net par rapport à la moyenne.

Tel est le cas pour l'Irlande, l'Espagne, le Luxembourg et le Portugal. Pour ces pays, les écarts à la moyenne sont de plus de 3 points de PIB dans ce domaine (8,6 points pour l'Irlande) et rendent compte de la plus grande partie des écarts à la moyenne du ratio « dépenses publiques sociales/PIB » qu'ils extériorisent.

* Pour l'Italie, c'est une situation inverse qu'il faut observer puisqu'il s'agit du pays où le niveau relatif au PIB des dépenses de retraites est le plus élevé. Dans ce pays, c'est le cumul de petites différences à la moyenne sur l'ensemble des autres postes de dépenses sociales qui détermine sa position de pays où les dépenses publiques sociales se situent au-dessous de la moyenne européenne.

(2) Pour les pays à protection sociale élevée, des facteurs plus diffus

* S'agissant des pays où le niveau des dépenses sociales, exprimé en points de PIB, est supérieur à la moyenne de plus de 2 points (Suède, France, Allemagne), c'est l'addition d'écarts, généralement faibles, qui explique leur situation.

Seules la France pour les dépenses de santé, et la Suède, pour les dépenses liées à l'invalidité, se distinguent avec netteté de la dépense moyenne consacrée en Europe aux différentes catégories d'intervention sociale. Notre pays est d'ailleurs celui qui consacre le plus de moyens à la santé. Mais, c'est la seule catégorie de dépenses publiques sociales pour laquelle il détient le record.

* En moyenne, la structure des dépenses sociales dans l'Union européenne comprend pour près de la moitié (44 %) des dépenses de pension, un peu plus de 1/5e (21,7 %) des dépenses de santé et autour de 8 % des dépenses d'invalidité (7,9 %) et en faveur des familles (8,1 %).

Le reliquat, un peu moins d'1/5e (18,3 %), regroupe les indemnités de chômage (6,2 %) et de maladie (3,9 %), les dépenses en faveur du logement (2,1 %) et de lutte contre l'exclusion sociale (1,6 %).

Plus de 77 % des dépenses sociales sont donc des dépenses de pensions et de santé au sens large (santé, indemnisation pour maladie et invalidité).

ÉCART À LA STRUCTURE MOYENNE DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE
DANS L'UNION EUROPÉENNE, EN 1999 (EN POINTS DE POURCENTAGE)

 

Maladie

Santé

Invalidité

Vieillesse

Famille

Chômage

Logement

Exclusion sociale

Adminis-tration

Belgique

+ 0,1

- 2,8

+ 0,6

- 3,8

+ 0,4

+ 5,1

- 2,1

+ 0,5

+ 0,8

Danemark

- 0,7

- 5,9

- 3,9

- 7,0

+ 4,6

+ 4,6

+ 0,3

+ 2,0

- 0,5

Allemagne

+ 1,2

+ 0,3

- 0,4

- 3,4

+ 2,0

+ 0,9

- 1,5

+ 0,3

+ 0,1

Grèce

+ 0,9

+ 1,8

- 0,3

+ 0,9

- 6,1

+ 6,3

- 0,9

- 0,9

- 0,9

France

- 1,6

+ 2,8

- 2,3

- 2,1

+ 1,2

+ 0,8

+ 0,9

- 0,2

+ 0,7

Irlande

+ 0,3

+ 12,5

- 3,1

- 20,0

+ 4,3

+ 4,4

+ 1,2

+ 0,3

+ 1,2

Italie

- 1,2

- 1,6

- 1,9

+ 17,8

- 4,6

- 4,1

- 2,1

- 1,5

- 0,7

Luxembourg

- 0,9

- 0,4

+ 6,0

- 3,9

+ 6,9

- 3,8

- 1,8

- 0,8

- 0,9

Pays-Bas

+ 4,6

- 3,1

+ 3,2

- 7,3

- 4,1

- 0,4

- 0,7

+ 3,8

+ 1,3

Autriche

- 0,1

+ 0,3

+ 0,6

+ 1,9

+ 1,9

- 1,0

- 1,8

- 0,4

- 1,4

Portugal

- 2,0

+ 5,6

+ 2,6

- 5,9

- 3,6

- 2,9

- 2,1

- 0,1

+ 0,4

Finlande

+ 0,5

- 3,7

+ 5,9

- 9,8

+ 4,4

+ 4,8

- 0,6

+ 0,4

- 0,7

Suède

+ 2,5

- 3,2

+ 3,6

- 5,1

+ 2,3

+ 1,8

+ 0,2

+ 0,9

- 1,7

Royaume-Uni

- 1,3

- 0,5

+ 1,7

+ 0,2

+ 0,4

- 3,1

+ 3,7

- 0,7

0

Note de lecture :
(sur fond gris) écart en plus, le plus élevé ;
(sur fond bleu) écart en moins, le plus élevé

Source : La protection sociale en Europe 2001, Commission européenne. Calculs de l'auteur.

* Une certaine homogénéité existe entre les pays pour certaines catégories de dépenses sociales sous l'angle de la place que ces dépenses occupent dans l'ensemble.

Il en va ainsi d'abord pour les dépenses d'administration générale des systèmes sociaux. Elles présentent une faible corrélation avec le niveau d'intervention sociale mais, partout, elles représentent une faible part du total des dépenses. Par ailleurs, les dépenses de logement, de lutte contre l'exclusion sociale et d'indemnisation pour maladie sont relativement proches du point de vue de leur part dans l'ensemble.

En revanche, des écarts plus importants sont observables pour les dépenses de chômage, d'indemnisation de l'invalidité et d'actions en faveur des familles.

Enfin, les postes pour lesquels les différences entre pays sont les plus marquées sont les dépenses de santé et celles de retraites.

II. LES DÉPENSES SOCIALES DANS LES PAYS DÉVELOPPÉS, DERRIÈRE LA DIVERSITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES, UNE CERTAINE HOMOGÉNÉITÉ DES RICHESSES TOTALES CONSACRÉES À LA PROTECTION SOCIALE

L'hétérogénéité des niveaux de richesse allouée à la protection sociale dans les pays développés de l'OCDE, qui représentent un champ plus vaste que la seule Union européenne, parait très forte à l'aune des seules dépenses publiques sociales.

Se dégage ainsi une impression qui imprègne souvent le débat public : celle d'une certaine frilosité de l'Europe comparée au goût du risque des grands « modèles » extérieurs à son espace.

Mais, les données disponibles sur les dépenses fiscales et surtout sur les dépenses privées de sécurité sociale modifient considérablement ce paysage.

Quand on les ajoute aux dépenses publiques, la fraction de la richesse nationale dédiée à la protection sociale dans les pays de développement comparable révèle des préférences beaucoup plus homogènes.

Compte tenu des choix statistiques opérés, qui ne permettent pas d'effacer tous les effets des différences institutionnelles entre pays, on est conduit à estimer que les différences qui subsistent après intégration des dépenses sociales, usuellement omises dans le débat public, majorent encore les différences internationales par rapport aux situations réelles des pays.

En bref, le soi-disant contraste entre l'Europe et son environnement international de niveau de développement économique comparable au regard des risques sociaux n'a pas la réalité tangible qu'on lui prête.

Au-delà, le constat que, derrière la forte diversité du niveau des dépenses publiques sociales il existe une assez grande homogénéité des ressources économiques consacrées à la protection sociale, suggère quelques réflexions :

- il est en cohérence avec l'intuition selon laquelle il existe chez les agents économiques des « préférences » analogues ;

- il conduit à relativiser l'impact des choix d'organisation puisque le niveau des dépenses publiques ne détermine que « marginalement » le niveau des ressources économiques consacrées aux assurances sociales.

Toutefois, même marginales, des différences subsistent. Elles sont manifestement liées à des particularités de contexte : le taux de chômage, la proportion des personnes âgées... Mais, elles portent aussi, bien que résiduellement, la marque du développement relatif de l'intervention collective. Selon votre rapporteur, c'est la composante redistributive de celle-ci qui exerce là son influence.

Autrement dit, si les dépenses publiques sociales exercent un effet marginal sur le niveau des ressources économiques consacrées à la protection sociale, c'est principalement du fait de leurs propriétés redistributives.

A. LE CHAMP DE L'ANALYSE DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE DOIT ÊTRE ÉLARGI POUR EN SAISIR RÉELLEMENT LES ENJEUX

Le niveau des dépenses sociales et leur évolution, sont, malheureusement, généralement appréhendés sur la base de données relatives aux seules dépenses publiques et, qui plus est, aux seules dépenses publiques brutes.

Dans cette approche, elles ne sont corrigées ni des prélèvements obligatoires (que leurs bénéficiaires peuvent devoir supporter), ni de l'ensemble des dépenses fiscales qui peuvent tenir lieu d'avantages sociaux, et elles n'intègrent pas la totalité du revenu national destiné à la protection sociale puisque la plupart des ressources privées dont les agents bénéficient au titre de leur protection sociale individuelle sont ignorées.

1. Passer des dépenses publiques brutes aux dépenses publiques nettes

Le raisonnement en dépenses brutes est justifié pour les services collectifs en nature qui ne donnent pas lieu usuellement à la perception d'impôts ou de taxes25(*) et ne sont pas davantage pris en compte dans le revenu fiscal des utilisateurs.

En revanche, pour les dépenses publiques de transferts (subventions, prestations sociales en espèces...), il convient d'ajouter à la seule considération des dépenses brutes celle des dépenses nettes des impositions qu'elles peuvent supporter, afin de disposer d'une vue plus précise de leur impact et de données autorisant des comparaisons plus justes dans le temps ou entre pays.

En effet, plus la pression fiscale est forte sur de tels transferts, plus les transferts bruts doivent être élevés pour un même niveau de transferts nets.

Raisonner sur les seules dépenses publiques brutes, comme c'est l'usage dans le débat public, est par conséquent insuffisamment éclairant :

- quant aux avantages réellement procurés à leurs bénéficiaires par les dépenses de transferts ;

- et, symétriquement, sur la contribution réelle de la collectivité à la satisfaction des besoins.

En outre, comme les taux d'imposition varient selon les pays, ou dans le temps, le critère des dépenses publiques brutes conduit à exagérer la dispersion des niveaux d'intervention publique lorsqu'il est seul utilisé pour analyser celle-ci. De fait, les dépenses publiques nettes sont moins différenciées.

La référence aux dépenses publiques nettes, en plus de celles des dépenses publiques brutes, s'impose donc.

Elle n'est disponible que pour les seules dépenses publiques sociales, grâce à une base de données de l'OCDE destinée à compléter ses publications statistiques qui, d'ordinaire, ne recensent que les dépenses publiques brutes.

2. Intégrer les dépenses privées de protection sociale

Les données de l'OCDE offrent un autre avantage majeur : elles s'efforcent d'intégrer les dépenses privées à finalité sociale. Ainsi, elles fournissent une vue plus complète, et plus juste du montant des ressources économiques consacrées à la protection sociale.

Toutefois, il faut fortement déplorer les limites des conventions statistiques qui sont utilisées qui conduisent à occulter une partie importante des ressources privées allouées à la protection sociale.

Mais, en l'état, la publication de l'OCDE débouche déjà sur une image de la place des dépenses sociales qui est substantiellement différente de celle que procure son estimation à partir des seules dépenses publiques brutes.

L'intégration de certaines dépenses privées de protection sociale26(*) et la prise en compte de la fiscalité permettent de cerner plus précisément les bénéfices et les ressources réellement consacrées à la protection sociale que ne le font les données les plus usuellement utilisées dans le débat public.

A l'image initiale d'une grande diversité du niveau des ressources dédiées à la protection sociale, se substitue alors celle de choix nettement plus convergents, qui conduisent à s'interroger sur la portée du débat relatif au niveau des dépenses publiques sociales.

B. LA PRISE EN COMPTE DES DÉPENSES PRIVÉES DE PROTECTION SOCIALE RAPPROCHE LES « MODÈLES » DES PAYS DE L'OCDE

Alors que sur la base des seules dépenses publiques prévaut l'impression d'une grande dispersion des richesses allouées à des fins de protection sociale, l'inclusion des dépenses privées (celles prises en compte par l'OCDE) rapproche sensiblement des pays développés.

1. Une répartition des dépenses sociales entre sources privées et publiques qui varie

Les dépenses sociales telles qu'elles sont recensées par l'OCDE représentaient, en 2003, 24,6 % du PIB.

Sans doute, pour l'essentiel (21,4 % du PIB) s'agit-il de dépenses publiques, une part minoritaire (3,2 % du PIB et 13 % du total des dépenses sociales) étant constituée de dépenses privées27(*).

Cependant, autour de cette moyenne, la répartition des dépenses sociales, entre sources publique et privée respectivement, diffère nettement selon le pays considéré.

Par exemple, alors qu'en France les dépenses privées de protection sociale se montent à l'équivalent de 2,7 points de PIB -, elles représentent au Royaume-Uni 6,8 points de PIB, 7,7 points aux Pays-Bas et plus de 10 points aux États-Unis (10,1 points du PIB en 2003).

DÉPENSES SOCIALES PUBLIQUES ET PRIVÉES BRUTES - 2003*
(EN % DU PIB)

Pays

Dépenses publiques

(dont dépenses fiscales)

Dépenses privées

Total

Suède

31,3

0

3

34,3

France

29,7

1

2,7

32,4

Allemagne

29,4

2,1

3

32,4

Danemark

27,6

0

2,5

30,1

Belgique

27,1

0,6

3,9

31

Autriche

26,1

0

2,1

28,2

Norvège

25,2

0,1

2,6

27,8

Italie

24,6

0,2

2,3

26,9

Finlande

22,5

0

4,7

27,2

Pays-Bas

21,6

0,7

7,7

29,3

OCDE-24

21,4

0,7

3,2

24,6

Royaume-Uni

21,1

0,5

6,8

27,9

Espagne

20,7

0,4

0,3

21

Islande

18,7

2,1

5,1

23,8

Canada

18,6

1,3

5,4

24

Japon

18,5

0,8

3,3

21,8

États-Unis

18,4

0,5

10,1

28,5

Australie

18,2

0,3

4,4

22,6

Nouvelle Zélande

18,1

0,1

7,7

25,8

Irlande

16,3

0,4

0,5

16,8

Mexique

7,7

0,9

0,2

7,9

Corée

6,3

0,6

2,4

8,7

* Hors dépenses fiscales pour retraites, y compris les services de santé.

Source : OCDE (2005)

DISPERSION DES DÉPENSES SOCIALES PUBLIQUES ET PRIVÉES - EN 2003* (EN POINTS DE PIB)

Pays de l'OCDE

Dépenses publiques

Écart à la moyenne

(dont dépenses fiscales)

Dépenses privées

Écart à la moyenne

Total

Écart à la moyenne

Suède

31,3

8,47

0

3

- 1,11

34,3

7,36

France

29,7

6,87

1

2,7

- 1,41

32,4

5,46

Allemagne

29,4

6,57

2,1

3

- 1,11

32,4

5,46

Danemark

27,6

4,77

0

2,5

- 1,61

30,1

3,16

Belgique

27,1

4,27

0,6

3,9

- 0,21

31,0

4,06

Autriche

26,1

3,27

0

2,1

- 2,01

28,2

1,26

Norvège

25,2

2,37

0,1

2,6

- 1,51

27,8

0,86

Italie

24,6

1,77

0,2

2,3

- 1,81

26,9

- 0,04

Finlande

22,5

- 0,33

0

4,7

0,59

27,2

0,26

Pays-Bas

21,6

- 1,23

0,7

7,7

3,59

29,3

2,36

Royaume-Uni

21,1

- 1,73

0,5

6,8

2,69

27,9

0,96

Espagne

20,7

- 2,13

0,4

0,3

- 3,81

21,0

- 5,94

Islande

18,7

- 4,13

2,1

5,1

0,99

23,8

- 3,14

Canada

18,6

- 4,23

1,3

5,4

1,29

24,0

- 2,94

Japon

18,5

- 4,33

0,8

3,3

- 0,81

21,8

- 5,14

États-Unis

18,4

- 4,43

0,5

10,1

5,99

28,5

1,56

Australie

18,2

- 4,63

0,3

4,4

0,29

22,6

- 4,34

Nouvelle Zélande

18,1

- 4,73

0,1

7,7

3,59

25,8

- 1,14

Irlande

16,3

- 6,53

0,4

0,5

- 3,61

16,8

- 10,14

Moyenne28(*)

22,83

 

0,58

4,11

 

26,94

 

Écart-type

4,7

 

0,6

2,5

 

4,4

 

Écart-type relatif

20 %

 

110 %

62 %

 

16 %

 

* Hors dépenses fiscales pour retraites, y compris les services de santé.

2. Un effet de « vases communicants »

Tous les grands pays de l'OCDE (à l'exception de l'Espagne) qui, sous l'angle du poids des dépenses publiques sociales, sont situés au-dessous de la moyenne, sont, en revanche, au-dessus de la moyenne OCDE des dépenses sociales privées.

Pour les pays29(*) au-dessous de la moyenne des dépenses publiques sociales, le niveau moyen des dépenses privées de sécurité sociale s'élève à 5,4 points de PIB contre 3 points de PIB pour les pays au-dessus30(*).

Ainsi il semble établi que, lorsque l'intervention collective en ce domaine est réduite, les agents recherchent auprès d'assurances privées la protection sociale que les systèmes publics ne leur fournissent pas en suffisance.

ÉCARTS À LA MOYENNE DES DÉPENSES SOCIALES PAR CATÉGORIE
(PUBLIQUES / PRIVÉES) DANS QUELQUES GRANDS PAYS DE L'OCDE - 2003
(EN % DU PIB)

Par rapport aux dépenses publiques
brutes

Pays

Par rapport aux dépenses privées

- 3,0

États-Unis

+ 6,7

- 3,2

Australie

+ 1,1

- 2,8

Canada

+ 2,1

- 2,9

Japon

+ 0,1

+ 0,2

Pays-Bas

+ 4,5

3. L'inclusion des dépenses privées rapproche la situation des pays au regard du revenu national alloué à la protection sociale

a) Au niveau de l'OCDE

Au total, les écarts par rapport à la moyenne des dépenses sociales totales dans ces pays sont beaucoup plus faibles que quand on ne considère que les dépenses publiques.

Pour l'Australie, l'écart passe de - 3,2 points à - 1,8 point ;
de - 2,9 points pour le Japon à - 2,8 points et de - 2,8 points pour le Canada à - 0,6 point.

Pour les États-Unis, l'écart change même de sens ; notablement au-dessous de la moyenne pour les dépenses publiques brutes de protection sociale, les États-Unis passent au-dessus (+ 3,9 points) de la moyenne pour l'ensemble des dépenses sociales.

Ainsi, la prise en compte des dépenses privées « homogénéise » les niveaux du revenu national consacré à la protection sociale.

b) Au niveau européen

Même s'agissant des grands pays de l'Union européenne, qui sont pourtant relativement homogènes du point de vue des dépenses publiques sociales, la prise en compte des dépenses sociales privées écrase les écarts, l'Italie seule faisant exception.

NIVEAU DE PROTECTION SOCIALE DANS QUATRE GRANDS PAYS EUROPÉENS - 2003
(EN % DU PIB)

Pays

Dépenses publiques

Dépenses privées

Total

%

Écart à la moyenne

%

Écart à la moyenne

%

Écart à la moyenne

France

29,7

+ 3,5

2,7

- 1,0

32,4

+ 2,5

Allemagne

29,4

+ 3,2

3,0

- 0,7

32,4

+ 2,5

Italie

24,6

- 1,6

2,3

- 1,4

26,9

- 3,0

Royaume-Uni

21,1

- 5,1

6,8

+ 3,1

27,9

- 2,0

Moyenne

26,2

3,7

29,9

La hiérarchie des quatre grands pays européens est modifiée quand les dépenses sociales d'origine privée sont prises en considération. L'Allemagne prend la tête des quatre pays, à égalité avec la France, et le Royaume-Uni le troisième rang, reléguant l'Italie en queue de peloton.

Les écarts en termes de revenu national alloué aux dépenses sociales en ressortent très réduits, du fait de l'importance particulière des besoins sociaux couverts par des dépenses privées au Royaume-Uni.

c) Pour la France

S'agissant de la France, son niveau de protection sociale publique brute, qui est le deuxième de l'OCDE (après la Suède), paraît très supérieur à beaucoup d'autres, quand on l'estime sur la base des seules dépenses publiques.

Il excède de 8,3 points de PIB la moyenne de l'OCDE, de 8,1 points de PIB le niveau néerlandais, et de 8,6 points de PIB le niveau du Royaume-Uni.

Les écarts avec les États-Unis, l'Australie, le Canada et le Japon, sont, respectivement, de 11,3, 11,5, 11,1 et 11,2 points de PIB.

Par rapport aux premiers pays, la France semble dépenser pour la protection sociale 1/3 de revenu en plus ; par rapport au second groupe de pays, le niveau atteint par la protection sociale en France semble de 60 % supérieur à ce qu'il est dans ces pays.

Ces rapports changent considérablement quand on envisage l'ensemble des dépenses sociales.

Les écarts avec les Pays-Bas et le Royaume-Uni tombent, respectivement, de 8,1 à 3,1 points de PIB et de 8,6 à 4,5 points de PIB. De la même manière, le poids de la protection sociale, qui apparaît 60 % plus élevé que celui des États-Unis sous l'angle des seules dépenses publiques, n'est plus supérieur que de 13,7 % quand les dépenses privées recensées par l'OCDE31(*) sont prises en compte.

*

* *

Au total, alors que la protection sociale semble mobiliser très inégalement les ressources économiques nationales quand elle est appréhendée sur la base des seules dépenses publiques, une réelle convergence entre pays de même niveau de développement se révèle quand les dépenses privées sont prises en considération.

De fait, celles-ci apparaissent souvent comme un substitut à des mécanismes publics limités qui, pour être économes en dépenses publiques, « contraignent » les agents à recourir à des systèmes privés de protection sociale.

Au demeurant, ce rapprochement des situations nationales déjà très important est probablement encore plus net dans la réalité.

La qualité des données concernant les dépenses publiques est inégale selon les pays. En particulier, les dépenses publiques locales, qui peuvent atteindre des niveaux importants, notamment dans les pays fédéraux, sont souvent mal recensées.

De même, les méthodes statistiques ne permettent pas de couvrir complètement les ressources privées consacrées à la protection sociale. Les conventions statistiques des bases de données SESPROS (Europe) et SOCX (OCDE), quoiqu'elles manifestent de réels progrès, conduisent à exclure une partie très importante du PIB que la protection sociale mobilise.

Non seulement de nombreuses initiatives privées caritatives sont exclues - elles peuvent représenter des montants très significatifs dans les pays où la culture du don est vivante - mais encore, et surtout, les garanties privées individuelles et leurs contreparties ne sont pas prises en compte. Il en va ainsi des assurances privées (type assurance-vie) et, plus généralement, de tous les produits de l'épargne individuelle.

Or, s'il serait certainement abusif de les prendre tous en compte, on ne peut non plus se satisfaire de leur exclusion systématique du champ des statistiques de protection sociale. L'un des mobiles de l'épargne est la recherche des garanties (l'épargne de précaution) ; lorsque les assurances collectives, qu'elles soient publiques ou privées, sont défaillantes, les agents recherchent souvent une protection individuelle (la situation de l'épargne en Chine en témoigne) ; surtout, les ressources correspondantes sont destinées, comme les autres dépenses de protection sociale, à couvrir des risques et non à rémunérer une activité économique.

Bien que déjà très significatifs d'une convergence réelle des revenus consacrés à la protection sociale dans les principaux pays de l'OCDE, les résultats présentés ici masquent donc une convergence qui, dans la réalité, est plus grande encore.

C. CE RAPPROCHEMENT EST ENCORE ACCENTUÉ QUAND ON RAISONNE EN DÉPENSES SOCIALES NETTES

Le jeu des prélèvements obligatoires (en moins, pour les impôts et cotisations sociales appliquées aux transferts sociaux ; en plus, pour les dépenses fiscales ayant un objectif social)32(*) rapproche encore les niveaux de ressources réellement consacrés à la protection sociale dans les différents pays.

COMPARAISON DES RATIOS DÉPENSES PUBLIQUES/PIB
DANS LES PAYS DE L'OCDE

Les dépenses publiques sociales nettes sont égales aux dépenses publiques sociales brutes diminuées des impôts directs et cotisations sociales assis sur les prestations publiques et des impôts indirects sur la consommation privée financée par des transferts monétaires nets, et augmentées des allègements d'impôts à caractère social (hors retraites).
Écart-type a été calculé sur la base des seules données des pays des parties B et C du graphique.
L'ensemble des dépenses sociales englobe les dépenses publiques sociales et les programmes privés qui ont un but social et concourent au principe de répartition.

Source : OCDE ; Adema (2001)

* A partir des données des graphiques ci-dessus, on relève, en premier lieu, que la fiscalité réduit en moyenne le niveau de la protection sociale effective de près de cinq points de PIB.

Les dépenses sociales nettes ne représentent plus qu'un cinquième du PIB quand les dépenses brutes s'élevaient au quart.

* Par ailleurs, la dispersion des pays est très nettement atténuée alors même que tous les effets des allégements fiscaux ne sont pas pris en compte.

* Les écarts à la moyenne des dépenses sociales nettes dans l'OCDE sont significativement moins grands que les mêmes écarts mesurés à partir des seules dépenses brutes.

1. Les dépenses publiques de protection sociale nettes sont plus basses que les dépenses brutes

S'agissant des seules dépenses publiques de protection sociale (20,7 % du PIB), elles ressortent réduites après application des prélèvements obligatoires.

Les dépenses publiques nettes s'élèvent à 18,2 % du PIB, soit 2,5 points de PIB de moins que les dépenses publiques brutes.

2. Les dépenses privées nettes ajoutent à la protection sociale, mais très diversement selon les pays

Les dépenses privées nettes ajoutent en moyenne 2,4 points de PIB aux ressources publiques nettes affectées à la protection sociale.

Mais, cette contribution est très diverse selon les pays.

Marginale dans les pays où les dépenses publiques sociales sont relativement élevées, elle peut être très forte dans certains des autres pays marqués par la faible place des dépenses publiques. Tel est le cas en Australie, au Canada, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, avec une contribution des dépenses privées volontaires nettes autour de 4 points de PIB, et, surtout, aux États-Unis avec 9,3 points de PIB.

3. Les dépenses totales nettes de protection sociale sont beaucoup plus homogènes que les dépenses publiques brutes

- Au total, la dispersion des situations nationales est notablement diminuée quand au lieu d'envisager les seules dépenses publiques brutes de sécurité sociale, on observe les dépenses totales nettes de sécurité sociale. L'écart-type pour les premiers s'élève à 6,9 points de PIB et pour les secondes à 4,52 points de PIB, soit une réduction d'un tiers de l'amplitude des ressources consacrées à la sécurité sociale33(*).

- S'agissant de la France, le niveau de ses dépenses publiques brutes de protection sociale atteint 28,7 % du PIB. Il excède de 8,0 points de PIB la « moyenne OCDE ».

Mais les dépenses publiques nettes sont inférieures de 3,1 points de PIB aux dépenses brutes, si bien que l'écart avec la moyenne OCDE est réduit à 7,4 points de PIB, une fois pris en compte les prélèvements obligatoires.

La prise en compte des dépenses privées de protection sociale - qui atteint un niveau un peu supérieur à la moyenne de l'OCDE-24 (2,5 points de PIB contre 2,4 points) - laisse à peu près inchangé l'écart à la moyenne de l'OCDE. Pour l'ensemble des dépenses sociales nettes, elles s'élèvent en France à 28,1 points de PIB contre 28,7 points de PIB pour les seules dépenses publiques brutes. L'écart avec la moyenne de l'OCDE à 24 s'élève à 7,5 points de PIB.

* Quand on ne retient que les grands pays de l'OCDE de développement comparable - soit les 18 pays mentionnés dans les tableaux ci-dessus - et qu'on inclut les dépenses fiscales liées aux systèmes de pension, l'homogénéité des situations nationales apparaît beaucoup plus forte.

L'écart entre le niveau des ressources consacrées en France à la protection sociale et le niveau moyen observé pour ces 18 pays est de 5,2 points de PIB.

DES DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES BRUTES AUX DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES NETTES DANS L'ENSEMBLE DE L'OCDE
(en points de PIB, en 2003)

   

Australie

Autriche

Belgique

Canada

Danemark

Finlande

France

Allemagne

Irlande

Italie

Japon

Pays-Bas

Nouvelle Zélande

Norvège

Espagne

Suède

Royaume Uni

États-Unis

OCDE-24

1

Dépenses publiques brutes

17,9

26,1

26,5

17,3

27,6

22,5

28,7

27,3

15,9

24,2

17,7

20,7

18,0

25,1

20,3

31,3

20,6

16,2

20,7

 

Prélèvements directs

0,1

2,6

1,6

0,4

4,0

2,2

1,3

1,1

0,2

1,8

0,2

1,6

1,4

2,1

1,2

4,3

0,2

0,7

1,2

 

Taxes indirectes

0,9

2,8

2,4

0,9

3,2

2,5

2,7

2,2

2,1

2,0

0,6

1,9

1,6

2,8

1,8

2,7

1,6

0,4

 

2

Dépenses publiques nettes
(hors dépenses fiscales)

16,9

20,7

22,5

16,0

20,3

17,8

24,7

24,0

13,6

20,4

16,9

17,2

15,0

20,2

17,3

24,3

18,8

15,1

 

3

Dépenses fiscales sociales nettes

0,3

0,0

0,5

1,2

0,0

0,0

0,9

1,9

0,3

0,2

1,7

0,3

0,1

0,1

0,4

0,0

0,1

2,1

0,2

4

Dépenses publiques nettes (2+3)

17,2

20,7

13,0

17,2

20,4

17,8

25,6

25,9

13,9

20,6

17,6

17,5

15,1

20,3

17,6

24,3

18,9

17,2

18,2

5

Dépenses privées obligatoires brutes

1,2

0,9

0,0

0,0

0,2

3,5

0,4

1,2

0,0

1,8

0,7

0,7

0,0

1,6

0,0

0,6

0,8

0,4

0,9

 

Prélèvements directs

0,2

0,3

0,0

0,0

0,1

0,7

0,0

0,5

0,0

0,1

0,0

0,2

0,0

0,4

0,0

0,2

0,0

0,0

0,1

 

Taxes indirectes

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

0,7

0,1

0,1

0,0

0,2

0,1

0,1

0,0

0,3

0,0

0,1

0,1

0,0

 

6

Dép. privées obligatoires nettes

0,9

0,5

0,0

0,0

0,1

2,1

0,3

0,6

0,0

1,5

0,6

0,4

0,0

0,9

0,0

0,3

0,7

0,4

0,6

7

Sous-total (4+6)

18,1

21,2

23,0

17,2

20,4

19,9

25,9

26,5

13,9

22,1

18,2

17,9

15,1

21,2

18,6

24,6

19,6

17,6

18,8

 

Dépenses privées volontaires brutes

3,2

1,2

3,9

5,4

2,3

1,2

2,3

1,8

0,5

0,5

2,6

7,0

0,5

1,0

0,3

2,4

6,0

9,7

2,3

 

Prélèvements directs

0,3

0,1

0,3

0,7

0,7

0,3

0,0

0,1

0,0

0,0

0,1

1,1

0,0

0,2

0,0

0,5

0,4

0,6

0,2

 

Taxes indirectes

0,2

0,1

0,5

0,4

0,4

0,2

0,1

0,1

0,0

0,1

0,2

0,7

0,0

0,2

0,0

0,4

0,8

0,2

 

8

Dép. privées volontaires nettes

2,7

1,0

3,1

4,3

1,2

0,7

2,2

1,6

0,5

0,4

2,3

5,2

0,5

0,6

0,3

1,5

4,8

8,9

1,9

9

Sous-total (6+8)

3,6

1,5

3,1

4,3

1,3

2,8

2,5

2,2

0,5

1,9

2,9

5,6

0,5

1,5

0,3

1,8

5,5

9,3

2,4

10

Dépenses totales nettes

20,8

22,2

26,1

21,5

21,6

20,6

28,1

28,1

14,4

22,5

20,5

23,6

15,6

21,7

17,9

26,1

24,4

26,5

20,6

Estimations pour mémoire

                                   

11

Dépenses fiscales de pensions
de retraite

1,8

0,1

0,1

1,7

-

0,1

0,0

0,8

1,9

0,0

0,6

-

-

0,7

0,2

0,0

1,0

1,2

-

12

Taux de taxation indirecte

10,1

17,0

15,2

12,4

27,5

23,5

16,2

13,8

23,5

13,3

6,4

17,5

12,1

24,6

14,8

22,3

15,4

4,7

16,5

13

Total (10 + 11)

22,6

22,3

26,2

23,2

21,6

20,7

28,1

28,9

16,3

22,5

21,1

23,6

15,6

22,4

18,1

26,1

25,4

27,7

20,6

Source : OCDE. Base de données sur les dépenses sociales. DES DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES BRUTES AUX DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES NETTES (2003)
ÉCARTS À LA MOYENNE DES SEULS PAYS MENTIONNÉS

 

Australie

Autriche

Belgique

Canada

Danemark

Finlande

France

Allemagne

Irlande

Italie

Japon

Pays-Bas

Nouvelle Zélande

Norvège

Espagne

Suède

Royaume Uni

États-Unis

Moyenne arithmétique simple des pays

Écart-type

Écart-type relatif (écart type/ moyenne)1

Dépenses publiques brutes

17,9

26,1

26,5

17,3

27,6

22,5

28,7

27,3

15,9

24,2

17,7

20,7

18

25,1

20,3

31,3

20,6

16,2

22,4

4,79

21 %

Écart à la moyenne

-4,5

3,7

4,1

-5,1

5,2

0,1

6,3

4,9

-6,5

1,8

-4,7

-1,7

-4,4

2,7

-2,1

8,9

-1,8

-6,2

     

Dépenses publiques nettes

17,2

20,7

23

17,2

20,4

17,8

25,6

25,9

13,9

20,6

17,6

17,5

15,1

20,3

17,6

24,3

18,9

17,2

18,5

3,69

19 %

Écart à la moyenne

-2,6

0,9

3,2

-2,6

5,5

-2,0

5,8

6,1

-5,9

0,8

-2,2

-2,3

-4,7

0,5

-2,2

4,7

-0,9

-2,6

     

Dépenses privées nettes

3,6

1,5

3,1

4,3

1,3

2,8

2,5

2,2

0,5

1,9

2,9

5,6

0,5

1,5

0,3

1,8

5,5

9,3

2,8

2,18

80 %

Écart à la moyenne

0,9

-1,2

0,4

1,6

-1,4

0,1

-0,2

-0,5

-2,2

-0,8

0,2

2,9

-2,2

-2,1

-2,4

-1,2

2,1

6,2

     

Dépenses totales2

22,6

22,3

26,2

23,2

21,73

20,7

28,13

28,9

16,3

22,5

21,1

23,63

15,63

22,4

18,1

26,1

25,4

27,7

22,9

3,79

17 %

Écart à la moyenne

-0,3

-0,6

3,3

0,3

-1,3

-2,2

5,2

6,0

-6,6

-0,4

-1,8

0,7

-7,3

-0,5

-4,8

3,2

2,5

4,8

     

1 En % de la moyenne

2 Y compris les dépenses fiscales liées au système de pensions.

3 Aucune dépense fiscale liée au système de pensions n'a pu être recensée.

Source : OCDE. Base de données sur les dépenses sociales.

Quand on envisage les pays sous l'angle du niveau de ressources qu'ils consacrent à la protection sociale publique (moins de 21 % de leur PIB ; entre 21 % et le quart du PIB ; au-delà du quart du PIB), on relève une concentration de pays dans la catégorie la plus « économe » en dépenses publiques (9 sur 18), trois pays y consacrant environ entre le cinquième et le quart de leur PIB, et six pays, dont la France, se situant au-delà.

CLASSIFICATION DU NIVEAU DES PAYS
SELON LE CRITÈRE DES DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES BRUTES

 

Pays

Moyenne

< 21 points de PIB

Australie, Canada, Irlande, Japon, Nouvelle Zélande, États-Unis, Espagne, Royaume-Uni, Pays-Bas

18,3

Entre 21 et 25 points de PIB

Danemark, Finlande, Italie

22,8

> 25 points de PIB

Autriche, Belgique, Allemagne, Norvège, Suède, France

27,5

La prise en compte de la totalité des dépenses sociales modifie sensiblement le panorama auquel certains associent l'existence de modèles sociaux différenciés, plus ou moins portés sur le risque.

LES QUATRE MODÈLES SOCIAUX SELON ESPING-ANDERSEN

Selon le danois Esping-Andersen, on pourrait distinguer quatre modèles sociaux coexistant en Europe :

- le modèle scandinave (social-démocrate) qui assure à tous les citoyens un niveau élevé et uniforme de protection sociale. La fiscalité est très forte, individualisée et redistributive. Les services sociaux sont facilement disponibles. Le système repose sur la coopération des partenaires sociaux. Les prestations publiques sont complétées par des prestations professionnelles, organisées par les partenaires sociaux et couvrant la quasi-totalité de la population.

- le modèle libéral (ou anglo-saxon) qui insiste sur la responsabilité individuelle. Les prestations sociales sont faibles, ciblées sur les plus pauvres, en étant généralement soumises à des conditions de ressources. Les autres ménages doivent recourir à des systèmes d'assurances d'entreprise ou privées, favorisés par des dispositions fiscales. La fiscalité est relativement faible.

- le modèle continental : avec une protection sociale organisée sur une base professionnelle qui vise à garantir le maintien du revenu salarial. Elle est financée par des cotisations employeurs et employés. Les partenaires sociaux jouent un rôle important dans les relations professionnelles et la gestion de la protection sociale.

- le modèle méditerranéen : il est marqué par l'importance des prestations vieillesse, la survivance des solidarités familiales (les prestations familiales et d'assistance sont faibles).

A chacun de ses modèles correspondrait un niveau donné de protection sociale. Mais, cette catégorisation, sans être invalidée, doit être nuancée quand on observe la part totale du revenu alloué à la protection sociale dans les différents pays.

CLASSIFICATION DES PAYS
SELON LE CRITÈRE DU NIVEAU DES DÉPENSES SOCIALES TOTALES

 

Pays

Moyenne

< 21 points de PIB

Irlande, Nouvelle Zélande, Espagne, Finlande

17,7

Entre 21 et 25 points de PIB

Australie, Autriche, Canada, Danemark, Italie, Japon, Pays-Bas, Norvège

22,4

> 25 points de PIB

Belgique, Suède, Royaume-Uni, États-Unis, France, Allemagne

27,1

Quand on ajoute les flux privés du revenu national consacrés à la protection sociale, les pays mobilisant moins de 21 % de leur PIB à la protection sociale passent de 9 à 2.

Les pays consacrant plus du quart de leur PIB à la protection sociale restent au nombre de six mais ce ne sont pas les mêmes. Le Royaume-Uni et les États-Unis entrent dans ce groupe dont sortent l'Autriche et la Norvège. Par ailleurs, les écarts au sein de ce groupe de pays diminuent beaucoup : l'Allemagne, pays le plus généreux de la catégorie, ne devance le Royaume-Uni, pays le moins dispendieux, que de 2,7 points de PIB contre un écart de 6,2 points de PIB entre la Suède et la Norvège, pays extrêmes du groupe consacrant le plus de ressources à la protection sociale publique.

Enfin, la plupart des pays consacrent entre un cinquième et un quart du PIB à la satisfaction des besoins sociaux (22,4 points de PIB en moyenne).

III. LES PRINCIPALES CATÉGORIES DE DÉPENSES SOCIALES : UNE HOMOGÉNÉITÉ DES DÉPENSES TOTALES PLUS FORTE QUE CELLES DES SEULES DÉPENSES PUBLIQUES

La structure moyenne des dépenses de protection sociale en Europe est marquée par la prédominance des dépenses de pensions (45,6 % du total) et de santé-invalidité (36,3 %), soit plus des 4/5e de l'ensemble de la protection sociale. Les autres dépenses concernent la famille (8 %), le chômage (6,6 %) et le logement et l'exclusion (3,5 %).

LA STRUCTURE DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE EN EUROPE - 2003
(EN % DU TOTAL)

 

Pensions

Maladie

Invalidité

Famille

Chômage

Logement

Europe

45,7

28,3

8,0

8,0

6,6

3,5

Belgique

44,5

27,0

6,6

7,8

12,4

1,7

Danemark

37,2

20,5

13,5

13,2

9,8

5,7

Allemagne

42,9

27,7

7,8

10,5

8,6

2,5

Grèce

50,8

26,5

5,1

7,3

5,7

4,6

Espagne

43,8

30,7

7,4

3,0

13,3

1,7

France

43,3

30,5

4,8

9,0

7,9

4,5

Irlande

23,2

41,8

5,1

16,0

8,4

5,6

Italie

61,8

25,7

6,4

4,1

1,8

0,2

Luxembourg

37,2

24,8

13,4

17,7

4,2

2,8

Pays-Bas

40,3

31,4

11,1

4,9

6,2

6,2

Autriche

48,2

24,8

8,6

10,8

6,0

1,7

Portugal

46,2

28,8

11,5

6,5

5,5

1,6

Finlande

37,0

25,1

13,3

11,5

9,9

3,3

Suède

40,1

26,3

14,2

9,5

5,9

4,0

Royaume-Uni

44,9

29,6

9,4

6,9

2,7

6,5

Source : Eurostat - ESSPROS

Les différences nationales sont assez prononcées mais, risque par risque, les dépenses totales (dépenses publiques et dépenses privées) sont plus homogènes que les seules dépenses publiques.

A. LES DÉPENSES DE RETRAITE

1. Une forte augmentation des dépenses de retraite depuis 1980

* Une augmentation régulière des dépenses publiques de retraite est intervenue depuis 1980.

- Les retraites publiques dans l'OCDE sont en 2003 plus élevées en moyenne d'un tiers par rapport à leur niveau de 1980.

LES DÉPENSES PUBLIQUES DE RETRAITE1 (1980-2003) - EN POINTS DE PIB

Pays

1980

1985

1990

1995

2000

2001

2002

2003

Écarts 2003/1980

En points de PIB

En %

Australie

3,1

3,0

3,4

4,0

4,2

3,8

3,8

3,9

+ 0,8

+ 25,8

Autriche

10,0

11,0

11,3

12,3

12,4

12,6

12,8

12,8

+ 2,8

+ 28,0

Belgique

5,9

6,3

6,5

7,0

6,9

7,0

7,1

7,2

+ 1,3

+ 22,0

Canada

2,8

3,5

3,9

4,3

3,9

4,0

4,0

4,0

+ 1,2

+ 42,8

République tchèque

-

-

5,2

6,4

7,8

7,8

7,9

7,8

+ 2,62

+ 50,0

Danemark

7,0

6,9

7,3

8,4

7,1

7,1

7,1

7,2

+ 0,2

+ 2,9

Finlande

5,1

7,1

7,1

6,0

5,3

5,4

5,6

5,8

+ 0,7

+ 13,7

France

7,7

8,5

9,3

10,6

10,5

10,4

10,3

10,5

+ 2,8

+ 36,4

Allemagne

10,0

10,1

9,6

10,4

10,8

10,9

11,1

11,3

+ 1,3

+ 13,0

Grèce

5,1

8,0

10,5

10,3

11,3

12,0

11,6

11,5

+ 6,4

+ 2,2

Irlande

4,5

4,7

3,2

2,9

2,6

2,7

2,8

Nd

--

--

Italie

7,2

9,0

8,3

9,4

11,2

11,1

11,3

11,4

+ 4,2

+ 58,3

Japon

3,0

3,9

4,1

5,2

6,8

7,3

7,8

8,0

+ 5,0

x 2,7

Corée

-

-

0,6

1,1

1,3

1,1

1,1

1,2

+ 0,61

x 2

Luxembourg

6,7

6,3

8,7

9,4

7,2

4,0

4,3

4,5

- 2,2

- 32,9

Mexique

-

0,2

0,4

0,6

0,6

0,7

0,8

1,0

+ 0,61

x 5

Pays-Bas

5,9

5,7

6,1

5,4

5,3

5,2

5,3

5,4

- 0,5

- 8,8

Nouvelle-Zélande

6,8

7,4

7,2

5,6

4,9

4,6

4,5

4,4

- 2,4

- 35,2

Norvège

5,1

5,5

7,2

7,1

6,5

6,7

6,9

7,0

+ 1,9

+ 37,3

Pologne

-

-

4,2

7,7

9,9

10,8

11,2

11,4

+ 7,2

x 2,7

Portugal

3,4

3,6

4,4

6,5

7,3

7,7

8,3

8,8

+ 5,4

x 2,6

Espagne

4,6

5,8

7,2

8,3

8,2

8,0

7,9

7,9

+ 3,3

+ 1,7

Suède

7,8

8,3

8,6

9,9

9,3

9,4

9,5

10,1

+ 2,3

+ 29,5

Suisse

5,6

5,8

5,5

6,5

6,5

6,7

6,6

6,8

+ 1,2

+ 21,4

Royaume-Uni

4,2

4,5

5,0

5,6

5,6

5,8

5,8

5,9

+ 1,7

+ 40,5

États-Unis

5,3

5,4

5,2

5,4

5,2

5,2

5,4

5,5

+ 0,2

+ 3,8

OCDE - Total

5,0

5,5

5,9

6,5

6,7

6,7

6,8

6,9

+ 1,9

+ 38,0

1 Hors survie 2 2003/1990

Elles sont supérieures de 1,9 point de PIB au niveau initial.

Il faut observer, incidemment, que cette augmentation est de l'ordre de grandeur exact de celle des dépenses publiques de retraite prévue à l'horizon 2030 pour notre pays.

On doit ainsi remarquer, afin de prendre la juste mesure des choses, que les pays de l'OCDE ont absorbé en 23 ans, sans dommages apparemment excessifs, un supplément de dépenses publiques de retraite analogue à celui auquel la France devra faire face à un horizon de 45 ans. Il est vrai que les perspectives de ralentissement de la croissance économique pourraient « compliquer » ce bouclage si elles se réalisaient.

- En France, la progression des dépenses publiques de retraite a atteint 36,4 % entre 1980 et 2003, soit + 2,8 points de PIB. Le niveau relatif des dépenses publiques de retraite dans le PIB a ainsi augmenté nettement dans notre pays qui se classe de ce point de vue au septième rang des pays ici examinés (en pourcentage, la France n'occupe que le onzième rang).

Cependant, l'augmentation relative des dépenses publiques de retraite a été moins forte en France que celle de l'OCDE en moyenne.

Quatre pays seulement extériorisent un repli des dépenses publiques de retraite : l'Irlande (- 1,6 point du PIB et - 36,6 %), le Luxembourg (- 2,2 points de PIB et - 32,9 %), les Pays-Bas (- 0,5 point de PIB et - 8,8 %) et la Nouvelle-Zélande (- 2,4 points de PIB et - 35,3 %).

Sauf l'Irlande, où le niveau initial des dépenses publiques de retraite était inférieur à la moyenne, tous ces pays sont passés d'un niveau supérieur à la moyenne à un niveau inférieur entre 1980 et 2003.

2. Des dépenses publiques de retraite très diversifiées

a) En Europe

* En 2004, les dépenses publiques de retraite s'élèvent en moyenne, dans l'Union européenne, à 10,6 points de PIB, soit près de la moitié (45,7 %) des dépenses sociales.

Mais, le niveau des dépenses publiques de retraite varie considérablement selon les pays dans l'Union européenne.

LES DÉPENSES PUBLIQUES DE RETRAITE-SURVIE DANS L'UNION EUROPÉENNE
EN 20041

Pays

% du PIB

Rang décroissant

Belgique

10,4

10

Danemark

9,5

13

Allemagne

11,4

5

Espagne

8,6

14

France

12,8

4

Irlande

4,7

24

Italie

14,2

1

Luxembourg

10,0

12

Pays-Bas

7,7

16

Autriche

13,4

3

Portugal

11,1

6

Finlande

10,7

8

Suède

10,6

9

Royaume-Uni

6,6

23

Chypre

6,9

19

République tchèque

8,5

15

Estonie

6,7

21

Hongrie

10,4

10

Lituanie

6,7

21

Lettonie

6,8

20

Malte

7,4

17

Pologne

13,9

2

Slovaquie

7,2

18

Slovénie

11,0

7

EU-25

10,6

NS

La moyenne a été calculée en excluant les pays pour lesquels les données ne sont pas disponibles.

* La dispersion des situations nationales apparaît donc forte, notamment du fait des nouveaux entrants qui, pour nombre d'entre eux, consacrent une part de leur PIB nettement plus modeste que la moyenne aux dépenses publiques de retraites.

Mais, même parmi les quinze anciens membres, on relève des différences sensibles, l'écart entre le pays le moins dépensier en la matière (hors l'Irlande), le Royaume-Uni, avec 6,6 points de PIB consacrés aux dépenses publiques de retraite, et celui où celles-ci pèsent le plus lourdement, l'Italie, avec 14,2 points de PIB, atteignant 7,6 points de PIB, soit plus que du simple au double.

* La France se classe au quatrième rang des pays avec des dépenses publiques de retraite qui atteignent 12,8 points de PIB, soit 2,2 points de plus que la moyenne de l'Union européenne à 25.

Elle n'est devancée que par l'Italie (+ 1,4 point de PIB)34(*), la Pologne (+ 1,1 point de PIB) et l'Autriche (+ 0,6 point de PIB).

b) Au niveau de l'OCDE

* Appréciée au niveau des pays de l'OCDE, la dispersion des niveaux nationaux de dépenses publiques de retraite-survie présente une ampleur encore plus importante.

LES DÉPENSES PUBLIQUES DE RETRAITE-SURVIE DANS LES PAYS DE L'OCDE - 2003 (EN % DU PIB)

Pays

% du PIB

Australie

4,1

Autriche

13,2

Belgique

9,3

Canada

4,4

République tchèque

8,0

Danemark

7,2

Finlande

6,4

France

12,3

Allemagne

11,7

Grèce

12,3

Irlande

3,7

Italie

13,9

Japon

9,3

Corée

1,4

Luxembourg

4,8

Mexique

1,4

Pays-Bas

5,5

Nouvelle-Zélande

4,7

Norvège

7,3

Pologne

12,4

Portugal

10,4

Espagne

8,6

Suède

10,8

Suisse

7,2

Royaume-Uni

6,1

États-Unis

6,3

OCDE - Total

7,7

Avec une moyenne de 7,7 points de PIB, les dépenses publiques dans ce domaine s'étagent en 2003, de 1,4 point de PIB au Mexique et en Corée à 13,9 points de PIB en Italie35(*).

Dans les grands pays de l'OCDE hors Europe, les États-Unis, le Canada, l'Australie et le Japon, les dépenses publiques de retraite-survie sont partout inférieures à la moyenne européenne et à la moyenne de l'OCDE, le Japon faisant seul exception (9,3 points de PIB contre 7,7 points de PIB en moyenne pour l'OCDE).

B. LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES DE RETRAITE DÉTERMINE LARGEMENT LA PLACE RELATIVE DES DÉPENSES PUBLIQUES SOCIALES ET DONC DES DÉPENSES PUBLIQUES

* Le niveau relativement élevé des dépenses publiques brutes de retraite explique une grande partie de l'écart global entre les dépenses publiques sociales entre pays (et, du même coup, entre les niveaux relatifs atteints par l'ensemble des dépenses publiques).

Au total, pour l'échantillon de pays ici considérés, les dépenses publiques de retraite sont « responsables » de 75 % de l'écart observé relativement à la totalité des dépenses publiques sociales. Cette fraction excède de beaucoup le poids moyen des dépenses de retraite dans le total des dépenses publiques.

On peut en conclure que pour les autres postes de dépenses sociales, les différences constatées ont une incidence beaucoup plus faible sur les différences de niveau des dépenses publiques sociales dans les pays développés.

CONTRIBUTIONS DES DÉPENSES PUBLIQUES BRUTES DE RETRAITE
À L'ÉCART DES DÉPENSES SOCIALES POUR LA FRANCE
ET LES PRINCIPAUX PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE (2004)

Avec...

Écart global (A)1

Écart pour les Retraites (B)

B/A (en %)2

Belgique

+ 4,1

+ 1,6

39

Danemark

+ 5,2

- 0,5

< 0

Allemagne

+ 4,9

+ 4,0

81,6

Espagne

- 2,1

+ 0,9

< 0

France

+ 6,3

+ 4,6

73,0

Irlande

- 6,5

- 4,0

61,5

Italie

+ 1,8

+ 6,2

> 100

Pays-Bas

- 1,7

- 2,2

> 100

Autriche

+ 3,7

+ 5,5

> 100

Suède

+ 8,9

- 0,5

< 0

Royaume-Uni

- 1,8

- 1,6

88,9

États-Unis

- 6,2

- 1,4

22,6

1 A la moyenne arithmétique simple pour 26 pays de l'OCDE.
2 Contribution des dépenses publiques de retraite à l'écart observé sur l'ensemble des dépenses publiques sociales.

Note de lecture : Le niveau relatif des dépenses publiques sociales en Belgique excède de 4,1 points de PIB le niveau moyen de l'OCDE tandis que pour les seules dépenses publiques de retraite l'écart atteint 1,6 point de PIB. Cet écart (troisième colonne) représente 39 % de l'écart constaté en Belgique pour le total des dépenses publiques sociales.
En Espagne, le niveau des dépenses publiques sociales est plus bas que dans l'OCDE de 2,1 points de PIB malgré des dépenses publiques de retraite plus élevées de 0,9 point de PIB ; il n'y a pas de contribution des dépenses publiques de retraite aux « économies » que réalise l'Espagne sur le front des dépenses publiques sociales par rapport aux autres pays de l'OCDE ; au contraire, puisque les autres dépenses publiques sociales font plus que compenser le niveau relatif des dépenses publiques de retraite.

Pour la France, près des trois quarts (73 %) de l'écart à la moyenne des dépenses publiques sociales s'explique par le surplus de dépenses publiques de retraite par rapport à la moyenne des dépenses publiques de retraite en Europe.

* Compte tenu du rôle des dépenses publiques de protection sociale dans le niveau des dépenses publiques totales, on observe qu'une grande partie des différences entre pays du point de vue du taux d'intervention collective vient de la place des systèmes publics de retraite.

C. UN PANORAMA QUE MODIFIE LA PRISE EN COMPTE DES RESSOURCES PRIVÉES CONSACRÉES À LA RETRAITE

La prise en considération des dépenses privées de retraite modifie substantiellement le panorama offert par les seules dépenses publiques.

DÉPENSES TOTALES DE RETRAITE1 (1980-2003) - EN POINTS DE PIB

 

1980

1990

2000

2003

Total écart 2003/1980

 

Publiques

Privées

Total

Publiques

Privées

Total

Publiques

Privées

Total

Publiques

Privées

Total

En pts PIB

En %

Australie

3,0

0

3,0

3,4

0

3,4

4,2

3,9

8,1

3,9

3

6,9

+ 3,9

x 2,3

Autriche

10,0

0,6

10,6

11,3

0,4

11,7

12,4

0,5

12,9

12,8

0,6

13,4

+ 2,8

26,4

Belgique

5,9

0,3

6,2

6,5

0,8

7,3

6,9

1,5

8,4

7,2

2,3

9,5

+ 3,3

53,2

Canada

2,8

1,4

4,2

3,9

2,6

6,5

3,9

4,0

7,9

4,0

4,2

8,2

+ 4,0

95,2

Danemark

7,0

1,3

8,3

7,3

1,5

8,8

7,1

2,0

9,1

7,2

2,2

9,4

+ 1,4

13,2

Finlande

5,1

0

5,1

7,1

0

7,1

5,3

2,5

7,8

5,8

2,9

8,7

+ 3,6

70,6

France

7,7

0,2

7,9

9,3

0,2

9,5

10,5

0,2

10,7

10,5

0,2

10,7

+ 2,8

35,4

Allemagne

10,0

0,5

10,5

9,6

0,6

10,2

10,8

0,7

11,5

11,3

0,7

12,0

+ 1,5

14,3

Grèce

5,1

0

5,1

10,5

0,4

10,9

11,3

0,5

11,8

11,5

0,5

12,0

+ 6,9

x 2,4

Irlande

4,5

1,0

- 5,5

3,2

0,9

4,1

2,6

0

2,6

2,9

0

2,9

- 2,8

- 47,3

Italie

7,2

0,8

8,0

8,3

2,6

10,9

11,2

1,3

12,5

11,4

1,4

12,8

+ 2,8

61,0

Luxembourg

6,7

0

6,7

8,7

0

8,7

7,2

0

7,2

4,5

1,6

6,1

- 0,6

- 9,0

Pays-Bas

5,9

1,4

7,3

6,1

2,4

8,5

5,3

3,1

8,4

5,4

3,2

8,6

+ 1,3

17,8

Nouvelle-Zélande

6,8

0

6,8

7,2

0

7,2

6,5

0

6,5

7,0

0

7,0

+ 0,2

2,9

Portugal

3,4

0,2

3,6

4,4

0,2

4,6

7,3

0,2

7,5

8,8

0,1

8,9

+ 5,3

x 2,5

Espagne

4,6

0

4,6

7,2

0

7,2

8,2

0

8,2

7,9

0

7,9

+ 3,3

71,7

Suède

7,8

1,1

8,9

8,6

1,2

9,8

9,3

1,9

11,2

10,1

2,0

12,1

+ 3,2

35,9

Royaume-Uni

4,2

2,3

6,5

5,0

3,9

8,9

5,6

5,8

11,4

5,9

4,7

10,6

+ 3,9

63,1

États-Unis

5,3

1,3

6,6

5,2

2,7

7,9

5,2

3,8

9,0

5,5

3,8

9,3

+ 2,7

40,9

OCDE - Total

5,0

0,5

5,5

5,9

1,0

6,9

6,7

1,6

8,3

6,9

1,7

8,6

+ 3,2

56,4

1 Hors survie

Les dépenses privées augmentent la part du PIB consacrée aux retraites de 1,7 point de PIB par rapport aux seules dépenses publiques (8,6 points de PIB contre 6,9 points).

1. La forte dynamique des dépenses privées de retraite

- Les dépenses privées de pension qui représentaient 0,5 point de PIB en 1980 ont beaucoup progressé depuis.

Elles ont plus que triplé contre une augmentation des dépenses publiques de 38 %.

Les dépenses privées de pension représentent en 2003 près d'un quart des dépenses publiques de retraite, contre un dixième en 1980.

POURCENTAGE DES DÉPENSES PRIVÉES DE PENSION SUR DÉPENSES PUBLIQUES (EN %)

 

1980

2003

Variation
(en points de %)

Australie

0

76,9

+ 76,9

Autriche

6

4,7

- 1,3

Belgique

5

31,9

+ 26,9

Canada

50

105

+ 55

Danemark

20,2

30,5

+ 10,3

Finlande

0

50

+ 50

France

2,6

1,9

- 1,3

Allemagne

5

6,1

+ 1,1

Grèce

0

4,3

+ 4,3

Irlande

22,2

0

- 22,2

Italie

11,1

12,2

+ 1,1

Luxembourg

0

35,6

+ 35,6

Pays-Bas

23,7

59,3

+ 35,6

Nouvelle-Zélande

0

0

0

Portugal

5,9

1,1

- 4,8

Espagne

0

0

0

Suède

14,1

19,8

+ 5,7

Royaume-Uni

54,8

79,7

+ 24,9

États-Unis

24,5

69,1

+ 44,6

OCDE (moyenne)

10

24,6

+ 14,6

Une partie parfois importante des dépenses privées de pension provient des fonds de pension.

PRESTATIONS PAYÉES PAR LES FONDS DE PENSION (EN % DU PIB)

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Australie

4,4

4,4

4,3

3,6

3,6

3,7

Autriche

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

Belgique

0,4

0,4

0,3

0,3

0,3

0,3

Canada

2,1

2,1

2,1

2,2

2,1

2,1

Danemark

0,6

0,6

0,6

0,7

0,5

0,5

Allemagne

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Islande

2,9

3,2

3,4

3,4

3,4

3,5

Italie

0,1

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

Japon

0,5

0,5

0,4

0,3

0,2

Nd

Corée

Nd

0,0

0,0

0,0

0,0

0,6

Luxembourg

Nd

Nd

Nd

0,0

0,1

0,0

Mexique

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,2

Pays-Bas

3,0

3,1

3,2

3,4

3,5

Nd

Nouvelle-Zélande

2,2

2,0

1,8

1,4

1,3

1,5

Norvège

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

Portugal

0,8

0,8

0,7

0,7

0,7

0,7

Espagne

0,4

0,5

0,3

0,3

0,3

0,4

Suisse

4,8

4,9

5,2

5,3

5,4

5,5

Turquie

Nd

Nd

Nd

0,1

0,1

0,1

Royaume-Uni

2,9

3,0

2,9

2,8

3,0

Nd

La progression du rapport « dépenses privées/dépenses publiques » a été, en moyenne, de 14,6 points de pourcentage.

Elle a été nettement plus forte dans certains pays :

- Australie : + 76,9 points de pourcentage ;

- Belgique : + 26,9 points de pourcentage ;

- Canada : + 55 points de pourcentage ;

- Luxembourg : + 35,6 points de pourcentage ;

- Pays-Bas : + 35,6 points de pourcentage ;

- Royaume-Uni : + 24,9 points de pourcentage ;

- États-Unis : + 44,6 points de pourcentage.

Au total, les dépenses publiques de pension tiennent une place prédominante dans les systèmes de retraite, à l'exception du Canada.

Mais, les dépenses privées ont renforcé leur rôle. Alors qu'en 1980, il n'y avait qu'un pays où elles représentaient plus de la moitié des dépenses publiques de pension (le Royaume-Uni), elles excèdent désormais ce seuil dans un assez grand nombre de pays : l'Australie, le Canada, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et les États-Unis.

- Ce renforcement du rôle moyen des dépenses privées de pension résulte d'évolutions nationales qui ont été très différenciées.

Sur fond d'augmentation générale du revenu alloué aux retraites, une sorte de reclassement s'est opéré. Dans tous les pays où les dépenses publiques de pension dans le PIB ont augmenté moins que la moyenne de l'OCDE, les dépenses privées ont augmenté davantage, excepté la Nouvelle-Zélande ou l'Allemagne, et vice-versa.

2. Des parts du revenu national consacré aux retraites finalement plus proches que ce qu'indique le poids des dépenses publiques de retraite

Au total, pour les dix-huit principaux pays de l'OCDE, la prise en compte des dépenses privées de pension réduit sensiblement la dispersion constatée à partir des seules dépenses publiques de pension.

L'écart-moyen à la moyenne passe de 2,4 points de PIB pour les seules dépenses publiques à 1,8 point de PIB pour le total des dépenses de retraite. En termes relatifs, ces écarts représentent 32 % de la moyenne pour les dépenses publiques de retraite et 18,7 % de la moyenne pour la totalité des dépenses de retraite. Encore faut-il souligner que ces données n'intègrent pas les produits du patrimoine individuel des agents qui représentent pourtant un prélèvement sur le PIB comme les autres revenus de remplacement versés aux retraités et qui rapprocheraient sans doute encore les situations nationales.

Le graphe ci-dessous montre l'existence d'une substituabilité entre les dépenses privées et les dépenses publiques de pension.

POSITION DES PAYS SELON LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES ET PRIVÉES
DE RETRAITE

Une partie de ces écarts est, par ailleurs, attribuable à des taux de dépendance (rapport des inactifs âgés par rapport aux personnes d'âge actif) diversifiés.

RATIO DES PLUS DE 65 ANS AUX 15-64 ANS DANS QUELQUES PAYS (EN %)

 

1960

2000

2050

États-Unis

15,0

18,9

35,5

Japon

8,9

25,1

58,5

Allemagne

17,1

24,1

48,7

France

18,7

24,3

44,0

Italie

14,1

26,9

65,7

Royaume-Uni

18,0

25,0

42,3

Canada

12,7

27,7

40,1

Source : Banque Mondiale.

Ainsi en 2000, le ratio de dépendance de la France pour les plus de 65 ans était supérieur de près de 30 % (28,6 %) à celui des États-Unis, soit très précisément le rapport entre le total des dépenses de retraite en France et dans ce pays.

Mais, en Italie, le surcroît de dépenses de retraite par rapport à la France ne s'expliquait que partiellement par un ratio de dépendance plus élevé.

D. LES DÉPENSES DE SANTÉ, UN PANORAMA ASSEZ HÉTÉROCLITE MAIS UN NOYAU DUR DE PAYS COMPARABLES

1. Une progression des dépenses publiques de santé dans l'OCDE, entre 1981 et 2002, plus soutenue qu'en France

* Entre 1981 et 2002, la dépense publique de santé a augmenté au taux moyen de 3,6 % en volume dans 30 pays de l'OCDE. En France, la croissance a été inférieure à cette moyenne avec 2,8 %.

Les pays où la progression a été la plus rapide sont pour l'essentiel des pays qui connaissaient un retard initial (le Mexique, le Portugal, la Turquie...). Mais, d'autres pays dans ce cas n'ont pas encore effectué ce rattrapage (la Hongrie, la République Slovaque...), tandis que dans plusieurs pays qui consacraient déjà d'importants efforts au domaine de la santé, la progression des dépenses a été rapide (États-Unis : 4,7 %, Suisse : 3,8 % ; Australie : 3,6 %).

* L'économie de la santé s'efforce de décomposer les progressions globales des dépenses de santé en trois grandes variables36(*) : l'âge, le revenu et un résidu, qui correspond notamment au progrès technique.

DÉCOMPOSITION DE LA CROISSANCE DES DÉPENSES PUBLIQUES DE SANTÉ1
(1981 - 2002)

 

TOTAL

EFFET
D'ÂGE

EFFET -
REVENU2

RÉSIDU

Australie (1981-2001)

3,6

0,4

1,8

1,4

Autriche

2,2

0,1

2,1

0,0

Belgique (1995-2002)

2,9

0,4

1,7

0,6

Canada

2,6

0,4

1,7

0,6

République Tchèque (1993-2002)

2,7

0,4

2,8

-0,4

         

Danemark

1,3

0,1

1,7

-0,5

Finlande

2,6

0,3

2,1

0,2

France

2,8

0,2

1,6

1,0

Allemagne

2,2

0,2

1,2

1,0

Grèce (1987-2002)

3,4

0,4

1,3

0,8

         

Hongrie (1991-2002)

1,5

0,3

2,8

-1,5

Islande

3,5

0,1

1,5

1,9

Irlande

3,9

0,1

4,9

-1,0

Italie (1988-2002)

2,1

0,7

1,7

-0,1

Japon (1981-2001)

3,8

0,4

2,2

1,1

         

Corée (1982-2002)

10,1

1,4

6,1

2,4

Luxembourg (1981-2002)

3,8

0,0

3,9

-0,1

Mexique (1990-2002)

4,5

0,7

0,5

2,4

Pays-Bas (1981-2002)

2,6

0,3

1,9

0,3

Nouvelle Zélande

2,7

0,2

1,5

1,0

         

Norvège

4,0

0,1

2,5

1,5

Pologne (1990-2002)

3,1

0,5

3,2

-0,6

Portugal

5,9

0,4

2,6

2,8

République Slovaque (1997-2002)

2,1

0,5

4,2

-1,5

Espagne

3,4

0,3

2,3

0,8

         

Suède

1,5

0,1

1,7

-0,4

Suisse (1985-2002)

3,8

0,2

0,8

2,9

Turquie (1984-2002)

11,0

0,3

2,3

8,3

Royaume-Uni

3,4

0,2

2,3

1,0

États-Unis

4,7

0,1

2,0

2,6

Moyenne

3,6

0,3

2,3

1,0

1 Dépenses publiques par tête
2 Sur la base d'une élasticité unitaire du revenu

Source : OCDE Base de données Santé (2004), ENPRI-AGIR

L'effet-revenu, même si on considère que l'élasticité des dépenses publiques de santé au revenu n'est qu'unitaire37(*), est déterminant. Ainsi, les écarts observés dans le rythme d'augmentation des dépenses publiques de santé entre pays reflètent majoritairement l'inégale croissance de ces pays. On observe que la France appartient au groupe de pays pour lesquels l'impact de la croissance économique sur les dépenses publiques de santé a été relativement faible, plus modéré qu'en moyenne.

L'effet-d'âge, qui traduit l'impact de la déformation de la pyramide des âges (vieillissement notamment) sur les dépenses de santé, aura été négligeable dans l'ensemble sur la période.

Le « résidu » explique 1 des 3,6 points de croissance annuelle des dépenses publiques de santé. Sa contribution peut sembler élevée, mais son chiffrage incertain empêche de faire entièrement sienne la conclusion à laquelle ce constat invite souvent : celui d'une amélioration qualitative des systèmes de santé. Une partie du « résidu » est certainement attribuable, du fait des limites de la convention posant une élasticité unitaire au revenu mentionné plus haut, à l'effet-revenu. Ainsi, le « résidu » correspond sans doute, en partie, à un élargissement quantitatif de la consommation de santé et à une augmentation des tarifs qui ne reflètent pas, en soi, d'amélioration qualitative des soins.

En France, le « résidu » est estimé à la valeur moyenne (1 %) prise par lui dans les pays de l'OCDE.

2. Une diversité de situations nationales sous l'angle de la couverture publique des dépenses de santé

La dépense totale de santé est fortement différenciée dans les pays de l'OCDE, principalement du fait de quelques situations atypiques.

Elle est sensiblement plus élevée que la seule dépense publique consacrée à cette fonction puisque les dépenses privées ajoutent près de 40 % de ressources au revenu alloué à cette fonction par les dépenses publiques.

Les taux de couverture des dépenses de santé par les financements publics sont très diversifiés. Au total, la dispersion des dépenses totales de santé est analogue à celle des dépenses publiques mais la hiérarchie des pays est assez sensiblement modifiée quand on considère la totalité des dépenses de santé plutôt que les seules dépenses publiques.

* En 2001, sur un échantillon de 23 pays de l'OCDE, la dépense moyenne de santé38(*) atteignait 8,2 %.

DÉPENSES DE SANTÉ : SOURCES DE FINANCEMENT PUBLIQUES ET PRIVÉES
Pourcentages de l'ensemble des dépenses de santé, 2001

1 Les données sont celles de l'année 2000 pour l'Australie, l'Autriche, le Canada, la Corée, l'Islande, le Japon, le Luxembourg et la Suisse.

Source : Base de données de l'OCDE sur la santé, 2003.

La dispersion autour de cette moyenne est, certes, importante.

L'écart moyen s'élève à 1,37 point de PIB, soit un écart relatif de 16,8 % autour de la moyenne des dépenses de santé dans les pays sous revue.

C'est un chiffre élevé, mais qui s'explique par la situation de quelques pays atypiques. Par le haut, ce sont les États-Unis qui divergent le plus nettement, et de loin (+ 5,7 points de PIB par rapport à la moyenne). Mais l'importance de l'écart tient aussi au niveau comparativement bas des dépenses de santé dans plusieurs pays : Hongrie, Irlande, Corée, Luxembourg, Mexique, République slovaque, pour lesquels l'écart à la moyenne dépasse 1,4 point de PIB.

Mais, dans la plupart des pays, homogènes au regard de leur niveau de développement, les dépenses de santé s'étagent en une bande relativement étroite, entre 8 et 9,5 points de PIB. Ce dernier chiffre représente le niveau des dépenses de santé en France. Il est, notamment, proche de l'Allemagne (10,7 points de PIB) et des Pays-Bas (8,9 points de PIB).

* Les dépenses totales de santé se décomposent en des dépenses publiques et des dépenses privées.

- L'ensemble des sources de financement privé atteint en moyenne39(*) 27,6 %. Des écarts conséquents existent sous cet angle. La majorité du financement des dépenses de santé est privée aux États-Unis. En revanche, la part du financement privé est très faible en République Tchèque, mais aussi au Luxembourg. Dans la plupart des pays de l'Union européenne, elle oscille autour du quart de l'ensemble des dépenses.

DÉPENSES PRIVÉES DE SANTÉ (EN 2001)

 

Niveau
(en points de PIB)

Rang décroissant

Supplément
par rapport aux
dépenses publiques
(en %)

Australie

2,7

6

44,3

Autriche

2,4

9

42,8

Canada

2,7

6

41,5

République Tchèque

0,6

22

8,9

Danemark

1,5

18

21,1

Finlande

1,7

14

32,1

France

2,3

11

31,9

Allemagne

2,7

7

33,7

Hongrie

1,7

14

33,3

Islande

1,4

19

18,2

Irlande

1,6

17

32,6

Italie

2,1

13

33,3

Japon

1,7

14

28,8

Corée

3,3

4

12,7

Mexique

3,6

3

12,0

Pays-Bas

3,3

4

58,9

Nouvelle Zélande

1,1

21

15,5

Norvège

1,2

20

15,5

République Slovaque

2,4

9

47,0

Espagne

2,2

12

41,5

Suisse

4,8

2

81,3

États-Unis

7,7

1

124,2

Moyenne

2,3

--

39,0

- Les dépenses publiques de santé s'élèvent, quant à elles, à 72,3 % du total, soit 5,9 points de PIB en moyenne dans l'OCDE. Leur dispersion est très forte. L'écart moyen atteint 0,99 point de PIB soit 16,8 % de moyenne.

DÉPENSES PUBLIQUES DE SANTÉ DANS LES PAYS DE L'OCDE - EN 2001

 

En % du PIB

Rang décroissant

Australie

6,1

11

Autriche

5,6

14

Canada

6,5

8

République tchèque

6,7

7

Danemark

7,1

4

Finlande

5,3

16

France

7,2

3

Allemagne

8,0

1

Hongrie

5,1

19

Islande

7,7

2

Irlande

4,9

20

Italie

6,3

9

Japon

5,9

12

Corée

2,6

22

Mexique

3,0

21

Pays-Bas

5,6

14

Nouvelle-Zélande

7,1

4

Norvège

7,1

4

République slovaque

5,1

18

Espagne

5,3

16

Suisse

5,9

13

États-Unis

6,2

10

Moyenne non pondérée

5,9

NS

Le niveau de l'intervention collective dans le domaine de la santé n'apparaît pas plus hétérogène que la part des ressources totales (publiques et privées) attribuées à la satisfaction des besoins de cette nature.

Mais, selon qu'on considère les seules dépenses publiques de l'ensemble des dépenses de santé, la position des pays est différente.

CLASSEMENT DES PAYS POUR LES DÉPENSES TOTALES DE SANTÉ
PAR RAPPORT AUX SEULES DÉPENSES PUBLIQUES (RANG)

 

Dépenses totales

Dépenses publiques

États-Unis

1

10

Suisse

2

13

Allemagne

2

1

France

4

3

Canada

5

8

Islande

6

2

Pays-Bas

7

14

Australie

7

11

Danemark

9

4

Italie

10

9

Norvège

11

4

Nouvelle Zélande

12

4

Autriche

13

14

Japon

13

12

Espagne

15

16

République tchèque

16

7

Finlande

17

16

Hongrie

17

19

Mexique

19

21

Irlande

20

20

Corée

21

22

République slovaque

22

18

* Comme on l'a observé à plusieurs reprises dans ce rapport, l'image donnée par le niveau relatif des dépenses dans le PIB n'est qu'une façon d'appréhender le niveau des dépenses de santé. Elle peut donner des impressions trompeuses quand les niveaux de richesse sont très différents. De fait, le Luxembourg qui occupe une place assez reculée dans la hiérarchie des dépenses de santé ainsi appréhendée ressort en fait comme le deuxième pays sous l'angle de la dépense de santé par habitant.

De même, sous ce dernier point de vue, la place de la France est un peu moins favorable.

3. Un panorama reflet, un peu déformé, du niveau de richesse par habitant

Il existe une relation forte entre le niveau des dépenses de santé et celui de la richesse par habitant. Plus celle-ci est importante, plus les dépenses de santé le sont également.

DÉPENSES DE SANTÉ ET REVENU NATIONAL PAR HABITANT EN 2004

Source : Panorama de la Société : les indicateurs sociaux de l'OCDE. Édition 2006.

La corrélation n'est toutefois pas générale. Les États-Unis y échappent. En outre, elle n'est pas aussi étroite pour les pays les plus riches que pour les pays relativement pauvres avec, par exemple, en Allemagne, des dépenses de santé plus fortes qu'au Japon.

CHAPITRE III  - LES DÉPENSES D'ÉDUCATION, PRIMAUTÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES, DIVERSITÉ DES « MODÈLES », SINGULARITÉ FRANÇAISE

Dans les pays de l'OCDE, les dépenses totales consacrées à l'éducation ont représenté 5,9 % du PIB en 2002, après une assez forte augmentation au cours des dernières années.

AVERTISSEMENT DE MÉTHODE
_____

- Les dépenses recensées sont celles qui sont destinées à des établissements d'enseignement ayant une vocation pédagogique directe ou non. Elles comprennent les subventions publiques aux ménages mais seulement quand elles sont en lien avec des établissements d'enseignement. Les avantages annexes accordés aux étudiants - comme les aides au logement - ne sont pas pris en compte. De la même manière, les dépenses privées de soutien scolaire hors établissements d'enseignement sont exclues. Ainsi, les statistiques fournies minorent le revenu national réellement alloué à l'éducation, notamment lorsqu'il trouve sa source dans les revenus privés. Elles biaisent aussi les comparaisons internationales puisque le secteur « para-éducatif » est plus ou moins développé selon les pays.

- Par ailleurs, le partage entre dépenses publiques et dépenses privées pose le problème classique du traitement des dépenses fiscales. Dans les pays les où les dépenses privées sont particulièrement développées, elles sont souvent la contrepartie d'avantages fiscaux. Ceux-ci ont le même impact sur les comptes publics vus à travers le solde public qu'un prélèvement suivi d'une dépense. Mais, l'intervention publique, quand elle prend la forme de dépenses fiscales, n'est pas systématiquement enregistrée en dépenses publiques. Le recours aux dépenses fiscales, qui est une forme d'intervention publique, minore le niveau des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques par rapport au choix alternatif et équivalent1 de prélever un impôt et de réaliser une dépense.

1. Du moins, pour ses effets sur le solde public, la dépense fiscale pouvant ne pas bénéficier aux mêmes individus.

Ce sont les dépenses publiques qui financent l'essentiel de la production des services d'enseignement dans les pays de l'OCDE.

Mais, le rôle des dépenses privées est parfois important soit qu'elles compensent la faiblesse de l'intervention publique, soit qu'elles s'additionnent aux dépenses publiques pour porter les ressources consacrées à l'éducation à un plus haut niveau.

Au total, quand les dépenses privées sont prises en compte en plus des dépenses publiques, l'effort consacré à l'éducation apparaît, d'une part, plus homogène et, d'autre part, encore plus corrélé au niveau de la richesse par habitant qu'il ne l'est quand on considère les seules dépenses publiques.

I. GLOBALEMENT, UNE ASSEZ FORTE AUGMENTATION DE L'EFFORT RELATIF EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION

Grâce à des dépenses publiques d'éducation dynamiques - alors que les dépenses privées l'ont été moins -, l'effort moyen en faveur de l'éducation a augmenté dans l'OCDE entre 1995 et 2003.

Toutefois, les rythmes d'évolution des dépenses d'éducation ont été contrastés, avec quinze pays renforçant leur effort et dix le diminuant.

A. UNE CROISSANCE DES DÉPENSES D'ÉDUCATION PLUS FORTE QUE CELLE DU PIB

1. Une hausse des dépenses d'éducation due aux dépenses publiques

Les dépenses d'éducation ont augmenté davantage que le PIB entre 1995 et 2003. Moyennant quelques approximations dues à la qualité des données disponibles, leur poids s'est accru de 0,5 point de PIB (soit environ 10 % du niveau initial), cette variation ayant été acquise entre 2000 et 2003.

Au cours de cette dernière période, ce sont les dépenses publiques d'éducation qui ont été le moteur de cette augmentation. Les dépenses privées d'éducation, qui avaient augmenté entre 1995 et 2000, sont, quant à elles, restées stables au-delà.

2. Des dépenses privées d'éducation pro-cycliques ?

Les évolutions différenciées des dépenses publiques et privées d'éducation conduisent à s'interroger sur l'existence d'une sensibilité plus forte des dépenses privées à la conjoncture.

Le constat de l'existence de dynamiques différentes, du moins à court terme, entre dépenses publiques et privées censées satisfaire un même besoin, qui s'appuie sur des données limitées, notamment au regard de la courte durée de la période couverte, pourrait témoigner, au moins dans le domaine de l'éducation, d'une certaine inertie des dépenses publiques, et, au contraire, d'une relation plus étroite entre les dépenses privées d'éducation et le rythme de la croissance économique.

Autrement dit, les dépenses privées d'éducation seraient cycliques et les dépenses publiques d'éducation plus indépendantes du cycle.

En effet, les années 1995-2003 ont été marquées par une phase de forte croissance économique suivie d'un ralentissement au-delà de 2000. Dans la première sous période, le poids des dépenses publiques d'éducation dans le PIB s'est replié pour augmenter après. Pour les dépenses privées, à la stabilité observée dans la période de forte croissance a succédé un déclin au moment du ralentissement de la croissance économique.

Si cette relation différente par rapport au cycle économique devait être structurelle, cela serait riche d'enseignements. Les dépenses d'éducation peuvent être considérées comme représentatives d'un effort d'augmentation du capital humain. Si cet effort se relâche dans les périodes d'inflexion du rythme de croissance, cela signifie que les cohortes alors en formation bénéficient moins que d'autres de cet investissement.

DÉPENSES AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
EN POURCENTAGE DU PIB, TOUS NIVEAUX D'ENSEIGNEMENT CONFONDUS

de sources publiques et privées, selon la provenance des fonds et l'année

 

2003

2000

1995

 

Dépenses publiques 1

Dépenses privées
2

Total

Dépenses publiques 1

Dépenses privées
2

Total

Dépenses publiques 1

Dépenses privées
2

Total

Australie

4,3

1,5

5,8

4,4

1,4

5,8

4,5

1,0

5,5

Autriche

5,2

0,3

5,5

5,3

0,3

5,6

5,8

0,3

6,1

Belgique

5,9

0,2

6,1

m

m

m

m

m

m

Canada 3

4,6

1,3

5,9

5,1

1,2

6,4

6,2

0,8

7,0

Rép. Tchèque

4,3

0,4

4,7

3,8

0,4

4,3

4,8

0,3

5,1

Danemark

6,7

0,3

7,0

6,4

0,3

6,6

6,0

0,2

6,2

Finlande

6,0

0,1

6,1

5,6

0,1

5,7

6,2

0,1

6,3

France

5,8

0,5

6,3

m

m

m

m

m

m

Allemagne

4,4

0,9

5,3

4,2

1,0

5,2

4,4

0,9

5,4

Grèce

4,0

0,2

4,2

3,7

0,2

4,0

2,9

0,1

3,0

Hongrie

5,5

0,6

6,1

4,4

0,6

5,0

4,8

0,6

5,4

Islande

7,5

0,5

8,0

5,6

0,5

6,1

m

m

m

Irlande

4,1

0,3

4,4

4,1

0,4

4,5

4,7

0,5

5,2

Italie

4,6

0,4

5,1

4,5

0,4

4,9

4,8

m

m

Japon

3,5

1,2

4,8

3,5

1,2

4,7

3,5

1,1

4,7

Corée

4,6

2,9

7,5

3,9

2,5

6,4

m

m

m

Mexique

5,6

1,2

6,8

4,7

0,8

5,5

4,6

1,0

5,6

Pays-Bas

4,6

0,4

5,0

4,2

0,4

4,5

4,4

0,2

4,7

Nouvelle-Zélande

5,7

1,2

6,8

5,6

m

m

4,8

m

m

Norvège

6,5

0,1

6,6

m

m

m

6,8

0,4

7,1

Pologne

5,8

0,7

6,4

4,9

0,2

5,1

5,3

m

m

Portugal

5,8

0,1

5,9

5,6

0,1

5,7

5,3

0

5,3

Rép. Slovaque

4,3

0,5

4,7

3,9

0,1

4,1

4,6

0,1

4,7

Espagne

4,2

0,5

4,7

4,2

0,6

4,8

4,5

0,8

5,3

Suède

6,5

0,2

6,7

6,2

0,2

6,4

6,1

0,1

6,2

Suisse

6,0

0,6

6,5

5,2

0,4

5,6

5,3

M

m

Turquie (2002)

3,6

0,1

3,7

3,4

0,0

3,4

2,3

0

2,3

Royaume-Uni

5,1

1,0

6,1

4,5

0,7

5,2

4,8

0,7

5,5

États-Unis

5,4

2,1

7,5

4,8

2,2

7,0

5,0

2,2

7,2

Moyenne non pondérée

5,2

0,7

5,9

4,7

0,7

5,4

4,9

0,5

5,4

Moyenne de l'UE-19

5,2

0,4

5,6

~

~

~

~

~

~

1. Sont comprises les subventions publiques aux ménages afférentes aux établissements d'enseignement ainsi que les dépenses directes de sources internationales au titre des établissements d'enseignement (hors formation continue).
2. Déduction faite des subventions publiques au titre des établissements d'enseignement.
Source : OCDE

B. DES ÉVOLUTIONS DES DÉPENSES D'ENSEIGNEMENT VARIABLES SELON LES PAYS

L'évolution des dépenses d'enseignement a été variable dans les pays de l'OCDE.

1. Des variations contrastées de l'effort total d'éducation

Le tableau ci-dessous permet de recenser une augmentation de leur poids relatif au PIB dans 15 pays et une diminution dans 10 pays.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES D'ÉDUCATION DANS LES PAYS DE L'OCDE
1995-2003 (EN POINTS DE PIB)

 

Total

Dépenses publiques

Dépenses privées

Australie

+ 0,3

- 0,2

+ 0,5

Autriche

- 0,6

- 0,6

0

Belgique

ND

ND

ND

Canada 1

- 1,1

- 1,6

+ 0,5

République Tchèque

- 0,4

- 0,5

+ 0,1

Danemark

- 0,8

+ 0,7

+ 0,1

Finlande

- 0,2

- 0,2

0

Allemagne

- 0,1

0

0

Grèce

+ 1,2

+ 1,1

+ 0,1

Hongrie

+ 0,7

+ 0,7

0

Islande 1

+ 1,9

+ 1,9

0

Irlande

- 0,8

- 0,6

- 0,2

Italie 1

- 0,2

- 0,2

0

Japon

+ 0,1

0

+ 0,1

Corée 1

+ 1,1

+ 0,7

+ 0,4

Mexique

+ 1,2

+ 1,0

+ 0,2

Pays-Bas 1

+ 0,3

+ 0,2

+ 0,2

Nouvelle-Zélande

ND

0,7

ND

Norvège

- 0,5

- 0,3

- 0,2

Pologne 1

+ 1,3

+ 0,5

+ 0,5

Portugal

+ 0,6

+ 0,5

+ 0,1

Rép. Slovaque

0

- 0,3

+ 0,4

Espagne

- 0,6

- 0,3

- 0,3

Suède

+ 0,5

+ 0,4

+ 0,1

Suisse 1

+ 0,9

+ 0,7

+ 0,2

Turquie 1

+ 1,4

+ 1,3

+ 0,1

Royaume-Uni

+ 0,6

+ 0,3

+ 0,3

États-Unis

+ 0,3

+ 0,4

- 0,1

1. Certaines données comparent 2003 à l'année 2000 ce qui explique l'inégalité entre le chiffre total et l'addition des deux composantes de la dépense.

- Les pays dans lesquels l'accroissement des dépenses d'enseignement en points de PIB a été supérieur à la moyenne de l'OCDE sont au nombre de 10 : la Grèce, la Hongrie, l'Islande, la Corée, le Mexique, la Pologne, le Portugal, la Suisse, la Turquie et le Royaume-Uni.

Au terme de ce processus, la Hongrie, la Pologne et le Portugal se situent désormais au-dessus de la moyenne de l'OCDE pour les dépenses d'enseignement.

Ces résultats traduisent pour ces derniers pays un effort de rattrapage ; pour les autres, une accentuation d'un effort d'investissement dans l'enseignement qui les situaient déjà au-dessus de la moyenne.

- Les pays qui ont réduit l'effort destiné à l'enseignementdix pays également : l'Autriche, le Canada, la République Tchèque, le Danemark, la Finlande, l'Allemagne, l'Irlande, l'Italie, la Norvège et l'Espagne - sont pour certains, désormais, en retrait du niveau moyen des dépenses d'enseignement. Il en va ainsi de l'Autriche, de la République tchèque, de l'Allemagne, de l'Irlande, de l'Italie et de l'Espagne - le Canada qui dépassait de loin la moyenne en 1995 étant désormais juste à son niveau.

2. Des recompositions entre dépenses publiques et privées différenciées

* Dans les pays où la dépense d'enseignement en points de PIB a augmenté, deux modèles différents se dégagent :

dans la plupart des cas, ce sont les dépenses publiques qui expliquent la quasi-totalité de la variation : Grèce, Hongrie, Islande, Mexique, Portugal, Turquie et Suisse sont dans ce cas ;

- toutefois, dans plusieurs pays - Corée, Pologne et Royaume-Uni - l'augmentation globale relève d'une addition de suppléments de dépenses publiques et privées quasiment analogues.

* Dans les pays où les dépenses publiques d'enseignement ont reculé, les dépenses privées n'ont généralement pas suivi ce déclin. Seules l'Irlande, la Norvège et l'Espagne font exception sous cet angle. Dans trois pays, les dépenses privées ont maintenu leur place dans le PIB ; dans quatre autres, la baisse du poids des dépenses publiques d'éducation s'est accompagnée d'une hausse de celui des dépenses privées. Au Canada, la très forte baisse des dépenses publiques consacrées à cette fonction (- 1,6 point de PIB) a été accompagnée par une augmentation importante de l'effort privé (+ 0,5 point de PIB) sans toutefois permettre de conserver la position relative du pays.

II. DES EFFORTS D'INVESTISSEMENT DANS L'ENSEIGNEMENT, VARIABLES À DIFFÉRENTS POINTS DE VUE

La répartition des dépenses d'enseignement n'est pas monotone.

Ces dépenses diffèrent selon le niveau d'enseignement, et selon le pays, ainsi que sous l'angle de leur répartition entre sources publiques et privées.

A. SELON LE NIVEAU D'ENSEIGNEMENT

L'enseignement non supérieur, concentre les deux tiers des dépenses totales d'éducation avec, en moyenne, 3,9 % du PIB.

L'enseignement supérieur bénéficie, quant à lui, d'un effort moyen de 1,4 % du PIB.

DÉPENSES AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
EN POURCENTAGE DU PIB, SELON LE NIVEAU D'ENSEIGNEMENT
de sources publiques et privées, selon la provenance des fonds et l'année

 

Primaire, secondaire et post-secondaire non tertiaire

Tertiaire

 

2003

2000

1995

2003

2000

1995

 

Dépenses publiques 1

Dépenses privées
2

Total

Total

Total

Dépenses publiques 1

Dépenses privées
2

Total

Total

Total

Australie

3,4

0,7

4,1

4,1

3,7

0,8

0,8

1,5

1,5

1,7

Autriche

3,7

0,1

3,8

4,0

4,2

1,1

0,1

1,1

1,0

1,2

Belgique

4,0

0,1

4,1

m

m

1,2

0,1

1,3

m

m

Canada (2002)

3,2

0,3

3,6

3,6

4,5

1,3

1,0

2,4

2,5

2,3

Rép. Tchèque

2,9

0,2

3,1

2,8

3,7

0,9

0,2

1,1

0,8

1,0

Danemark

4,1

0,1

4,3

4,1

4,0

1,7

0,1

1,8

1,6

1,6

Finlande

3,9

n

4,0

3,6

4,0

1,7

0,1

1,8

1,7

1,9

France

4,0

0,3

4,3

m

m

1,1

0,2

1,3

m

m

Allemagne

2,9

0,6

3,5

3,5

3,7

1,0

0,1

1,1

1,0

1,1

Grèce

2,6

0,2

2,8

3,0

2,3

1,2

n

1,3

0,9

0,8

Hongrie

3,5

0,2

3,7

2,9

3,6

1,0

0,3

1,3

1,1

1,0

Islande

5,2

n

5,2

4,7

m

1,1

0,1

1,2

0,9

m

Irlande

3,1

0,1

3,2

2,9

3,8

1,0

0,1

1,2

1,5

1,3

Italie

3,5

0,1

3,6

3,3

m

0,7

0,2

0,9

0,9

0,8

Japon

2,7

0,3

3,0

2,9

3,0

0,5

0,8

1,3

1,1

1,0

Corée

3,5

0,9

4,4

3,6

m

0,6

2,0

2,6

2,3

m

Luxembourg

4,0

m

m

m

m

m

m

m

m

m

Mexique

3,8

0,7

4,5

3,8

4,0

0,9

0,4

1,3

1,0

1,1

Pays-Bas

3,2

0,2

3,4

3,0

2,9

1,1

0,3

1,3

1,2

1,4

Nouvelle-Zélande

4,5

0,5

4,9

m

m

0,9

0,6

1,5

m

m

Norvège

4,6

m

m

3,8

4,3

1,5

0,1

1,5

1,3

1,7

Pologne

4,2

0,1

4,4

3,6

3,6

1,0

0,5

1,5

0,9

0,8

Portugal

4,2

n

4,2

4,1

3,8

1,0

0,1

1,1

1,1

0,9

Rép. Slovaque

2,8

0,3

3,1

2,7

3,1

0,8

0,1

0,9

0,8

0,8

Espagne

2,8

0,2

3,0

3,2

3,8

0,9

0,3

1,2

1,1

1,0

Suède

4,5

n

4,5

4,3

4,2

1,6

0,2

1,8

1,6

1,6

Suisse

4,0

0,6

4,6

4,3

m

1,6

m

m

1,1

m

Turquie (2002)

2,5

0,1

2,6

2,4

1,7

1,1

0,1

1,1

1,0

0,7

Royaume-Uni

4,0

0,6

4,6

3,8

3,9

0,8

0,3

1,1

1,0

1,2

États-Unis

3,9

0,3

4,2

3,9

3,9

1,2

1,6

2,9

2,7

2,7

Moyenne non pondérée

3,6

0,3

3,9

~

~

1,1

0,4

1,4

~

~

Moyenne de l'UE-19

3,6

0,2

3,8

~

~

1,1

0,2

1,3

~

~

1. Sont comprises les subventions publiques aux ménages afférentes aux établissements d'enseignement ainsi que les dépenses directes de sources internationales au titre des établissements d'enseignement.
2. Déduction faite des subventions publiques au titre des établissements d'enseignement.
Source : OCDE

- Mis à part quelques cas isolés, on relève que l'effort d'éducation, approché par la part du PIB investie dans l'éducation, est un peu plus homogène pour l'enseignement supérieur que pour les autres niveaux d'enseignement.

Pour ceux-ci, certains pays décrochent nettement par le bas. En revanche, certains pays dépensent plus que la moyenne. Les écarts, dans un sens comme dans l'autre, peuvent atteindre 1 point de PIB, soit environ ¼ de l'effort moyen.

Au total, pour l'enseignement non supérieur, l'écart-type s'élève à 0,68 point de PIB contre 0,49 point de PIB pour le supérieur.

Pour l'enseignement supérieur, seuls quelques pays se distinguent nettement, par le haut. La Corée, les États-Unis, le Canada et le Chili font un effort moyen supérieur de 90 % par rapport aux autres pays de l'OCDE. A l'effort de 1,4 % de PIB en faveur de l'enseignement supérieur, ils ajoutent 1,2 point de PIB en moyenne.

- Cependant, apprécié relativement au montant moyen des dépenses dans chaque catégorie d'enseignement, c'est bien dans le supérieur que la diversité des efforts est la plus grande. L'écart moyen y atteint 35 % de la moyenne des dépenses contre seulement 17 % dans le non supérieur.

B. SELON LE PAYS

Au total, la dépense d'éducation manifeste l'existence de situations nationales très contrastées.

DÉPENSES DESTINÉES AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
EN POURCENTAGE DU PIB, TOUS NIVEAUX D'ENSEIGNEMENT CONFONDUS
(1995 - 2003)*

* La moyenne est une moyenne pondérée par les niveaux de PIB.

Le graphique prend en compte l'ensemble des dépenses directes et indirectes de sources publiques et privées. Les pays sont classés par ordre décroissant des dépenses publiques et privées destinées aux établissements d'enseignement en 2003.

Lecture : Les pays de l'OCDE consacrent (en moyenne pondérée par les niveaux de PIB) 6,3 % de leur PIB cumulé à leurs établissements d'enseignement. Entre 1995 et 2003, la croissance des dépenses d'éducation n'a pas suivi celle de la richesse nationale dans un tiers environ des 22 pays de l'OCDE et pays partenaires pour lesquels des données sont disponibles.

Source : Regards sur l'éducation. OCDE 2006. Tableau B2.1a.

Pour une moyenne de 6,3 points de PIB, les dépenses totales d'éducation sont comprises entre environ 4 points de PIB en Grèce et en Turquie et près de 7 points de PIB dans les pays scandinaves et en Amérique du Nord. Hormis la Corée du Sud, c'est désormais aux États-Unis que, selon les données de l'OCDE, la dépense d'éducation serait - hors Israël et Islande - la plus élevée (7,5 points de PIB).

C. LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES JOUE UN RÔLE SUR LE NIVEAU DE L'EFFORT D'ÉDUCATION, MAIS UN RÔLE QUI N'EST, DE LOIN, PAS EXCLUSIF

L'effort public consacré à l'éducation joue globalement un rôle sur le total du revenu alloué à cette fonction. Mais ce rôle n'est pas déterminant, d'autres variables semblant plus décisives40(*).

DÉPENSES DESTINÉES AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
EN POURCENTAGE DU PIB (2003)41(*)

Source : Regards sur l'éducation. OCDE 2006.

1. Le rôle prépondérant des dépenses publiques

Même si la dépense totale d'éducation dans l'OCDE excède la seule dépense publique d'éducation, celle-ci est toujours, globalement, le mode de financement majoritaire.

Toutefois, des situations particulières conduisent à nuancer ce constat.

Les graphiques ci-après42(*) montrent que les parts relatives des financements publics et privés dans l'éducation varient nettement selon les pays.

PART RELATIVE DES FINANCEMENTS PUBLICS ET FINANCEMENTS PRIVÉS
ALLOUÉS AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
1999 - ENSEIGNEMENT PRIMAIRE, SECONDAIRE ET POST-SECOND (HORS SUPÉRIEUR)

Source : OCDE. DPD. Ministère de l'Éducation.

PART RELATIVE DES FINANCEMENTS PUBLICS ET FINANCEMENTS PRIVÉS
ALLOUÉS AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
1999 - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Source : OCDE. DPD. Ministère de l'Éducation.

* Il reste que ce choix ne porte pas sur un volet très important de l'effort d'éducation. Le choix d'une plus ou moins grande intervention publique ne concerne pas l'ensemble du champ de l'enseignement. Les différences de situation sont pour l'essentiel attribuables aux modalités de financement de l'enseignement supérieur, qui sont très contrastées.

a) Un constat fort pour le non-supérieur

Pour l'enseignement non supérieur, il existe une dispersion mais elle est relativement peu importante. Autour d'une moyenne du financement public qui atteint 92,1 %, on peut relever des situations parfois tranchées avec, en particulier, une très forte particularité de l'Allemagne43(*).

Marginal dans les pays scandinaves, en Italie et en Irlande, le financement privé du « non supérieur » atteint près du quart du total en Allemagne. Il est supérieur à la moyenne (7,9 % du total) aux États-Unis et au Royaume-Uni, mais de relativement peu.

b) Des réalités plus nuancées dans le supérieur

- En revanche, pour l'enseignement supérieur, les contrastes sont beaucoup plus accusés. Le financement public y atteint une proportion très inférieure à ce qu'elle est dans le « non supérieur » (79,2 % du total).

Cela résulte pour beaucoup du choix d'un nombre élevé de pays parmi les plus développés de l'OCDE de recourir à un système de financement mixte. Dans deux pays, Japon et États-Unis, le financement privé occupe même une part légèrement majoritaire.

POURQUOI LE FINANCEMENT DES PREMIERS CYCLES
EST-IL ESSENTIELLEMENT PUBLIC QUAND, POUR LE SUPÉRIEUR,
DES SOLUTIONS ALTERNATIVES SONT MISES EN oeUVRE ?

L'origine essentiellement publique du financement de l'enseignement non supérieur et l'existence de modalités de financement plus contrastées pour le supérieur peuvent être considérées comme la traduction de principes théoriques de l'économie publique.

En effet, pour les premiers niveaux d'enseignement, le financement public intervient en conformité avec l'idée que ces niveaux d'enseignement revêtent toutes les caractéristiques des biens publics. Ils dégagent de fortes externalités socio-économiques et, du fait des aléas des « carrières scolaires » et des risques liés à ces aléas, il existe, à ces niveaux, une difficulté pour chacun à envisager le rendement de son investissement éducatif individuel. Ainsi, sans intervention publique, il est à redouter qu'un sous-investissement ne se manifeste. En revanche, pour le supérieur, avec quelques importantes nuances liées aux niveaux variables des taux d'échec, les risques sont moindres et la capacité à formuler des perspectives personnelles de rendement de l'éducation sont plus importantes. Dans ces conditions, la capacité des agents privés à accaparer les bénéfices de leur investissement, plus grande que pour les premiers niveaux d'enseignement, rend moins nécessaire l'intervention publique.

2. Des différences de dosage entre pays surtout dues à l'extension des dépenses privées

La dépense publique d'éducation s'élève en moyenne à 5,2 % du PIB contre 5,9 % pour la dépense totale44(*). Elle représente donc près des 9/10e des dépenses totales d'éducation. L'effort privé ajoute quant à lui 0,7 point de PIB aux ressources publiques dépensées en ce domaine.

Mais, cette répartition moyenne ne doit pas occulter des choix nationaux très différenciés.

- L'écart moyen par rapport à la moyenne des dépenses publiques d'éducation est de 20 % en 2003.

Les dépenses privées extériorisent des écarts beaucoup plus considérables, de l'ordre du simple au double.

Ainsi, l'homogénéité, déjà toute relative pour les dépenses publiques d'éducation, fait place à des particularismes nationaux considérables du point de vue de l'ampleur des dépenses privées.

- Au total, la situation des pays au regard de la dépense totale d'éducation diffère parfois de celle qui est la leur du point de vue des dépenses publiques d'éducation.

LES DÉPENSES D'ÉDUCATION - ÉCARTS À LA MOYENNE DE L'OCDE EN 2003

 

Dépenses

Publiques

Dépenses

Privées

Dépenses

totales

Australie

- 0,9

+ 0,8

- 0,1

Autriche

0

- 0,4

- 0,4

Belgique

+ 0,7

- 0,5

+ 0,3

Canada

- 0,6

+ 0,6

0

République tchèque

- 0,9

- 0,3

- 1,2

Danemark

+ 1,5

- 0,4

+ 1,1

Finlande

+ 0,8

- 0,6

+ 0,2

France

+ 0,6

- 0,2

+ 0,4

Allemagne

- 0,8

+ 0,2

- 0,6

Grèce

- 1,2

- 0,5

- 1,7

Hongrie

+ 0,3

- 0,1

+ 0,2

Islande

+ 2,3

- 0,2

+ 2,1

Irlande

- 1,1

- 0,4

- 1,5

Italie

- 0,6

- 0,3

- 0,8

Japon

- 1,7

+ 0,5

- 1,1

Corée

- 0,6

+ 2,2

+ 1,6

Luxembourg

Nd

Nd

Nd

Mexique

+ 0,4

+ 0,5

+ 0,9

Pays-Bas

- 0,6

- 0,3

- 0,9

Nouvelle-Zélande

+ 0,5

+ 0,7

+ 0,9

Norvège

+ 1,3

- 0,6

+ 0,7

Pologne

+ 0,6

0

+ 0,5

Portugal

+ 0,6

- 0,6

0

République slovaque

- 0,9

- 0,2

- 1,2

Espagne

- 1,0

- 0,2

- 1,2

Suède

+ 1,3

- 0,5

+ 0,8

Suisse

+ 0,8

- 0,1

+ 0,6

Turquie

- 2,1

- 0,6

- 2,2

Royaume-Uni

- 0,1

+ 0,3

+ 0,2

États-Unis

+ 0,2

+ 1,4

+ 1,6

DÉPENSES D'ÉDUCATION AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT EN 1999
(en % du PIB)

 

Dépenses

Publiques

Dépenses

Privées

Dépenses

totales

Japon

3,5

1,2

4,7

Grèce

3,6

0,3

3,9

Turquie

3,9

0

3,9

Corée

4,1

2,7

6,8

Pays-Bas

4,2

0,5

4,7

Irlande

4,2

0,4

4,6

Slovaquie

4,3

0,1

4,4

Allemagne

4,3

1,2

5,5

Italie

4,3

0,5

4,8

Royaume-Uni

4,3

0,9

5,2

États-Unis

4,9

1,6

6,5

Suisse

5,4

0,5

5,9

Finlande

5,7

0

5,7

France

5,8

0,5

6,3

Autriche

6,0

0,4

6,4

Danemark

6,4

0,3

6,7

Suède

6,5

0,2

6,7

Norvège

6,5

0,1

6,6

Source : OCDE, DPD. Ministère de l'Éducation.

Ainsi, en 1999, la Corée et les États-Unis appartenaient au groupe de tête des pays en matière de moyens totaux alloués à l'éducation, alors qu'ils en étaient assez loin au regard des seules dépenses publiques.

3. Des dépenses privées parfois alternatives, parfois complémentaires

- Dans plusieurs pays, il existe une relation inverse entre les différentes sources de financement.

Ainsi, en Australie, au Canada, en Allemagne, au Japon, en Corée et au Royaume-Uni, si les dépenses publiques en points de PIB se trouvent sous la moyenne, les dépenses privées sont au-dessus.

Inversement, en Belgique, au Danemark, en Finlande, en France, en Hongrie, en Islande, en Norvège, au Portugal, en Suède et en Suisse, les dépenses privées sont situées plus bas que la moyenne tandis que les dépenses publiques l'excèdent.

- Mais, dans certains pays, les « scores » sont dans le même sens pour les deux catégories de dépenses :

par le bas, pour la République Tchèque, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas, la République slovaque, l'Espagne et la Turquie ;

- par le haut, pour le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis.

Dans ce dernier cas, les dépenses privées sont situées encore plus au-dessus de la moyenne que pour les dépenses publiques.

Quant à la France, elle est au huitième rang pour le niveau des dépenses publiques relatif au PIB - elle se situe au même rang que le Portugal et la Pologne -, au dixième rang pour le total des dépenses d'éducation dans l'OCDE et au treizième rang pour l'effort privé.

4. Des dépenses privées pas toujours synonymes d'effort des ménages

- Les dépenses privées d'éducation ne sont pas toujours des dépenses payées par les ménages.

RÉPARTITION DES DÉPENSES PUBLIQUES ET PRIVÉES DESTINÉES AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT (2003)
(selon le niveau d'enseignement)

Source : Regards sur l'éducation. OCDE 2006. Graphique B3.2.

Par exemple, dans les deux premiers niveaux d'enseignement, les dépenses privées supportées par les ménages ne sont pas significatives en Allemagne et en Suisse, deux pays qui pourtant se singularisent par le niveau inhabituellement élevé du financement privé du non-supérieur.

Dans l'enseignement supérieur, les ménages sont plus fortement sollicités mais, dans certains pays (États-Unis, Canada, Royaume-Uni...) où le financement privé atteint une proportion élevée, d'autres entités contribuent beaucoup à financer l'enseignement supérieur.45(*)

*

* *

Tous les pays où la dépense publique d'éducation est la plus importante comptent aussi parmi les pays où la dépense totale d'éducation est la plus élevée. Mais, pour faire partie de ce groupe de pays, il n'est pas toujours nécessaire d'entreprendre un effort public d'éducation du niveau de ces premiers pays. Dans quelques cas, rares il est vrai, le relais est pris par les dépenses privées.

III. FOCUS SUR LA FRANCE : UN GROS EFFORT CONSACRÉ À L'ENSEIGNEMENT MAIS DES SINGULARITÉS À MÉDITER

Notre pays consacre un effort important à l'enseignement.

Lorsqu'on l'apprécie par rapport à la moyenne de l'OCDE, celui-ci apparaît conforme à cette moyenne. Mais, au regard de son niveau relatif de PIB par habitant, notre pays fait, en réalité, un investissement plus important que nombre de pays.

Cet investissement présente toutefois des singularités marquées avec une concentration sur l'enseignement secondaire et avec un niveau de coût par élève sensiblement plus élevé qu'en moyenne pour ce niveau d'enseignement.

Cette particularité, qui ne semble pas tenir à une politique salariale plus généreuse, mais plutôt à des éléments d'organisation qui isolent notre pays dans l'ensemble de l'OCDE, est amplifiée au niveau de la masse des dépenses d'investissement par quelques caractéristiques de la démographie scolaire.

A. UN EFFORT D'ENSEIGNEMENT COMPARATIVEMENT PLUS ÉLEVÉ QU'AILLEURS COMPTE TENU DE LA RICHESSE PAR HABITANT

* Une variable explicative essentielle du niveau de l'effort d'éducation est le degré de développement du pays. En effet, il existe globalement une liaison positive entre le niveau de richesses des pays et le pourcentage du PIB consacré à l'éducation46(*). Cette corrélation est plus robuste quand on envisage l'ensemble des dépenses d'éducation, plutôt que les seules dépenses publiques d'éducation ce qui montre qu'au-delà des particularités institutionnelles, une certaine homogénéité des préférences existe entre pays de même niveau de développement.

Cependant, cette corrélation n'est pas universelle, des pays décrochant par le haut (la France) ou par le bas (le Royaume-Uni, les Pays-Bas).

1. La corrélation entre dépenses publiques d'éducation et richesse par habitant est moins forte que pour les dépenses totales d'éducation

* La corrélation est parfois assez lâche au regard des seules dépenses publiques.

Source : OCDE. DPD. Ministère de l'Éducation.

Avec des niveaux de PIB par habitant analogues, l'Italie, l'Allemagne, l'Autriche et les Pays-Bas consacrent moins de moyens publics à l'éducation que la France ou la Suède.

* En revanche, elle est plus étroite quand on considère l'ensemble des dépenses d'éducation.

DÉPENSE D'ÉDUCATION AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS
EN % DU PIB ET PIB PAR HABITANT (1999)

Note de lecture : dans l'échelle de gauche est mesuré le niveau de la dépense d'éducation dans le PIB tandis que l'échelle horizontale mesure le PIB par habitant corrigé des écarts de niveaux des prix.

Source : OCDE. DPD. Ministère de l'Éducation.

- La confrontation des graphiques ci-dessus montre que si la dépense publique d'éducation est liée à la richesse relative des pays, cette corrélation est encore plus forte pour la dépense totale d'éducation.

2. Toutefois, plus les pays sont riches plus l'éventail des dépenses publiques d'éducation s'ouvre

- La corrélation entre les dépenses publiques d'enseignement et la richesse est particulièrement établie lorsque les pays sont relativement pauvres.

Pour la dépense publique d'éducation au titre des établissements en pourcentage du PIB, sur les dix pays dont le PIB par tête est inférieur à la « Moyenne OCDE », seuls deux pays, le Portugal et la Pologne ont une dépense publique dont le pourcentage par rapport au PIB est supérieur à la « Moyenne OCDE ».

- En revanche, pour les pays relativement riches, la situation est plus contrastée.

Huit pays sur les dix-sept, dont le PIB par tête est supérieur à la moyenne, affectent à la dépense publique d'éducation un pourcentage supérieur à la moyenne de l'OCDE : la Norvège (6,5 %), la Suède (6,5 %), le Danemark (6,4 %), puis l'Autriche (6,0 %) et la France (5,8 %). Pour les autres (9 pays, dont l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni), l'observation contraire peut être formulée.

Tout se passe comme si, pour les pays relativement riches, un choix se présentait relativement au niveau de collectivisation de la dépense d'enseignement alors que pour les pays relativement moins développés la dépense publique représente un modèle plus dominant de financement.

Cette situation qui semble notamment due à la place plus importante de l'enseignement supérieur dans les pays riches, témoigne aussi de la diversification des modèles de financement de l'éducation dans ces pays et, sans doute, de la diversification correspondante de l'offre scolaire.

Ainsi, les progrès vers une éducation de masse, caractéristique des pays riches, s'accompagnent, selon toute vraisemblance, de différenciations alternatives qui résultent de la rencontre d'une demande privée et d'une offre probablement sélective.

B. LES SINGULARITÉS FRANÇAISES

1. Un coût moyen par élève supérieur en France...

* La dépense d'éducation nationale peut, par ailleurs, être décomposée en un couple « dépense moyenne par élève - masse des effectifs scolarisés », qui permet d'appréhender les variables déterminant le niveau d'effort consacré à l'éducation.

- La dépense moyenne par élève et par an - calculée en parités de pouvoir d'achat afin de neutraliser les écarts purement nominaux entre pays liés à des prix de niveaux différents -, est de 7.471 dollars par an quand on prend en compte l'ensemble du cursus de formation initiale.

Des différences importantes distinguent les pays entre eux.

Le coût moyen de l'enseignement en France, avec un peu plus de 7.800 dollars par élève, est plus élevé de 329 dollars, soit 4,5 %, que pour la moyenne de l'OCDE.

DÉPENSES ANNUELLES DESTINÉES AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
PAR ÉLÈVE/ÉTUDIANT ENTRE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET TERTIAIRE (2003)

Ligne représentant le total de l'OCDE : 7.471 dollars.

Source : Regards sur l'éducation, OCDE 2006.

En revanche, quelques pays sont très au-delà de cette valeur moyenne : la Suisse et les États-Unis surtout, tandis que d'autres sont très en deçà (Espagne, Irlande, Nouvelle-Zélande, Portugal,...).

L'excédent de coût par élève observé en France contribue fortement à l'excès de la richesse nationale allouée à l'enseignement dans notre pays.

Celui-ci représente un effort supérieur de 6,8 % par rapport à ce que consacre, en moyenne, chaque pays de l'OCDE47(*). Près des deux tiers de cet écart sont attribuables au niveau relativement plus élevé du coût moyen par élève en France.

2. ... en raison du secondaire

Les coûts moyens diffèrent sensiblement selon le niveau d'enseignement.

DÉPENSES ANNUELLES AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT
PAR ÉLÈVE/ÉTUDIANT, TOUS SERVICES CONFONDUS (2003)

(converties en équivalents dollars EU sur la base des PPA pour le PIB,
selon le niveau d'enseignement, calculs fondés sur des équivalents temps plein)

Source : OCDE

Pour la moyenne de l'OCDE, ils vont de 4.959 dollars dans le pré-primaire à 11.254 dollars dans le tertiaire en passant par 5.450 dollars dans le primaire et 6.962 dollars dans le secondaire.

Ils sont donc fortement croissants, une année de secondaire coûtant 1,27 année de primaire et une année de « supérieur » représentant 1,6 année de secondaire (1,8 fois la moyenne des coûts de deux années, l'une du primaire, l'autre du secondaire).

Décomposé par niveau d'enseignement, l'effort moyen par tête est, en France, inférieur à la moyenne de l'OCDE pour le primaire et le supérieur, et se situe au-delà pour l'enseignement secondaire.

COÛT PAR ÉLÈVE ET PAR NIVEAU D'ENSEIGNEMENT
(en équivalents dollars EU, 2003)

Pays

Primaire

(1)

1er cycle secondaire

2ème cycle secondaire

Ensemble secondaire
(2)

Supérieur

(3)

1 / 2

3 / 2

États-Unis

8 305

9 159

10 105

9 590

24 074

0,87

2,5

Suède

7 291

7 446

7 848

7 662

16 073

0,95

2,10

Royaume-Uni

5 850

   

7 290

11 866

0,80

1,63

Finlande

5 321

8 608

6 654

7 402

12 047

0,72

1,63

Japon

6 350

6 991

7 552

7 283

11 556

0,87

1,59

Allemagne

4 624

5 627

10 232

7 173

11 594

0,64

1,61

France

4 939

7 603

9 992

8 653

10 704

0,57

1,24

Espagne

4 829

   

6 418

8 943

0,75

1,39

Italie

7 366

7 688

8 108

7 938

8 764

0,93

1,10

Moyenne OCDE

5 450

6 560

7 582

6 962

11 254

0,78

1,62

Source : Regards sur l'éducation. OCDE 2006.

La France se singularise, en effet, par un coût moyen par élève du primaire d'à peu près 60 % (57 %) de celui de l'élève dans le secondaire, contre 78 % en moyenne, et par un coût relatif du supérieur de 124 %, contre 162 % en moyenne de l'OCDE par rapport à un élève du secondaire.

Le coût moyen d'un élève du secondaire est le deuxième le plus élevé (après celui des États-Unis), et est supérieur de 1.691 dollars (24,3 % de plus) à celui constaté en moyenne dans l'OCDE.

Compte tenu des durées inégales des cursus dans chaque niveau d'éducation (5 années dans le primaire, 7 années dans le secondaire et 3 années dans le supérieur en données théoriques), le surcoût du secondaire observé en France a une responsabilité majeure dans le niveau relativement élevé des dépenses d'éducation dans notre pays.

*

* *

Si, le coût moyen par élève du secondaire était en France au niveau moyen de l'OCDE, le coût moyen par élève (apprécié de façon théorique pour tous les niveaux d'enseignement) s'établirait à 7.036 dollars contre 7.471 dollars en moyenne dans l'OCDE, soit 5,6 % plus bas alors qu'il est supérieur de 4,7 %.

C. UNE SITUATION QUI NE SEMBLE PAS RÉSULTER DE FACTEURS SALARIAUX MAIS PLUTÔT D'ÉLÉMENTS D'ORGANISATION

1. Apparemment pas de responsabilité des salaires

Les facteurs expliquant ce supplément de coûts ne semblent pas tenir à des éléments salariaux mais à des caractéristiques organisationnelles.

Les salaires des enseignants sont en France généralement moins élevés que dans l'OCDE excepté pour les enseignants atteignant l'échelon maximum de leur grade.

Les données disponibles ne permettent pas d'avoir l'entière certitude que les salaires individuels ne comptent pour rien dans le coût relativement élevé de l'enseignement secondaire en France puisque les profils de carrière pourraient différer dans les pays de l'OCDE. Toutefois, on doit relever que, même après quinze ans de carrière, les salaires moyens sont, en France, moins élevés qu'en moyenne, et dans des proportions importantes.

SALAIRES DES ENSEIGNANTS (2004)

(Salaire statutaire annuel des enseignants des établissements publics,
en début de carrière, après 15 ans d'exercice à l'échelon maximum, par niveau d'enseignement, en équivalents dollars EU convertis sur la base des PPA)

Source : OCDE

Le tableau ci-dessus montre également que le salaire moyen d'un enseignant français, comparé au PIB par habitant, qui donne une idée de la richesse par individu d'un pays, se situe dans une proportion entre 107 % (pour le primaire) et 117 % (pour le deuxième cycle du secondaire), quand, dans l'OCDE, ces rapports sont respectivement de 130 et 142 %.

Autrement dit, la situation salariale d'un enseignant est, en France, assez proche d'un salarié moyen et la situation française se différencie très nettement de celle de nombreux pays de l'OCDE comparables, qui réservent à leurs enseignants un sort salarial plus favorable.

Par exemple, en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, pays où, pourtant, les dépenses d'enseignement en proportion du PIB sont moins élevées qu'en France, les salaires sont très sensiblement supérieurs, et les enseignants disposent d'une situation relative (au reste des salariés) plus favorable.

Toutefois, le salaire par heure de service d'enseignement des enseignants du secondaire français semble beaucoup plus proche de la moyenne de l'OCDE compte tenu de la durée relativement faible de ce service en France.

2. ... mais plutôt d'éléments d'organisation

Des variables organisationnelles ressortent comme les causes du surcoût par élève de l'enseignement secondaire en France :

- Le nombre d'heures d'instruction dans l'enseignement public est sensiblement supérieur à la moyenne de l'OCDE. Les élèves finlandais48(*), pourtant lauréats des évaluations internationales, reçoivent un volume d'heures inférieur de 25 % à celui que reçoivent les élèves français. Cette situation semble liée pour les lycées au nombre de matières enseignées, plus important que dans d'autres pays.

- Le service d'enseignement, l'un des plus élevés de l'OCDE pour l'enseignement primaire (900 heures en France contre 795 heures pour la moyenne de l'OCDE et 684 heures pour la Finlande) est, en revanche, l'un des plus faibles pour l'enseignement secondaire avec 600 heures contre une moyenne de l'OCDE à 660 heures.

- Les taux d'encadrement des élèves sont particulièrement élevés en France dans le secondaire.

NOMBRE D'ÉLÈVES/ÉTUDIANTS PAR ENSEIGNANT PAR TYPE D'ÉTABLISSEMENT (2004)
Par niveau d'enseignement, calculs fondés sur des équivalents temps plein

 

Premier cycle du secondaire

Deuxième cycle du secondaire

Ensemble du secondaire

   

Établissements privés, subventionnés par l'État

 

Établissements privés, subventionnés par l'État

 

Établissements privés, subventionnés par l'État

 

Établissements publics

Total des établissements privés

Établissements privés, subventionnés par l'État

Établissements privés Indépendants

Établissements publics

Total des établissements privés

Établissements privés, subventionnés par l'État

Établissements privés Indépendants

Établissements publics

Total des établissements privés

Établissements privés, subventionnés par l'État

Établissements privés Indépendants

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

(11)

(12)

Australie1

x(9)

x(10)

x(11)

a

x(9)

x(10)

x(11)

a

12,4

12,0

12,0

a

Autriche

10,3

12,1

x(2)

x(2)

10,9

12,0

x(6)

x(6)

10,5

12,0

x(10)

x(10)

Belgique2

10,2

m

10,9

m

9,3

m

9,1

m

9,6

m

9,7

m

France

13,8

15,3

15,3

16,7

9,5

12,6

11,1

16,7

11,6

13,7

13,2

16,7

Allemagne

15,6

15,3

15,3

x(3)

14,0

13,2

13,2

x(7)

15,2

14,5

14,5

x(11)

Italie

10,3

9,0

a

9,0

12,1

5,9

a

5,9

11,3

6,6

a

6,6

Japon3

15,5

13,3

a

13,3

12,5

15,1

a

15,1

14,0

14,8

a

14,8

Corée

20,4

20,5

20,5

a

15,0

16,7

16,7

a

18,1

17,7

17,7

a

Nouvelle-Zélande

17,5

14,0

a

14,0

15,0

7,2

10,4

4,4

16,3

8,1

10,4

6,5

Norvège2

10,5

m

m

m

9,6

m

m

m

10,0

m

m

m

Portugal

9,7

12,2

13,8

10,5

7,6

6,1

8,2

5,6

8,6

7,7

10,8

6,5

Suède

11,9

11,0

11,0

a

13,9

14,7

14,7

a

12,9

12,8

12,8

a

Royaume-Uni1

18,8

7,0

a

7,1

13,1

7,9

7,3

7,9

15,7

7,5

7,3

7,6

États-Unis

15,8

10,6

a

10,6

16,6

11,6

a

11,6

16,2

11,0

a

11,0

Moyenne OCDE

13,8

13,0

13,3

10,2

13,0

11,6

12,0

8,3

13,4

12,1

12,3

9,2

Moyenne UE-19

11,9

12,0

12,8

10,2

11,6

10,9

11,5

8,6

11,7

11,6

11,9

9,7

1. Ne comprend que la filière générale pour les 1er et 2e cycles du secondaire.
2. Le deuxième cycle de l'enseignement secondaire inclut l'enseignement post-secondaire non tertiaire.
3. Le deuxième cycle de l'enseignement secondaire inclut des programmes post-secondaires non tertiaires. Source : OCDE

Le taux d'encadrement dans le secondaire est l'un des plus élevés de l'OCDE.

Le taux d'enseignement, généralement plus élevé dans les établissements publics que dans les établissements privés en France, met un enseignant face à 11,6 élèves dans notre pays dans le secondaire contre un enseignant pour 13,4 élèves en moyenne de l'OCDE.

On pourrait attribuer quelques vertus à cette particularité. Elle témoignerait d'un haut degré d'attention donnée aux élèves en France. Malheureusement, cette conclusion n'est pas celle qui convient. Les taux d'encadrement mentionnés mettent en relation les emplois budgétaires et les effectifs scolaires. Avec cette méthode, on ne rend pas compte de la réalité de l'accompagnement des élèves. D'ailleurs, le nombre d'élèves par classe (24 élèves dans les collèges) est bien plus élevé que le taux d'encadrement en France. En réalité, la multiplication des matières, les options nombreuses, l'existence sans doute d'un assez grand nombre d'enseignants sans affectation d'enseignement sont probablement en cause dans la « performance » française.

Le fort taux d'encadrement est une réalité budgétaire mais pas pleinement une réalité éducative.

On peut, à cet égard, citer l'ouvrage mentionné plus haut : « Notons que des pays à taille de classe identique dans les collèges (24 élèves en France, 24,7 en Allemagne et 22,5 au Royaume-Uni) ont des taux d'encadrement respectivement de l'enseignant pour 14,1, 13,9 et 17,1 élèves, ce qui montre le caractère relativement coûteux de notre organisation pédagogique. Notre taux d'encadrement est de 19,4 pour le primaire, contre 16,9 pour la moyenne des pays de l'OCDE , de 14,1 dans les collèges contre 13,7 et 10,3 en second cycle contre 12,7 pour la moyenne des pays de l'OCDE. C'est bien la diversité et la complexité du lycée et du lycée professionnel qui semblent être les facteurs discriminants du coût élevé du second cycle français. »

D. UN COÛT MOYEN ÉLEVÉ DONT LES EFFETS SUR LA MASSE DES DÉPENSES SONT AMPLIFIÉS PAR LA DÉMOGRAPHIE SCOLAIRE

Des données relatives au coût moyen par élève, on ne peut inférer la masse de l'effort d'éducation qu'en prenant en considération les effectifs.

On peut les décomposer en deux variables : la durée de présence pour chaque élève dans le système, et le nombre d'élèves scolarisés.

* Les durées des cursus éducatifs ne sont pas connues avec exactitude mais des données théoriques sont disponibles.

- Les données théoriques situent la France dans la moyenne.

En France, pour l'enseignement primaire et secondaire, la durée théorique ainsi que le coût moyen par élève sont proches de la moyenne de l'OCDE.

DÉPENSES AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT PAR ÉLÈVE
CUMULÉES SUR LA DURÉE THÉORIQUE DES ÉTUDES PRIMAIRES OU SECONDAIRES (2003) -
Converties en équivalents dollars EU sur la base des PPA pour le PIB,
selon le niveau d'enseignement

1. Établissements publics uniquement
2. Année de référence : 2002.
3. Année de référence : 2004.

Source : Regards sur l'éducation, OCDE 2006.

Il en va de même pour le tertiaire (le supérieur).

DÉPENSES AU TITRE DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT PAR ÉTUDIANT
CUMULÉES SUR LA DURÉE THÉORIQUE DES ÉTUDES TERTIAIRES (2003)
Converties en équivalents dollars EU sur la base des PPA pour le PIB,
selon le type de programme

 

Durée moyenne des études tertiaires (en années)

 

Tertiaire
de type B

Tertiaire de type A et programmes de recherche
de haut niveau

Ensemble
du tertiaire

 

(1)

(2)

(3)

Australie

m

2,87

2,87

Autriche

2,78

5,60

5,30

Belgique

2,41

3,67

2,99

Danemark

2,10

3,84

3,70

Finlande

a

4,85

4,85

France

3,00

4,74

4,02

Allemagne

2,37

6,57

5,36

Grèce

5,00

5,26

5,25

Islande

1,96

2,84

2,68

Irlande

2,21

4,02

3,24

Italie

m

5,14

5,01

Japon

2,11

4,51

4,07

Corée

2,07

4,22

3,43

Nouvelle-Zélande

1,87

3,68

3,05

République slovaque

2,47

3,90

3,82

Espagne

2,15

5,54

4,66

Suède

2,26

4,93

4,68

Suisse

2,19

5,45

3,62

Turquie

2,73

2,37

2,65

Royaume-Uni

3,52

5,86

4,34

Moyenne de l'OCDE

2,38

4,42

3,94

1. La durée moyenne des études tertiaires a été calculée soit selon la méthode par chaîne (CM), soit selon une formule d'approximation (AF).
2. La durée moyenne des études tertiaires est estimée à partir d'une méthodologie nationale.
3. Établissements publics uniquement.

Source : Regards sur l'Education, OCDE 2006.

- Ces données ne sont toutefois que théoriques, et, la France se distingue par des caractéristiques importantes qui accroissent la durée individuelle des cursus et les coûts de l'enseignement : l'importance relative du redoublement et les heurts des parcours d'orientation.

S'agissant du redoublement, à 15 ans, 38 % des élèves ont redoublé une fois en France contre 13,4 % en moyenne dans l'OCDE.

Source : OCDE. Pisa 2003.

* Quant aux effectifs, l'avantage démographique français avec une population jeune assez nombreuse ne joue pas dans le cadre de l'OCDE.

Ainsi, le niveau des personnes d'âge scolarisable en France, relativement plus faible qu'en moyenne dans l'OCDE, allège les dépenses d'éducation par rapport à une situation où la France aurait une population d'âge scolaire en ligne avec la moyenne de l'OCDE, pour un montant de 0,3 point de PIB.

IMPACT DE L'ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE SUR LES DÉPENSES
DESTINÉES AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT,
EXPRIMÉ EN POURCENTAGE DU PIB (2003)

Source : Regards sur l'éducation. OCDE 2006.

Toutefois, à l'échelle de l'Europe, il faut relever que plusieurs pays européens connaissent sous cet angle une pression de la demande scolaire notablement inférieure.

L'Italie « économise » de ce fait 1 point de PIB de dépenses par rapport à notre pays et l'Allemagne 0,7 point de PIB.

Des circonstances démographiques expliquent ainsi plus de la moitié (51,9 %) de l'écart entre les dépenses d'éducation en France et en Allemagne, écart qui lui-même rend compte du quart de la différence de niveaux des dépenses publiques consacrées dans ces deux pays à la production des biens et services.

CONCLUSION - LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES, UN DÉTERMINANT MARGINAL DE L'UTILISATION DES RESSOURCES ÉCONOMIQUES

L'ampleur des dépenses publiques dans les pays de l'OCDE, et même dans les seuls pays de l'Union européenne, est très différenciée.

Le poids des dépenses publiques dans le PIB va de 34,3 points en Irlande à 57,1 points en Suède avec une moyenne de 40,6 points de PIB dans l'OCDE.

Hormis l'Espagne et l'Irlande, tous les pays européens sont au-delà de cette moyenne, la moyenne des dépenses publiques étant dans la zone euro de 48,6 points de PIB (8 points de PIB au-dessus de la moyenne pour l'OCDE).

Les différences entre pays proviennent essentiellement des dépenses publiques de protection sociale, tandis que pour les dépenses que nécessite la production de biens et services publics, il y a davantage d'homogénéité.

En ce domaine49(*), l'écart moyen entre quinze des principaux pays de l'OCDE s'élève à 3,5 points de PIB, alors que pour les dépenses publiques de protection sociale, la différence moyenne s'élève à 4,4 points de PIB, l'homogénéité relative des dépenses publiques de production étant plus forte quand on l'estime à partir d'une moyenne pondérée par les niveaux respectifs de richesse tandis que la diversité des niveaux de protection sociale publique est alors accentuée.

La nature des différences existant entre pays au regard de la protection sociale publique requiert parfois des approches prudentes et nuancées :

- l'identification des dépenses fiscales n'est pas complète alors que celles-ci sont apparemment très diversement mobilisées, les pays dans lesquels le niveau des dépenses publiques est relativement modeste étant aussi ceux qui, semble-t-il, y recourent le plus ;

- il n'y a pas une correspondance absolue entre le poids des dépenses publiques sociales dans le PIB et le niveau individuel de la protection sociale publique, si bien que, pour des pays dans lesquels la protection sociale publique paraît peu développée sous l'angle du niveau général des ressources qu'elle absorbe, la protection sociale publique par individu peut être, en réalité, comparativement élevée.

Quoiqu'il en soit, il ne faut pas associer aux écarts d'ampleur importante portant sur le niveau relatif des dépenses publiques une diversité entre pays des conditions d'affectation des richesses nationales.

On peut illustrer ce constat par l'exemple des dépenses de protection sociale et d'éducation.

Les dépenses publiques consacrées à l'éducation et à la protection sociale représentent en moyenne l'équivalent de 27,6 points de PIB en 2003, soit près de deux tiers de la moyenne des dépenses publiques dans l'OCDE.

Les pays en question présentent des niveaux de dépenses publiques en ces domaines très différenciés.

Mais, quand on apprécie les ressources qu'ils leur consacrent en tenant compte des dépenses privées, les pays développés apparaissent beaucoup moins hétéroclites qu'homogènes.

En bref, le niveau des dépenses publiques dans le domaine de la protection sociale et de l'éducation ne ressort pas comme une variable déterminant l'ampleur des ressources économiques consacrées à ces deux fonctions.

Globalement, les dépenses publiques satisfont la majeure partie des besoins de protection sociale (y compris la santé) et d'éducation.

Mais, elles ne permettent pas de satisfaire l'ensemble des besoins exprimés par les agents dans ces deux domaines. Ceux-ci affectent l'équivalent de 4,3 points de PIB supplémentaires à cet effet, soit plus de 15 % du niveau des dépenses publiques si bien que, globalement, les dépenses d'éducation et de protection sociale s'élèvent, en moyenne, à 31,9 points de PIB.

Cela revient à dire qu'en moyenne, les dépenses publiques ne couvrent que 85 % des besoins dans les domaines de la protection sociale et de l'éducation, besoins appréciés à partir du total des dépenses qu'ils engendrent.

- Comme le confirme le tableau ci-dessous, les revenus alloués à l'éducation et à la protection sociale transitent pour près de 90 % (86,5 %) par des interventions collectives.

PARTS DU REVENU NATIONAL CONSACRÉES À L'ÉDUCATION
ET À LA PROTECTION SOCIALE EN 2003

 

I - Dépenses publiques brutes

II - Dépenses privées brutes

Total
I + II

 

Éducation

Protection sociale1

Total

Éducation

Protection sociale

Total

Australie

4,3

17,9

22,2

1,5

4,4

5,9

28,1

Autriche

5,2

26,1

31,3

0,3

2,1

2,4

33,7

Belgique

5,9

26,5

32,4

0,2

3,9

4,1

36,5

Canada

4,6

17,3

21,9

1,3

5,4

6,7

28,6

Danemark

6,7

27,6

34,3

0,3

2,5

2,8

37,1

Finlande

6,0

22,5

28,5

0,1

4,7

4,8

33,3

France

5,8

28,7

34,5

0,5

2,7

3,2

37,7

Allemagne

4,4

27,3

31,7

0,9

3,0

3,9

35,6

Irlande

4,1

15,9

20,0

0,3

0,5

0,8

20,8

Italie

4,6

24,2

28,8

0,4

2,3

2,7

31,5

Japon

3,5

17,7

21,2

1,2

3,3

4,5

25,7

Pays-Bas

4,6

20,7

25,3

0,4

7,7

8,1

33,4

Nouvelle-Zélande

5,7

18,0

23,7

1,2

0,5

1,7

25,4

Norvège

6,5

25,1

31,7

0,1

2,6

2,7

34,4

Espagne

4,2

20,3

24,5

0,5

0,3

0,8

25,3

Suède

6,5

31,3

37,8

0,2

3,0

3,2

41,0

Royaume-Uni

5,1

20,6

25,7

1,0

5,6

6,6

32,3

États-Unis

5,4

16,2

21,6

2,1

9,7

11,8

33,4

Moyenne
non pondérée

5,2

22,4

27,6

0,7

3,6

4,3

31,9

1 Hors dépenses fiscales liées au système de pensions.

Les dépenses d'éducation avec 5,2 points de PIB représentent 18,8 % de ce total. Dans ce domaine, les dépenses publiques couvrent près de 90 % des besoins (88,1 %).

Pour les dépenses de protection sociale, qui représentent 81,2 % du total des dépenses considérées, les parts relatives des dépenses publiques et des dépenses privées sont du même ordre (86,1 % et 13,9 % respectivement) que pour l'éducation mais la place des dépenses privées est un peu plus importante que pour celle-ci.

 

I - Éducation

II - Protection sociale

Total
I + II

 

Dépenses publiques

Dépenses privées

Total

Dépenses publiques

Dépenses privées

Total

Australie

4,3

1,5

5,8

17,9

4,4

22,3

28,1

Autriche

5,2

0,3

5,5

26,1

2,1

28,2

33,7

Belgique

5,9

0,2

6,1

26,5

3,9

30,4

36,5

Canada

4,6

1,3

5,9

17,3

5,4

22,7

28,6

Danemark

6,7

0,3

7,0

27,6

2,5

30,1

37,1

Finlande

6,0

0,1

6,1

22,5

4,7

27,2

33,3

France

5,8

0,5

6,3

28,7

2,7

31,4

37,7

Allemagne

4,4

0,9

5,3

27,3

3,0

30,3

35,6

Irlande

4,1

0,3

4,4

15,9

0,5

16,4

20,8

Italie

4,6

0,4

5,0

24,2

2,3

26,5

31,5

Japon

3,5

1,2

4,7

17,7

3,3

21,0

25,7

Pays-Bas

4,6

0,4

5,0

20,7

7,7

28,4

33,4

Nouvelle-Zélande

5,7

1,2

6,9

18,0

0,5

18,5

25,4

Norvège

6,5

0,1

6,6

25,1

2,6

27,7

34,3

Espagne

4,2

0,5

4,7

20,3

0,3

20,6

25,3

Suède

6,5

0,2

6,7

31,3

3,0

34,3

41,0

Royaume-Uni

5,1

1,0

6,1

20,6

5,6

26,2

32,3

États-Unis

5,4

2,1

7,5

16,2

9,7

25,9

33,4

Moyenne non pondérée

5,2

0,7

5,9

22,4

3,6

26,0

31,9

* Toutefois, ces données moyennes s'accompagnent d'une forte dispersion apparente des situations nationales quant au montant et à la répartition entre sources, privée ou publique, des moyens alloués aux deux fonctions.

ÉCARTS À LA MOYENNE EN FONCTION DE LA NATURE DES DÉPENSES D'ÉDUCATION
ET DE PROTECTION SOCIALE (EN POINTS DE PIB) - EN 2003

 

Dépenses publiques

Dépenses privées

 

Moyenne : 27,6

Moyenne : 4,3

Australie

- 5,4

+ 1,6

Autriche

+ 3,7

- 1,9

Belgique

+ 4,8

- 0,2

Canada

- 5,7

+ 2,4

Danemark

+ 6,7

- 1,5

Finlande

+ 0,9

+ 0,5

France

+ 6,9

- 0,9

Allemagne

+ 4,1

- 0,4

Irlande

- 7,6

- 3,5

Italie

+ 1,2

- 1,6

Japon

- 6,4

+ 0,3

Pays-Bas

- 2,3

+ 3,8

Nouvelle-Zélande

- 3,9

- 2,6

Norvège

+ 4,1

- 1,6

Espagne

- 3,1

- 3,5

Suède

+ 10,2

- 1,1

Royaume-Uni

- 1,9

+ 2,3

États-Unis

- 6,0

+ 7,5

L'écart pour les dépenses publiques entre le pays le plus « dépensier » (la Suède) et le moins « dépensier » (l'Irlande) s'élève à 17,8 points de PIB.

Pour les dépenses privées, cet écart est de 11 points de PIB (avec les États-Unis d'un côté et l'Espagne de l'autre).

- Cependant, lorsqu'on agrège les ressources publiques et privées consacrées à la protection sociale et à l'éducation dans les différents pays de l'OCDE, les différences entre pays ressortent très atténuées.

I. UNE DISPERSION APPARENTE50(*) DES DÉPENSES PUBLIQUES DE L'ORDRE DE 20 % DE LA MOYENNE DES DÉPENSES PUBLIQUES

Pour les dépenses publiques, l'écart-type des pays par rapport à la moyenne de l'échantillon s'élève à 5,42 points de PIB, soit 20 % de la moyenne.

On peut relever que certains pays - ceux pour lesquels l'écart à la moyenne excède ces 5,42 points de PIB -, dont la France, divergent nettement.

LES PAYS DIVERGEANT EN MATIÈRE DE DÉPENSES PUBLIQUES
D'ÉDUCATION ET DE PROTECTION SOCIALE - (EN POINTS DE PIB)

En plus...

Écart à la moyenne des écarts

En moins...

Écart à la moyenne des écarts

Danemark

+ 1,28

Japon

- 0,98

France

+ 1,48

Canada

- 0,28

Suède

+ 4,78

Irlande

- 2,18

   

États-Unis

- 0,58

Le nombre de pays divergeant nettement par le bas est plus élevé que leurs opposés, mais le total des écarts qu'ils extériorisent par rapport à l'écart moyen est plus faible.

Parmi ces pays, seule l'Irlande appartient à l'Europe tandis que tous les pays qui se singularisent par le poids élevé de leurs dépenses publiques dans les domaines ici envisagés sont européens.

Une fois éliminés de l'échantillon, les quatre pays les plus extrêmes51(*) (Danemark, Irlande, Suède et États-Unis), la valeur de l'écart-type recule à 4,4 points de PIB, soit 16 % de la moyenne.

Autrement dit, la position moyenne des pays au regard du niveau des dépenses publiques de protection sociale et d'éducation ne se trouve éloignée que de 16 % par rapport à cette moyenne.

Ainsi, s'agissant de deux catégories de dépenses publiques (la protection sociale et l'éducation) qui totalisent à peu près les deux tiers des dépenses publiques dans le monde développé, il faut considérer, qu'au-delà des écarts apparents, quand on compare des pays isolés, il existe une certaine convergence.

II. POUR LES DÉPENSES PRIVÉES, UNE DISPERSION DE L'ORDRE DE 64 % DE LA MOYENNE DES DÉPENSES PRIVÉES

- Pour les dépenses privées, la dispersion est plus modérée en valeur absolue. L'écart-type s'élève à 2,76 points de PIB.

Cependant, compte tenu de la valeur moyenne plus faible des dépenses privées consacrées à l'éducation et à la protection sociale (4,3 points de PIB), cet écart-type traduit une dispersion relative considérable des situations nationales. L'écart-type relatif (rapport de l'écart type à la moyenne) atteint 64 % de la moyenne.

LES PAYS NETTEMENT DIVERGENTS
EN MATIÈRE DE DÉPENSES PRIVÉES D'ÉDUCATION ET DE PROTECTION SOCIALE
(EN POINTS DE PIB)

En plus...

Écart à la moyenne des écarts

En moins...

Écart à la moyenne des écarts

Pays-Bas

+ 1,04

Irlande

- 0,74

États-Unis

+ 4,74

Espagne

- 0,74

Deux pays enregistrent des dépenses privées nettement supérieures à la moyenne des écarts : les Pays-Bas et les États-Unis qui connaissent une situation exactement opposée au regard des dépenses publiques.

De même, deux pays divergent nettement par le bas : l'Irlande et l'Espagne.

La situation de l'Irlande apparaît singulière puisque c'est le seul pays qui diverge nettement dans la même direction, par le bas, tant pour les dépenses publiques que pour les dépenses privées d'éducation et de protection sociale.

III. DES PHÉNOMÈNES DE COMPENSATION ET DES ÉCARTS MARGINAUX REPRÉSENTATIFS D'ÉLÉMENTS DE CONTEXTE MAIS AUSSI DE CHOIX PLUS POLITIQUES

* Dans le domaine de la protection sociale et de l'éducation, la principale divergence entre les pays porte donc sur le niveau des dépenses privées.

Elle s'exprime avec une particulière force dans le domaine de la protection sociale, mais les niveaux des dépenses privées d'éducation apparaissent également diversifiés.

* Par comparaison, les choix concernant le degré de l'intervention publique sont plus homogènes malgré des écarts absolus plus élevés. C'est tout particulièrement le cas pour l'éducation mais la situation en matière de protection sociale est proche.

QUELQUES INDICATEURS DE DISPERSION DU REVENU
ALLOUÉ À L'ÉDUCATION ET DE PROTECTION SOCIALE
(EN POINTS DE PIB)

 

Dépenses publiques

Dépenses privées

Total

 

Éducation

Protection sociale

Éducation

Protection sociale

Moyenne

5,2

22,4

0,7

3,6

31,9

Écart-type

0,94

4,79

0,57

2,44

5,24</