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Enseignement supérieur : le défi des classements

 

b) A l'étranger : des réformes qui convergent vers un modèle commun

De nombreuses réformes ont été engagées à l'étranger, dans l'objectif d'améliorer l'attractivité de l'enseignement supérieur et la compétitivité de la recherche. Afin notamment36(*) de faire le point sur ces réformes, votre rapporteur a adressé à plusieurs ambassades de France un questionnaire portant sur l'évaluation et les classements. Les réponses qui lui ont été apportées ont mis en évidence de nombreuses convergences s'agissant de l'amélioration de la gouvernance, du financement et de l'évaluation des universités. Dans certains pays, ces réformes s'efforcent explicitement de mettre en place des pôles d'excellence universitaire.

- Les États-Unis constituent un cas un peu particulier, dans la mesure où l'évaluation des établissements d'enseignement supérieur y est réalisée dans le cadre des procédures d'accréditation.

LES PROCÉDURES D'ACCRÉDITATION AUX ÉTATS-UNIS

L'évaluation des établissements supérieurs aux États-Unis est réalisée dans le cadre de la procédure d'accréditation. Les agences d'accréditation sont en charge de l'évaluation des établissements d'enseignement supérieur et sont seules habilitées à évaluer la qualité des formations universitaires dans un pays où il n'existe quasiment aucune habilitation par l'État (exception : professions de santé).

Cette évaluation est volontaire et non gouvernementale. Il existe trois types d'agences d'accréditation : agences régionales (réparties sur six zones quadrillant le territoire), onze agences nationales et 66 agences spécialisées. Ces agences sont reconnues et accréditées par le Department of Education (DOE) et / ou le Council of Higher Education Accreditation (CHEA), qui regroupe des professionnels de l'enseignement supérieur et dont le rôle est d'assurer une coordination nationale.

Les agences d'accréditation ne définissent pas elles-mêmes les critères d'évaluation. Ces derniers varient selon que les agences sont affiliées au DOE ou au CHEA. Celles qui sont accréditées par le Department of Education se prononcent sur l'adéquation entre la réussite scolaire de l'étudiant et la mission fondatrice de l'établissement, ainsi que l'insertion professionnelle des sortants ; la qualité du cursus (évaluation, durée) ; la qualité et le professionnalisme du corps enseignant ; les équipements et installations sur le campus ; la gestion fiscale et comptable de l'institution ; le service de soutien et l'accompagnement de l'étudiant ; les pratiques et les méthodes de recrutement ; la liste et la nature des réclamations déposées par les étudiants.

Les agences accréditées par le Council of Higher Education Accreditation fondent leur évaluation sur l'amélioration de la qualité des enseignements proposés ; la justification des choix pédagogiques ; l'encouragement aux changements créatifs et l'amélioration du service proposé aux étudiants ; l'utilisation d'une méthode équilibrée entre la prise de décision administrative et les enjeux pédagogiques ; la révision régulière des pratiques.

Source : Ambassade de France aux États-Unis

- Le Royaume-Uni pratique depuis plus de deux décennies (1986) des évaluations générales et périodiques de la recherche universitaire, au travers des « Research Assessment Exercises » (RAE), dont dépend une subvention de base attribuée dans chaque région37(*) par les « Higher Education Funding Councils » (HEFC). Il existe par ailleurs des évaluations plus spécifiquement ciblées sur l'enseignement, effectuées par une agence dédiée, la « Quality Assurance Agency for Higher Education » (QAA), créée en 1997. Cette agence définit des standards académiques afin d'harmoniser les acquis des étudiants, en s'assurant du caractère effectif et approprié de l'enseignement, des supports d'apprentissage et de l'évaluation. Les équipes conduisant les audits sont formées de pairs (enseignants) et, minoritairement, de professionnels. Les évaluations effectuées par la QAA n'ont pas de conséquence directe en termes de financement, mais elles incitent fortement les établissements à orienter leurs fonds vers les cours ou départements les plus attractifs. De nombreux départements de langue, de chimie ou de physique ont ainsi été fermés au cours des dernières années, souvent aussi par manque d'étudiants.

- En Allemagne, la gouvernance et le financement des universités ont été modifiés dans le cadre de l' « Initiative Excellence », avec également pour objectif de consacrer des « pôles d'excellence ». L' « Initiative Excellence » assure un surcroît de financement de 1 ,9 milliard d'euros à 37 établissements, dont 9 « Universités d'élite », d'ici à 2011. Ce dispositif devrait notamment permettre de financer 4 à 5000 postes de chercheurs à temps plein et 3 à 5000 assistants scientifiques étudiants. Il complète, dans le domaine de la recherche universitaire, les instruments mis en oeuvre par l'État fédéral et les Länder pour réformer le système d'enseignement supérieur (pacte pour l'enseignement supérieur 2020 garantissant 90.000 places étudiantes supplémentaires à l'université). S'agissant de l'évaluation proprement dite, elle fait l'objet de mécanismes différenciés en fonction des Länder. En raison du fédéralisme, les recommandations du ministère ou des organismes centraux (tels que la Conférence des ministres des Länder ou la Conférence des présidents des universités) ont valeur plus indicative qu'impérative.

L'ÉVALUATION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN ALLEMAGNE

L'évaluation de l'enseignement supérieur est effectuée par des agences régionales ou spécialisées accréditées par le Conseil fédéral de l'évaluation (AR, Akkreditierungsrat), dépendant de la Conférence des ministres de l'éducation des Länder (KMK, Kulturministerkonferenz). En dehors des agences accréditées par l'AR, le marché de l'évaluation est régi par les lois en vigueur dans chaque Land. L'évaluation de la recherche est effectuée par les organismes qui la financent (Max Planck Gesellschaft, Deutsche Forschungsgemeinschaft), selon des procédures propres à ces derniers, transparentes, identiques sur tout le territoire fédéral, d'après critères déterminés.

Le principe de l'évaluation des établissements et des enseignements est accepté à la quasi unanimité des acteurs de l'enseignement supérieur allemand. Toutefois les disparités régionales et les différences de culture disciplinaires (sciences dures/sciences humaines) impliquent de nombreuses remises en cause des modalités de l'évaluation.

Les indicateurs prennent en compte l'assiduité des étudiants, leur réussite aux examens ainsi que la durée de leurs cursus et le taux de poursuite des études dans le même établissement.

L'université est évaluée sur la mise en oeuvre de son projet pédagogique et la réalisation des contrats d'objectifs passés avec le Land ou le ministère fédéral de l'éducation et de la recherche (BMBF, Bundesministerium für Bildung und Forschung). L'organisation, l'offre et la cohérence des enseignements sont également soumises à évaluation, comme le sont les méthodes de notation et l'organisation des examens.

Un soin tout particulier est apporté à l'appréciation de l'encadrement : par encadrement, on désigne en Allemagne, les dispositifs de tutorat et de conseil aux étudiants. Ceux-ci impliquent :

- l'obligation de recourir à un conseiller à certaines étapes du cursus ;

- une offre d'information par Internet ;

- une orientation universitaire et professionnelle jusqu'à la fin de la première année d'études ;

- pour les professeurs, une charge de cours, d'orientation et de tutorat ;

- une disponibilité optimale des enseignants aux entretiens d'orientation et de conseil.

Les mécanismes de contrôle financier et comptable des performances des établissements diffèrent selon les Länder et selon le statut public, semi-public ou privé de chaque établissement. L'internationalisation est mesurée par chaque université ou école, par l'Office allemand des échanges universitaires (DAAD, Deutscher Akademischer Austausch Dienst) ou par les organismes d'évaluation (Akkreditierungsrat, agences accréditées). Les stratégies de partenariat avec les entreprises sont également prises en compte : elles sont présentées à l'AR, chargé par ailleurs d'accréditer dans le cadre du LMD les cursus en veillant à ce qu'ils ne soient pas identiques à d'anciennes filières sous une autre appellation. Il est à noter que la KMK préconise à chaque établissement la combinaison de l'évaluation interne et externe. L'évaluation interne implique de mener des enquêtes auprès des étudiants, dans lesquels ils ont la possibilité de faire part de leurs critiques qualitatives, et auprès des diplômés entrant sur le marché du travail. L'évaluation externe implique, quant à elle, systématiquement, au plan scientifique et institutionnel, les membres de la communauté universitaire issus d'autres établissements (évaluation par les « pairs »).

De tels dispositifs doivent inciter les établissements à tirer les enseignements de chaque évaluation afin de parvenir à remplir les contrats d'objectifs. La KMK encourage par ailleurs à la publication des résultats des différentes évaluations.

Source : Ambassade de France en Allemagne

- En Italie, la création d'une Agence nationale d'évaluation du système universitaire et de la recherche (ANVUR38(*)) va de pair avec une prise en compte de l'évaluation pour l'attribution des financements :

« Il faut déplacer le centre de gravité du contrôle des procédures à la vérification des résultats. Et naturellement, la vérification des résultats doit porter à conséquences, y compris sous l'aspect des financements »39(*)

LA RÉFORME DE L'ÉVALUATION UNIVERSITAIRE EN ITALIE

La création de l'ANVUR

Le Conseil des ministres du 5 avril 2007 a approuvé la création et les règles régissant l'Agence Nationale d'Évaluation du Système Universitaire et de la Recherche (ANVUR). Conformément à ce que préconisait la Loi de Finance de 2007, l'ANVUR se substitue aux deux comités existants : le CIVR (Comité d'orientation pour l'évaluation de la recherche) et le CNVSU (Comité national pour l'évaluation du système universitaire).

L'Agence, qui aura son siège à Rome, aura un comité directeur composé de 7 personnes : 2 membres choisis parmi des candidats d'organismes européens et 5 parmi les personnes désignées par un comité d'experts italiens.

La finalité de cette nouvelle structure est de promouvoir la qualité des universités et des instituts de recherche par une activité d'évaluation, la récolte et l'analyse de données, la formation et la promotion culturelle.

L'Agence propose, chaque année, les critères pour la répartition des fonds de financement des universités et des instituts publics de recherche liés à la qualité des résultats des activités menées.

Comme déjà le CNVSU et le CIVR, l'agence rendra publiques les résultats de ses analyses et de ses évaluations. Les établissements peuvent éventuellement déposer une demande motivée pour réexamen des rapports approuvés par l'Agence.

L'Agence évalue la qualité, l'efficacité et la gestion des universités et des instituts de recherche, ainsi que la coordination entre activités didactiques et de recherche au sein des universités. Pour ce qui est de l'évaluation des cours, y compris les masters universitaires et les doctorats de recherche, l'Agence utilise les critères, les méthodes et les indicateurs les plus appropriés pour chaque champ disciplinaire, en tenant compte des expériences développées et partagées au niveau national et international par les communautés scientifiques de cette discipline.

En particulier, elle utilise les analyses et les comparaisons d'indicateurs qualitatifs et quantitatifs, provenant des résultats des procédures d'autoévaluation et des rapports d'évaluation externe, en tenant compte également des résultats vérifiés sur place.

L'Agence détermine les besoins quantitatifs et qualitatifs en termes de ressources humaines, de moyens en infrastructures et budgétaires, établit l'adéquation des programmes d'enseignement et des capacités de recherche qui sont les éléments fondamentaux pris en compte pour la création de nouvelles universités et/ ou de nouveaux sièges détachés des universités existantes.

L'impact de l'évaluation sur le financement

Les dispositions inscrites à l'article 3 du règlement de l'ANVUR permettront à l'agence d'indiquer la répartition des fonds de financement qui sera effectuée par l'État aux universités et instituts de recherche.

L'Agence devra établir un classement, dans l'absolu, sur la qualité et en tenant compte des améliorations enregistrées pour déterminer la répartition des ressources, qui seront modulables sur la base des résultats obtenus.

Chaque année, l'Agence proposera au ministre les critères de répartition des fonds pour le financement des universités et des instituts publics de recherche liés à la qualité des résultats des activités menées.

L'Agence signalera également au ministre les cas particuliers qui pourront conduire, en raison du niveau de qualité atteint ou en raison d'un accroissement rapide de la qualité didactique et de recherche, à l'attribution de quotes-parts additionnelles en tant que primes annuelles sur les fonds de financement des universités et des instituts de recherche.

En ce qui concerne les chercheurs employés par l'université sur la base d'un concours sur appel d'offres, après trois ans leur activité est soumise à une évaluation par l'ANVUR.

En cas d'évaluation négative, le Ministère de l'Université et de la recherche, en charge de la répartition des fonds pour le financement ordinaire des universités, soustraira de la part due à l'université, « l'équivalent chercheur » en terme budgétaire.

L'évaluation est renouvelée tous les trois ans.

Bien que ne fonctionnant pas encore, puisque cette procédure d'évaluation est en train de se mettre en place, elle suscite déjà de nombreuses critiques notamment de la part des organisations d'enseignants universitaires qui voient dans ces mesures une manoeuvre allant à l'encontre de l'article 33 de la Constitution, qui garantit l'autonomie des universités en ce qui concerne le recrutement, la carrière et le contrôle des enseignants.

Par ailleurs, la critique tient également au fait que par cette procédure la défaillance d'un enseignant-chercheur compromet l'université qui se voit privée d'une partie de ses financements. La position du ministère est que l'université a intérêt à être vigilante et ferme dans ses évaluations, et ne pas s'abandonner au narcissisme de l'autoévaluation. Il est vrai qu'un marché des évaluateurs et des « certificateurs » se crée, visible même sur le site officiel de la Conférence des recteurs des Universités (CRUI).

Source : Ambassade de France en Italie

- En Espagne, à la suite d'une expérimentation menée de 1992 à 1994, un plan national d'évaluation des universités a été lancé en 1995. La première vague de ce plan a concerné 46 universités publiques et privées. En application de la loi organique sur les universités (LOU) du 21 décembre 2001 (réformée le 12 avril 2007), une agence nationale de l'évaluation de la qualité et de l'accréditation (ANECA40(*)) a été mise en place en 2002. L'Agence nationale de l'évaluation de la qualité et des accréditations (ANECA) évalue, certifie et accrédite ; les organes régionaux d'évaluation, crées par la loi des communautés autonomes, collaborent au moyen de mécanismes établis en accord avec l'ANECA. Enfin, les résultats des évaluations des professeurs, des chercheurs et des élèves des universités sont publics sans que les intéressés n'aient à donner leur consentement.

- En Belgique, tandis qu'un système d'assurance qualité a été introduit en Communauté flamande en 1991, une agence pour l'évaluation de la qualité de l'enseignement supérieur a été créée dans la Communauté française, par un décret du 14 novembre 2002.

- En Chine, la réforme de l'enseignement supérieur s'est traduite par le lancement en 1995 du « programme 211 » (voir encadré). Cette initiative centralisée s'est accompagnée du développement d'évaluations à caractère « privé », prenant la forme de classements consultables sur Internet :

- le classement international que publie tous les ans, depuis 2003, l'Université Jiatong de Shanghai ;

- le classement national de l'Académie des sciences administratives de Chine, qui existe depuis 1987 ;

- le classement de l'association Concordia University Alumni Association, publié depuis 2002.

LA RÉFORME DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR CHINOIS

Pour les pouvoirs publics chinois, l'évaluation des universités est un levier puissant en vue de créer un réseau d'établissements d'excellence (Projet 211) et de développer des disciplines-clés à l'échelle nationale (Projet 985).

Le Projet 211

Lancé en 1995, le projet 211 vise à transformer une centaine d'universités réparties sur l'ensemble du territoire chinois, c'est-à-dire moins de 10 % des universités chinoises, en établissements d'excellence dans le domaine de la formation et de la recherche. Les établissements présélectionnés par le Ministère chinois de l'éducation dès 1995, ont été évalués par la Commission au plan avant d'intégrer ce programme. Ces évaluations qui se sont échelonnées sur plusieurs années ont permis d'identifier 602 thèmes prioritaires d'enseignement et de recherche couvrant tous les domaines. Des regroupements d'établissements ont été effectués dans de nombreuses villes afin que les universités atteignent une taille suffisante pour rationaliser la gestion des établissements, les politiques de formation et de recherche. Cette vague de fusion est désormais, pour l'essentiel, achevée. En 2007, 95 universités « 211 » figuraient sur le site Internet du MoE.

Le projet 211 a permis de dresser une carte universitaire des disciplines clés enseignées, de rénover et agrandir de nombreux campus, de développer un réseau informatique universitaire haut débit et une bibliothèque numérique nationale.

Les universités 211 bénéficient d'un financement privilégié : durant le neuvième plan quinquennal (1996-2000), 10.8 milliards de yuan (1,3 milliard USD) ont été investis dans le projet 211 dont 2,75 milliards de yuan (333 millions USD) du gouvernement central, 3,17 milliards de yuan du Ministère de l'Education, 2,48 milliards de yuan par les gouvernements provinciaux et les municipalités et 2,36 milliards par les établissements eux-mêmes.

Le Projet 985

Le programme 985 vise à favoriser le développement de disciplines clés dans les universités en les subventionnant conjointement avec les gouvernements provinciaux. Il découle de la volonté du gouvernement central « d'assurer la réalisation de la modernité du pays et de construire des universités de premier rang » (discours prononcé par le Président Jiang Zemin, le 4 mai 1998 lors de la célébration du centenaire de l'Université de Pékin).

Ce projet a accéléré la fusion des universités, le recrutement de professeurs de haut niveau ou d'experts étrangers renommés. Il a permis la réforme du système du personnel enseignant, le renforcement de la recherche, l'association entre universités, centres d'études et entreprises et le renforcement de la coopération internationale. Une trentaine d'universités ont été sélectionnées pour ce programme qui n'est pas largement diffusé ni porté à la connaissance du grand public.

Source : Ambassade de France en Chine

- Enfin, au Japon, une réforme des universités est entrée en vigueur en 2004. Dans l'objectif de rendre les établissements d'enseignement supérieur plus réactifs et plus compétitifs, cette réforme a accru leur autonomie financière et administrative et institué le principe d'une évaluation par des organismes indépendants. Ce dispositif d'évaluation est actuellement en cours de mise en place.

LA RÉFORME DE L'ÉVALUATION AU JAPON

Toutes les universités japonaises, quel que soit leur type (nationale, municipale, préfectorale ou privée) sont soumises à une évaluation régulière.

Pour les universités nationales en particulier, trois évaluations sont mises en place :

 tous les ans : une évaluation par une commission du MEXT41(*) de l'administration de l'université ;

 tous les six ans, au terme de la contractualisation, une évaluation de l'enseignement et de la recherche par le NIAD-UE42(*) ;

 tous les sept ans : une évaluation des programmes pédagogiques de l'université par le NIAD-UE (accréditation).

Pour les autres universités, préfectorales, municipales ou privées, les programmes pédagogiques doivent être évalués tous les sept ans par une des trois agences accréditées par le MEXT. Il s'agit d'une évaluation de type accréditation, identique à celle imposée aux universités nationales.

Source : Ambassade de France au Japon

De multiples convergences ressortent de cet aperçu des réformes menées dans plusieurs pays. Le modèle dominant, également à l'oeuvre dans d'autres secteurs économiques, sociaux et culturels, est celui d'une régulation par des agences indépendantes.

Dans ce contexte, la légitimité des classements d'universités est problématique. Au contraire des démarches d'évaluation stratégique, établissement par établissement, ils procèdent d'une volonté de quantifier la qualité, pour permettre des comparaisons. Une telle rationalisation est le gage d'une lisibilité forte, mais au prix de simplifications qu'il convient de mettre en lumière.

* 36 Ce questionnaire abordait aussi la question des classements et de leur impact dans chaque pays.

* 37 Angleterre, Pays de Galles, Ecosse, Irlande du nord. Il existe un HEFC par région. La recherche est également financée sur projets par des agences de moyens.

* 38Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) dont les règles de fontionnement sont fixées par le décret du président de la République (DPR) du 21 février 2008.

* 39 Interview de Fabio Mussi, alors ministre de l'Université et de la Recherche (Europa, 15 février 2007).

* 40 Agencia nacional de evaluación de la calidad y acreditación.

* 41 Ministère de l'éducation, de la culture, des sports, de la science et de la technologie

* 42 National Institution for Academic Degrees and University Evaluation