2. Des difficultés d'accès au logement accrues par la crise de l'immobilier
La situation des ménages disposant de revenus modestes par rapport au logement est contrastée : 42,7 % d'entre eux sont propriétaires occupants, tandis que 29,1 % sont locataires dans le parc social et 28,2 % dans le parc privé.
Les difficultés que rencontrent certains ménages pour accéder à un logement proviennent à la fois d'une offre insuffisante de logements socialement accessibles , d'un manque de solvabilité des ménages et du développement de situations d'extrême précarité qui se traduisent par la multiplication des cas de mal-logement ou de non-logement.
a) Une offre de logements inadaptée à la demande
En premier lieu, l'offre de logements est nettement insuffisante par rapport à la demande , l'augmentation du nombre de ménages - 320 000 par an - ayant été plus importante que celle des nouvelles constructions. Aujourd'hui, compte tenu des retards accumulés depuis près de 30 ans, les besoins sont estimés à environ 800 000 logements, ce qui a justifié la mise en oeuvre d'un programme de construction de 400 000 logements par an jusqu'à 2010 pour résorber le déficit cumulé.
|
Evolution du nombre des ménages
|
||
|
Variation annuelle moyenne |
1990-1998 |
1999-2004 |
|
Ménages (résidences principales) |
250.000 |
320.000 |
|
Besoins globaux de logements |
300.000 |
390.000 |
|
Mises en chantier de logements |
280.000 |
320.000 |
|
Déficit de logements |
20.000 |
70.000 |
|
Déficit cumulé sur la période |
180.000 |
420.000 |
|
Sources : Ministère de l'équipement, Insee, Crédit agricole. |
||
En outre, l'offre de logements ne répond pas à la demande des ménages à faibles revenus . En effet, l'effort réalisé en faveur de la construction de logements se concentre essentiellement sur les logements accessibles à des ménages disposant de revenus intermédiaires (un tiers des logements sociaux programmés en 2005), financés à l'aide d'un prêt locatif social (PLS). Les logements très sociaux, accessibles aux ménages les plus démunis, financés par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLA-I), ne représentent qu'un peu plus de 10 % de l'ensemble des logements sociaux construits.
Il en résulte une forte insatisfaction de la demande de logements locatifs sociaux : en 2006, 45,8 % des demandes de logement n'étaient pas satisfaites après un an . En 2004, sur 1,3 million de demandes réelles, seules 433 000 avaient pu être honorées, laissant 870 000 demandes en attente. De ce fait, l'obtention d'une habitation à loyer modéré dans le parc social ou conventionné privé se traduit par des délais d'attente de plus en plus longs, qui peuvent atteindre environ dix ans à Paris.
Cette situation provient à la fois de l'insuffisance de l'offre de logements sociaux disponibles (seulement 10 % du parc), mais aussi d'un afflux croissant de demandes (plus d'1,3 million encore en 2005), 70 % des ménages pouvant prétendre à un logement HLM.
La politique des loyers des offices HLM, qui favorise le maintien dans les lieux, sans limitation de durée, des personnes payant un supplément de loyer de solidarité du fait de revenus supérieurs au plafond de ressources, ainsi que l'écart substantiel entre les loyers du parc social et du parc privé constituent des entraves importantes à la mobilité dans le parc social.
Enfin, en dépit des dispositifs d'incitation mis successivement en oeuvre, on observe parallèlement un nombre encore trop élevé d'habitations vacantes dans le parc privé , puisque plus de 100 000 logements sont désaffectés ou laissés volontairement vides par leurs propriétaires.
b) Une hausse continue du taux d'effort des ménages pour le logement
Depuis 2000, les prix de l'immobilier ont augmenté, tant dans le parc social que dans le parc privé : en 2006, les loyers se sont accrus de 3,7 % après des hausses respectives de 2,6 % et 3,5 % en 2004 et 2005. Cette augmentation est nettement supérieure à celle de l'indice des prix, ce qui traduit un taux d'effort des ménages en faveur du logement supérieur à celui des années précédentes, qui peut atteindre jusqu'à 38 % dans certaines régions pour les familles les plus défavorisées.
|
Evolution des loyers moyens par catégorie de logements |
|||||||
|
(en pourcentage) |
|||||||
|
Années |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Indice général des loyers |
1,3 |
1,2 |
1,7 |
3,0 |
2,6 |
3,5 |
3,7 |
|
Secteur libre |
1,2 |
1,4 |
2,3 |
3,0 |
2,4 |
3,8 |
3,9 |
|
HLM |
1,4 |
0,4 |
0,7 |
2,9 |
3,0 |
2,9 |
3,0 |
|
Indice prix à la consommation |
1,6 |
1,2 |
2,2 |
2,0 |
2,0 |
1,6 |
1,8 |
|
Source : Insee, enquête trimestrielle loyers et charges |
|||||||
Afin de ralentir la hausse des prix des logements, notamment dans le secteur libre, le Gouvernement a engagé une politique de modération des loyers, grâce à la mise en place d'un nouvel indice de référence des loyers 69 ( * ) (IRL) depuis le 1 er janvier 2006. Il a été remplacé depuis par un nouvel IRL trimestriel correspondant à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l'évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers 70 ( * ) , afin que le niveau des loyers suive mieux les fluctuations du pouvoir d'achat.
Les aides au logement 71 ( * ), versées à près de 6 millions de ménages et qui sont censées venir en allégement des charges locatives ou des remboursements des emprunts, n'ont que partiellement compensé les répercussions de la hausse des prix de l'immobilier.
Si elles contribuent toujours à réduire de façon significative le taux d'effort des locataires, on observe en effet qu'elles couvrent de moins en moins bien les coûts supportés par les ménages les plus modestes. Entre 2000 et 2006, le taux de couverture des aides au logement s'est réduit , passant de 50,2 % à 47,8 %. Il en résulte une augmentation du taux d'effort moyen des locataires qui a atteint 24,6 % à la fin de 2006.
C'est dans le parc privé que les taux d'effort se sont le plus dégradés, avec une hausse de 5,1 points entre 2002 et 2006 contre seulement 1,1 point dans le parc public. Pour les ménages les plus défavorisés résidant dans le parc privé, le taux d'effort excède parfois le tiers des revenus. Ceci s'explique principalement par l'écart grandissant entre les loyers effectifs et les loyers plafonds de référence des aides : ainsi en 2006, 71 % des allocataires devaient assumer un loyer supérieur aux loyers plafonds de référence des aides contre seulement 58 % cinq ans plus tôt.
|
Taux d'effort médian des
bénéficiaires d'une aide
|
||
|
Situation familiale |
Taux avant AL |
Taux d'effort |
|
Isolé (sans enfants) |
68,1 |
36,1 |
|
Couples (sans enfants) |
61,5 |
34,2 |
|
Familles monoparentales - 1 enfant |
56,6 |
24,3 |
|
Couples - 1 enfant |
48,1 |
25,7 |
|
Familles monoparentales - 2 enfants |
50,7 |
18,2 |
|
Couples - 2 enfants |
39,6 |
21,0 |
|
Familles monoparentales - 3 enfants et + |
40,0 |
7,2 |
|
Couples - 3 enfants et + |
31,1 |
13,0 |
|
Ensemble |
53,5 |
24,6 |
|
Source : Cnaf - Fileas au 31 décembre 2006 |
||
En outre, alors que le nombre d'accédants a augmenté de 8 % entre 2003 et 2006, la part de ceux bénéficiant d'une aide au logement est passée de 12,2 % à 8,6 %. Cela se traduit par une augmentation du taux d'effort des ménages accédants, qui atteint 38,2 % pour les ménages les plus pauvres, contre 30,5 % pour l'ensemble des ménages.
c) La relégation des personnes en situation de précarité à la périphérie des centres urbains
L'accroissement relatif du coût d'accès au logement explique que les personnes les plus défavorisées soient contraintes de s'installer dans les zones où les loyers et le prix du foncier sont moins élevés.
On observe par exemple que les ménages modestes résident plus fréquemment en province (87 %) que le reste de la population (80 %) et plus précisément dans des communes rurales ou dans de petites villes . Cette répartition est encore plus manifeste pour les locataires du parc social, qui vivent à 80 % en province lorsqu'ils disposent de faibles revenus contre seulement 65 % des locataires du parc HLM disposant de revenus plus élevés.
On constate également un mouvement d' éloignement progressif des familles nombreuses modestes des centres urbains , tandis que les personnes seules ont tendance à se concentrer en centre ville . L'agglomération de Dijon en donne un bon exemple 72 ( * ) : les familles de classes moyennes avec enfants migrent du centre vers la périphérie, pour acquérir un logement à des prix moins élevés qu'en centre ville ; à l'inverse, les personnes les plus fragiles (jeunes décohabitants, ménages en recherche d'emploi, personnes isolées ou familles monoparentales...) cherchent en centre ville un logement locatif à prix accessible.
d) Le développement des situations de « mal-logement »
Selon le rapport de 2006 de la Fondation Abbé Pierre 73 ( * ) , le mal-logement recouvre cinq réalités : l'absence de logement, les difficultés d'accès à un logement, le manque de confort et l'insalubrité, les difficultés de maintien dans les lieux et la faible mobilité ou « l'assignation à résidence ».
Si l'on se réfère aux chiffres de ce rapport, 86 000 personnes seraient dépourvues de logement , parmi lesquelles on compte 16 000 enfants ; plus de 120 000 seraient accueillies dans des structures d'hébergement d'urgence et d'insertion ; au moins 200 000 personnes habiteraient chez des amis ou parents et plus de 2 millions seraient logées dans un habitat indécent ou suroccupé .
Une baisse de la part des ménages disposant
d'un logement sans confort
Poursuivant une tendance à long terme, la proportion de ménages dont le logement ne comporte pas le confort sanitaire de base est en diminution par rapport à 2002, pour se situer en 2006 à 1,3 %. Il s'agit en grande majorité de logements construits avant 1948. Parmi les ménages occupant ce type de logement, près d'un quart est dans des situations de logement particulières (soit en meublé, en hôtel, en garni, en sous-location, ou il peut s'agir également de ménages logés gratuitement par un tiers...) contre 5 % de l'ensemble des ménages. La part des ménages dont la personne de référence a plus de 60 ans y est prépondérante, ainsi que celle des ménages dont la personne de référence est ouvrier ou employé.
|
Logements sans confort sanitaire en 2006* |
||
|
2002 |
2006 |
|
|
Nombre de logements
|
612 000 (2,5 %) |
353 000 (1,3 %) |
|
Dont : |
||
|
Propriétaires |
304 500 (50 %) |
183 400 (52 %) |
|
Locataires |
173 900 (28 %) |
88 000 (25 %) |
|
Autres |
133 800 (22 %) |
81 500 (23 %) |
|
Dont : |
||
|
Habitat locatif |
209 500 (34 %) |
144 300 (41 %) |
|
Dont : |
||
|
Logement construit avant 1948 |
508 100 (83 %) |
305 400 (87 %) |
|
Dont : |
||
|
Ouvriers, employés** |
369 000 (60 %) |
233 000 (66 %) |
|
Dont*** : |
||
|
Moins de 40 ans |
96 700 (16 %) |
52 600 (15 %) |
|
40 à 60 ans |
155 500 (25 %) |
78 600 (22 %) |
|
60 ans et plus |
359 800 (59 %) |
221 700 (63 %) |
|
* Sans confort sanitaire : logements auxquels il manque au moins l'un des trois éléments suivants : eau courante, installation sanitaire (baignoire ou douche), wc intérieurs. |
||
|
** Catégorie socioprofessionnelle de la personne de référence ; pour les retraités : dernière profession exercée. |
||
|
*** Age de la personne de référence |
||
|
Champ : France métropolitaine ; en 2006, un logement peut contenir plusieurs ménages. On a alors retenu l'unité de vie principale, c'est-à-dire le ménage locataire ou le propriétaire en titre. |
||
|
Source : enquête logement 2006 |
||
Ce sont en grande partie les locataires et les ménages vivant en appartement qui se plaignent de leurs conditions de logement, confirmant une tendance déjà constatée dans les enquêtes précédentes. Dans l'ensemble, la part des propriétaires parmi les ménages insatisfaits baisse encore par rapport à la situation de 2002. En revanche, les mécontents ont nettement progressé chez les locataires du secteur libre. Les jeunes y sont fortement représentés, en lien avec le fait qu'ils sont nombreux à ne pas avoir accédé à la propriété et ont du mal à se trouver un logement dans le secteur locatif.
Les jeunes sont également concernés de façon croissante par le surpeuplement, qui est une caractéristique du logement en appartement. L'indicateur de surpeuplement, qui avait connu une forte amélioration dans les années soixante-dix et quatre-vingt, demeure stable depuis cette époque. Les ménages d'ouvriers et d'employés sont particulièrement concernés par cette situation.
|
Ménages vivant en situation de surpeuplement accentué* |
||
|
2002 |
2006 |
|
|
Nombre de ménages
|
218 100 (0,9 %) |
183 300 (0,7 %) |
|
Dont : |
||
|
Habitat locatif |
180 900 (83 %) |
159 000 (87 %) |
|
Dont : |
||
|
Logement construit avant 1948 |
88 900 (41 %) |
77 600 (42 %) |
|
Dont : |
||
|
Ouvriers, employés** |
162 400 (75 %) |
133 300 (73 %) |
|
Dont*** : |
||
|
Moins de 40 ans |
82 900 (38 %) |
83 800 (46 %) |
|
40 à 60 ans |
118 700 (54 %) |
85 900 (47 %) |
|
60 ans et plus |
16 600 (8 %) |
13 500 (7 %) |
|
* Le nombre de pièces dont dispose le ménage est inférieur d'une unité au nombre de pièces dit nécessaire, soit une pièce de séjour pour le ménage, une pièce pour chaque personne de référence d'une famille, une pièce pour les personnes hors famille non célibataires ou les célibataires de 19 ans et plus, une pièce pour deux enfants s'ils sont de même sexe ou ont moins de 7 ans, une pièce par enfant sinon. Ne sont pas considérés comme surpeuplés les logements d'une pièce de plus de 25m 2 occupés par une seule personne. |
||
|
** Catégorie socioprofessionnelle de la personne de référence ; pour les retraités : dernière profession exercée. |
||
|
*** Age de la personne de référence. |
||
|
Champ : France métropolitaine. Source : enquête logement 2006 |
||
143 000 logements n'ont aucun moyen de chauffage en 2006. Par ailleurs, le chauffage sommaire (assuré par des appareils indépendants, sans chaudière collective ou individuelle ni chauffage urbain) concerne un peu moins d'un million de ménages. Ces situations sont essentiellement celles de personnes vivant en habitat individuel : les propriétaires et locataires du secteur privé sont surreprésentés parmi les personnes connaissant ces problèmes, en augmentation depuis 2002.
La proportion de ménages qui disent avoir souffert du froid pendant l'hiver en raison d'une mauvaise installation de chauffage (1,2 million de personnes en 2006), d'une mauvaise isolation du logement (1,5 million de personnes) ou du coût du chauffage (800 000 personnes) 1 a presque doublé entre 2002 et 2006, passant de 5,9 % à 10 %. La hausse du nombre de ménages déclarant souffrir du froid en raison du coût a probablement pour principale raison la hausse du prix de l'énergie.
Près de 6 % des ménages modestes connaissent des situations de surpeuplement, contre seulement 2 % pour les catégories supérieures de revenus. Dans le logement social, la moitié des cas de surpeuplement concerne les familles nombreuses, qui peuvent regrouper jusqu'à 10 personnes dans un appartement de 3 ou 4 pièces. Dans le parc privé, la suroccupation se traduit le plus souvent par l'installation de ménages de 1 à 4 personnes dans un studio ou de 3 à 6 personnes dans un deux pièces.
1 Certains ménages ont pu indiquer les trois raisons mentionnées ci-dessus.
e) Le cas spécifique des personnes sans-abri
Peuvent être définies comme sans domicile les personnes ayant dormi la veille soit dans un lieu non prévu pour l'habitation (personnes sans abri), soit dans un centre d'hébergement. Contrairement au Royaume-Uni, la France n'a pas de définition législative de cette situation.
La Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (Feantsa) a établi une typologie qui regroupe quatre « situations de vie » :
- être sans abri , c'est-à-dire à la rue ou en hébergement d'urgence ;
- être sans logement , avec un abri provisoire dans un centre d'hébergement ;
- habiter un logement précaire (occupation illégale d'un bâtiment, hébergement par un tiers, menace d'expulsion, victime de violences domestiques) ;
- habiter dans un logement inadéquat (insalubre ou surpeuplé).
Cette situation résulte principalement de l'expulsion du domicile pour des raisons familiales ou financières : 41 % des personnes aidées sans domicile sont au chômage et 47 % vivent seules. Dans 47 % des cas, la perte de logement est consécutive au départ du domicile conjugal (26 %) ou parental (21 %), tandis que la survenance de difficultés économiques n'explique que 16 % des abandons de logement. On observe ainsi que la famille ne joue plus son rôle traditionnel de protection, alors que l'expression des solidarités familiales constituait bien souvent le dernier « filet de sécurité » avant l'exclusion. Désormais, dans la moitié des cas, son délitement (divorce, départ précoce des enfants, ...) est à l'origine de l'entrée dans la grande pauvreté. Toutefois, s'il est difficilement envisageable que les pouvoirs publics interfèrent dans les relations privées, la mission estime qu'il ressort de la prévention des ruptures familiales que de mettre en oeuvre toute mesure valorisant les liens affectifs qui relient les individus entre eux et de contribuer à leur épanouissement et leur consolidation.
Par ailleurs, on observe que la privation de logement , souvent temporaire, peut durer parfois plusieurs mois, voire plusieurs années : 21 % des anciens sans domicile sont restés en centres d'hébergement moins de 3 mois, tandis que 15 % d'entre eux peuvent y avoir séjourné plus de 3 ans et 25 % ont dormi dans la rue ou dans un abri de fortune pendant au moins de deux semaines, tandis que 28 % y ont passé un an ou plus.
Le profil des personnes sans abri est le suivant : en moyenne 25 % des personnes accueillies dans un établissement social vivent des revenus de leur travail. Parmi elles, 18 % disposent également en complément du RMI et 11 % perçoivent des allocations familiales. Les travailleurs pauvres sont principalement des hommes généralement hébergés dans les CHRS (63 %) ou, pour un quart des cas, des femmes isolées avec enfants vivant dans des établissements d'accueil « mère- enfant » ou en hébergement diffus (petits appartements indépendants regroupés en maisons relais par exemple).
Près de 10 % ayant le statut de réfugié sont accueillies en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) ou en centres provisoire d'hébergement (CPH) et 4 %, souvent isolées et âgées de 60 ans et plus, sont orientées vers les maisons relais.
Ainsi, l'absence de logement n'est pas forcément liée à l'absence d'emploi ; en revanche, on observe une corrélation entre le non-recours aux prestations sociales et la précarisation des conditions de logement. La nouvelle procédure de domiciliation, instaurée par la loi du 15 mars 2007 instituant un droit au logement opposable, devrait désormais faciliter les démarches administratives pour les personnes sans abri.
* 69 Constitué pour 60 % de l'indice des prix à la consommation hors tabac et hors loyers, pour 20 % de l'indice du coût de la construction et pour 20 % de l'indice des prix des travaux d'entretien et d'amélioration du logement, ce nouvel indice devait permettre un lissage des évolutions et une stabilisation des loyers afin de préserver le pouvoir d'achat des locataires.
* 70 L'article 9 de la loi n° 2008-111 du 8 février2008 pour le pouvoir d'achat.
* 71 Trois types d'aides : aide personnalisée au logement (APL), allocation logement à caractère social (ALS) et allocation de logement familiale (ALF).
* 72 Voir compte rendu du déplacement de la mission en Côte-d'Or, le 7 mai 2008.
* 73 Rapport 2006 pour le logement des défavorisés : « L'état du mal-logement en France ».