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La lutte contre la pauvreté et l'exclusion : une responsabilité à partager (rapport)

 

B. LA MESURE DE LA PAUVRETÉ

L'indicateur d'incidence de la pauvreté (le taux de pauvreté monétaire) doit être complété par des données concernant son intensité et sa persistance.

1. La pauvreté monétaire

Le ralentissement du mouvement de baisse des inégalités sur la période récente se traduit par une stagnation de la pauvreté relative. L'évolution est plus favorable si l'on considère l'indicateur semi-absolu de pauvreté « ancré dans le temps ». Cet indicateur est toutefois critiquable.

a) Le seuil de pauvreté

Le seuil de pauvreté à 60 % de la médiane des niveaux de vie a été adopté par souci d'harmonisation avec nos partenaires européens, à la suite du Conseil européen de Laeken (décembre 2001) qui a approuvé une série d'indicateurs de pauvreté et d'exclusion sociale (cf infra). Ce seuil remplace celui de 50 % auparavant utilisé par l'INSEE.

Le choix de la médiane, de préférence à la moyenne, exprime le fait qu'être pauvre, c'est avant tout être à l'écart du mode de vie courant, puisque le niveau de vie médian est celui au-dessous duquel se situent 50 % des individus. La médiane est préférée à la moyenne pour deux raisons :

- d'une part, elle n'est pas tirée artificiellement vers le haut par les niveaux de vie très élevés d'un très petit nombre d'individus ;

- d'autre part, elle n'est pas affectée par l'incertitude qui entoure la mesure des valeurs extrêmes.

Le seuil de pauvreté à 60 % de la médiane est de 817 euros en France en 2005. Ceci signifie qu'un individu est pauvre si son niveau de vie est inférieur à 817 euros mensuels, ce qui correspond, en termes de revenu disponible par ménage, à :


· 817 euros par mois pour une personne seule (UC = 1) ;


· 1.226 euros par mois pour un couple (UC = 1,5) ;


· 1.471 euros par mois pour un couple avec un enfant de moins de 14 ans (UC = 1,8).

Il faut ajouter ensuite au revenu disponible du ménage 245 euros par enfant de moins de 14 ans et 409 euros par personne de plus de 14 ans, pour déterminer si les individus qui composent le ménage sont ou non en situation de pauvreté.

Le seuil à 50 % de la médiane (égal à 681 euros en 2005), qui était anciennement le seuil de référence au niveau national, est encore utilisé, tant par l'INSEE que par l'Observatoire national de la pauvreté11(*) (ONPES), ainsi qu'au plan international, notamment dans le cadre de travaux de l'OCDE.

L'évolution du niveau des seuils à 60 % et à 50 % dépend de l'évolution des niveaux de vie médians. L'approche dite « ancrée dans le temps » fait au contraire varier les seuils uniquement en fonction de l'inflation (cf. infra). Dans le premier cas, la pauvreté est appréciée de façon plus dynamique que dans le second cas, où le seuil est mobile en fonction de l'inflation mais fixe au regard d'éventuelles modifications de la répartition des revenus.

Seuils de pauvreté (en euros)

   

2002 rétropolée*

2003

2004

2005

En euros constants 2005

Seuil à 60 %

805

805

803

817

Seuil à 50 %

671

671

669

681

En euros courants

Seuil à 60 %

758

774

788

817

Seuil à 50 %

632

645

657

681

* L'ERF 2002 rétropolée correspond au début d'une nouvelle série de statistiques sur les revenus, s'appuyant sur les résultats annuels du recensement de la population. Cette nouvelle série prend par ailleurs en compte les revenus soumis à prélèvements libératoires.

Champ : individus des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Source : enquêtes revenus fiscaux, Insee-DGI

b) Les taux de pauvreté

En 2005, 12,1 % de la population ont un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté à 60 % de la médiane. Ce taux est de 6,3 % au regard du seuil à 50 % de la médiane.

L'évolution des taux de pauvreté en France depuis 1970 (en %)


Note : à partir de 2002, les données correspondent à une nouvelle série de statistiques sur les revenus, s'appuyant sur les résultats annuels du recensement de la population. Cette nouvelle série prend par ailleurs en compte les revenus soumis à prélèvements libératoires.

Champ : individus des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Source : enquêtes revenus fiscaux, Insee-DGI

Après une forte baisse des taux de pauvreté entre 1970 et 1990, le mouvement s'est ralenti. La tendance à la baisse est néanmoins demeurée nette au cours de la période 1996-2002, en conséquence d'une conjoncture et d'une évolution de l'emploi favorables. Un ressaut du taux de pauvreté est toutefois observable en 2000, malgré un taux de croissance du PIB en volume de 3,9 % à cette date, ce qui souligne l'absence de corrélation systématique entre croissance économique et baisse de la pauvreté relative.

Sur la période 2002-2005, on observe une quasi-stagnation de la pauvreté.

Il faut toutefois conserver à l'esprit que la marge d'incertitude dans la mesure des taux de pauvreté est de 0,5 point pour le seuil à 60 % et de 0,4 point pour le seuil à 50 %. Les évolutions constatées en 2005 sont donc considérées par les statisticiens comme non significatives.

La source fiscale (ERF) permet des décompositions selon le statut d'activité ou type de ménages. A long terme, le profil sociodémographique de la pauvreté s'est modifié : touchant autrefois principalement le monde agricole et les retraités, celle-ci pèse désormais davantage sur les ouvriers et sur les jeunes. Le chômage et l'instabilité des trajectoires familiales sont des facteurs importants de ce phénomène.

Taux de pauvreté (au seuil de 60 %) - Année 2005 (en %)

Selon le statut d'activité

Actif occupé

6,8

Chômeur

34

Étudiants de 18 ans ou plus

17,2

Inactifs de 18 à 64 ans

24,2

Retraités / inactifs 65 ans et +

8,9

Enfants de moins de 18 ans

15,5

Ensemble de la population

12,1

Selon le type de ménage

couple sans enfant

7,2

couple avec un enfant

8,2

couple avec deux enfants

8,3

couple avec trois enfants ou +

18,2

famille monoparentale

24,6

personne seule

16,0

Ensemble de la population

12,1

Champ : individus appartenant à des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est ni étudiante ni militaire du contingent

Le gouvernement a récemment souhaité s'affranchir de ce type de mesure purement relative de la pauvreté. Il a choisi de mesurer les résultats des politiques menées à l'aune d'un autre indicateur, le taux de pauvreté ancré dans le temps. Celui-ci est calculé en prenant comme seuil de pauvreté celui d'une année précédente augmenté de la seule inflation. Il est considéré comme semi absolu, puisque le seuil, déterminé de façon relative pour une année, reste ensuite constant en termes réels d'une année sur l'autre. Ainsi, par exemple, en 2005, le taux de pauvreté (au seuil à 60 %) ancré en 2004 est de 11,4 % (au lieu de 12,1 % en termes purement relatifs).

L'objectif de réduction de la pauvreté d'un tiers en cinq ans, énoncé dans le cadre de l'« engagement national » mis en oeuvre par le Haut-Commissaire aux Solidarités actives, se fonde sur cette mesure de la pauvreté « ancrée dans le temps ». Il s'agit de ramener le taux de pauvreté, calculé avec le seuil de 2005 augmenté de l'inflation, de 12,1 % au début du quinquennat à 8 % en 2010. Cette mesure est présentée comme plus appropriée que la mesure de la pauvreté par le suivi du taux de pauvreté d'une part, parce qu'elle rendrait mieux compte de l'impact des politiques publiques et, d'autre part, car elle traduirait plus directement le sentiment des personnes qui, à court terme, verraient leur niveau de vie fluctuer en fonction du coût de la vie plutôt qu'en fonction de leur place dans l'échelle sociale.

Dans les faits, la pauvreté sera ainsi évaluée en fonction d'un seuil historiquement figé, réestimé en fonction de l'inflation, mais ne tenant pas compte de l'augmentation continue des niveaux de vie résultant de la croissance du PIB en volume. Or dans un contexte non récessif, la diminution des taux de pauvreté ancrés dans le temps est une tendance prévisible, liée à l'augmentation des revenus et indépendante de tout effort de réduction de la pauvreté. Un bref retour sur le passé le confirme :

- entre 2000 et 2005, le taux de pauvreté ancré dans le temps (2000) est passé de 12,7 % à 9,7 %, soit une diminution d'environ un quart ; cette diminution ralentit toutefois nettement au cours des trois dernières années.

- entre 1997 et 2000, le taux de pauvreté ancré dans le temps (1997) est passé de 13,4 % à 10,2 %, soit une diminution d'environ un quart, mais sur trois ans.

La cible visée par le gouvernement implique une accélération du rythme de réduction de la pauvreté, compte tenu de l'essoufflement observé au cours des dernières années. L'objectif consiste à revenir à une tendance observée antérieurement.

c) L'impact des politiques de redistribution

L'approche par les niveaux de vie ne permet pas de mesurer l'impact des politiques de redistribution sur la pauvreté monétaire dans un pays donné. Les revenus disponibles sont en effet pris en compte après transferts sociaux. Or il est utile de tenter d'évaluer le degré d'inégalité d'une économie, avant intervention des politiques publiques de redistribution. En Europe, ce type d'approche révèle un tableau contrasté, reflet de la diversité des systèmes économiques, sociaux et fiscaux du continent.

Dans l'Union européenne, les transferts sociaux réduisent la proportion de personnes exposées à la pauvreté de 38 % en moyenne (UE 25) Ce chiffre est de 32 % dans la zone euro. La réduction de la pauvreté varie de 20 % ou moins en Grèce, Italie, Espagne, à plus de 60 % en Danemark, Suède, Finlande et République tchèque.

En France, la réduction est estimée à 46 %.

Taux de pauvreté monétaire avant et après transferts sociaux12(*) (2003 ou 2004)

Pays

Taux de pauvreté (seuil de 60 %)

Impact

Avant transferts (%)

Après transferts (%)

Danemark

31

11

65%

Suède

30

11

63%

Finlande

29

11

62%

République tchèque

21

8

62%

Luxembourg

22

11

50%

Belgique

28

15

46%

France

26

14

46%

Pologne

31

17

45%

Royaume-Uni

29

18

38%

Allemagne

24

16

33%

Slovaquie

28

21

25%

Espagne

25

20

20%

Italie

23

19

17%

Grèce

23

20

13%

Source : Eurostat (SILC)

Lecture : les transferts sociaux permettent de diminuer le taux de pauvreté de 46 % en France, passant de 26 % à 14 %.

Le taux de pauvreté avant transferts est ici défini comme la proportion de personnes dont le revenu disponible équivalent, avant transferts sociaux, se situe en dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national (après transferts sociaux). Les pensions de retraite et de réversion sont considérées comme revenus d'origine et non pas comme des transferts sociaux.

Ces travaux ne reflètent pas l'impact des transferts fiscaux, puisque les revenus avant transferts sont nets d'impôts, mais seulement celui des prestations sociales. Par ailleurs, ils ne donnent pas d'indication quant à l'effet des transferts sociaux sur l'intensité de la pauvreté13(*).

D'autres travaux ont été menés à l'échelle de l'OCDE pour évaluer les effets des impôts et transferts sur les taux de pauvreté relative14(*). Ces travaux montrent que les effets combinés des impôts et transferts sociaux permettent de faire sortir de la pauvreté plus de la moitié de la population à risque15(*) (en moyenne dans l'OCDE).

Cet effet varie d'environ un quart de la population située sous le seuil de pauvreté avant impôts et transferts (États-Unis) à plus des deux tiers de cette population (Danemark, France). Cet effet a toutefois décliné au cours de la seconde moitié des années 1990 dans la plupart des pays de l'OCDE.

Les effets des impôts et transferts sur la pauvreté monétaire relative

Taux de pauvreté calculé à partir du revenu disponible

Effet des impôts et transferts en termes de réduction de la pauvreté

Note de lecture : la partie claire de la barre représente le taux de pauvreté relatif calculé à partir du revenu disponible (après impôts et transferts), avec un seuil fixé à 50 % du revenu médian national. La partie foncée représente l'impact des politiques de redistribution, c'est-à-dire la différence entre le taux de pauvreté qui résulterait du marché, et celui calculé après impôts et transferts. En France par exemple les impôts et transferts réduisent la pauvreté d'environ 3/4.

Source : Förster et Mira d'Ercole (OCDE, 2005)

* 11L'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) a été créé par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion. Il a pour vocation de rassembler, d'analyser et de diffuser les données relatives à la pauvreté, et de faire réaliser des travaux d'étude en lien étroit avec le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE).

* 12 Les pensions de retraite sont comptées comme revenu avant transferts et non comme transferts sociaux.

* 13 Cet effet est néanmoins évalué dans : DREES « Pauvreté et transferts sociaux en Europe », Marc Cohen-Solal et Christian Loisy (n° 18 - juillet 2001).

* 14 Michael Förster et Marco Mira d'Ercole, « Income distribution and poverty in OECD countries in the second half of the 1990s », OECD Social, employment and migration working papers n° 22 (2005).

* 15 La « population à risque » est ici définie comme la population pauvre avant impôts et transferts.