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Le système fiscal français à l'épreuve de la crise

 

C. LES ENJEUX TOUJOURS PRÉSENTS DE LA COMPÉTITIVITÉ FISCALE

La crise financière devrait sans doute aboutir à une mise entre parenthèses pendant quelque temps de la concurrence fiscale. Mais on peut s'attendre à ce que, lorsqu'interviendra le « retour à la normale » que tout le monde espère, celle-ci retrouve toute son intensité.

Aussi convient-il de se préparer à de nouveaux efforts pour suivre le mouvement général. C'est ce qui donne son sens, si ce n'est à des réflexions déjà opérationnelles pour mettre en oeuvre des réformes d'ensemble, du moins à un travail de veille internationale en matière de réformes fiscales d'envergure.

1. Les tendances lourdes de la fiscalité au niveau mondial

a) La baisse de l'imposition sur les assiettes dites « mobiles »

Le document précité d'orientation des politiques fiscales établi par le gouvernement souligne la tendance générale depuis une vingtaine d'années à réduire les taux d'imposition marginaux supérieurs d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le revenu.

La France a suivi le mouvement s'agissant de l'impôt sur le revenu, en diminuant fortement les taux d'imposition depuis la fin des années 1990 : cet effort a porté non seulement sur le barème de l'impôt sur le revenu dont le taux de la tranche supérieure est ramené à 40 % - auquel il convient d'ajouter la CSG - mais également sur le bas de l'échelle des revenus avec toutes les mesures destinées à lutter contre les « trappes à inactivité ».

En revanche, la France ne s'est pas mise au niveau de ses principaux concurrents pour l'IS, dont le taux est maintenant le plus élevé de l'UE-15 en 2008.

Evolution depuis 1986 du taux d'imposition marginal supérieur pour l'impôt
sur les sociétés et l'impôt sur le revenu

(en %)

 

Impôt sur les sociétés

Impôt sur le revenu

 

1986

2008

1986

2008

Etats-Unis

50

39

50

35

Royaume-Uni

35

28

60

40

Allemagne

63

30*

56

45

Italie

46

31**

50

43

France

45

34***

57

40

Pays-Bas

42

26

72

52

* Le taux indiqué inclut la fraction d'impôt sur les bénéfices des sociétés perçue par les collectivités territoriales ; le taux facial au niveau fédéral (à compter du 1er janvier 2008) n'est que de 15 % (une majoration de 5,5 % le porte en pratique à 15,82 %)

** Le taux indiqué inclut l'impôt régional sur les activités productives (IRAP)

*** Le taux indiqué inclut la contribution sociale sur les bénéfices (CSB), qui n'est acquittée que par les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 7,63 millions d'euros. Hors CSB, le taux normal d'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun s'élève à 33,33 %. Par ailleurs, les sociétés indépendantes réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 7,63 millions d'euros sont éligibles à un taux d'impôt sur les sociétés réduit à 15 % sur une fraction de leur bénéfice fiscal plafonnée à 38.120 euros

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

b) Le développement de la fiscalité environnementale et comportementale

Le vote unanime du projet de loi dit « Grenelle I » amène votre commission des finances à insister, de nouveau, sur les principes qui doivent fonder une fiscalité écologique.

Dans sa logique, celle-ci a pour objet d'inciter les agents économiques à prendre en compte les conséquences de leurs actes sur les autres agents, que les économistes qualifient d'effets « externes », dès lors que les effets auxquels ils correspondent ne font pas l'objet du paiement d'un prix.

L'instauration d'une taxe a essentiellement pour objet d'amener les agents à modifier leurs comportements dans le sens d'un plus grand respect de l'environnement. De ce point de vue, une taxe environnementale a par nature un caractère « biodégradable », puisqu'elle vise à la destruction de son assiette.

Ce principe s'applique aux taxes mais également aux avantages fiscaux, dont l'objet est de faciliter dans une optique de transition une adaptation des comportements.

On peut cependant se demander, par exemple, si l'augmentation du prix du pétrole ne constitue pas en elle-même une incitation forte à limiter la consommation de produits pétroliers, indépendamment de tout avantage fiscal.

Dans le cas où il n'est pas possible à court terme d'éliminer les comportements préjudiciables à l'environnement, la fiscalité écologique permet, par l'application du principe pollueur-payeur, de tenir compte du coût pour la collectivité de la réparation des dommages environnementaux dans les prix des biens et d'inciter les agents à choisir entre deux attitudes :

- prendre en charge le coût marginal permettant la diminution d'une unité de pollution ;

- payer la taxe attachée à cette même unité.

Votre commission des finances réitère son soutien à des démarches initiées par votre rapporteur général tendant à promouvoir les mécanismes combinant contributions volontaires et taxation. Ainsi, les professionnels de la filière des imprimés sont-ils invités à acquitter une contribution volontaire auprès de l'éco-organisme Ecofolio, proportionnelle au tonnage d'imprimés qu'ils mettent en circulation. La fiscalité écologique, en l'occurrence la TGAP, n'étant sollicitée qu'en second ressort, en cas d'absence de contribution.

Ce mécanisme à « double détente », où l'impôt n'intervient qu'à titre de sanction d'un comportement écologiquement négligent, s'est révélé d'une efficacité remarquable dès le début de sa mise en oeuvre. Il a ainsi permis à Ecofolio de parvenir en quelques mois à des taux de recouvrement que d'autres éco organismes (Ecoemballages notamment) avaient mis plusieurs années à atteindre. Votre rapporteur général considère que sa diffusion à d'autres filières d'activité qui en sont aujourd'hui dépourvues doit être mise à envisagée.

L'instauration d'une taxe écologique est souvent présentée comme procurant un « double dividende » :

- en dissuadant le comportement à risques de nature à provoquer la dégradation du climat et les atteintes à l'environnement ;

- en apportant des ressources qui permettent d'alléger des prélèvements pénalisants pour la croissance et l'emploi pesant sur les facteurs de production.

Pour votre commission des finances, ainsi qu'elle l'avait indiqué l'année dernière, le corollaire direct de ce principe est l'absence d'affectation du produit de la fiscalité environnementale. Une logique de substitution d'assiette serait, en effet, inopérante si les recettes tirées d'un nouvel impôt devaient « retourner » à un opérateur ou à une politique déterminée dans le domaine de l'environnement. Il convient donc d'affecter les recettes de la fiscalité environnementale au budget général de l'Etat, afin de gager sur leur montant une baisse d'autres types de prélèvements.

Une telle approche est pleinement justifiée s'agissant des impositions générales comme la taxation des émissions de dioxyde de carbone. Un certain nombre de pays a ainsi mis en place une taxation environnementale, notamment en instaurant un signal prix sur le dioxyde de carbone (CO2) dans l'ensemble de l'économie.

L'introduction de nouvelles taxes environnementales surtout de cette envergure peut justifier que des mesures de transition ou d'accompagnement soient dédiées aux secteurs économiques exposés ou aux ménages dont le pouvoir d'achat est faible. S'agissant des ménages, l'augmentation progressive du barème du « malus » automobile et l'encouragement à l'achat de véhicules propres que constitue le « bonus », en sont une illustration.

c) Le basculement de prélèvements sur la production vers des prélèvements sur la consommation

La TVA sociale que votre commission des finances s'est efforcée de promouvoir notamment dans le dernier rapport sur les prélèvements obligatoires28(*), participe de cette problématique.

On peut brièvement rappeler que deux pays de l'Union européenne ont procédé à un basculement de prélèvements assis sur le facteur travail vers des prélèvements assis sur la consommation :

- entre 1987 et 1989, le Danemark a supprimé la quasi-totalité des cotisations sociales, qui ne représentaient il est vrai qu'une part minoritaire du financement de la protection sociale. Pour compenser cette perte de recettes fiscales, le taux de TVA est passé de 22 % à 25 % ;

- le 1er janvier 2007, l'Allemagne a porté de 16 % à 19 % son taux normal de TVA, étant relevé qu'il ne s'agissait pas d'alléger en totalité les charges pesant sur le facteur travail mais de réduire le déficit public à concurrence de deux points et de réduire à hauteur du point restant les cotisations d'assurance chômage.

Le thème qui figure dans le document précité du gouvernement reste donc d'actualité. A ce stade, votre rapporteur général estime devoir rappeler son analyse et sa position sur la question de la TVA sociale, et ceci sous la forme des quelques principes ci-après, qui soulignent la nécessité d'inscrire le basculement de prélèvements sur la production vers des prélèvements sur la consommation dans une perspective d'ensemble.

1- Pour en valoir la peine, la mesure doit être simple, forte, immédiate, lisible. Cela veut dire que le transfert n'a d'intérêt que s'il porte sur une valeur macro-économique significative (plutôt 20 milliards d'euros que 10 milliards d'euros), et si la compétitivité globale du système productif a des chances réelles d'en être améliorée.

2- La réforme doit avoir un réel impact sur la gouvernance des finances publiques, en conduisant à fiscaliser, et donc à intégrer au budget de l'Etat, les risques « maladie » et « famille » ; l'association des partenaires sociaux peut fort bien être maintenue dans le cadre d'un statut d'opérateur que pourraient adopter les caisses nationales concernées sans que cela ne change donc rien à l'esprit d'un paritarisme auxquels beaucoup sont attachés.

L'année dernière votre rapporteur général avait surtout insisté sur les conditions politiques de mise en oeuvre d'une telle stratégie. Celle-ci « ne se conçoit qu'en se plaçant au coeur d'une stratégie de communication politique, impliquant une mobilisation totale des acteurs, du haut en bas de l'édifice socio-économique. Les bénéfices à en attendre sont naturellement à la mesure des risques politiques qu'il faudrait prendre. Chacun conçoit, à partir de cela, que la décision ne puisse appartenir qu'au Président de la République, en fonction de l'évaluation qu'il fera de l'ensemble des paramètres en jeu. »

d) La réduction des doubles impositions par des réformes de la fiscalité du capital

Le rapport précité du gouvernement est assez prudent sur la problématique générale du sujet : « il est parfois estimé que le cumul des trois impôts cités supra au titre de leur progressivité (impôt sur le revenu, impôt sur les successions et impôt sur le patrimoine) est inéquitable car il revient à taxer trois fois le même euro sur un cycle de vie (lorsqu'il est gagné, lorsqu'il est épargné et lorsqu'il est transmis). À l'inverse, on peut considérer qu'il est légitime, en termes d'équité, de taxer le revenu épargné, car il conduit à un enrichissement, donc à une consommation future plus élevée. »

Au cours des deux dernières décennies, toute une série d'Etats européens ont réduit voire supprimé l'imposition des donations et successions. Avec la loi TEPA, la France a participé de ce mouvement sans pour autant aller jusqu'au bout de cette logique.

Affirmer que, depuis ce texte, les droits de mutations ont été quasi-supprimés, c'est oublier que ceux-ci devraient encore rapporter 6,7 milliards d'euros en 2008 et 2009, à comparer aux quelque 7,9 milliards d'euros de 2007. A cela s'ajoutent les droits sur les donations de près de 0,8 milliard d'euros pour les deux années 2008 et 2009. On méconnaît, en outre, le maintien de taux prohibitifs au-delà des 150.000 euros d'abattement personnel en ligne directe instaurés par la loi TEPA.

La comparaison avec les régimes allemand et italien est instructive.

En Italie, les droits de succession ont été rétablis par le gouvernement de M. Romano Prodi mais sur la base d'un régime allégé : de 4 % pour les conjoints et en ligne directe (auquel peut s'ajouter des impôts hypothécaire et cadastral à hauteur de 3 %) à 8 % pour les non parents en passant par un taux de 6 % pour les frères et soeurs, ces derniers ne bénéficiant que d'un abattement de 100.000 euros à comparer à celui d'un million d'euros applicable aux conjoints et descendants en ligne directe.

Les droits en Allemagne, pourtant relativement importants, sont calculés sur chaque part nette après déduction des abattements personnels. Ceux-ci varient en fonction du lien de parenté de l'ayant droit avec le défunt ou le donateur :

- le conjoint survivant bénéficie d'un premier abattement de 306 775 euros et d'un abattement complémentaire de 255.645 euros ;

- les enfants bénéficient d'un abattement de 204.516 euros et d'un abattement supplémentaire, pour les enfants âgés de moins de 28 ans.

Barème des droits de succession en Allemagne

Source : Delmas - Les impôts en Europe

Au Royaume-Uni le taux est « flat » à hauteur de 40 % mais au delà de 342.000 livres, soit 430.000 euros.

La suppression de l'impôt sur la fortune a été mise en oeuvre dans sept des neuf pays de l'Union européenne où il était en vigueur en 1994 : Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Luxembourg, Pays-Bas et Suède. Elle est prévue en Espagne.

Certes, sa suppression en France n'est pas d'actualité. Mais son maintien s'accompagne de graves effets pervers, s'agissant non seulement de ceux largement médiatisés en termes d'attractivité du territoire mais aussi de la complexité qui résulte des contre-mesures - comme le bouclier fiscal - mises en place pour en neutraliser certaines conséquences néfastes, au risque de faire apparaître d'autres problèmes d'équité.

Votre rapporteur général, conscient des difficultés multiples résultant de l'application du bouclier fiscal, considère que la suppression, à terme, de l'ISF serait la seule manière de sortir de contradictions qui nuisent à la légitimité du système fiscal, étant entendu qu'il faudrait trouver les moyens de lever des ressources du même ordre de grandeur sur les contribuables ayant les plus fortes capacités contributives.

2. Vraies et fausses pistes pour des réformes d'envergure

Pendant la crise, les réformes continuent, pourrait-on dire en plagiant une formule bien connue. On peut même penser que la crise va conduire à en accélérer la mise en oeuvre.

Par ailleurs, votre commission des finances estime qu'il est important de rester attentif aux expériences étrangères, qui témoignent d'une créativité en termes de simplification comme de recherche de neutralité ou d'élargissement d'assiette, dont nous pourrions utilement nous inspirer .

a) La taxe professionnelle est-elle réformable ?
(1) Alléger la taxe professionnelle pour les investissements réalisés en 2009

Les perspectives d'investissement des entreprises pour 2009 ne sont pas bonnes. Ainsi, dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, qui prévoit une croissance de 1 % en 2009, le gouvernement estime que l'investissement des entreprises stagnera en 2009. Selon le consensus des conjoncturistes d'octobre 200829(*) - qui prévoit une croissance de 0,5 % en 2009 -, l'investissement des entreprises reculerait même de 0,4 % en 2009.

Aussi peut-il sembler nécessaire d'alléger, dès 2009, la taxe professionnelle, qui repose sur le capital, et donc sur l'investissement, des entreprises.

C'est dans ce contexte que M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, a annoncé, le 23 octobre 2008, une exonération totale et définitive de taxe professionnelle pour les investissements réalisés entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009. Les investissements concernés ne seront pas inclus dans l'assiette de la taxe professionnelle. Le manque à gagner pour les collectivités territoriales sera compensé par l'Etat.

La déclaration du Président de la République sur la prochaine réforme de la taxe professionnelle (Argonay, 23 octobre 2008)

« Je vous annonce une mesure très lourde que nous avons décidé de mettre en oeuvre dès aujourd'hui.

« Jusqu'au 1er janvier 2010, tous les investissements nouveaux des entreprises seront totalement et définitivement exonérés de taxe professionnelle. Pour tous les entrepreneurs de France, le message est clair : ce que vous déciderez comme investissement nouveau à partir d'aujourd'hui et jusqu'au 1er janvier 2010, ne sera pas taxé.

« Ces investissements n'entreront tout simplement pas dans l'assiette de l'impôt. L'Etat compensera aux collectivités locales, Monsieur le Président de l'Assemblée nationale, le manque à gagner. C'est une incitation extrêmement forte qui est ainsi donnée aux entreprises pour investir. Cette mesure sera proposée au Parlement, chère Christine Lagarde, dans la loi de finances rectificative pour 2008.

« Notre réponse à la crise économique, c'est l'investissement pour la compétitivité de notre économie.

« Au cours de l'année 2009 sera débattue et engagée la réforme de nos échelons de collectivités locales.

« J'ai demandé à Edouard Balladur de présider une commission pour y réfléchir et me faire des propositions. La simplification de notre organisation territoriale devrait permettre d'engager, au-delà de 2009, une véritable réforme de la taxe professionnelle qui prendra alors le relais des dispositions transitoires, immédiatement applicables, que je viens d'annoncer. A partir du 1er janvier 2010, en fonction des conclusions présentées par le groupe présidé par le Premier ministre, Edouard Balladur, nous prendrons une décision définitive de réforme de la taxe professionnelle. C'est donc une mesure extrêmement forte, mais ce n'est pas la seule que je veux vous annoncer. »

Source : présidence de la République

Le gouvernement a évalué le coût de cette mesure à 1milliard d'euros en année pleine, ce qui semble vraisemblable.

Ce montant modeste vient du fait qu'il existe d'ores et déjà un dispositif de dégrèvement de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux (DIN), qui coûte environ 2 milliards d'euros par an. Le DIN fonctionne de la manière suivante : quand une entreprise réalise un investissement une année n, au lieu de payer la taxe professionnelle sur cet investissement dès l'année n+2 (ce qui serait le cas en l'absence de DIN, la taxe professionnelle étant perçue avec deux années de décalage), elle ne paie pas de taxe professionnelle l'année n+2, et n'en paie qu'un tiers l'année n+3, et les deux tiers l'année n+4.

L'exonération n'est cependant pas pérenne : dès l'année n+5, l'entreprise paie pleinement la taxe professionnelle sur l'investissement concerné. Comme l'application du régime de droit commun de la taxe professionnelle aux investissements d'une année donnée susciterait des recettes de l'ordre de 1 milliard d'euros par an, le DIN coûte environ 2 milliards d'euros par an (1 milliard d'euros d'exonération totale, correspondant aux investissements de n-2 ; 0,7 milliard d'euros d'exonération à 66 %, correspondant aux investissements de n-3 ; et 0,3 milliard d'exonération de 33 %, correspondant aux investissements de n-4).

Si l'on s'appuie sur les annonces du Président de la République, la différence par rapport au DIN serait que le dégrèvement pour les investissements réalisés entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009 (c'est-à-dire, en quasi-totalité, en 2009) serait pérenne, et non dégressif sur trois ans.

Compte tenu de la règle de décalage de deux ans, les investissements réalisés en 2009 ne pourraient, selon le droit commun, être soumis à la taxe professionnelle qu'à compter de 2011, mais pour 2011 le DIN prévoit d'ores et déjà une exonération totale de la taxe professionnelle pour les investissements réalisés en 2009. L'impact de la mesure ne se ferait donc sentir qu'à compter de 2012, avec un impact maximal à compter de 2014, cette dernière année étant celle à compter de laquelle, selon le droit actuel, les investissements réalisés en 2009 seraient pleinement soumis à la taxe professionnelle.

L'exonération permanente des investissements réalisés en 2009 : par rapport au dégrèvement pour investissements nouveaux (DIN), un surcoût de l'ordre de 0,3 milliard d'euros en 2012, 0,7 milliard d'euros en 2013 et 1 milliard d'euros à compter de 2014 ?

(montant annuel du dégrèvement, en milliards d'euros)

NB : les chiffres de ce tableau correspondent à de simples ordres de grandeur et ne préjugent pas du dispositif qui sera finalement adopté par le gouvernement.

Source : commission des finances

(2) Quelle réforme à long terme de la taxe professionnelle ?

La réforme définitive de la taxe professionnelle doit, quant à, elle, être arrêtée au vu des conclusions des travaux du comité pour la réforme des collectivités locales, mis en place le 22 octobre 2008, et présidé par M. Edouard Balladur, qui doit remettre son rapport au Président de la République avant le 1er mars 2009.

Si la France se situe dans la moyenne de l'Union européenne en ce qui concerne l'imposition des bénéfices des entreprises, elle figure en effet parmi les Etats qui les imposent le plus globalement. En particulier, la taxe professionnelle est un impôt qui, parce qu'il repose essentiellement sur le capital, surtaxe l'industrie par rapport à ses capacités contributives30(*), alors qu'il s'agit du secteur le plus exposé à la concurrence internationale.

Les modalités d'une future réforme de la taxe professionnelle ne vont pas de soi. La question a en particulier été abordée dès 2004, M. Jacques Chirac, alors président de la République, ayant alors annoncé, à une échéance qui restait à définir, la suppression de la taxe professionnelle, qui devait être remplacée par « un nouveau dispositif qui ne pénalise pas l'industrie et prenne mieux en compte la diversité des activités économiques ». La commission de réforme de la taxe professionnelle, présidée par M. Olivier Fouquet, alors président de la section des finances du Conseil d'Etat, et mise en place par le Premier ministre le 26 février 2004, a remis son rapport définitif le 21 décembre 2004. Après avoir réalisé de nombreuses simulations, la commission Fouquet a proposé une réforme d'ampleur31(*), qui n'a toutefois pas été retenue, en raison des importants transferts qu'elle réalisait, entre entreprises et entre collectivités territoriales. C'est la raison pour laquelle la précédente législature a alors décidé de ne pas mettre en oeuvre les propositions de la commission Fouquet, mais d'alléger la taxe professionnelle, en étendant le DIN aux investissements postérieurs à ceux réalisés en 2004 ou en 2005, et en rendant effectif le plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée, désormais le taux unique pour l'ensemble des entreprises. Votre commission des finances suivra avec intérêt les travaux du comité pour la réforme des collectivités locales, en ce qui concerne la réforme de la taxe professionnelle et la préservation des recettes des collectivités territoriales. Elle n'est pas concevable indépendamment d'une vision d'ensemble de nature à assurer le lien indispensable entre l'entreprise et la collectivité territoriale qui lui garantit l'environnement dont elle a besoin pour être productive.

b) Faut-il modifier le traitement de l'endettement en matière d'impôt sur les sociétés ?

En matière d'impôt sur les sociétés (IS), les années récentes ont montré la tendance de nombreuses entreprises, à privilégier la croissance par voie d'endettement.

Or, la déductibilité des intérêts versés par les entreprises de leur résultat imposable crée un biais dans les modes de financement, en faveur de l'endettement au détriment du financement par fonds propres.

En outre, dans un climat de concurrence fiscale intense, elle incite les firmes multinationales à sous-capitaliser leurs filiales dans les pays où le taux d'IS est élevé, dans la mesure où les charges d'intérêt qu'elles auront à supporter viendront en déduction de leur résultat imposable.

Le document d'orientation fiscale du gouvernement précité montre que pour rétablir la neutralité du traitement fiscal du financement par endettement et par fonds propres, deux séries de solutions ont été mises en oeuvre selon les pays :

- « limiter, voire interdire, la déductibilité des intérêts. Cela permet en outre d'élargir la base taxable, donc de réduire le taux nominal de l'impôt, à recettes inchangées. L'Allemagne a par exemple mis en place en 2008, simultanément à la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés, un plafonnement à hauteur de 30 % de la déductibilité des charges d'intérêt (nettes des produits) au-delà d'un montant de 1 million d'euros ;

- « symétriquement, étendre aux capitaux propres les conditions de déductibilité applicables aux intérêts. En Belgique, depuis le 1er janvier 2006, toutes les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés peuvent déduire des « intérêts notionnels » qui sont calculés en appliquant sur leurs fonds propres corrigés le taux d'intérêt moyen des obligations à dix ans de l'État belge pour l'année précédente (3,44 % en 2006). Cette mesure revient à n'imposer que les bénéfices supérieurs au taux d'intérêt sans risque, quel que soit le mode de financement ayant permis de les obtenir : le coût de l'immobilisation de fonds propres, évalué forfaitairement, est déductible au même titre que les charges d'intérêts. » Ce régime renforce donc l'attractivité de la Belgique pour l'implantation des activités fortement capitalistiques, qui bénéficient le plus de l'allègement d'imposition (quartiers généraux, ex-« centres de coordination » ; centres de gestion de trésorerie...).

Le régime de déductibilité des intérêts soulève incontestablement une question de neutralité de la fiscalité, le régime français actuel comportant un biais favorable à l'endettement, tout en présentant un fort enjeu de concurrence fiscale. La solution n'est pas aisée dès lors que dans un cas on s'efforce de plafonner arbitrairement la capacité à emprunter des entreprises et dans l'autre, on admet en déduction des charges fictives, ce qui n'est guère satisfaisant.

c) Peut-on s'inspirer du modèle hollandais d'imposition des revenus des personnes ?

Au cours des années 1990, les réformes réalisées dans les pays scandinaves (Danemark, Finlande, Norvège et Suède) se sont traduites par une refonte complète de l'architecture des prélèvements qui a tendu à nettement distinguer l'imposition des revenus du capital -dividendes, intérêts, plus-values et loyers- de celle des revenus du travail, avec une assiette plus large et des taux plus faibles.

Dans le même esprit, l'impôt sur le revenu a été profondément réformé en 2001 aux Pays-Bas, avec la mise en place d'une imposition séparée des revenus du travail et des revenus du capital.

La réforme de la fiscalité des personnes aux Pays-Bas

En 2001, les Pays-Bas ont mis en oeuvre une réforme fiscale de grande ampleur centrée sur la fiscalité des personnes. Elle a été complétée en 2002 par une série de mesures visant à stimuler le dynamisme du marché de l'emploi.

La réforme poursuivait quatre grands objectifs :

- Renforcer la compétitivité internationale des Pays-Bas,

- Alléger la pression fiscale pesant sur le travail,

- Elargir l'assiette fiscale,

- Simplifier la fiscalité.

Le changement le plus important a résidé dans l'introduction d'un système de "boîtes" correspondant aux différentes catégories de revenus :

- La boîte 1 englobe le revenu du travail et de la propriété de l'habitation principale, net des dépenses liées à l'obtention d'un revenu. Cette boîte est imposée à un taux progressif (en 2002, les deux taux maxima ont été respectivement ramenés de 60 à 52 % et de 50 à 42 %).

- La boîte 2 inclut le revenu net issu des dividendes et des gains sur des participations importantes (de plus de 5%), auquel s'applique un taux forfaitaire de 25%.

- La boîte 3 correspond au revenu imputé des autres revenus de l'épargne et de l'investissement, qui est fixé à 4% de la valeur économique des actifs et imposé au taux de 30%.

De manière générale, si le revenu d'une boîte est négatif, il ne peut pas être compensé par le revenu positif d'une autre boîte. Cependant, il est possible de compenser ce montant négatif par un revenu positif dans la même boîte sur les années passées ou à venir (report en arrière ou à nouveau).Ce système s'est substitué à l'imposition du revenu du capital au titre de l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur le patrimoine net. Il s'est également traduit par un allègement très sensible de la fiscalité du travail, qui a été en partie financé par des réductions de dépenses publiques et par un relèvement des taxes indirectes (TVA et taxes environnementales).

Cette réforme a été complétée l'année suivante par un nouveau train de mesures, destinées à dynamiser le marché de l'emploi. Un crédit d'impôt a ainsi été créé en faveur des chômeurs qui retrouvent un emploi. Des allègements d'impôts et de charges sociales ont également été consentis aux employeurs qui embauchent des jeunes entrant dans la vie active.

L'imposition des revenus du capital et la taxation du patrimoine (stock) ont été fusionnées à cette occasion pour former un impôt sur le rendement théorique du capital. Le rendement théorique du capital est fixé à 4 % et le taux d'imposition à 30 %. En conséquence, le stock de capital (patrimoine) est taxé au taux de 1,2 % (après abattement), de façon indifférente aux choix d'investissements et de placements du contribuable.

Régime de l'impôt sur le revenu aux Pays-Bas

Boîte 1

Revenu du travail et de la résidence principale

Boîte 2

Revenus de participations substantielles

Boîte 3

Revenus de l'épargne et de l'investissement

Salaires, pensions, revenus d'entreprise (indépendants, professions libérales,...), revenus fictifs de la résidence principale32(*), mise à disposition d'un véhicule de société, revenus d'autres activités (droits d'auteur,...)

Revenus (dividendes, cession de titres,...) provenant de la détention directe ou indirecte avec son partenaire fiscal d'au moins 5% du capital souscrit d'une société privée (BV) ou publique (NV) néerlandaise ou étrangère ;...

Biens immobiliers donnés en location, certains biens mobiliers...

Le capital est évalué au 1er janvier et au 31 décembre de l'année. Un rendement fictif de 4% est calculé sur la moyenne du capital dans l'année après un abattement de 20 014 euros. Cet abattement peut être augmenté dans certains cas (de 2 674 euros par enfant à charge par exemple).

Déductions

Déductions

Déductions

Intérêts d'emprunts immobiliers pour résidence principale, primes d'assurance pour retraite complémentaire, frais pour salarié de transport public domicile-travail...

Frais déductibles et pertes.

Aucune.

Déduction personnelle33(*) :
pensions alimentaires, dépenses exceptionnelles (pour maladie,...), frais de formation, dons...

Barème

Barème

Barème

Progressif, de 33,65% à 52% (incluant les prélèvements sociaux)

22% jusqu'à 250 000 euros, 25% au-delà.

30% (le taux d'imposition effectif s'élève donc à 1,2% du capital calculé)

Source : service des impôts néerlandais (barèmes 2007) et service de l'attaché fiscal pour les Pays-Bas

L'intérêt de cette approche est de montrer que l'on peut traiter fiscalement de façon globale les deux formes éminemment substituables de revenus de l'épargne que sont les dividendes et les plus-values en capital.

Au lieu de les taxer suivant des régimes différents et d'encourager des comportements d'optimisation, il y a là un système, qui, même s'il se fonde sur une variable de référence abstraite, en l'occurrence un taux de rendement théorique de 4 %, certes arbitraire, a le mérite d'assurer une certaine neutralité de la fiscalité en ce qui concerne la façon dont les agents tirent des revenus de leur épargne.

On note, au surplus, qu'un tel système, parce qu'il prend comme assiette imposable le seul patrimoine producteur de revenus hors participations substantielles, aurait l'intérêt dans le cas français de permettre de sortir par le haut du piège de l'impôt sur la fortune en évitant le cumul d'un impôt sur les stocks et d'un impôt sur les flux : non bis in idem.

Enfin, le système des « boîtes (boxen) », qui tend à définir des régimes complètement distincts par type de revenus, peut paraître une régression, en ce qu'il consiste en un retour aux impôts cédulaires d'avant le « progrès » résultant de l'introduction de l'impôt général sur le revenu.

Mais, il faut noter que le caractère synthétique de l'impôt sur le revenu est déjà singulièrement tempéré dans la pratique : d'abord parce que les cédules ont survécu sous la forme des régimes propres à chacun des revenus catégoriels ; ensuite parce que l'on voit bien, avec la question de la limitation de l'imputation de déficits catégoriels, que les solutions mises en place sont arbitraires et donc source de contestations, quand elles n'influent pas sur des débats connexes comme celui du calcul du bouclier fiscal.

Bref l'étanchéité entre les « boites » a le mérite de faire correspondre le droit au fait et donc d'introduire de la clarté dans un régime qui en manque singulièrement, à cause des niches fiscales certes, mais également à cause des possibilités pour certains contribuables d'imputer des pertes dans des conditions peu transparentes. Le système de l'imputation des pertes, sous forme de report en arrière ou à nouveau, au sein d'une même « boite » apparaît comporter moins d'effets pervers que le système d'imputation partielle et variable selon les types de déficits entre revenus catégoriels et revenu global. Un tel système est cohérent avec la doctrine traditionnelle selon laquelle les frais déductibles sont ceux engagés en vue de l'obtention du revenu.

* 28 Rapport d'information n° 60 (2007-2008).

* 29 Source : Consensus Forecasts.

* 30 L'industrie, au sens « large » retenu pour le besoin des simulations de la commission Fouquet, correspond à environ 37 % de la valeur ajoutée nationale. Si la taxe professionnelle était économiquement neutre, ce taux serait à peu près celui de la part de l'industrie dans son produit.

Tel n'est pas le cas, l'industrie correspondant, selon les données de la commission Fouquet, à environ 49 % des recettes de taxe professionnelle.

* 31 La commission Fouquet proposait de remplacer la taxe professionnelle par deux impositions distinctes : l'une, reposant sur la valeur ajoutée, à un taux fixé localement, dans les limites d'un plancher et d'un plafond nationaux (de 1,2 % et 3,2 %), et répartie entre établissements en fonction de la valeur locative foncière et des effectifs ; l'autre, reposant sur les valeurs locatives foncières, à un taux fixé localement.

* 32 Revenu (« eigenwoningforfait » qui correspond à un rendement fictif (maximum 9.150 euros en 2007) de la résidence principale. Il est égal à un pourcentage (de 0 à 0,55 %) de la valeur « WOZ » de l'habitation, valeur déterminée par la commune du lieu de situation de l'immeuble.

* 33 Contrairement aux autres frais, elle peut s'imputer sur les trois catégories mais dans un ordre spécifique.