3. Des pêcheurs propriétaires de leurs ressources
Pour sortir de cette course au poisson, de la culture du chacun pour soi et du court terme qui entretient les surcapacités et la surexploitation, « il faut briser la concurrence entre les pêcheurs, donc restreindre l'accès individuel à la ressource. S'il y a la garantie d'avoir sa part, la course à la technologie et à l'efficacité des navires n'est plus indispensable » 36 ( * ) .
L'instauration de quotas individuels était également évoquée par le rapport Poséidon comme l'une des voies de solution pour la pêche française, de même que le Grenelle de l'environnement l'avait aussi proposé pour la pêche au thon rouge. La Commission européenne a d'ailleurs devancé les voeux du Grenelle en l'imposant par son règlement CE 1159/2007 du 12 décembre 2007.
Pour les autres pêcheries, le Grenelle et le Comité opérationnel n° 12 « Gestion intégrée de la mer et du littoral », seuls les principes de révision de la PCP et de définition de territoires de gestion cohérents en fonction des pêcheries et des réalités locales ont été retenus.
Les quotas individuels transférables (QIT) reviennent pourtant systématiquement au plan international comme une solution à promouvoir pour améliorer la gestion des ressources halieutiques.
On en attend fondamentalement deux avantages 37 ( * ) :
- la fin de la course au poisson ,
- la mise en valeur du capital par des pêcheurs-gestionnaires .
Stopper la course au poisson doit permettre de mettre fin à la surcapitalisation, au suréquipement et donc d'accroître notablement la rentabilité du secteur. Cela doit aussi permettre d'accroître la durée de la période de pêche tout en diminuant la pression de pêche.
En fait, économiquement parlant, l'instauration des QIT doit mettre fin à la surexploitation économique des stocks . L'exploitation d'une ressource naturelle dégage un profit, ou rente, qui est la différence pour la pêche entre la valeur des débarquements et le coût total de l'effort de pêche. Un stock est économiquement sous-exploité tant que la rente n'est pas maximisée. Au-delà, il y a surexploitation c'est-à-dire que pour un coût croissant, la rente augmente d'abord moins vite, puis diminue, s'annule et, enfin, devient négative.
L'intérêt des QIT réside dans leur caractère individuel et transférable. En mettant fin à la course au poisson, le caractère individuel permet au pêcheur d'arrêter de chercher à s'accaparer la part la plus importante du quota collectif et de basculer vers une situation où son objectif est de minimiser le coût de capture de la part des ressources halieutiques qui lui est de toute façon allouée . Le caractère transférable du quota accroît son efficacité économique car les pêcheurs les moins efficaces ou qui sont dans l'incapacité une année donnée de pêcher leur quota, peuvent céder leurs droits. Ils impliquent donc une concentration volontaire de la filière.
Le second avantage des QIT serait écologique . Ils sont censés inciter les pêcheurs à ménager la ressource car une fois propriétaires, les pêcheurs auraient intérêt à la gérer comme un fond de commerce pour en accroître la valeur afin d'augmenter leurs revenus et de le revendre au mieux lorsqu'ils cesseront leur activité.
Ce serait un changement très profond de culture. Il est attendu par de nombreux pêcheurs qui voudraient pêcher plus librement et souhaiteraient optimiser leur effort de pêche avec les cours en criée. Le quota individuel permettrait de pêcher moins, de pêcher mieux et de vendre plus cher.
Une récente étude publiée dans le magazine Science 38 ( * ) tendrait à prouver que les quotas individuels transférables sont susceptibles de créer les incitations à une meilleure gestion des pêcheries. Se fondant sur une base de données de 11.135 pêcheries depuis 1950 jusqu'à 2003, les auteurs montrent que l'adoption de telles méthodes de gestion permettrait de stopper l'effondrement des stocks et de faciliter leur recouvrement. En 2003, les pêcheries soumises à QIT seraient proportionnellement deux fois moins nombreuses à être effondrées, ce que les auteurs estiment être une évaluation conservatrice car l'adoption de ce mode de gestion est récente. Plus encore, ils estiment que si ce système avait été généralisé à partir des années 1970 et non limité à 121 pêcheries seulement, il n'y aurait que 9 % de stocks effondrés au lieu de 27 % 39 ( * ) . Cependant ils émettent certaines réserves pour la bonne compréhension de leurs résultats qui ne doivent pas être pris comme « a carte blanche endorsement » car ils n'ont pris en compte qu'une seule formule de QIT et n'ont pas intégré les autres dimensions de la gestion de la pêcherie.
Les QIT font souvent figure de panacée , il n'y aurait pas de bonne gestion en dehors d'eux. Mais , placés en exergue, ils sont autant de repoussoirs auprès de nombreux pêcheurs français .
Selon votre rapporteur, il faut faire la part des choses. Les quotas individuels ne sont pas la solution universelle et les quotas collectifs ne sont pas synonymes de mauvaise gestion . L'un des exemples les plus probants est la pêche à l'anchois du Pérou. C'est l'une des pêches les mieux contrôlées du monde. Lorsque la pêche est ouverte, entre 30 et 60 jours par an, les captures sont suivies de manière extraordinairement précise par les scientifiques et l'autorité publique. Les navires eux-mêmes font l'objet d'un suivi satellitaire spécifique. Le président de l'équivalent local de l'Ifremer qui suit les captures dispose d'une ligne directe avec le ministre des pêches qui peut ainsi fermer la pêche en 24h selon les estimations des scientifiques. Cette gestion très efficace s'effectue sur une base de TAC et quotas collectifs. Mais elle a plusieurs caractéristiques qui permettent ce succès. Il s'agit d'une pêche nationale, monospécifique, industrielle et saisonnière, autant de critères qui rendent son suivi plus aisé. Cette gestion rigoureuse n'empêche pas une surcapacité très importante. De plus, au Pérou, avec les mêmes acteurs, l'exemplarité de la gestion de l'anchois ne s'étend pas à toutes les autres pêcheries, notamment celles d'espèces démersales.
D'un autre côté, de nombreux pêcheurs français sont méfiants vis-à-vis de la mise en place de quotas individuels transférables car ils craignent une capitalisation et une financiarisation de la pêche. Le mécanisme typique en serait l'Islande où la mise en place des quotas individuels aurait conduit à une concentration très forte de la filière dans les mains de quelques investisseurs non pêcheurs. Par un mécanisme qui n'aurait pas été anticipé, de nombreux petits pêcheurs ont saisi l'opportunité de la vente de leurs quotas mais ont en même temps perdu leur droit à pêcher. Leurs fournisseurs et les entreprises de traitement du poisson qui en dépendaient ont disparu en même temps, contribuant à la désertification des zones littorales qui vivaient de la pêche.
Cet exemple inquiète. Il s'agit d'abord de la fin d'un principe considéré comme immuable, celui d'accéder librement au métier de pêcheur. La mer est libre, le poisson appartient à celui qui le capture, chacun aurait donc le droit et la liberté de devenir pêcheur. Mais cette vision mythique, souvent reprise, n'est plus une réalité . Dans les pays développés avec gestion des pêches, il faut non seulement disposer d'un capital et d'un équipement mais il faut aussi obtenir le droit à un quota de production auprès d'un opérateur. Dans les pays en développement, son application est une véritable trappe à pauvreté. A partir du moment où les quotas sont suivis attentivement et respectés, tout navire qui se situerait en dehors de ce dispositif se trouverait dans l'illégalité et donc soumis en principe, comme en Islande, à des poursuites des autorités ou des pêcheurs lésés. En dehors de tout système de QIT, il a été démontré qu'en France la valeur d'un navire d'occasion est majorée de 30 à 50 % en fonction des droits de pêche qui lui sont associés selon les estimations réalisées par la députée Hélène Tanguy et l'Ifremer. Dans des pays en développement comme le Sénégal, l'accès libre à la mer est en fait la cause d'une très importante surpêche artisanale source de pauvreté et de tensions sociales et interethniques.
La crainte de la concentration du secteur trouve aussi un écho auprès des élus du littoral qui s'inquiètent de la réduction du nombre des navires et de ses implications sur l'aval de la filière mais aussi de la mobilité géographique d'investisseurs qui ne se sentiront plus liés à un port en particulier voire à un pays.
A ces critiques s'ajoutent celles des organisations environnementalistes qui pointent du doigt le risque que des grands groupes financiers considèrent les concessions de pêche comme des concessions minières à exploiter le plus vite et le plus rentablement possible jusqu'à leur épuisement, seules les communautés littorales étant à même, selon ces ONG, de mener une gestion de leurs ressources dans le long terme. Plus généralement, économiquement parlant, l'intérêt à protéger le capital d'une pêcherie dépend de la rentabilité de sa revente par rapport à sa surexploitation. Il peut en effet y avoir un intérêt économique individuel ou collectif à surexploiter une ressource naturelle pour investir dans d'autres secteurs économiques, notamment industriels.
Ces craintes ne sont pas infondées, mais elles sont sans doute exagérées. La mise en place de quotas individuels ne signifie pas automatiquement une concentration incontrôlée et incontrôlable du secteur. En Europe, le Danemark a montré qu'il était possible de les instaurer tout en aménageant des garde-fous selon les types de pêche.
Si le quota individuel peut apparaître comme un idéal de gestion à atteindre, il n'en est pas moins difficile à définir techniquement au niveau européen.
En effet dans une pêcherie monospécifique et géographiquement bien délimitée, il n'est pas très complexe de répartir les prises. Mais de nombreuses pêcheries européennes sont multispécifiques et se déploient sur des zones différentes. De plus, les poissons ne sont pas comme du bétail dans un pré ou en stabulation, ils migrent volontiers au cours d'une année ou de cycles de plusieurs années. C'est le cas du hareng de la mer du Nord qui effectue un grand circuit des côtes de Norvège à l'Islande en fonction de son âge. Bien que considérés de longue date comme différents et faisant l'objet de traditions spécifiques de pêche, ces harengs appartiennent en fait à un seul et même stock. Certaines espèces ont même des mouvements qu'on ne parvient pas à expliquer. Dès lors comment en partager la propriété ?
Ces difficultés peuvent être en partie dépassées si l'on prend on compte la variété des formules de privatisation des ressources halieutiques. Les quotas peuvent être attribués par pêcheur ou par navire mais ils peuvent aussi l'être à un niveau plus large, communautaire ou coopératif. De même ils peuvent être plus ou moins spatialisés et concerner une ou plusieurs espèces. S'ajoute que leur transférabilité n'est pas forcément sans limite. Le cas le plus fréquent est même celui d'une transférabilité limitée en fonction du type de pêche et des espèces cibles. Toutes ces variantes visent à adapter le système aux pêcheries, à la structure de la flotte et à la volonté des pouvoirs publics de maintenir un tissu de pêche artisanale ou de favoriser la concentration du secteur. Enfin, adopter un système de quotas individualisés n'implique pas l'abandon des TAC. Au contraire, l'instauration des QIT est faite pour mieux faire respecter le volume global des captures défini sur une base scientifique.
Il ne s'agit donc en aucun cas d'un système rigide et d'une panacée mais d'un remède à appliquer en adaptant la posologie au diagnostic avec un fort contenu d'expérimentation .
Enfin, il ne faut pas perdre de vue que cette privatisation des ressources et leur gestion déléguée aux pêcheurs eux-mêmes ne peut pas réussir si les pouvoirs publics ne prennent pas toute la place qui leur revient. En effet, en Europe et en France aujourd'hui, le système de répartition des quotas n'est pas si éloigné d'un système de quota coopératif ou communautaire avec individualisation, pour autant ce dispositif ne suffit pas en lui-même à assurer une gestion durable des pêcheries.
Si les pêcheries sous QIT sont réputées si bien réussir, c'est sans doute que l'adoption de cette méthode de gestion dénote une modification de la culture des acteurs et une implication différente des pouvoirs publics.
C'est en tout cas ce que montrent les exemples étrangers (cf. ibid MEDD 2007).
En Islande, en Nouvelle-Zélande et aux Pays-Bas, il n'est pas possible d'établir un lien entre cette méthode de gestion et l'état des stocks. En Islande où le système de QIT a été étendu de 1975 à 1990, les stocks de harengs et d'églefins sont en bonne santé tandis que ceux de morues et de capelans ne le sont pas. Il apparaît que, pour la morue, avant l'instauration des QIT, les recommandations des scientifiques n'étaient pas suivies et toujours dépassées dans l'attribution du TAC puis dans les captures effectives. L'instauration des QIT n'a pour autant pas permis de reconstituer des stocks, soit que leur adoption soit trop récente (1994) soit plus vraisemblablement que ce soit le réchauffement des eaux qui l'empêche. A contrario , le TAC pour l'églefin est à son niveau le plus haut depuis 40 ans mais est-ce vraiment à cause des QIT puisque ce poisson qui vient du Sud bénéficie du réchauffement. Le taux de rejet des pêches islandaises est très inférieur à celui estimé au plan international : 6 % contre 35 %.
En revanche, l'impact sur la santé économique de la filière est certain. Les débarquements par pêcheur ont fortement augmenté entre 1988 et 1998 passant de moins de 300 t à plus de 380 t, signe de la concentration de la filière et de la réduction de nombre des pêcheurs.
De plus, le rôle de l'État est très important. Les contrôles sont nombreux et rigoureux avec des sanctions financières importantes. Par exemple quand l'administration constate un décalage répété entre les captures et les déclarations, elle peut contraindre l'armateur à accepter à son bord un inspecteur pendant un an. Ce système de contrôle et de sanction est renforcé par des mesures de protection des zones de frayage et de stationnement des juvéniles.
En Nouvelle-Zélande , le système des QIT a été mis en place entre 1986 et 2004. Il couvre maintenant 85 % des débarquements. Il a conduit à une forte concentration de la pêche, 80 % des quotas étant la propriété de 10 % des attributaires. La réduction des emplois à la pêche a été plus que compensée par la création de postes à l'aval. Son impact positif sur la durabilité des ressources n'est pas encore vraiment prouvé d'autant que la concentration de la filière a renforcé sa capacité de pression pour obtenir des TAC élevés.
Aux Pays-Bas , le système de QI date de 1976 mais il a beaucoup évolué depuis l'origine. Il ne concerne que les plus grandes pêcheries. Il semble se fonder largement sur l'autocontrôle organisé par neuf groupes de cogestion qui regroupent 98 % des pêcheurs du fait de sanctions financières lourdes.
En France, la loi d'orientation de la pêche du 18 novembre 1997, dans son article 1 er , qualifie les ressources halieutiques de « patrimoine collectif » et réaffirme le caractère non patrimonial des droits d'accès. Il n'y a pas de TAC et quotas en Méditerranée 40 ( * ) .
Si le quota national défini au niveau européen peut faire l'objet de sous-quotas dévolus aux organisations de producteurs (OP) puis répartis en leur sein à chaque adhérent, cette répartition se fait sur la base d'antériorités et les quotas n'acquièrent pas de caractère patrimonial. Ils peuvent faire l'objet d'échange mais au niveau des OP et sous contrôle du ministère. Si un quota national est dépassé, la France peut faire un échange avec un autre pays pour la même espèce ou une autre. Ce système hybride est peu lisible. Il ne met pas fin à la course au poisson et ne permet pas les sanctions individuelles puisqu'il n'y a pas d'attribution individuelle de quotas.
Ainsi, votre rapporteur estime qu'une gestion plus sérieuse des pêcheries doit reposer sur deux principes :
- une limitation plus stricte de l'accès à la ressource,
- et une responsabilisation des acteurs.
Ils devraient se traduire par une réduction de la capacité de pêche et le développement progressif et expérimental de systèmes de gestion des pêcheries fondées sur les quotas individuels transférables.
Ces évolutions amèneront une réforme de la loi de 1997 mettant fin à l'interdiction de la patrimonialisation des droits d'accès.
Cette réforme pourrait être introduite dès l'examen du premier projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.
* 36 Philippe Gros, Ifremer, Libération 11 et 12 novembre 2006, p.35.
* 37 Votre rapporteur se réfère ici à une étude de la Direction des études économiques et de l'évaluation environnementale du MEDD rédigée en 2007 par Mmes Maud Barnley et Guillemette Buisson.
* 38 19 septembre 2008, Science, Vol. 321. no. 5896, pp. 1678 - 1681, « Can catch charges pervent fischeries collapse ?» , Christopher Costello et al.
* 39 La notion de stock effondré est la même que celle utilisée par Worm et al. en 2006, c'est-à-dire que l'on parle d'effondrement lorsque les prises d'une année donnée sont inférieures ou égales à 10 % de son maximum historique.
* 40 Thon excepté.