EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 6 mai 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Jean-Claude Frécon , rapporteur spécial, sur la réforme du Conseil économique, social et environnemental (CESE).
Puis la commission a entendu une communication de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , sur la réforme du Conseil économique, social et environnemental (CESE).
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a tout d'abord indiqué que, prévu depuis plusieurs mois, ce contrôle avait du être suspendu en raison, d'une part, de la réforme du Conseil économique, social et environnemental (CESE), issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, et, d'autre part, de l'attente des conclusions de la mission confiée par le Président de la République à M. Dominique-Jean Chertier, chargé de mener une réflexion sur la mise en oeuvre des nouvelles missions du CESE et sur sa représentativité. Ces conclusions ont été rendues publiques le 15 janvier 2009.
Il a souligné que la réforme constitutionnelle implique de repenser la place même du CESE au sein de notre paysage institutionnel et incite à adapter son organisation et son fonctionnement. Aussi a-t-il estimé que la période qui s'ouvre représente une chance à saisir pour le CESE.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a rappelé que le Conseil économique, social et environnemental (CESE) relève de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », dont il représente une part très limitée des crédits (moins de 7 %) avec 36,9 millions d'euros de budget annuel. Il a noté que l'évolution de ses crédits est maîtrisée et que son plafond d'emploi demeure stable depuis vingt ans.
Le CESE constitue un lieu de dialogue, de concertation et de proposition privilégié et, par conséquent, la question de sa représentativité au regard de la société civile est cruciale.
Le CESE comprend aujourd'hui 233 conseillers, répartis en dix-huit groupes de représentation et que la durée de leur mandat est de cinq ans. Parmi ces 233 conseillers, 163 sont désignés par les organisations socioprofessionnelles, les 70 autres conseillers étant nommés par le Gouvernement. A ces 233 conseillers, s'ajoutent 72 membres de section, qui tiennent un rôle d'expert, et sont désignés par le Premier ministre pour deux ans.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a précisé que le CESE est organisé en neuf sections : affaires sociales, travail, économies régionales et aménagement du territoire, cadre de vie, finances, relations extérieures, activités productives et de la recherche, agriculture et alimentation et, enfin, questions économiques générales et conjoncture, auxquelles s'ajoutent deux délégations : la délégation pour l'Union européenne (UE) et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances.
La production du CESE, caractérisée par la grande diversité de ses champs d'études, se mesure d'abord par le nombre d'avis et d'études publiés. Ceux-ci résultent soit d'une saisine gouvernementale (en vertu des articles 69 et 70 de la Constitution avant la révision de juillet 2008) et constituent alors la priorité de l'organisation du travail du CESE en raison du délai de réponse imposé de deux ou trois mois, soit d'autosaisines, celles-ci représentant la majorité des travaux du CESE mais aussi leur principale variable d'ajustement.
Le CESE est une institution engagée sur la voie de la modernisation et, au cours des cinq dernières années, celui-ci a conduit une politique de rationalisation de ses services. Cette politique lui a permis une « mise à niveau » au regard des processus de changement menés au sein des autres administrations d'Etat dans le cadre de la LOLF.
Afin de faire face à son déficit de visibilité, le CESE a entrepris un effort pour diffuser le plus largement possible ses travaux grâce à une politique de communication offensive.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a indiqué que la réforme issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 porte sur quatre axes principaux :
- l'extension du champ de compétences du CESE au domaine environnemental et, par conséquent, la modification de la dénomination du CES ;
- l'élargissement des possibilités de consultation du CESE, qui peut désormais être saisi par le Parlement « sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental ». En outre, le Gouvernement peut le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques ;
- la limitation du nombre de membres du CESE à 233 conseillers au maximum ;
- la possibilité de saisine du CESE par voie de pétition.
Il a précisé que seule cette dernière mesure nécessite l'adoption d'une loi organique, les trois autres étant d'application immédiate. Il s'agit, dans ce cadre, de déterminer les modalités de la saisine : les conditions de recevabilité de la pétition, les thèmes sur lesquels le CESE sera habilité à se prononcer, les délais pour rendre l'avis...
Il a ajouté que l'adoption de la nouvelle loi organique devra non seulement répondre aux enjeux organisationnels mais surtout à la question essentielle de la représentativité du CESE, afin qu'il demeure un lieu privilégié de débat et d'échanges entre les différentes composantes de la société française.
Il a rappelé que la question de la composition du CESE, qui n'a que peu évolué depuis 1958, est la plus controversée. A cet égard, le rapport de M. Dominique Jean Chertier ouvre le débat en proposant trois scénarios possibles.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a souligné que, s'agissant des implications budgétaires de cette réforme, celle-ci doit s'effectuer à moyens constants et qu'il s'agit d'ailleurs d'un engagement ferme pris par le Président du CESE, M. Jacques Dermagne. Il a estimé que la réforme engendrera, toutefois, inévitablement des coûts, certains fixes et d'autres variables selon les options institutionnelles retenues.
Les coûts fixes incontournables sont les dépenses induites par le changement de nom de l'institution : évolution de la charte graphique, dépenses de papeterie. La modification de l'inscription portée au fronton du Palais d'Iéna, qui a été estimée sur devis à plus de 150 000 euros, est plus onéreuse et a été différée.
Les coûts variables sont difficiles à évaluer dans l'immédiat, dès lors qu'ils sont liés à l'impact de la saisine parlementaire ou du droit de pétition citoyenne, dont les modalités pratiques ne sont pas encore connues.
Il a ajouté que les conséquences sur la charge et les méthodes de travail du Conseil, ainsi que sur son budget, seront fortement corrélées au filtre mis en place pour ces saisines. Par exemple, dans le cas de la saisine parlementaire, la saisine directe du CESE par un nombre réduit de parlementaires, par un président de commission ou par un président de groupe pourra alourdir la charge de travail du CESE. En ce qui concerne la pétition citoyenne, si le coût de traitement des avis en résultant et ayant subi un « filtre » efficace est évalué comme nul par le CESE, la gestion en elle-même du droit de pétition (c'est-à-dire le coût de la collecte des signatures et leur vérification) pourrait s'avérer considérable.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a ajouté que, en l'état, le CESE ne dispose ni du savoir-faire, ni des outils, ni des moyens humains nécessaires pour mener à bien ces missions.
Il a estimé que la réforme du CESE peut également fournir l'opportunité de réaliser de nouvelles économies. Il a suggéré d'évaluer la nécessité de maintenir ou de supprimer certains organismes consultatifs dont les missions sont devenues redondantes avec celles du CESE, comme par exemple le Conseil national du développement durable, le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, le Conseil d'orientation pour l'emploi, le Conseil d'analyse économique ou le Conseil d'analyse de la société.
Il a observé que, dans le contexte de la réforme, le CESE doit faire face à une difficulté relative au fragile équilibre de sa caisse de retraite. La perspective du prochain renouvellement des membres de l'institution pourrait contribuer à aggraver significativement cette situation déjà critique. En effet, dans le cas où la loi organique imposerait des exigences d'âge ou de parité, le pourcentage de renouvellement (qui est habituellement d'environ 50 %) pourrait passer à 75 % lors de la prochaine mandature et les conséquences sur le financement de la caisse de retraite ne manqueraient pas alors de se faire durement sentir. En outre, à plus long terme, la féminisation accrue du CESE entraînera une charge supplémentaire pour la caisse de retraite, en raison du différentiel d'âge de mortalité entre les hommes et les femmes. Toutefois, dans l'ignorance du contenu de la future loi organique, il est difficile, à ce stade, d'évaluer précisément l'impact du renouvellement futur sur l'équilibre de la caisse de retraite du CESE.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a évoqué plusieurs pistes pour assurer la pérennité de ce régime de retraite.
Tout d'abord, il a estimé qu'un renforcement de l'effort budgétaire peut être envisagé afin d'augmenter la subvention versée par le CESE à la caisse. Dans le cadre de la négociation budgétaire pluriannuelle conduite en 2008, une « rallonge » de 0,3 million d'euros en loi de finances initiale pour 2009 et de 0,5 million d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010 a été négociée. Mais cet effort ne sera pas suffisant. Il a observé qu'en période de tensions budgétaires et d'aggravation du déficit public, cette solution ne correspond pas, sur le long terme, à l'orthodoxie budgétaire prônée par la commission.
Il a déclaré qu'une révision des règles gouvernant le régime de retraite du CESE devra vraisemblablement être entreprise, s'agissant tant de l'âge d'ouverture des droits à pension que des conditions de réversion de cette pension.
Il a rappelé que les mesures de régulation budgétaire auxquelles est soumis le CESE depuis deux ans pèsent, elles-aussi, sur le financement de la caisse de retraite du Conseil.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a souligné que le CESE se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins et se voit offrir une opportunité inédite d'affirmer son statut de troisième assemblée constitutionnelle. Dans cette perspective, la mise en oeuvre de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 représente, pour lui, une chance à saisir et que l'adoption de la future loi organique relative à son fonctionnement et au renouvellement de ses membres constituera une étape-clef.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité de ce travail de contrôle permettant de mettre en lumière la question de l'avenir du CESE.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que le CESE n'est pas une assemblée parlementaire, mais une assemblée consultative. Aussi s'est-il interrogé sur la légitimité du CESE à prétendre s'appuyer sur une caisse de retraite autonome, au même titre que l'Assemblée nationale et le Sénat. Il a indiqué être opposé à l'extension de cette spécificité au CESE.
M. Jean-Jacques Jégou a ajouté qu'entre les parlementaires et les membres du CESE existe une différence importante, dans la mesure où les membres du CESE conservent une activité professionnelle.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est interrogé sur le montant des rémunérations des membres du Conseil, ainsi que des membres de section.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a indiqué que les conseillers du CESE perçoivent une rémunération de base de 1 814,54 euros bruts, complétée par une indemnité de résidence de 54,44 euros bruts et une indemnité représentative de frais de 1 868,97 euros bruts. Il a également précisé que les membres de section reçoivent une indemnité mensuelle représentative de frais d'un montant net de 861,97 euros.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur le montant de la dette au titre du versement des droits à pension des membres du CESE.
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a expliqué que ce montant correspond à un engagement hors bilan de l'Etat d'un montant de 218,5 millions d'euros.
M. Jean Arthuis, président , s'est déclaré favorable à la suppression d'un certain nombre d'organismes redondants avec le CESE, proposée par M. Jean Claude Frécon.
S'agissant de la suppression éventuelle du Conseil national du développement durable, M. Pierre Jarlier s'est inquiété de la possibilité pour les élus de conserver un lieu de débat pour traiter des enjeux du développement durable.
M. Jean Arthuis, président , a observé qu'un tel espace de débat existe au Parlement ou au sein d'associations d'élus telles que l'Association des maires de France (AMF).
M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial , a ajouté que les représentants d'associations d'élus pourraient également être nommés, à l'avenir, en tant qu'experts au CESE.
M. Pierre Jarlier a rappelé que les conclusions du groupe 5 du « Grenelle de l'environnement » comportent la proposition de maintenir une telle instance de dialogue.
La commission a ensuite donné acte, à l'unanimité, à M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information .