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L'Europe sociale, état des lieux et perspectives

 

N° 413

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 mai 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires européennes (1) sur l'Europe sociale, état des lieux et perspectives,

Par M. Richard YUNG,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM.  Denis Badré, Michel Billout, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Pierre-Yves Collombat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung.

INTRODUCTION

Au cours des dernières années, la délégation pour l'Union européenne, aujourd'hui commission des affaires européennes, a examiné à plusieurs reprises des textes ayant trait à la dimension sociale de la construction européenne. Elle a ainsi instruit des propositions relatives au temps de travail, au fonds d'ajustement à la mondialisation, à la lutte contre les discriminations, au congé parental ou, plus récemment, au comité d'entreprise européen. Elle s'est aussi intéressée aux services sociaux d'intérêt général, un thème également débattu en séance publique il y a quelques semaines.

Pour autant, elle n'avait, jusqu'ici, jamais appréhendé l'Europe sociale dans sa globalité. Or, l'intervention de l'Union européenne en matière sociale fait l'objet d'une attente forte des citoyens européens, comme l'a révélé le « non » français au projet de traité constitutionnel. Il est en effet régulièrement avancé qu'une majorité de Français aurait rejeté ce texte parce qu'elle avait le sentiment que l'Union européenne ne prêtait pas une attention suffisante aux enjeux sociaux. En outre, l'attente des citoyens à l'égard de l'Europe dans le domaine social se trouve sans doute aujourd'hui encore renforcée du fait de la crise économique et financière, dont les conséquences sociales sont parfois dévastatrices.

Ce rapport s'attache donc à dresser un bilan des réalisations de l'Union européenne en matière sociale.

Alors qu'elle était relativement absente du traité de Rome - les Pères fondateurs estimaient que le progrès social serait le fruit du progrès économique engendré par la mise en place du marché commun -, la dimension sociale du projet européen a peu à peu émergé en raison des évolutions socio-économiques et de l'intégration économique et monétaire croissante entre les États membres. Elle est aujourd'hui à l'origine d'un important acquis communautaire, composé de plus de deux cents textes (I). Depuis quelques années, les progrès engrangés en matière sociale semblent toutefois s'essouffler, comme en témoignent les difficultés dans l'adoption de nouvelles directives dans ce domaine. Cette situation s'explique tant par les désaccords entre États membres sur les contours de l'Europe sociale que par des difficultés d'ordre institutionnel (II). Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur les perspectives qui s'offrent à l'Europe sociale dans les années à venir. La crise économique et financière actuelle, comme les défis socio-économiques auxquels sont confrontés l'ensemble des États membres - vieillissement démographique, mondialisation de l'économie - confèrent à la dimension sociale du projet européen une réelle pertinence. Ce rapport suggère donc quelques pistes afin de favoriser une relance de l'Europe sociale (III).

Le champ de l'Europe sociale étant particulièrement étendu, le rapport est principalement axé sur les questions relatives à l'emploi, à la libre circulation des travailleurs, à la coordination des régimes de sécurité sociale, aux conditions de travail, à l'égalité entre les hommes et les femmes et à la lutte contre les discriminations. Les questions liées à l'inclusion sociale ou aux services sociaux d'intérêt général y sont également évoquées. En revanche, les politiques menées en matière d'éducation, de logement social, de lutte contre la pauvreté ou de santé ne seront pas traités dans le cadre de ce rapport.

I. UNE CONSTRUCTION LENTE AUX ACQUIS INDÉNIABLES

A. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE DE L'EUROPE SOCIALE

1. Une lente maturation

La notion d'Europe sociale demeure délicate à définir tant les États membres s'appuient sur des traditions différentes en la matière. Trois viennent immédiatement à l'esprit en ce qui concerne ce que l'on pourrait appeler la vieille Europe : le modèle bismarckien, celui de Beveridge et sa déclinaison dite universaliste ou modèle scandinave.

- Dans le modèle bismarckien utilisé en France et en Allemagne, le niveau de la protection sociale est notamment déterminé par la position de l'individu sur le marché du travail. Les prestations sont alors versées sous conditions de ressource ;

- Dans la conception beveridgienne, appliquée au Royaume-Uni depuis la seconde guerre mondiale, la protection est fondée sur une logique d'assistance et conçue comme une réponse en dernier ressort à une défaillance du marché. Les prestations sont octroyées sans condition de ressources et sont uniformes. Elles ne sont universelles que dans le domaine de la santé ;

- Dans la déclinaison social-démocrate de cette conception beveridgienne, également appelée universaliste, mise en oeuvre dans les pays scandinaves, puis en Belgique, aux Pays-Bas et en Autriche, les droits sociaux s'appliquent à l'ensemble des citoyens, les services sont nombreux et gratuits en contrepartie de hauts prélèvements.

De ces différentes conceptions découle une analyse différenciée du rôle de l'État en matière sociale. Là où le modèle beveridgien considère l'État comme un acteur en dernier ressort, ne devant pas perturber le marché, les modèles bismarckien et universaliste envisagent l'État comme un acteur fondamental, au minimum chargé de réguler le marché.

Aux différences « philosophiques » s'ajoute la question de la mise en oeuvre de cette politique, tant celle-ci varie d'un État membre à l'autre, l'Allemagne se caractérisant notamment par une gestion décentralisée de l'aide sociale, à rebours de la Grande-Bretagne, par exemple. Le principe de subsidiarité prend, dans ce domaine, tout son sens.

Cette pluralité de références limite toute harmonisation sociale communautaire. Elle induit plus un travail de coordination des différents régimes, en vue de garantir la spécificité de chacun de ceux-ci, tout en facilitant la mobilité des travailleurs. Elle ne peut, en aucun cas, déboucher sur un système de protection sociale à l'échelle de l'Union européenne. La protection sociale demeure l'apanage des États membres. Ces derniers ne sont pas disposés à renoncer à leur souveraineté en la matière, tant celle-ci irrigue des questions fondamentales pour la vie quotidienne de leurs citoyens - la famille, l'emploi, la protection sociale et le niveau de vie.

Conjuguée à une situation économique assez favorable lors des premières années de la Communauté économique européenne et à une faible mobilité des personnes, cette diversité des traditions justifie à l'origine une certaine timidité en matière sociale. Le traité de Rome ne prévoit de mesures contraignantes qu'en matière d'égalité entre les hommes et les femmes et n'envisage qu'une concertation entre États membres en vue d'améliorer les conditions de travail, la sécurité au travail ou la formation professionnelle.

Les ralentissements économiques observables au cours des années soixante-dix modifient progressivement cette vision optimiste des rapports sociaux. Il n'est, à cet égard, pas étonnant d'observer que le premier programme social communautaire date de 1974. La santé, la sécurité au travail, l'égalité des chances entre les hommes et les femmes ainsi que l'insertion professionnelle de catégories défavorisées de travailleurs (handicapés notamment) font alors figure de priorité.

L'Acte unique européen permet en 1986 de franchir une nouvelle étape en prévoyant l'adoption, à la majorité qualifiée, de normes européennes destinées à protéger les travailleurs, notamment dans le domaine de la sécurité au travail. Sous l'impulsion de Jacques Delors, l'ambition des promoteurs de l'Acte unique est de concilier approfondissement de l'intégration économique et développement d'un véritable modèle social européen.

Rédigée dans cette optique, la Charte des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, dite Charte sociale, adoptée en 1989 sous la forme d'une déclaration, recense les objectifs généraux en matière sociale de l'Union européenne. Elle est, avant tout, considérée comme un instrument politique contenant des obligations morales visant à garantir le respect de certains droits sociaux. Ces droits concernent le marché du travail, la formation professionnelle, la protection sociale, l'égalité des chances, la santé et la sécurité au travail. Elle contient également une demande expresse adressée à la Commission pour que celle-ci présente des initiatives visant à traduire le contenu de la Charte sociale dans des actes législatifs. La Charte sociale va servir de matrice à un certain nombre de programmes d'action et de propositions législatives. Les dispositions de ce texte sont reprises en 2000 au sein de la Charte des droits fondamentaux, proclamée à Nice.

Le protocole social annexé au traité de Maastricht (1992) s'inscrit dans la lignée de la Charte. Véritable coopération renforcée avant l'heure, il est signé par onze États membres à l'époque, le Royaume-Uni ne souhaitant pas y prendre part. Respectant le principe de subsidiarité mis en exergue par le traité, le protocole autorise la Communauté à intervenir, à la majorité qualifiée, dans les domaines relatifs à l'information et à la consultation des travailleurs, leur santé et leur sécurité, l'égalité entre les femmes et les hommes et l'intégration des personnes exclues du marché du travail. L'action de l'Union européenne est, avant tout, définie comme un soutien et un complément à celle des États membres. Le Conseil peut également statuer à l'unanimité sur les questions liées à la protection sociale des travailleurs y compris en cas de résiliation du contrat de travail, à la représentation collective des employeurs et des travailleurs, aux conditions d'emploi de ressortissants issus de pays tiers et aux contributions financières visant la promotion de l'emploi. Les rémunérations, le droit de grève ou ceux de lock out et d'association sont expressément exclus du champ d'intervention communautaire.

Le traité d'Amsterdam (1997) consacre pour sa part l'emploi comme une question d'« intérêt communautaire » et invite, à cet effet, les États membres à coordonner leurs actions en la matière. Des lignes directrices sont ainsi adoptées par le Conseil chaque année, les États étant invités à en tenir compte. Si la politique de l'emploi demeure du ressort des États membres, le nouveau texte institue des mécanismes de comparaison et d'évaluation, voire de recommandation. Ce traité pose également comme objectif la lutte contre l'exclusion sociale et toutes les formes de discrimination. Après accord du Royaume-Uni, le protocole social est, quant à lui, intégré au traité d'Amsterdam et s'applique donc désormais à l'ensemble des États membres.

Au-delà des traités, la stratégie de Lisbonne adoptée en 2000 est censée jouer un rôle important dans le développement de l'Europe sociale, en fixant notamment comme objectif le plein-emploi à l'horizon 2010 et la modernisation du modèle social européen. Dans l'esprit de ses promoteurs, la majoration du taux d'emploi au sein de l'Union européenne va de pair avec une amélioration qualitative de l'emploi. Si elle prend acte des difficultés à atteindre les taux initialement retenus (taux d'emploi global fixé à 70 % de la population active, taux d'emploi des femmes élevé à 60 % et taux d'emploi des seniors établi à 50 %), la révision de la stratégie opérée en 2005 n'envisage pas la marginalisation du volet social comme réponse à cet échec. Le rapport Kok publié à cette occasion insiste ainsi sur le nécessaire maintien du modèle social européen, envisagé ici comme une alternative au système de protection sociale minimale américain. L'action sociale européenne est désormais concentrée sur deux axes : l'emploi et la lutte contre l'exclusion sociale et les discriminations. Le premier volet se concentre sur la création d'un véritable marché européen du travail quand le second comporte trois axes de réflexion : une analyse de l'impact du vieillissement démographique, la modernisation des systèmes de protection sociale ainsi que la création d'un cadre juridique clarifiant le rôle et les caractéristiques des Services d'intérêt économique général (SIEG).