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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

II. CONFÉRER AUX INTERCOMMUNALITÉS LA PLACE QUI LEUR REVIENT DANS LA GOUVERNANCE TERRITORIALE

Dès son rapport d'étape votre mission avait souhaité formuler des préconisations pour renforcer la légitimité des intercommunalités et achever la carte intercommunale, afin de permettre à ces structures de jouer pleinement le rôle d'intégration et de coopération qui doit être le leur dans la gouvernance de nos territoires.

Rappel des premières préconisations de la mission dans son rapport d'étape

- Recomposition préalable et amélioration de la représentativité des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) et renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalités

- Achèvement de la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre avant fin 2011 en envisageant d'utiliser des outils incitatifs

- Augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant

- Avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI, après une large concertation départementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre

- Election des conseillers communautaires par « fléchage » sur les listes de candidats aux élections municipales

- Corrélativement, application du mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants aux communes de plus de 500 habitants et obligation de candidature au conseil municipal dans toutes les communes

- Suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays, sans porter atteinte à la liberté de coopérer des communes et des intercommunalités dans le périmètre des pays existants.

Ces préconisations, qui ont fait l'objet d'un accueil favorable lors du débat en séance publique du 18 mars 2009, n'appellent pas de développements particuliers dans le présent rapport, si ce n'est sur deux points.

En effet, les travaux menés par votre mission dans le second temps de ses réflexions ont permis à la fois d'apporter une précision concernant l'organisation du « fléchage » des conseillers communautaires et de formuler deux nouvelles propositions, l'une visant à rationaliser la composition des exécutifs des assemblées communautaires et l'autre à supprimer l'effet dissuasif, au regard de l'objectif de renforcement de l'intégration intercommunale, que certains seuils d'attribution de dotations peuvent avoir.

A. L'ÉLECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES PAR FLÉCHAGE

Votre mission a en effet définitivement tranché le mode de scrutin par lequel seront élus les conseillers communautaires. Elle propose de s'inspirer du modèle Paris-Lyon-Marseille (PLM) : dans les communes de plus de 500 habitants, auxquelles seraient étendus le mode de scrutin de liste à prime majoritaire, la répartition des sièges de conseillers communautaires s'effectuerait de la même manière que celle des conseillers municipaux, ce qui devrait assurer une représentation limitée de l'opposition. Par souci de simplicité et pour encourager la parité, les conseillers « fléchés » correspondraient, dans l'ordre, aux premiers candidats de chaque liste, à concurrence du nombre de conseillers communautaires à élire17(*). Leur remplacement éventuel serait assuré par les suivants de liste.

Un tel choix, qui concilie prime majoritaire et répartition proportionnelle à la plus forte moyenne, emporte plusieurs conséquences : l'extension aux communes de plus 500 habitants du scrutin de liste à prime majoritaire confère mécaniquement un plus grand nombre de poste aux listes minoritaires dans les communes de moins de 3 500 habitants, tandis que l'application du mode de scrutin PLM, dans les communautés d'agglomération et les communautés de communes, modifie les rapports de représentation existant pour les conseillers communautaires entre la majorité et les conseillers municipaux d'opposition en faveur de ces derniers18(*).

En effet, dans ces deux types de communautés, les conseillers communautaires sont élus au scrutin majoritaire à trois tours, ce qui permet souvent à la majorité municipale de recueillir la totalité des postes. A l'avenir, si une telle proposition était adoptée par le législateur, une partie des conseillers communautaires seraient issus des rangs des conseillers municipaux minoritaires. Compte tenu cependant du mécanisme de la prime majoritaire, la modification ainsi opérée devrait être de faible ampleur.

Vos rapporteurs souhaitent souligner que le changement de mode de scrutin devrait accentuer la représentativité démographique des conseils communautaires, mais amoindrira leur caractère de conseil des équipes municipales, voire remettra en cause les équilibres de représentation tels qu'ils ont été négociés dans les statuts des communautés. Si l'on prend par exemple le cas de la ville centre, qui ne peut détenir, dans l'état actuel du droit, que moins de la moitié des sièges de délégués communautaires, le poids politique de son équipe municipale sera diminué du nombre des conseillers d'opposition qui auront été élus aussi conseillers communautaires.

De telles modifications conduisent ainsi nécessairement à se poser la question du maintien ou non des équilibres de représentation des communes, et donc de leur population, tels qu'ils ont été négociés entre les différentes communes associées au sein d'une intercommunalité.

Il n'a cependant pas semblé à vos rapporteurs qu'il leur appartenait de se prononcer sur ce dernier point dans le cadre de la réforme que la mission s'attache à proposer. En revanche, à ce stade, ils ont considéré que la mise en place du fléchage sur le modèle PLM pour l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires était tout à fait justifiée au regard de la nécessité qui s'attache à garantir une meilleure représentativité et une plus grande légitimité aux conseils communautaires.

Proposition de la mission

- Dans les communes de plus de 500 habitants, répartir les sièges de conseillers communautaires de la même manière que pour les conseillers municipaux.

* 17 A défaut d'une telle solution, les conseillers fléchés pourraient l'être sur toute la liste des candidats et il y aurait alors un risque que la liste se voit attribuer un siège supplémentaire de conseiller communautaire sans que le conseiller fléché correspondant ait été élu en tant que conseiller municipal. De la même manière, l'organisation du remplacement des conseillers communautaires par le suivant de liste poserait problème si ce suivant de liste « fléché » ne correspondait pas au conseiller municipal appelé à remplacer le conseiller démissionnaire dans ses seules attributions de conseiller municipal.

* 18 Ce ne sera pas le cas dans les communautés urbaines, compte tenu du mode de désignation des conseillers communautaires en vigueur en leur sein (à partir de deux postes : scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne).