Rapport d'information n° 471 (2008-2009) de M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT, fait au nom de la mission commune d'information, déposé le 17 juin 2009

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LES ENSEIGNEMENTS DU DÉBAT PUBLIC DU 18 MARS AU SÉNAT SUR LA RÉORGANISATION TERRITORIALE
  
  • I. LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ
    
    • A. L'ACHÈVEMENT ET LA RATIONALISATION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE
      
    • B. LE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES INTERCOMMUNALITÉS
      
    • C. LE RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
      
  • II. LES VOCATIONS RESPECTIVES DES NIVEAUX ET LEUR ARTICULATION
    
    • A. L'ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES
      
      • 1. La création d'un nombre restreint de métropoles
        
      • 2. La promotion des regroupements volontaires de collectivités
        
      • 3. La prise en compte des spécificités de l'Outre-mer
        
      • 4. La poursuite de la réflexion sur le Grand Paris
        
    • B. LA QUESTION DU RAPPROCHEMENT INSTITUTIONNEL ENTRE CONSEILS GÉNÉRAUX ET CONSEILS RÉGIONAUX
      
    • C. LA CLARIFICATION DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
      
  • III. LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES
    
• PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE RÉNOVÉE
  
  • A. CONFÉRER UN STATUT LÉGISLATIF AUX AIRES MÉTROPOLITAINES
    
    • 1. Définir le statut des métropoles
      
    • 2. Déterminer territorialement les métropoles
      
    • 3. Régler les principes de gouvernance des métropoles
      
    • 4. Etablir les compétences des métropoles
      
    • 5. Permettre l'institution d'une DGF territoriale
      
  • B. LA NÉCESSITÉ D'ASSURER L'AVENIR DE LA MÉTROPOLE PARISIENNE
    
    • 1. Une métropole parisienne dépourvue de pilote et de stratégie globale
      
    • 2. Un Grand Paris de l'urbanisme et des infrastructures initié par le Gouvernement
      
    • 3. Une démarche de projets partenariale qui doit aboutir à une nouvelle gouvernance
      
  • II. CONFÉRER AUX INTERCOMMUNALITÉS LA PLACE QUI LEUR REVIENT DANS LA GOUVERNANCE TERRITORIALE
    
    • A. L'ÉLECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES PAR FLÉCHAGE
      
    • B. LA RATIONALISATION DES EXÉCUTIFS DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES
      
    • C. LA SUPPRESSION DE CERTAINS SEUILS DISSUASIFS
      
  • III. GARANTIR UNE MEILLEURE COORDINATION DES POLITIQUES TERRITORIALES
    
    • A. UNE SOLUTION DÉBATTUE AU SEIN DE LA MISSION : LA MISE EN PLACE DE CONSEILLERS TERRITORIAUX
      
    • B. UNE INSTANCE DE COORDINATION SPÉCIFIQUE : LE CONSEIL RÉGIONAL DES EXÉCUTIFS
      
      • 1. Le constat : une coordination morcelée et inégalement assurée selon les territoires
        
      • 2. La solution : un conseil régional des exécutifs, chargé de la coordination des politiques territoriales
        
      • 3. La création au niveau départemental d'une conférence départementale des exécutifs
        
  • IV. L'OUTRE-MER : LE CHOIX DE S'EN REMETTRE AUX CONCLUSIONS DE LA MISSION DU SÉNAT SUR LES DROM
    
    • A. LES PREMIÈRES ORIENTATIONS DE LA MISSION : PRIVILÉGIER LE CHOIX D'UNE COLLECTIVITÉ UNIQUE
      
    • B. UNE RÉFLEXION BOUSCULÉE PAR LES CONTRAINTES DE L'ACTUALITÉ
      
• DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
  
  • I. LES PRINCIPES ET INSTRUMENTS D'UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
    
    • A. CLARIFIER LA « VOCATION » SPÉCIFIQUE DE CHACUN DES NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. Le « bloc communal » : l'échelon de la proximité
        
      • 2. Le département : le niveau des solidarités sociales et territoriales
        
      • 3. La région : l'échelon des missions stratégiques et de préparation de l'avenir
        
    • B. RENFORCER LA COORDINATION DES INTERVENTIONS
      
      • 1. La réaffirmation d'une compétence d'initiative fondée sur l'intérêt territorial
        
      • 2. L'institutionnalisation de la négociation territoriale au sein d'un conseil régional des exécutifs aux prérogatives renforcées
        
  • II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE MISSION CONCERNANT L'ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
    • A. ANIMER ET DÉVELOPPER DURABLEMENT LE TERRITOIRE
      
      • 1. Mieux structurer le développement économique
        
        • a) Mieux structurer cette compétence en préservant la liberté d'initiative
          
          • (1) La création de « binômes territoriaux »
            
          • (2) La répartition des activités par échelon territorial
            
          • (3) La délégation de compétences à des agences de moyens territorialisées
            
      • 2. Soutenir la dynamique d'aménagement du territoire
        
        • (1) Une clarification des rôles de chaque échelon territorial à « cadre constant »
          
        • (2) L'accroissement des compétences des EPCI à fiscalité propre
          
      • 3. Des transports en quête d'intermodalité
        
        • a) Une évolution nécessaire en faveur de l'intermodalité et d'une plus grande cohérence
          
          • (1) Le transfert aux régions du transport interurbain
            
          • (2) La création nécessaire d'une structure régionale de coordination
            
          • (3) La généralisation indispensable du versement transport
            
      • 4. Des infrastructures à la recherche de nouveaux moyens
        
        • (1) La nécessité de limiter les sollicitations locales pour financer les projets nationaux
          
        • (2) Le renforcement du rôle de l'échelon départemental en matière d'infrastructures routières
          
        • (3) La diversification des ressources des collectivités territoriales pour financer les infrastructures
          
        • (a) La création d'une redevance kilométrique pour les poids lourds
          
        • (b) La décentralisation du produit des amendes de circulation routière
          
        • (c) La modulation des péages ferroviaires
          
        • (d) La taxation des plus-values foncières liées aux infrastructures de transport
          
        • (e) Instauration d'un livret d'épargne populaire dédié aux infrastructures.
          
      • 5. Préserver le rôle d'acteurs du développement touristique des collectivités territoriales
        
        • a) Une coordination à renforcer dans le respect de la capacité d'action de chacun
          
          • (1) Le transfert impossible de la compétence à un échelon unique
            
          • (2) Une répartition des fonctions par niveau de territoire difficile à organiser
            
          • (3) Une organisation de la compétence tourisme adaptée aux caractéristiques du territoire
            
    • B. ASSURER LES SOLIDARITÉS SOCIALES
      
      • 1. L'action sociale et médico-sociale
        
        • (1) Un rôle incontournable de planification et de coordination
          
        • (2) Le caractère incomplet des procédures de planification
          
      • 2. Les questions de santé
        
    • C. OFFRIR UN CADRE DE VIE AMÉLIORÉ
      
      • 1. Environnement
        
      • 2. Le logement et l'urbanisme
        
      • 3. Eaux, assainissement et gestion des déchets
        
        • (1) L'eau potable : un service au plus près de l'usager
          
        • (2) L'assainissement et l'évacuation des eaux pluviales : la nécessaire coordination des services
          
        • (3) Des compétences importantes de l'Etat, en coordination avec les collectivités
          
        • (4) La gestion de l'eau au niveau des bassins : un exemple de coopération multi-partenariale
          
        • (5) La position de la mission
          
        • (6) Collecte et élimination des déchets ménagers
          
        • (7) Élimination des déchets non ménagers
          
        • (8) La position de votre mission
          
    • D. PROMOUVOIR LA FORMATION PERSONNELLE ET PROFESSIONNELLE ET PRÉPARER L'AVENIR
      
      • 1. Formation professionnelle et politique de l'emploi
        
        • (1) Des interventions constantes de l'Etat en raison de l'enchevêtrement des compétences
          
        • (2) Renforcer la compétence régionale en matière de formation professionnelle.
          
      • 2. Consolider l'action des collectivités territoriales dans le domaine de l'éducation
        
        • a) Les pistes de clarification, dans le respect de l'expérience acquise par chacun des échelons territoriaux
          
      • 3. L'enseignement supérieur et la recherche : des enjeux clés pour l'attractivité et le développement des territoires
        
        • a) Une coordination à renforcer en réaffirmant le rôle des régions sur ces politiques stratégiques
          
      • 4. La décentralisation culturelle : renforcer la coordination des interventions dans le respect des initiatives locales et de la diversité des territoires
        
      • 5. Le sport et la jeunesse : répondre à un besoin de lisibilité
        
        • a) Un domaine d'interventions conjointes des collectivités territoriales, acteurs majeurs du développement du sport et des politiques de jeunesse
          
    • E. TABLEAU RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS CONCERNANT L'ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
• TROISIÈME PARTIE : POUR UNE REFONDATION DES FINANCES LOCALES
  
  • I. UN PRÉSUPPOSÉ : L'AUTONOMIE
    
    • A. LA DÉCENTRALISATION « À LA FRANÇAISE » S'EST CONSTRUITE SUR L'AUTONOMIE FINANCIÈRE ET FISCALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
    • B. LE RENDEZ-VOUS MANQUÉ DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE DE 2003
      
    • C. LE LIEN FISCAL EST UN FACTEUR DE RESPONSABILITÉ DÉMOCRATIQUE ET ÉCONOMIQUE
      
    • D. L'AUTONOMIE FISCALE EST UN FACTEUR DE BONNE SANTÉ FINANCIÈRE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET UN FACTEUR POSITIF POUR LES FINANCES PUBLIQUES
      
    • E. L'AUTONOMIE FISCALE, ENCADRÉE PAR LE LÉGISLATEUR, DOIT ÊTRE COMPLÉTÉE PAR UNE PÉRÉQUATION AMÉLIORÉE
      
  • II. UNE RÈGLE GÉNÉRALE POUR L'ÉQUITÉ DES CONTRIBUTIONS ET L'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES : DISPOSER D'ASSIETTES LARGES ET RÉGULIÈREMENT ACTUALISÉES
    
    • A. LA MODERNISATION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES
      
    • B. L'IMPLICATION DES COLLECTIVITÉS DANS LES TRAVAUX RÉALISÉS PAR L'ETAT SUR L'ASSIETTE FISCALE
      
    • C. LA LIMITATION DES DÉGRÈVEMENTS ET EXONÉRATIONS
      
      • 1. Une prise en charge par l'Etat en constante progression
        
      • 2. Une situation qui présente de nombreux inconvénients
        
      • 3. Des pistes pour la limitation des dégrèvements et exonérations
        
  • III. LES PRINCIPES POUR UNE RÉORGANISATION RÉUSSIE DE LA FISCALITÉ LOCALE
    
    • A. LA SPÉCIFICITÉ DES OUTRE-MER
      
    • B. ADAPTER L'IMPÔT ÉCONOMIQUE LOCAL À L'ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL
      
      • 1. Affirmer le lien fiscal entre les entreprises et les collectivités territoriales
        
      • 2. Dénaturée et amputée par de multiples réformes, la taxe professionnelle est désormais pénalisante pour certains secteurs économiques
        
      • 3. La scission de la taxe professionnelle en deux impôts : l'un assis sur le foncier, l'autre sur la valeur ajoutée
        
      • 4. Les bénéficiaires de ces deux nouveaux impôts économiques
        
      • 5. D'autres pistes de travail pourraient être approfondies
        
    • C. RÉFLÉCHIR ÉGALEMENT, DANS UNE OPTIQUE D'ENSEMBLE, AUX AUTRES TAXES LOCALES
      
    • D. L'ATTRIBUTION DE PARTS D'IMPÔTS NATIONAUX DOIT ÊTRE LIMITÉE, DANS LA MESURE OÙ ELLE DIMINUE L'AUTONOMIE FISCALE
      
  • IV. LA PÉRÉQUATION : PASSER À L'ACTE
    
    • A. QUELLES RESSOURCES POUR LA PÉRÉQUATION ?
      
      • 1. Améliorer l'attribution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales : la péréquation verticale
        
      • 2. Généraliser et renforcer les deux dispositifs principaux de péréquation horizontale
        
    • B. AMÉLIORER LA RÉPARTITION DES RESSOURCES DE LA PÉRÉQUATION
      
      • 1. Limiter le nombre de bénéficiaires de la péréquation
        
      • 2. Généraliser l'utilisation d'indices synthétiques, qui sont plus justes et évitent les effets de seuil
        
      • 3. Créer un fonds national de péréquation
        
• PROPOSITIONS DE LA MISSION
  
• CONTRIBUTION DU GROUPE UMP AU RAPPORT DE LA MISSION
  
• CONTRIBUTION DU GROUPE CRC AU RAPPORT DE LA MISSION
  
• ANNEXES
  
  • ANNEXE I - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION
    
  • ANNEXE II - RAPPEL DES PRÉCONISATIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE
    
  • ANNEXE III - LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LA MISSION
    
  • ANNEXE IV - COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS EN TARN-ET-GARONNE ET DANS LES HAUTES-PYRÉNÉES LES 18 ET 19 MAI 2009
    
  • ANNEXE V - 2ÈME PARTIE DES AUDITIONS DE LA MISSION
    

N° 471

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (1)

Par M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT,

Sénateurs.

(1) CETTE MISSION TEMPORAIRE EST COMPOSÉE DE : M. CLAUDE BELOT, PRÉSIDENT ; M. PIERRE-YVES COLLOMBAT, MME ANNE-MARIE ESCOFFIER, MM. CHARLES GUENÉ, RÉMY POINTEREAU, JEAN-FRANÇOIS VOGUET, VICE-PRÉSIDENTS ; MM. YVES DÉTRAIGNE, BRUNO RETAILLEAU, SECRÉTAIRES ; MME JACQUELINE GOURAULT, M. YVES KRATTINGER, RAPPORTEURS ; MME MARIE-FRANCE BEAUFILS, MM. CLAUDE BÉRIT-DÉBAT, DOMINIQUE BRAYE, MME CLAIRE-LISE CAMPION, MM. BERNARD CAZEAU, JEAN-PATRICK COURTOIS, PHILIPPE DALLIER, ÉRIC DOLIGÉ, MME JOSETTE DURRIEU, M. JEAN-PAUL FOURNIER, EDMOND HERVÉ, PIERRE JARLIER, SERGE LAGAUCHE, ALAIN LAMBERT, MARC LAMÉNIE, PHILIPPE LEROY, CLAUDE LISE, HERVÉ MAUREY, JACQUES MÉZARD, FRANÇOIS PATRIAT, JEAN-CLAUDE PEYRONNET, LOUIS PINTON, BERNARD PI

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Créée en octobre dernier à l'initiative de M. le Président du Sénat, votre mission temporaire s'est vu confier le soin de réfléchir en amont et formuler des propositions en toute indépendance d'esprit sur la réorganisation territoriale. Elle a inscrit sa démarche dans la perspective de la réforme lancée par le M. le Président de la République, ainsi que des travaux et réflexions qu'elle a suscités depuis qu'elle a été annoncée.

Votre mission s'est mise à l'ouvrage en étant consciente de la responsabilité particulière qui lui incombait d'éclairer le Sénat. Car c'est à lui que reviendra d'examiner en premier, à l'automne, le projet de loi que prépare actuellement le gouvernement.

Vos rapporteurs tiennent à se féliciter de l'excellent climat qui a caractérisé le déroulement des travaux de la mission dans un esprit d'ouverture et de consensus, et avec le souci de dégager des solutions opérationnelles et réalistes. Cela a été d'autant plus aisé que les membres de la mission ont tous, à un titre ou à un autre, l'expérience des responsabilités locales et, par conséquent, une connaissance approfondie de la réalité des territoires.

La mission a travaillé en toute indépendance d'esprit, respectant les différentes opinions qui ont pu s'exprimer en son sein.

Au terme des huit mois sur lesquels se sont étendus ses travaux, votre mission temporaire est en mesure de présenter un ensemble cohérent de propositions, susceptible de modifier en profondeur notre organisation territoriale, d'améliorer le fonctionnement des collectivités qui font vivre les territoires au quotidien et de renforcer la démocratie locale

Rappelant le rôle irremplaçable joué par les collectivités territoriales, qui, en 2008, ont assuré 73 % de l'investissement public, et dont la dette représente moins de 10 % de l'endettement national, votre mission a souhaité placer ses orientations de réforme sous le signe de la responsabilité et de la confiance à rétablir entre l'Etat et les collectivités territoriales, tout en souhaitant que ses propositions offrent l'opportunité de nouvelles avancées à la décentralisation.

Rappelons qu'à l'issue de la première phase de ses travaux, votre mission temporaire a présenté, en mars dernier, dans son rapport d'étape, un ensemble de vingt-sept préconisations, qui ont recueilli un large consensus en son sein et ont été accueillies favorablement par les grandes associations nationales d'élus dont elles relayaient assez largement les préoccupations et les attentes.

Fondées sur le constat de la diversité territoriale et de la nécessité d'apporter des réponses différenciées à la spécificité des situations, les préconisations ont plus particulièrement mis l'accent sur la nécessité d'achever la réforme de l'intercommunalité d'ici 2011, et de renforcer la démocratie locale à ce niveau, en laissant encore ouvertes les questions relatives aux collectivités à statut particulier.

Le débat auquel ont donné lieu ces premières orientations de la mission, lors de la séance publique du 18 mars dernier, a permis de mettre en lumière les attentes du Sénat en matière de réorganisation territoriale.

Sur cette base, la mission a engagé la seconde phase de ses travaux, avec la volonté d'aller plus loin, en mettant l'accent sur l'amélioration de la gouvernance territoriale, la clarification des compétences et la remise à plat des finances locales.

Elle a étayé sa réflexion sur une nouvelle série d'auditions (68 au total) et deux déplacements supplémentaires en Tarn-et-Garonne et dans les Hautes-Pyrénées^1(*), où elle a pu étudier les problématiques particulières des territoires ruraux et de montagne. Elle a ainsi pu prendre toute la mesure du rôle des collectivités territoriales en faveur du développement économique des territoires ruraux et de leur desserte en services publics.

Parvenue au terme de ses travaux, votre mission vous présente un ensemble de 90 propositions dont certaines, particulièrement audacieuses, s'appuient sur les nouveaux moyens offerts par la réforme constitutionnelle de 2003 : expérimentation et recours à la collectivité « chef de file ».

Au chapitre de la gouvernance, la mission a retenu trois axes :

· la création de métropoles, qui seraient dotées par la loi d'un statut d'EPCI à fiscalité propre, plus intégré encore que celui des communautés urbaines. Ce statut serait réservé, en fonction de critères définis par la loi, aux plus grandes agglomérations de France de taille européenne. Elles pourraient devenir par la suite des collectivités territoriales de plein exercice bénéficiant de la mise en commun des ressources communales (dotations et ressources fiscales), à condition que les communes membres en décident ainsi, par délibérations concordantes ;

· s'agissant de l'intercommunalité, la mission a réaffirmé ses premières préconisations, en précisant que l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires se ferait par fléchage sur les listes municipales dans toutes les communes de plus de 500 habitants, en prenant dans l'ordre les premiers élus. Elle a souhaité, en outre, limiter le nombre des vice-présidents des bureaux communautaires en fonction de la population ;

· le renforcement de la coordination des politiques territoriales.

Dans ce but, la mission a débattu de deux options non exclusives l'une de l'autre :

- celle des conseillers territoriaux, défendue par les membres de l'UMP^2(*), mais que la mission n'a pas retenue ;

- et celle de créer une instance de coordination nouvelle, le conseil régional des exécutifs, solution en faveur de laquelle la mission s'est prononcée.

Rassemblant sous la présidence du président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, des conseils d'agglomération et des représentants des communautés de communes, ce conseil se réunirait obligatoirement tous les trimestres pour fixer les orientations et faciliter les arbitrages nécessaires à la conduite des politiques territoriales. Pour sa part, une conférence départementale des exécutifs assurerait la concertation entre les acteurs de terrain sur leurs projets.

Au chapitre des compétences, la mission a souhaité tout d'abord préserver la capacité d'initiative des différentes collectivités territoriales sur le fondement de leur intérêt territorial respectif. Elle a ensuite ordonné ses propositions à partir des vocations propres à chaque niveau.

· Sur ces bases, la mission a proposé de confier aux régions, confortées dans leur rôle stratégique, d'être chef de file en matière de développement économique, avec la création, dans chaque région d'une structure de coordination « partenariale » regroupant tous les acteurs, et la mise en place d'un « portail » unique pour l'attribution des aides à la création et au développement des entreprises.

Serait, en outre, généralisé le transfert de la gestion des fonds européens aux régions, qui assureraient également le pilotage d'une autorité organisatrice de transport (AOT) « partenariale » unique et également le rôle de « chef de file » pour les interventions locales en faveur de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, en partenariat avec l'Etat.

Enfin, pour donner sa cohérence au pôle formation, recherche, innovation, la mission propose, par la voie de l'expérimentation, de transférer à quelques régions volontaires la compétence de l'emploi, actuellement assurée par l'Etat.

· Pour leur part, les départements, garants des solidarités territoriales et sociales, verraient conforter leurs responsabilités en la matière.

La lisibilité du rôle du département serait renforcée en ce qui concerne la prise en charge des personnes handicapées, par le financement de l'allocation adulte handicapé.

Egalement, dans le cadre d'une expérimentation, proposée par la mission, serait offerte aux départements et aux régions la possibilité d'exercer à titre expérimental la compétence en matière de médecine scolaire.

Il a paru utile à la mission de transférer aux départements et aux régions les personnels d'intendance chargés de l'encadrement des TOS dans les collèges et les lycées.

· Pour les communes et les intercommunalités : la mission recommande, par ailleurs, de rationaliser l'exercice des compétences de proximité confiées au « bloc communal », en augmentant progressivement les compétences confiées aux intercommunalités, en particulier en matière d'aménagement, d'urbanisme et d'environnement.

En revanche, il n'a pas paru justifié de remettre en cause les compétences partagées dans les domaines du tourisme, de la culture, de la jeunesse et des sports. La réunion régulière du conseil régional des exécutifs permettra d'instaurer une grande cohérence des interventions, en s'appuyant sur le conventionnement et la mutualisation des moyens.

Au chapitre crucial des finances locales, la mission n'a pu, à son tour, que déplorer l'archaïsme et la complexité croissante d'un système à bout de souffle. Partant de ce constat, elle a souhaité tracer les pistes d'une remise à plat.

Il importe d'abord d'améliorer les liens financiers entre l'Etat et les collectivités territoriales qui placent actuellement celles-ci dans une situation de dépendance contraire à l'esprit de la décentralisation.

La mission propose un ensemble de mesures inscrites dans une cohérence globale :

- actualiser en permanence les valeurs locatives, chantier toujours remis à plus tard, et de plus en plus nécessaire ;

- cesser de créer de nouveaux dégrèvements et de nouvelles exonérations ;

- face à la suppression de la taxe professionnelle, la mission a réaffirmé son attachement au maintien d'un impôt économique local, préservant le lien entre collectivités locales et entreprises. Cet impôt économique serait scindé en deux parts, la première, assise sur la valeur foncière - ce qui supposerait la modernisation des valeurs locatives - et la seconde, sur la valeur ajoutée des entreprises.

La mission souhaite enfin le développement de la péréquation tant verticale (par un renforcement des dotations péréquatrices) qu'horizontale, en appliquant à l'ensemble du territoire, sur des bases régionales, les mécanismes du fonds de solidarité de la région Ile-de-France.

*

* *

Examinées et adoptées le 17 juin par la mission, l'ensemble de ces propositions feront l'objet d'un nouveau débat public interactif au Sénat, le 30 juin prochain, dans la perspective de préparer la discussion du projet de loi qui s'ouvrira au Sénat, à l'automne prochain.

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LES ENSEIGNEMENTS DU DÉBAT PUBLIC DU 18 MARS AU SÉNAT SUR LA RÉORGANISATION TERRITORIALE

Lors de sa séance du mercredi 18 mars 2009, le Sénat a organisé un débat en séance publique sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, à l'initiative et sous la présidence de M. Gérard Larcher, Président du Sénat, dans le cadre de la première semaine sénatoriale de contrôle de l'action gouvernementale.

Conçu dans un esprit de dialogue et d'ouverture, ce débat, qui a eu lieu en présence de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales, et de M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'Intérieur et aux Collectivités territoriales, a tout à la fois constitué pour votre mission un premier aboutissement et un enrichissement important de ses travaux grâce aux observations et aux prises de positions formulées par chacun de nos collègues présents.

Cette séance d'un genre nouveau, qui inaugurait la pratique des débats en séance publique lors de la semaine de contrôle parlementaire, a en effet pris pour base le rapport d'étape de votre mission. Après une présentation des travaux de la mission et de ses premières préconisations par votre président, M. Claude Belot, vos deux premiers vice-présidents, MM. Pierre-Yves Collombat et Rémy Pointereau, et vos rapporteurs, les différents orateurs des groupes politiques se sont prononcés autant sur la méthode suivie que sur les analyses et les conclusions du rapport d'étape. Puis, un débat libre s'est engagé pour permettre aux sénateurs qui le souhaitaient d'intervenir et, le cas échéant, d'interroger les ministres ou les membres de la mission présents au banc des commissions.

Le succès rencontré par ce débat public a clairement montré, s'il en était besoin, combien les collectivités territoriales constituent, pour tous les sénateurs, un sujet majeur de préoccupation et de réflexion.

L'objet assigné par le Président Larcher à la mission est de produire une base de réflexion commune permettant au Sénat d'engager efficacement la discussion sur la réforme à venir des collectivités territoriales. Dans l'esprit de vos rapporteurs, il est donc tout à fait nécessaire que les travaux de la mission s'enrichissent pleinement des enseignements que l'on peut tirer du débat qui s'est tenu et des orientations principales qu'il a fait ressortir.

C'est pourquoi, avant de présenter les axes complémentaires de la réforme auxquels les travaux de la mission ont abouti, vos rapporteurs ont souhaité analyser les observations et réflexions que ses premières préconisations ont suscitées.

I. LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Il s'agit là d'un thème qui, au sein de la mission, a fait l'objet d'un large consensus ayant permis de formuler des préconisations abouties dans trois directions : l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale, le développement des compétences des intercommunalités et le renforcement de la démocratie locale.

Le débat en séance publique a montré que ces préconisations recevaient, de la part de nos collègues, le même accueil favorable, sous réserve de quelques modifications ou précisions.

A. L'ACHÈVEMENT ET LA RATIONALISATION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

Dans son rapport d'étape la mission a préconisé l'achèvement de la carte intercommunale avant fin 2011, sur une base incitative. Les périmètres pertinents des intercommunalités seraient établis sur la base des travaux des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) dont la composition serait rénovée afin d'en améliorer la représentativité (préconisations n° 1 et 2).

Dans le même temps, la mission a suggéré de supprimer les dispositions législatives réglementant l'existence des pays, sans que cela ne puisse porter atteinte à la liberté de coopérer des communes et des communautés (préconisation n° 7).

Au cours du débat, nos collègues ont très largement marqué leur accord avec ces propositions, sous quelques réserves toutefois. Ainsi, M. Dominique Braye a émis le voeu que soient précisés les moyens - incitatifs ou non - par lesquels l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale pourraient être réalisés dans les délais prévus. MM. Jean-Pierre Chevènement et Hervé Maurey, pour leur part, ont marqué leur attachement aux communes et souligné que le succès de l'intercommunalité ne devait pas se faire à leurs dépens.

B. LE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES INTERCOMMUNALITÉS

Considérant que l'intercommunalité constituait une des dynamiques majeures de la décentralisation, et estimant qu'il convenait de la renforcer encore, la mission a recommandé que le nombre des compétences obligatoires et optionnelles des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) soit progressivement augmenté, afin de rendre plus consistant le socle commun des compétences qu'ils exercent (préconisation n° 3).

Parallèlement, elle a proposé qu'avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI après une large concertation départementale, le nombre des syndicats intercommunaux soit fortement réduit, leurs compétences d'attribution étant transférées aux intercommunalités concernées (préconisation n° 4).

Ni l'une ni l'autre de ces préconisations n'ont été contestées, certains de nos collègues soulignant même, comme M. Jean-Patrick Courtois, l'intérêt qui pouvait s'attacher à la suppression d'un certain nombre de syndicats intercommunaux. D'une manière générale, il semble que les sénateurs s'accordent sur la nécessité de poursuivre le renforcement des intercommunalités, à la condition cependant, comme l'a relevé M. Claude Bérit-Débat, qu'il ne s'effectue pas au prix de la suppression des communes.

C. LE RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE

Etendue à l'ensemble du territoire, confortée dans ses missions et dotée de compétences élargies, l'intercommunalité ne pourrait rester étrangère aux exigences de la démocratie locale. C'est pourquoi la mission a recommandé que les conseillers communautaires soient élus par « fléchage » sur les listes des candidats aux élections municipales. Afin de rendre applicable ce système au plus grand nombre possible de communes, elle a corrélativement proposé que le mode de scrutin actuellement applicable dans les communes de 3 500 habitants et plus soit étendu aux communes de 500 habitants et plus, une obligation de candidature étant par ailleurs établie dans toutes les communes (préconisations n° 5 et 6).

Ces préconisations, qui correspondaient aux souhaits des associations d'élus municipaux et intercommunaux, ont fait l'objet d'un large consensus, même si certains de nos collègues, à l'instar de M. Jean-Pierre Chevènement, ont fait état des réserves que l'élection par fléchage leur inspirait.

Par ailleurs, Mme Nathalie Goulet a attiré l'attention de la mission sur le fait que, si le système proposé était adopté, il conviendrait de réexaminer la situation des présidents d'intercommunalité au regard des règles relatives au cumul des mandats, ce dont est convenu le président de la mission, M. Claude Belot.

II. LES VOCATIONS RESPECTIVES DES NIVEAUX ET LEUR ARTICULATION

Les travaux de la mission sur la réorganisation des collectivités territoriales, la clarification de la répartition des compétences entre elles et la refondation des finances locales ont abouti, dans le cadre du rapport d'étape, à près d'une vingtaine de préconisations dont la très grande majorité, comme l'a souligné M. Rémy Pointereau au cours du débat, ont été adoptées à l'unanimité. Reste que sur un nombre très restreint de questions, aucun accord n'a pu être trouvé, la mission devant poursuivre sa réflexion.

Il semble à vos rapporteurs que les débats en séance publique ont très largement reflété ceux qui se sont tenus au sein de la mission. Si la plupart des préconisations du rapport d'étape ont été favorablement accueillies et ont fait l'objet d'observations très enrichissantes, certains de nos collègues ont fait valoir leurs réserves voire leur désaccord ponctuel sur quelques unes d'entre elles, tandis que les points non tranchés par la mission ont été âprement discutés. Tel fut en particulier le cas de la question des conseillers territoriaux censés se substituer à la fois aux conseillers régionaux et aux conseillers généraux, question qui a révélé le plus de désaccords parmi les sénateurs.

Par ailleurs si, comme l'a rappelé M. Jean-Patrick Courtois, l'un des principes qui ont guidé la mission pour concevoir la réforme de l'organisation territoriale a été celui de permettre aux collectivités territoriales d'accomplir plus parfaitement leurs missions à un moindre coût, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a estimé que l'évaluation des coûts actuels et celle des gains escomptés par certaines propositions de réforme n'a pas été suffisamment effectuée.

A. L'ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

1. La création d'un nombre restreint de métropoles

Jugeant nécessaire de donner au fait métropolitain une traduction institutionnelle pertinente, afin de tirer pleinement parti des dynamiques qu'il génère, la mission s'est prononcée pour la création législative d'un nombre limité de métropoles, dont les compétences seraient renforcées par le transfert de certaines des compétences des communes ou la délégation d'un large éventail des compétences des communes, des départements ou des régions (préconisations n° 8 et 9).

Vos rapporteurs notent que la question des métropoles a largement retenu l'attention de nos collègues au cours du débat du 18 mars. Les sénateurs présents se sont en effet interrogés tant sur les conséquences que l'institutionnalisation des métropoles pourrait avoir sur les communes qui les composeraient ou les territoires qui les enserreraient, que sur leur périmètre et sur leur nombre.

Ainsi, M. Gérard Longuet a marqué sa préférence pour la solution retenue par la mission sur celle formulée par le Comité présidé par M. Edouard Balladur, dans la mesure où elle reposait moins sur la contrainte et conduisait à limiter le nombre de métropoles en ne retenant que celles de taille suffisamment importante.

Faisant également référence aux propositions formulées par le Comité pour la réforme des collectivités territoriales, M. Jean-Claude Peyronnet s'est inquiété de ce qu'elles devaient aboutir à la suppression des communes comprises dans l'aire métropolitaine.

Insistant à la fois sur la nécessité d'offrir à la diversité des situations locales des réponses adaptées et sur l'importance que revêtait la création, au sein des agglomérations de plus d'un million d'habitants, de structures institutionnelles efficaces et démocratiques, M. Michel Mercier a proposé que les cinq ou six métropoles créées par la loi se voient transférer, sur leur territoire, les compétences du département et certaines de celles des communes qui les composent, ces dernières conservant la personnalité morale de droit public.

M. Pierre Mauroy s'est en revanche opposé à la transformation des communes de l'aire métropolitaine en simple personnes morales et il a plaidé pour leur maintien en tant que collectivités territoriales de plein exercice. Il s'est par ailleurs prononcé en faveur d'un nombre plus important de métropoles - une vingtaine - afin que soit ainsi pleinement prise en compte l'urbanisation étendue de la France.

Jugeant que la compétitivité européenne des métropoles françaises était un enjeu crucial du débat, M. Gérard Collomb a posé la question du périmètre qu'il conviendrait leur reconnaître.

Enfin, MM. François Fortassin et Jean-Pierre Chevènement se sont inquiétés, pour le premier, du déséquilibre de développement pour les territoires périphériques et, pour le second, du démantèlement du département que la création de métropoles pourrait engendrer.

2. La promotion des regroupements volontaires de collectivités

Consciente que l'organisation territoriale actuelle devait pouvoir être modifiée pour prendre en compte les nouvelles dynamiques locales et nationales, la mission a proposé, dans son rapport d'étape, plusieurs possibilités de regroupements ou de fusions volontaires de collectivités territoriales entre elles, notamment le regroupement d'une région et des départements qui la composent, possibilités qui toutes obéiraient à la procédure suivante : le regroupement n'aurait lieu que sur proposition concordante des assemblées des territoires concernés statuant à la majorité et devrait être ratifié par un référendum organisé par les pouvoirs public à l'issue d'un large débat. Les fusions volontaires de communes se verraient, quant à elles, encouragées au moyen d'outils incitatifs, et la coopération entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics réaffirmée (préconisations n° 10, 11, 12, 13 et 14).

Lors du débat en séance publique, ces possibilités de regroupements conçues sur une base exclusivement volontaire n'ont pas rencontré d'opposition, à l'exception de celles de M. Jean-Pierre Chevènement, qui a marqué sa réserve quant à de telles solutions, et de M. Adrien Gouteyron, qui s'est interrogé sur la nature uniquement incitative des dispositifs suggérés pour encourager les fusions de communes. Il a en effet considéré qu'ils pourraient, s'ils étaient mal conçus, permettre de forcer la main aux élus municipaux.

Les participants au débat ont, en revanche fait valoir un certain nombre d'observations sur le sujet. M. Alain Vasselle a relevé que le débat sur les regroupements de régions ou de départements avait été caricaturé alors que, selon lui, le principe qui devait le guider était celui de la subsidiarité, dont toute la réforme territoriale devait découler, une fois qu'une organisation territoriale pertinente par couples de collectivités aurait été identifiée.

M. Michel Mercier a estimé qu'en la matière, la bonne solution consistait à offrir aux collectivités territoriales une sorte de « boîte à outil » institutionnelle qui leur permette de se regrouper et de s'associer librement, sur une base volontaire, le législateur intervenant, le cas échéant, quelques années plus tard pour entériner et pérenniser les choix effectués.

S'attachant à la question de la fusion d'une région avec ses départements, et visant plus particulièrement le cas de l'Alsace, M. Philippe Richert a fait valoir que la simplicité devait primer et qu'il convenait de conserver les deux modes de scrutins cantonaux et régionaux, qui présentaient chacun leur mérite, quitte à réduire à la marge le nombre d'élus par des réaménagements justifiés de la carte électorale locale.

3. La prise en compte des spécificités de l'Outre-mer

Au stade du rapport d'étape, la mission, consciente de la nécessité de prendre en compte la spécificité des départements et régions d'Outre-mer, a réservé son analyse et n'a préconisé que le passage des régions monodépartementales à la collectivité unique (préconisation n° 26).

Seule Mme Lucette Michaux-Chevry s'est prononcée sur la question de l'Outre-mer au cours du débat en séance publique et vos rapporteurs ont pris note des réserves qu'elle a exprimées sur la pertinence du passage de tous les territoires concernés à la collectivité unique. La récente création par le Sénat, d'une mission commune d'information sur la situation des départements d'Outre-mer^3(*) appelle à poursuivre l'examen de ces questions en étroite coordination avec celle-ci.

4. La poursuite de la réflexion sur le Grand Paris

La préconisation n° 27 du rapport d'étape proposait à la mission de poursuivre ses travaux sur la question du Grand Paris, des auditions propres à ce sujet devant être réalisées après la publication dudit rapport.

Le débat en séance publique a néanmoins permis à plusieurs de nos collègues de présenter leur analyse sur le sujet.

M. Yves Pozzo di Borgo a fait valoir que tout l'enjeu de la réflexion sur le Grand Paris était de parvenir à construire une structure permettant à la capitale de jouer pleinement son rôle de moteur pour la croissance de la région.

M. Philippe Dallier, pour sa part, estimant qu'il n'était pas possible de différer la réforme de la gouvernance pour l'agglomération parisienne, a défendu le projet du Grand Paris exposé dans son rapport pour l'Observatoire de la décentralisation, considérant que la conférence métropolitaine comme les grands projets d'infrastructure n'apportaient pas une réponse adaptée aux enjeux qui se présentaient.

M. Jean-Pierre Caffet a au contraire dénoncé la solution consistant à créer un unique département de la petite couronne, qui risquerait d'entraîner un développement à deux vitesses de l'Ile-de-France, et s'est prononcé pour le projet de Paris Métropole, dont il a estimé qu'il était un instrument fédérateur pour coordonner, impulser et renforcer les dynamiques propres à l'agglomération francilienne.

M. Jacques Gautier a quant à lui privilégié l'approche consistant à favoriser l'intégration des différents acteurs de la région Ile-de-France en recourant à des structures de type intercommunal.

B. LA QUESTION DU RAPPROCHEMENT INSTITUTIONNEL ENTRE CONSEILS GÉNÉRAUX ET CONSEILS RÉGIONAUX

Dans le rapport d'étape, vos rapporteurs avaient indiqué que cette question constituait un point sévère de blocage au sein de la mission, seule l'élection de tous les conseillers généraux en même temps tous les six ans ayant fait consensus (préconisation n° 15).

Au cours du débat en séance publique, des divergences identiques sont apparues entre partisans et opposants du rapprochement institutionnel entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux.

Se sont ainsi exprimés en faveur de cette solution MM. Jean-Patrick Courtois et Rémy Pointereau, qui ont jugé qu'elle répondait à l'impératif de coordination des actions des collectivités territoriales, ainsi que M. Gérard Longuet, qui a considéré souhaitable de n'avoir qu'un élu par couple de collectivités (commune / intercommunalité et département / région).

Tout en se déclarant intéressé par cette solution, MM. Jacques Blanc et Hervé Maurey se sont inquiétés de la remise en cause du scrutin uninominal qu'un tel rapprochement pourrait engendrer, s'il était organisé sur la base d'un scrutin proportionnel commun, comme le préconise le rapport du Comité présidé par M. Edouard Balladur.

Se sont au contraire déclarés opposés au rapprochement des conseillers généraux et des conseillers régionaux M. Michel Mercier, qui a considéré que le couple département / région n'était pas un couple pertinent, au contraire du couple département / commune, ainsi que MM. Pierre Mauroy et Jean-Claude Peyronnet.

Soulignant que la vocation du département et celle de la région étaient très différentes, MM. Yves Daudigny et Philippe Adnot ont estimé que la fusion de leurs représentants n'était de ce fait pas souhaitable. M. François Patriat s'est aussi prononcé contre, considérant que le rapprochement envisagé était conçu sur le modèle Paris-Lyon-Marseille, les premiers élus des collectivités de rang n étant appelés à siéger au sein de la collectivité de rang n+1, alors qu'à la différence de la commune et de l'intercommunalité, qui ont, a-t-il relevé, les mêmes compétences en partage, la région et le département ont des domaines de compétences très différents, ce qui interdit toute assimilation de l'un à l'autre.

C. LA CLARIFICATION DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Au stade du rapport d'étape, la mission s'est limitée à identifier les principes qui devaient guider la clarification de la répartition des compétences entre les différentes collectivités territoriales. Tout en réaffirmant le principe de libre administration, elle a retenu l'idée d'un recentrage des départements et des régions sur leur domaine de compétence propre, les solidarités sociales et territoriales pour les premiers et les missions stratégiques pour les secondes (préconisations n° 16, 17, 18 et 20). Parallèlement, elle a appelé à la suppression des services de l'Etat doublonnant ceux des collectivités territoriales compétentes, avec transfert du pouvoir réglementaire, et au développement du recours au « chef de filat » sur les compétences partagées entre différents niveaux de collectivités (préconisations n° 19, 21 et 23). Enfin, au plan de la méthode, la mission a proposé qu'il soit recouru à l'expérimentation pour certains transferts de compétences (préconisation n° 22).

Nos collègues se sont montrés divisés en séance sur la question de la réaffirmation du principe de libre administration. Si nombre d'entre eux, à l'instar de MM. Bruno Retailleau et Jean-François Voguet, ont salué cette réaffirmation qui garantit le maintien de la clause générale de compétence aux collectivités territoriales, dans la mesure où celle-ci leur semble indissociable de l'idée-même de décentralisation, d'autres, comme MM. Hervé Maurey et Daniel Dubois, ont estimé que ni les régions ni les départements ne devraient bénéficier de cette clause générale de compétence.

A l'inverse, le renforcement des compétences obligatoires des collectivités et le recentrage des départements et des régions sur leurs domaines propres ont été accueillis favorablement par les sénateurs présents, qui ont formulé un certain nombre d'observations à ce sujet.

Ainsi, Mme Josette Durrieu a marqué son accord avec l'idée que le département était la collectivité des solidarités sociales et territoriales, et la région celle des missions stratégiques. M. Bruno Sido a salué la solution du constat de carence qui permettrait à un échelon territorial d'exercer la compétence d'un autre échelon si ce dernier s'avérait défaillant. M. Jean Boyer a fait valoir qu'il fallait se prémunir contre le risque de dilution des compétences entre les collectivités. Enfin, Mme Dominique Voynet a souligné qu'au-delà de la question traditionnelle de la répartition des compétences entre la région et le département, il convenait désormais d'examiner avec attention la répartition des compétences entre la région et l'intercommunalité, eu égard à la montée en puissance de l'une et de l'autre sur des champs superposés.

S'agissant, enfin, de la clarification des rôles de l'Etat et des collectivités territoriales, Mme Anne-Marie Escoffier a quant à elle rappelé la nécessité de coordonner leurs réformes respectives.

III. LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Vos rapporteurs avaient proposé que la question de la refonte des finances locales, sujet central de toute réforme territoriale, ne soit abordée que dans un second temps, lorsque les premières perspectives de la réorganisation territoriale auraient été posées. C'est pourquoi, au stade du rapport d'étape, après une première analyse des finances publiques locales, seules deux pistes avaient été présentées : celle d'une refondation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales qui subordonnerait toute nouvelle décision ayant un impact sur les budgets locaux à une concertation préalable avec les associations nationales d'élus locaux ; et celle d'une réforme de la fiscalité locale qui distinguerait deux types de ressources fiscales par niveau de collectivité territoriale, les cumuls d'impôts sur une même assiette étant limités et un impôt lié à l'activité économique étant conservé (préconisations n° 24 et 25).

Les pistes ainsi tracées n'ont pas fait l'objet d'un total consensus en séance publique. Cependant, plusieurs de nos collègues ont attiré l'attention de vos rapporteurs sur certains problèmes posés par la situation actuelle, auxquels il serait souhaitable d'apporter rapidement une réponse.

Ainsi, dénonçant la situation d'asphyxie financière dans laquelle les collectivités locales lui semblaient placées, Mme Marie-France Beaufils a à la fois défendu la pratique des financements croisés et émis le voeu que les entreprises contribuent de manière suffisante au financement des collectivités.

Mme Catherine Troendle s'est inquiétée des conséquences que pourrait avoir la suppression de la taxe professionnelle.

M. Jean-Pierre Fourcade, pour sa part, a souligné la nécessité de faire procéder à l'actualisation des valeurs locatives.

S'attachant au cadre général des finances locales, M. Gérard Longuet a contesté la pertinence du principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui lui est apparu en décalage avec la réalité de la vie locale où les dépenses, à la différence des recettes, sont de plus en plus mutualisées. A l'opposé, M. François Marc a défendu l'autonomie financière locale et il a insisté sur la nécessité de renforcer la péréquation, qui lui a semblé insuffisante à l'heure actuelle.

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Ce rapide aperçu des réactions exprimées par notre assemblée face aux premières analyses et préconisations de la mission démontre que l'esprit dans lequel elle a travaillé, sous l'autorité du président Claude Belot, a été favorable à l'émergence d'un diagnostic partagé et à la formulation de propositions autour desquelles un large consensus a pu se dégager.

Vos rapporteurs sont reconnaissants à nos collègues de la richesse des observations, remarques et critiques qu'ils ont formulées au cours du débat. Dans toute la mesure du possible, ils ont essayé d'en tenir compte dans la suite de leurs travaux, pour s'en inspirer ou pour y répondre.

PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE RÉNOVÉE

I. PERMETTRE AUX GRANDES MÉTROPOLES DE PRENDRE TOUT LEUR ESSOR

En 1964, huit métropoles ont été constituées pour contrebalancer la prédominance asséchante de Paris et rééquilibrer le développement du territoire national.

Cette politique, entre autres réalisations, a fondé la construction d'infrastructures (routes, ouvrages d'art, équipements aéroportuaires,...) pour améliorer l'accessibilité de ces espaces -tant nationale qu'internationale- et favoriser la spécialisation de leur activité. Elle a contribué de ce fait à l'émergence de leur identité (aéronautique à Toulouse, centres de recherche de Grenoble...).

Aujourd'hui, il s'agit de créer les conditions permettant de valoriser les atouts, les richesses, les dynamiques de ces différentes grandes zones fortement urbanisées et réparties sur le territoire de notre Hexagone, d'accroître leur ouverture sur l'extérieur, leur attractivité pour l'implantation d'entreprises internationales, en termes d'offre de service, de potentiel universitaire : c'est ce que soulignait le président du Grand Lyon, notre collègue Gérard Collomb, lorsqu'il a accueilli la mission, dans la salle du conseil de la communauté urbaine le 12 février 2009.

Dans le débat présent sur la réforme de l'organisation territoriale, le mot « métropole » est sur toutes les lèvres. Mais il recouvre, en réalité, des modèles très variés : si pour le comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur, les métropoles constitueraient des collectivités territoriales de plein exercice en lieu et place des communes membres, l'Association des Maires de France (AMF) et l'Association des Petites Villes de France (APVF) retiennent la voie pragmatique et collaborative.

Votre mission temporaire, pour sa part, a privilégié la piste d'une intercommunalité renforcée, complétée par des instruments plus contraignants de coopération afin de permettre à ces très grands pôles urbains de devenir les véritables moteurs de la compétitivité nationale, en s'affranchissant, si nécessaire, des limites administratives de leur implantation pour intégrer pleinement les espaces et les services nécessaires à leur développement et à leur vitalité.

A. CONFÉRER UN STATUT LÉGISLATIF AUX AIRES MÉTROPOLITAINES

Dès son rapport d'étape, votre mission a retenu la nécessité, pour le législateur, de reconnaître le fait métropolitain. Elle a insisté sur la nécessité de doter ces nouvelles entités d'un bloc renforcé de compétences communales complétées, le cas échéant, de délégations d'attributions exercées par les trois niveaux de collectivités territoriales -régions, départements et communes-. (cf. préconisations n° 8 et 9 ci-dessous).

1. Définir le statut des métropoles

L'élaboration du statut métropolitain doit suivre une démarche pragmatique tenant compte des réalités locales afin d'encourager l'adhésion au développement des collectivités métropolitaines.

C'est pourquoi, dans un premier temps du moins, la métropole constituerait une intercommunalité très intégrée dont les communes membres resteraient des collectivités territoriales de plein exercice, contrairement aux propositions du comité Balladur qui propose de les transformer en personnes morales de droit public.

Cependant, cette nouvelle entité métropolitaine serait d'ores et déjà plus que ce qu'est aujourd'hui la communauté urbaine puisque, si les préconisations du rapport d'étape de la mission étaient confirmées, le conseil métropolitain serait élu au suffrage universel direct par fléchage et son périmètre rationalisé. D'autres outils devraient conforter la place de la métropole, notamment en matière financière et d'organisation de l'espace.

En tout état de cause, la loi devrait en permettre l'évolution statutaire en autorisant la transformation de la métropole de première génération en une collectivité territoriale de plein exercice en lieu et place des communes membres, sur délibérations concordantes de celles-ci. Le législateur interviendrait pour valider la volonté exprimée par les communes métropolitaines.

Le choix de la mission sera peut-être jugé trop timoré mais il lui a semblé que les esprits n'étaient pas encore mûrs pour opérer, dans de bonnes conditions, cette novation.

Ainsi, l'AMF, s'oppose nettement à la dissolution des communes dans la métropole^4(*).

La même position a été adoptée par l'APVF lors de ses XII^èmes assises tenues à Chinon en présence du Président du Sénat, M. Gérard Larcher, le 15 mai 2009 : pour elle, les communes membres « ne doivent pas être « vassalisées » et garder leur rôle indispensable de proximité sans être transformées en mairies d'arrondissement aux compétences limitées »^5(*). L'Association des communautés urbaines de France (ACUF) retient le même principe en exprimant « les plus vives réserves quant au risque de minimisation du rôle de la commune »^6(*).

Les crispations, voire les rejets, que la création imposée d'une collectivité nouvelle absorbant les communes membres pourrait susciter, constitueraient autant de freins à leur développement et atténueraient les effets qui en sont attendus. Il semble donc préférable de prévoir leur transformation à terme en une nouvelle catégorie de collectivité territoriale sur une base volontaire qui fonderait un projet collectif et fédérateur, gage d'un succès commun.

Mieux vaut construire des fondations solides qui, par la démonstration de leur bien-fondé, encourageraient les évolutions nécessaires.

2. Déterminer territorialement les métropoles

Les critères retenus pour identifier la métropole comme l'étendue donnée à son périmètre contribueront à l'efficacité qui en est attendue.

a)- Définir les critères de création d'une métropole

Différentes écoles s'opposent : pour certains, dont l'ancien Premier ministre, notre collègue Pierre Mauroy, il convient de retenir un nombre suffisant de métropoles (qu'il a estimé à une vingtaine) pour permettre aux villes françaises de se hisser à la hauteur de leurs concurrentes européennes et de rivaliser en puissance et en notoriété avec elles. Le comité Balladur l'a fixé à onze, soit les huit communautés urbaines (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg) et les trois communautés d'agglomération (Rouen, Toulon, Rennes) les plus peuplées.

Pour le président de l'ADF, M. Claudy Lebreton, la définition des métropoles devrait tenir compte de leur caractère européen et de l'existence de grandes fonctions métropolitaines.

Dans son rapport d'étape, la mission a entendu réserver le statut de métropole aux quelques très grands pôles urbains comparables aux agglomérations européennes les plus dynamiques. C'est pourquoi, elle les a identifiés par le jeu d'un critère démographique fixé autour de 500 000 habitants qui devrait être combiné à des critères fonctionnels, facteurs qui fondent leur réputation, leur attractivité, leur rayonnement et leur accessibilité : aéroport international, grand port, universités, centres de recherche, salon international,... ouverts sur l'extérieur et aux notions de bassin de vie, de continuité territoriale, de potentiel économique... Notre collègue, M. Edmond Hervé, a insisté sur la notion d'appartenance de l'agglomération métropolitaine à des réseaux, qui permettrait la mise en oeuvre de péréquations financières et foncières ou encore la mixité sociale.

Votre mission a souhaité que les métropoles soient créées en nombre limité, en ne retenant que les huit ou neuf plus grandes agglomérations de taille européenne, qui remplissent des fonctions bien spécifiques. Elle en a proposé une énumération, en se référant à la liste des plus peuplées d'entre elles.

Population des quinze groupements les plus peuplés (données 2009)

Source : DGCL

Afin d'assurer la cohérence de l'ensemble, il est proposé de fixer, dans la loi, les critères de détermination du périmètre métropolitain. Ce périmètre pourrait d'ailleurs s'étendre au-delà du territoire départemental d'implantation du noyau central ; cette extension n'impliquerait pas de modification des limites des départements.

b)- Arrêter le périmètre métropolitain

La délimitation du périmètre métropolitain est une des clés de la réussite de ces nouvelles métropoles. Il faut, en effet, leur permettre d'administrer le territoire pertinent de l'aire urbaine pour optimiser tous leurs atouts et leurs potentialités.

On constate, en effet, que le territoire métropolitain devrait inclure quelques EPCI qui se sont créés à titre défensif pour ne pas être absorbés par la métropole ; ils constituent des « poches de résistance » qui peuvent s'analyser comme des rentes de situation bénéficiant de l'attractivité de la métropole, sans réciprocité. Il en est ainsi de la présence sur cette aire d'un aéroport ; de tels infrastructures et équipements devraient être intégrés dans le périmètre métropolitain pour contribuer au dynamisme et à la vitalité de l'ensemble.

Notons que ce regroupement de communes qui se ferait « d'un seul tenant et sans enclave », pour reprendre la définition du code général des collectivités territoriales pour les communautés urbaines, s'insère lui-même dans un ensemble plus vaste. En effet, il faut distinguer la métropole constituant donc un territoire continu, de sa zone de rayonnement : on peut y constater des mises en réseau avec des pôles urbains et des agglomérations situés dans cette aire d'attractivité, qui fonctionnent en complémentarité : c'est le cas, par exemple, de la communauté urbaine de Saint-Etienne pour le Grand Lyon.

Afin de construire des ensembles cohérents, une fois dessiné sur la base des critères évoqués précédemment, le périmètre métropolitain serait arrêté par décret après consultation des conseils municipaux des communes membres. Leur accord ne serait, cependant, pas requis.

3. Régler les principes de gouvernance des métropoles

a)- Fixer la composition de l'organe délibérant

Rappelons que le critère essentiel est, là aussi, démographique en vertu de l'article 3 de la Constitution qui impose que le suffrage soit toujours égal.

Le législateur peut cependant le combiner avec d'autres données motivées par l'intérêt général.

Sur cette base, il est proposé de favoriser le fonctionnement des métropoles en y associant chaque commune membre et donc de retenir le principe de l'attribution d'un siège au moins, au conseil métropolitain, à chacune des communes de son ressort.

Pour le reste, la loi fixerait un ratio démographique pour l'attribution des sièges restant à répartir. Cette recommandation rejoindrait le souci exprimé par l'ACUF^7(*) qui enjoint de « veiller à conserver une représentation équilibrée entre territoires et population ». L'Association cite le cas de Lille Métropole composée de 85 communes dont la plus petite compte 178 habitants et la plus importante, Lille, 226 000.

Cette répartition suppose la détermination préalable de l'effectif de l'assemblée délibérante : sur ce point, la mission recommande la limitation du nombre de conseillers métropolitains à la représentation suffisante des communes membres.

b)- Déterminer les modalités de désignation des conseillers métropolitains

Votre mission a réaffirmé sa préconisation d'élire l'ensemble des conseillers communautaires au suffrage universel direct par « fléchage » sur les listes de candidats aux élections municipales : la désignation des conseillers métropolitains se ferait donc selon le modèle « PLM ».

c)- Fixer la composition des exécutifs métropolitains

La formation de l'exécutif devrait obéir aux règles communes applicables aux assemblées locales : un bureau composé d'un président, assisté de vice-présidents dont le nombre serait limité à 30 % au plus de l'effectif de l'organe délibérant. Chaque délégation devrait correspondre à un des véritables secteurs d'action de la métropole. Pour éviter des exécutifs pléthoriques, le nombre maximum serait fixé par décret en fonction de la population du groupement.

4. Etablir les compétences des métropoles

La mission, dans son rapport d'étape, a esquissé les principes qui devraient régir l'attribution de compétences aux métropoles, soit :

- le transfert d'un certain nombre de compétences exercées par les communes membres, complété par :

- la délégation facultative à la métropole de compétences détenues respectivement par les communes membres (hors transferts), les départements et régions de rattachement de l'aire métropolitaine.

a)- Un bloc fondateur

Ce sont donc les compétences en matière de :

- développement et aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire (zones industrielles, touristiques, portuaires, équipements et établissements culturels, sportifs ...) ;

- aménagement de l'espace communautaire (urbanisme, transports urbains ...) ;

- équilibre social de l'habitat ;

- politique de la ville ;

- gestion des services d'intérêt collectif ;

- protection et mise en valeur de l'environnement et politique du cadre de vie (déchets ...) ;

- organisation des grands événements culturels et sportifs.

b)- Des compétences d'attribution complétées par des délégations des autres niveaux

Pour certains, la métropole devrait exercer les compétences départementales dans les ressorts de son territoire et particulièrement les attributions sociales dévolues au conseil général. C'est notamment le principe retenu par le comité Balladur : l'exercice, par les métropoles, de la totalité des compétences départementales. C'est également le projet porté par le président du conseil général du Rhône^8(*).

Vos rapporteurs considèrent que la compétence sociale n'est pas du ressort évident de la métropole qui doit se consacrer essentiellement à l'exercice des fonctions concourant au développement économique, à la dynamique et à l'attractivité de son territoire et au renforcement des infrastructures, afin d'offrir un service coordonné et combiné aux usagers. Ils rejoignent le point de vue de l'ADF et de son président, M. Claudy Lebreton, pour qui le département doit conserver la responsabilité d'assurer l'équilibre entre les territoires et les populations^9(*).

En tout état de cause, si les caractéristiques locales de l'espace métropolitain impliquaient l'exercice de la compétence sociale par les métropoles, il suffirait d'étendre à cette nouvelle catégories de groupements le droit en vigueur : celui-ci, en effet, le permet déjà puisque l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales autorise les communautés urbaines à exercer par convention passée avec le département, tout ou partie des compétences d'aide sociale de celui-ci. C'est à ce titre que la communauté urbaine de Strasbourg met celle-ci en oeuvre dans son ressort.

Ainsi, l'action des métropoles ne serait pas uniforme pour l'ensemble de cette catégorie de structures territoriales. Au-delà du bloc minimum qui découle logiquement de leur raison d'être, ces nouvelles entités juridiques devraient pouvoir adapter leurs interventions aux réalités locales.

Dans le même objectif, l'Etat devrait également pouvoir déléguer certaines de ses compétences aux métropoles.

c)- Vers des schémas intégrés

La définition et la mise en oeuvre de stratégies communes ou concertées à l'échelle périmétropolitaine doit conforter le développement de la métropole, en amplifier l'attractivité, tout en améliorant les services rendus aux usagers.

C'est pourquoi l' « agglomération-phare », dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales, doit pouvoir initier l'organisation de la mise en réseau des espaces urbains périmétropolitains.

La loi doit faciliter et promouvoir les coopérations spécifiques de la métropole avec les pôles situés non seulement à l'extérieur de son périmètre, mais également au-delà de son département, voire de sa région d'implantation. C'est notamment le cas du Grand Lyon et de ses connexions avec Saint-Etienne Métropole à l'est et la communauté d'agglomération des Portes de l'Isère au sud-est.

Pourtant, le code général des collectivités territoriales offre déjà des outils permettant aux collectivités de s'associer « en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales » (cf. article L. 5721-2). La formule la plus souple et la plus opérationnelle réside dans le syndicat mixte qui peut être constitué entre des régions, des départements, des communes, leurs groupements, avec un certain nombre d'établissements publics.

Devrait en conséquence être encouragée, sur la base du volontariat, la constitution de coopérations spécifiques avec l'espace périmétropolitain, permettant de mettre en oeuvre des réseaux organisés dans les domaines d'intérêt métropolitain tels que l'urbanisme et le logement, les transports, les grands équipements, l'aménagement du territoire, le développement économique, les universités, la recherche, la culture, les grands événements culturels et sportifs,... Ces coopérations s'établiraient dans le respect des schémas régionaux correspondants. La métropole en serait en quelque sorte le chef d'orchestre.

Des initiatives multiples et novatrices ont déjà été mises en oeuvre dans l'Hexagone. C'est le cas des réseaux de villes : cette politique, initiée en 1991, a favorisé le rapprochement de collectivités pour coordonner leurs efforts d'équipement par l'adoption d'un programme de coopération.

Certaines rigidités freinent, cependant, les initiatives locales.

Ainsi, tous les syndicats mixtes ne peuvent pas adhérer à un autre syndicat mixte. Il y aurait lieu, sur ce point, à lever cette restriction pour permettre la prise en compte des situations locales.

 Un exemple : l'intégration des prestations en matière de transports

La question des transports est déterminante dans le développement des métropoles.

Il apparaît nécessaire de globaliser l'offre dans ce domaine, afin de simplifier les déplacements tout à la fois à l'intérieur de l'aire métropolitaine et dans sa périphérie, pour y inclure les agglomérations confortant le rayonnement de la métropole et donnant sa cohésion à l'ensemble de l'espace métropolitain.

Cette exigence absolue a, tout d'abord, été prise en compte par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains qui a institué une catégorie particulière de syndicat mixte constitué entre autorités organisatrices de transports pour exercer trois compétences obligatoires : coordination des services organisés par ses membres, mise en place d'un système d'information des usagers et recherche d'un tarification coordonnée et de titres de transports uniques ou unifiés. Des compétences facultatives peuvent être exercées : organisation de services de transport régulier ou à la demande, réalisation et gestion des équipements et infrastructures des transports. Le périmètre d'intervention est librement fixé par le syndicat mixte. Ce dispositif très souple mais intégrateur se heurte, aujourd'hui, à l'interdiction mentionnée ci-dessus incitant les adhésions entre structures syndicales. Cette difficulté devrait être levée dès l'adoption, par le Parlement, du projet de loi portant engagement national pour l'environnement dit Grenelle II puisque son article 18 propose d'autoriser l'adhésion d'un syndicat mixte compétent en matière de transports publics à un syndicat mixte « SRU ».

La coordination des transports dans la région métropolitaine devrait être confortée par l'adoption d'une telle disposition qui pourrait permettre d'harmoniser l'offre de transport sur tout le réseau tant urbain qu'interurbain. Elle serait facilitée par l'institution d'une autorité organisatrice des transports sur la métropole. Il va de soi que le schéma métropolitain devrait être compatible avec le schéma régional.

5. Permettre l'institution d'une DGF territoriale

Afin de favoriser la mise en oeuvre de l'intérêt communautaire et de permettre un développement harmonieux et équilibré sur l'ensemble du territoire métropolitain, il est proposé de prévoir l'institution d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) territoriale à la demande des communes membres. Elle jouerait un rôle péréquateur majeur au sein du périmètre choisi.

La mission reprendrait ainsi une revendication déjà ancienne de l'Assemblée des communautés de France (AdCF).

La décision serait prise par les communes membres de la métropole, statuant à une majorité qualifiée renforcée, en vue d'opérer la mutualisation du montant de la DGF de toutes les collectivités incluses dans le périmètre, avec celle de la métropole. Fondée sur le volontariat et l'expérimentation, cette globalisation pourrait être modulée et encadrée précisément par le législateur, notamment en ce qui concerne sa durée et les dotations communales transférées à la métropole.

En contrepartie, afin de permettre l'exercice des compétences conservées par les collectivités de base, la métropole leur reverserait une dotation qui en permettrait le financement.

Cette réforme pourrait s'accompagner d'un transfert, également modulable, de la perception des impôts locaux des communes membres vers la métropole.

Ce dispositif, particulièrement intégrateur et péréquateur, devrait être conjugué avec le principe de libre administration des collectivités territoriales et pourrait être expérimenté par les collectivités volontaires.

B. LA NÉCESSITÉ D'ASSURER L'AVENIR DE LA MÉTROPOLE PARISIENNE

A l'occasion de son rapport d'étape^10(*), votre mission avait déjà eu l'occasion de prendre position sur la nécessité d'agir rapidement pour doter la métropole parisienne des outils lui permettant de répondre aux besoins quotidiens de ses habitants et de soutenir son rang dans la compétition internationale.

A l'issue des auditions de MM. Edouard Balladur, Pierre Mauroy, Philippe Dallier, Jean-Pierre Chevènement, Daniel Canepa, il lui est apparu clairement que les institutions actuelles n'étaient pas adaptées et que de nouveaux modes de gouvernance étaient nécessaires comme pouvait en témoigner, par exemple, la démarche coopérative engagée par le maire de Paris, M. Bertrand Delanoë, dans le cadre du syndicat « Paris Métropole ».

Pour affiner son jugement, votre mission a donc souhaité procéder à des auditions complémentaires qui lui ont permis de conforter son analyse selon laquelle une nouvelle gouvernance était nécessaire mais qu'elle devait être envisagée au travers d'une démarche respectueuse des élus locaux et parallèlement à un réengagement de l'Etat dans le financement des infrastructures et la détermination de nouveaux dispositifs permettant la solidarité.

1. Une métropole parisienne dépourvue de pilote et de stratégie globale

Une métropole en panne de véritable stratégie économique

Lors de son audition par votre mission, M. Christian Blanc, secrétaire d'Etat au développement de la région capitale, a insisté sur le fait que la métropole parisienne, au contraire du Grand Londres, son homologue britannique, ne « tirait » pas la croissance de l'Ile-de-France et du reste du territoire national. Il a expliqué, en particulier, que son taux de croissance était similaire à celui du reste du territoire alors que sa vocation métropolitaine, comme la concentration des équipements et des travailleurs qualifiés, justifiaient qu'elle connaisse un taux de croissance sensiblement supérieur de nature à créer une dynamique d'entraînement. Il a insisté sur les obstacles dressés au développement économique de l'agglomération en citant l'exemple de l'absence de volonté de développer les abords des zones aéroportuaires alors même que la zone située entre l'aéroport de Roissy et les espaces urbains attenants était aujourd'hui dans une situation de détresse sociale.

Plus généralement, l'étude des politiques de développement économique en Ile-de-France fait apparaître la multiplicité des acteurs qui interviennent sur un même territoire. La région compte ainsi outre l'Agence Régionale de Développement (ARD), six agences départementales et deux services départementaux, ainsi que de nombreux EPCI qui ont chacun développé des actions en matière économique. Par ailleurs, l'Etat reste présent - comme sur le reste du territoire - notamment au moyen de ses agences (Oséo) mais aussi au travers d'opérations d'intérêt national (OIN) et d'établissements publics spécifiques (Etablissement Public d'Aménagement de la Défense - EPAD). Enfin, la Chambre de Commerce et d'Industrie de Paris (CCIP) joue un rôle particulier en faveur du développement économique, qui est sans comparaison avec les organismes consulaires de province.

Lorsqu'on examine la mise en oeuvre de chacune des grandes fonctions économiques au niveau local, on constate une différence entre les actions de développement exogène de promotion qui semblent être conduites de manière satisfaisante et les actions de développement endogène qui pourraient être plus efficaces. L'enjeu aujourd'hui semble être pour les acteurs publics d'apporter aux entreprises une expertise thématique à une échelle géographique pertinente qui, dans une zone aussi dense, ne semble pouvoir être le département.

En matière d'aides à la création d'entreprises, l'action des chambres consulaires est importante mais il subsiste des difficultés en matière de pépinières d'entreprises dont la création semble relever d'abord d'initiatives locales sans véritable coordination globale, ce qui constitue un facteur de morcellement de l'offre et d'incohérences. Cette relative inadaptation de l'offre immobilière se retrouve dans le développement des zones d'activités qui répond également davantage à des initiatives locales qu'à une cohérence globale et une juste appréciation des besoins. Enfin, en matière d'aides à l'innovation et d'ingénierie, la multiplication des niveaux d'intervention constitue un facteur de redondances qui ne permet pas d'assurer la meilleure utilisation des moyens.

Cette brève analyse de la politique de développement économique en Ile-de-France met donc en évidence des besoins importants en termes de développement endogène, un déficit de la fonction stratégique du niveau régional qui est souvent perçu comme trop éloigné des territoires, ainsi que des déperditions occasionnées par la multiplicité des acteurs.

Comme vos rapporteurs ont eu l'occasion de l'expliquer lors des travaux de la mission^11(*), la richesse de la région parisienne apparaît aujourd'hui davantage comme le produit d'une rente que celui de son dynamisme propre, ce qui invite à rechercher de nouveaux outils pour renforcer sa compétitivité économique.

Des élus locaux réservés sur toute évolution institutionnelle précipitée

Preuve sans doute que l'intérêt général métropolitain doit encore devenir une réalité, les élus locaux entendus par votre mission ont davantage insisté sur leur attachement à l'organisation territoriale existante, en dépit des difficultés croissantes et des insuffisances chroniques dans certains domaines, que sur le surcroît de capacité d'action que pourrait apporter une organisation nouvelle davantage adaptée aux enjeux.

Cette défense du statu quo peut, certes, être considérée comme une forme d'immobilisme comme l'ont regretté nos collègues Philippe Dallier et Charles Guené^12(*), ce dernier ayant estimé en particulier « qu'il était incompréhensible que l'on n'arrive pas à dépasser le niveau départemental dans cette métropole », mais elle peut aussi traduire une forme d'inquiétude face à des projets trop novateurs qui mériteraient sans doute d'être encore affinés pour emporter une entière adhésion.

Au final, comme l'a expliqué M. Christian Blanc lors de son audition devant votre mission, les élus locaux sont conscients qu'une évolution est indispensable mais il leur faut encore du temps pour s'y résoudre et, surtout, ils attendent de connaître leur place dans ce nouveau dispositif et d'avoir la certitude que les engagements de l'Etat en termes de moyens seront bien tenus.

A cet égard, tous les élus locaux entendus par votre mission ont insisté sur la nécessité de renforcer les mécanismes de péréquation, M. Michel Berson, président du conseil général de l'Essonne considérant même que la réforme la plus urgente en la matière était moins celle des institutions que celle de la fiscalité locale et du renforcement des mécanismes de péréquation verticale et horizontale et en appelant à une intervention du législateur pour faire évoluer cette situation.

2. Un Grand Paris de l'urbanisme et des infrastructures initié par le Gouvernement

Compte tenu des résistances apparues concernant l'évolution de la gouvernance, le chef de l'Etat a décidé d'avancer d'abord sur le front de l'urbanisme et des transports. C'est dans cet esprit qu'il a déclaré que « le Grand Paris (était) un plan de cohésion urbaine qui (prolongeait) et qui (élargissait) le plan de cohésion sociale aux dimensions non plus des quartiers mais de la métropole toute entière »^13(*). Il a ainsi annoncé une modification de la réglementation afin de lever l'obstacle de la rareté du foncier estimant qu'il existait une réserve foncière de l'ordre de 200 km² « soit deux fois la superficie de Paris intra-muros - c'est-à-dire deux à trois fois supérieure à ce qui (était) nécessaire pour construire les 1,5 millions de logements nécessaires pour répondre aux besoins à horizon de 2030 ». Les modifications envisagées porteraient notamment sur l'élévation des coefficients d'occupation des sols et des mesures visant à rétablir la continuité du bâti dans les zones denses.

Concernant les transports, le chef de l'Etat a annoncé plusieurs mesures parmi lesquelles le développement des transports en commun de nuit, une régulation commune du trafic sur les réseaux de la RATP et de la SNCF, la création de nouvelles gares et surtout la densification du réseau grâce au prolongement de plusieurs lignes existantes.

Mais l'annonce la plus importante a sans nul doute concerné la création d'un nouveau système de transport rapide de grande capacité pour relier « les grandes polarités urbaines de demain ». M. Nicolas Sarkozy a ainsi indiqué que le projet préparé par M. Christian Blanc consistant à construire un nouveau réseau de 130 km de transports en commun ferré serait soumis à la concertation et a évalué à 35 milliards € le coût de l'ensemble des investissements envisagés qui seraient financés par la valorisation du foncier et le recours à des « partenariats public-privé ». Evoquant la nécessité de commencer les travaux avant 2012, le Président de la République a annoncé le dépôt d'un projet de loi en octobre afin de fixer les modalités de la maîtrise d'ouvrage, les outils juridiques et les moyens de financement.

Interrogé par les membres de votre mission sur le même sujet, M. Christian Blanc a apporté des informations complémentaires en estimant à 21 milliards € le réseau de transports primaire envisagé et en précisant que celui-ci serait financé « de la même manière que le métropolitain au début du siècle dernier, c'est-à-dire au moyen d'une dotation en capital public versée par l'Etat, qui serait complétée par des emprunts sur cinquante ou soixante ans ». Il a également expliqué qu'un établissement public serait chargé spécifiquement des nouveaux investissements envisagés.

3. Une démarche de projets partenariale qui doit aboutir à une nouvelle gouvernance

La perspective toujours d'actualité d'un statut particulier

Compte tenu des avancées déjà réalisées sur les transports, la question de la gouvernance de la métropole parisienne reste aujourd'hui le sujet qui appelle le plus l'attention et suscite le plus d'interrogations. Pourtant, la plupart des acteurs partagent le même diagnostic sur les insuffisances de l'organisation actuelle. C'est le cas en particulier de M. Vincent Eblé, président du conseil général de Seine-et-Marne qui a estimé devant votre mission qu'il était nécessaire de faire évoluer la gouvernance territoriale de l'Ile-de-France et de M. Christian Blanc qui a relevé la convergence des différents rapports élaborés par notre collègue Philippe Dallier, le comité Balladur et l'initiative du maire de Paris qui, tous, établissent la reconnaissance du fait urbain et la nécessité d'instituer des formes de gouvernance démocratique.

Auditionné par votre mission, M. Bertrand Delanoë, maire de Paris, a estimé que la région métropole devait avoir un statut original en raison de ses spécificités comme, par exemple, l'absence de continuité de son territoire.

Lors de son discours à la Cité de l'Architecture et du Patrimoine, le Président de la République a annoncé le lancement début 2010 des Etats généraux du Grand Paris au cours desquels tous les Franciliens pourraient s'exprimer. Vos rapporteurs estiment que ce large débat devrait permettre de mesurer l'avancement de la réflexion sur les questions institutionnelles et notamment d'évaluer les apports du syndicat « Paris Métropole », M. Bertrand Delanoë, maire de Paris, ayant notamment expliqué devant votre mission que « la seconde étape de ce dispositif résidait dans la délégation de compétences assortie d'instruments de gouvernance ». Vos rapporteurs observent également que cette volonté de poursuivre le dialogue est cohérente avec le fait que la question du Grand Paris a été déconnectée du débat législatif annoncé par le Gouvernement pour cet automne sur la réforme des collectivités territoriales et l'annonce par M. Christian Blanc, secrétaire d'Etat au développement de la région capitale qu'il ferait également des propositions concernant la gouvernance fin 2009 - début 2010.

Dans ces conditions, votre mission, après avoir constaté le fait qu'aucun des projets présentés ne faisait l'unanimité, a souhaité se limiter à l'évocation de quelques grands principes pour déterminer l'avenir de la métropole parisienne parmi lesquels la nécessité absolue d'une réforme de la gouvernance de l'Ile-de-France. Elle a estimé en particulier qu'il serait paradoxal de réformer l'organisation territoriale de la France et de renforcer le rôle des métropoles de province sans apporter parallèlement de réponse aux dysfonctionnements évidents de la région capitale. Un deuxième principe doit, selon votre mission, tenir au caractère démocratique de la réforme institutionnelle à venir dans la région capitale afin de préserver les acquis de la décentralisation et de renforcer la légitimité des acteurs locaux.

L'utilité de développer des outils communs sur un mode partenarial

L'émergence d'une gouvernance métropolitaine restant un objectif de moyen terme, plusieurs de nos collègues ont insisté au cours des travaux de votre mission sur la nécessité de ne pas attendre, compte tenu en particulier de l'importance des enjeux auxquels était confronté la métropole parisienne, quitte à faire précéder l'adoption de réformes institutionnelles de la mise en oeuvre de nombreux projets.

Dans cette perspective, notre collègue Pierre-Yves Collombat^14(*), observant qu'il n'était pas possible d'en rester à des démarches fondées uniquement sur des échanges de vues, a estimé indispensable de faire émerger de nouveaux lieux de décision qui pourraient comporter une dimension thématique par exemple sous la forme de syndicats mixtes pour chaque grande problématique.

M. Bertrand Delanoë a également évoqué devant votre mission la perspective que les projets engagés par le syndicat « Paris Métropole » soient « suivis par des agences ad hoc, dont la dimension serait adaptée aux bassins de vie intéressés »^15(*), considérant que « la création d'agences était une solution efficace et économique ». M. Jean-Paul Huchon, président du conseil régional, a également proposé de « confier à des agences la mise en oeuvre des décisions prises par consensus dans le cadre de Paris Métropole »^16(*). Enfin, on peut également observer que notre collègue Edmond Hervé a approuvé la proposition de création d'agences formulée par le maire de Paris et le président du conseil régional et il a considéré qu'il était essentiel de retenir la notion de territoires spécialisés selon l'agence compétente.

Une telle évolution semble particulièrement pertinente sur le territoire métropolitain du fait, en particulier, de la bonne complémentarité observée entre les agences départementales et l'ARD notamment en matière de développement exogène. Par ailleurs, la mise en oeuvre d'une agence unique territorialisée et dotée d'un maillage fin et adapté aux caractéristiques économiques des territoires semble constituer une piste de nature à répondre à la sous-utilisation des moyens actuellement mobilisés en faveur du développement économique.

II. CONFÉRER AUX INTERCOMMUNALITÉS LA PLACE QUI LEUR REVIENT DANS LA GOUVERNANCE TERRITORIALE

Dès son rapport d'étape votre mission avait souhaité formuler des préconisations pour renforcer la légitimité des intercommunalités et achever la carte intercommunale, afin de permettre à ces structures de jouer pleinement le rôle d'intégration et de coopération qui doit être le leur dans la gouvernance de nos territoires.

Ces préconisations, qui ont fait l'objet d'un accueil favorable lors du débat en séance publique du 18 mars 2009, n'appellent pas de développements particuliers dans le présent rapport, si ce n'est sur deux points.

En effet, les travaux menés par votre mission dans le second temps de ses réflexions ont permis à la fois d'apporter une précision concernant l'organisation du « fléchage » des conseillers communautaires et de formuler deux nouvelles propositions, l'une visant à rationaliser la composition des exécutifs des assemblées communautaires et l'autre à supprimer l'effet dissuasif, au regard de l'objectif de renforcement de l'intégration intercommunale, que certains seuils d'attribution de dotations peuvent avoir.

A. L'ÉLECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES PAR FLÉCHAGE

Votre mission a en effet définitivement tranché le mode de scrutin par lequel seront élus les conseillers communautaires. Elle propose de s'inspirer du modèle Paris-Lyon-Marseille (PLM) : dans les communes de plus de 500 habitants, auxquelles seraient étendus le mode de scrutin de liste à prime majoritaire, la répartition des sièges de conseillers communautaires s'effectuerait de la même manière que celle des conseillers municipaux, ce qui devrait assurer une représentation limitée de l'opposition. Par souci de simplicité et pour encourager la parité, les conseillers « fléchés » correspondraient, dans l'ordre, aux premiers candidats de chaque liste, à concurrence du nombre de conseillers communautaires à élire^17(*). Leur remplacement éventuel serait assuré par les suivants de liste.

Un tel choix, qui concilie prime majoritaire et répartition proportionnelle à la plus forte moyenne, emporte plusieurs conséquences : l'extension aux communes de plus 500 habitants du scrutin de liste à prime majoritaire confère mécaniquement un plus grand nombre de poste aux listes minoritaires dans les communes de moins de 3 500 habitants, tandis que l'application du mode de scrutin PLM, dans les communautés d'agglomération et les communautés de communes, modifie les rapports de représentation existant pour les conseillers communautaires entre la majorité et les conseillers municipaux d'opposition en faveur de ces derniers^18(*).

En effet, dans ces deux types de communautés, les conseillers communautaires sont élus au scrutin majoritaire à trois tours, ce qui permet souvent à la majorité municipale de recueillir la totalité des postes. A l'avenir, si une telle proposition était adoptée par le législateur, une partie des conseillers communautaires seraient issus des rangs des conseillers municipaux minoritaires. Compte tenu cependant du mécanisme de la prime majoritaire, la modification ainsi opérée devrait être de faible ampleur.

Vos rapporteurs souhaitent souligner que le changement de mode de scrutin devrait accentuer la représentativité démographique des conseils communautaires, mais amoindrira leur caractère de conseil des équipes municipales, voire remettra en cause les équilibres de représentation tels qu'ils ont été négociés dans les statuts des communautés. Si l'on prend par exemple le cas de la ville centre, qui ne peut détenir, dans l'état actuel du droit, que moins de la moitié des sièges de délégués communautaires, le poids politique de son équipe municipale sera diminué du nombre des conseillers d'opposition qui auront été élus aussi conseillers communautaires.

De telles modifications conduisent ainsi nécessairement à se poser la question du maintien ou non des équilibres de représentation des communes, et donc de leur population, tels qu'ils ont été négociés entre les différentes communes associées au sein d'une intercommunalité.

Il n'a cependant pas semblé à vos rapporteurs qu'il leur appartenait de se prononcer sur ce dernier point dans le cadre de la réforme que la mission s'attache à proposer. En revanche, à ce stade, ils ont considéré que la mise en place du fléchage sur le modèle PLM pour l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires était tout à fait justifiée au regard de la nécessité qui s'attache à garantir une meilleure représentativité et une plus grande légitimité aux conseils communautaires.

B. LA RATIONALISATION DES EXÉCUTIFS DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES

Attachés à renforcer la légitimité et l'efficacité des assemblées communautaires, vos rapporteurs ont noté que le développement de l'intégration des intercommunalités s'accompagnait généralement d'une réduction du nombre des conseillers communautaires voire d'une réduction du nombre de vice-présidents. Récemment, la communauté d'agglomération de Metz-Métropole a engagé une réforme qui a permis de réduire de 170 à 105 le nombre de ses conseillers communautaires et de 48 à 20 le nombre de ses vice-présidents.

Cependant, il est apparu à vos rapporteurs qu'il serait excessif d'imposer aux communautés une solution uniforme qui dénaturerait les accords qui avaient permis à la communauté de se constituer. C'est pourquoi, ils se sont bornés à proposer de limiter, en fonction de la population, la taille des exécutifs des conseils communautaires.

C. LA SUPPRESSION DE CERTAINS SEUILS DISSUASIFS

Les travaux de votre mission ont montré que les règles applicables en matière d'éligibilité des communes et de leurs regroupements à certaines dotations pouvaient parfois avoir un effet contreproductif au regard de l'objectif, auquel elle souscrivait, de renforcement de l'intégration intercommunale. En effet, il est apparu que certaines communes étaient dissuadées de se regrouper entre elles, parce qu'elles atteindraient alors ensemble un niveau démographique qui ne leur permettraient plus de bénéficier de la dotation qu'elles percevaient. Tel est le cas notamment, pour la Dotation de Développement Rural.

C'est pourquoi, à l'initiative de son Président, M. Claude Belot, la mission vous propose de supprimer les seuils qui peuvent avoir un tel effet dissuasif.

III. GARANTIR UNE MEILLEURE COORDINATION DES POLITIQUES TERRITORIALES

Telle qu'elle a été esquissée dans le rapport d'étape, la réforme de l'organisation territoriale de la France que propose votre mission vise à clarifier les compétences et les responsabilités, sans toutefois mettre en péril la libre administration des collectivités territoriales sans laquelle il n'est pas de démocratie locale.

C'est pour cette raison que la clarification des compétences proposée par la mission s'accompagne, pour offrir suffisamment de souplesse de fonctionnement à nos institutions locales, d'un renforcement des instruments susceptibles de fournir aux collectivités les moyens de mieux articuler leurs compétences pour la mise en oeuvre de leurs projets communs, dans le respect de leurs spécificités territoriales.

Mais il est apparu au cours des débats, que, pour améliorer la coordination entre les collectivités locales, il convenait aussi de réfléchir aux procédures les plus efficaces pour atteindre cet objectif.

Deux options ont été débattues au sein de la mission.

La première correspond à la création des conseillers territoriaux, qui vise à assurer la coordination souhaitée entre le niveau régional et le niveau départemental par la substitution aux élus actuels de nouveaux élus, chargés d'exercer à la fois le mandat de conseiller régional et celui de conseiller général.

La seconde option, finalement privilégiée, vise à mettre en place une coordination qui ne se limite pas à la région et aux départements, mais qui s'adresse aux principaux responsables des politiques territoriales.

A. UNE SOLUTION DÉBATTUE AU SEIN DE LA MISSION : LA MISE EN PLACE DE CONSEILLERS TERRITORIAUX

Ainsi qu'elle a été présentée à votre mission, la solution des conseillers territoriaux vise à apporter une réponse à la question de la meilleure articulation possible entre les compétences des départements et celles de la région, dans le respect des prérogatives de chacun de ces deux niveaux de collectivité.

Formulée une première fois dans deux propositions de loi^19(*), elle a été reprise dans le rapport du Comité pour la réforme des collectivités territoriales.

Le rapport d'étape de votre mission en a rendu compte, indiquant qu'elle avait été évoquée à plusieurs reprises au cours de ses travaux par certains des intervenants et qu'elle faisait l'objet de débats. Il appelait en conséquence à un approfondissement de la réflexion sur le sujet. Ainsi qu'on l'a vu précédemment, le débat en séance publique du 18 mars a permis aux promoteurs de cette solution, comme à ses détracteurs, de s'exprimer sur cette proposition.

Dans le second temps des travaux de votre mission, MM. Charles Guené et Rémy Pointereau, au nom du groupe UMP, ont défendu la solution tendant à mettre en place des conseillers territoriaux^20(*).

Si toutes les propositions relatives à la création des conseillers territoriaux poursuivent le même objectif, elles prévoient des modalités de mise en oeuvre très différentes, que ce soit sur le nombre d'élus concernés, sur l'identification de la totalité des conseillers généraux ou de seulement une partie d'entre eux aux conseillers territoriaux appelés à siéger à la région, ou sur le mode de scrutin et le type de circonscriptions retenus pour les désigner.

Parmi toutes les options possibles, la proposition présentée devant votre mission par M. Charles Guené consiste à augmenter le nombre de mandats régionaux et diminuer à due proportion le nombre de mandats départementaux^21(*), pour permettre à tous les élus au conseil général d'être conseiller territorial et de siéger, en même temps, à la région.

Pour conserver le lien fort avec le territoire qui caractérise le conseiller général dans les zones rurales, le scrutin uninominal majoritaire serait maintenu pour désigner les conseillers territoriaux élus dans ces zones. Cependant, les limites des cantons seraient revues pour en harmoniser la taille et mieux tenir compte de la démographie. Dans les zones urbaines, les conseillers territoriaux seraient désignés à la proportionnelle.

Les promoteurs de cette proposition considèrent qu'elle est susceptible d'apporter la coordination nécessaire à l'exercice des compétences respectives du département et de la région, puisque les mêmes élus qui mettraient en oeuvre leurs projets au niveau départemental, se réuniraient ensuite régulièrement au sein du conseil régional pour les coordonner avec ceux qu'ils conduiraient à ce niveau.

La mission n'a pas retenu cette solution parmi ses propositions. En conséquence, le groupe de l'UMP a souhaité la présenter dans sa contribution, qui figure à la fin du présent rapport.

B. UNE INSTANCE DE COORDINATION SPÉCIFIQUE : LE CONSEIL RÉGIONAL DES EXÉCUTIFS

Constatant la faiblesse et le morcellement des instances de concertation actuellement existantes au niveau régional, vos rapporteurs jugent nécessaire de conférer une force nouvelle à l'actuelle conférence des exécutifs en l'érigeant en « conseil régional des exécutifs », qui se réunirait périodiquement et obligatoirement. Dans le même esprit, ils vous proposent d'instaurer une concertation à l'échelle départementale, afin de favoriser l'émergence de véritables politiques territoriales communes auxquelles les principaux acteurs locaux seraient associés systématiquement.

1. Le constat : une coordination morcelée et inégalement assurée selon les territoires

Dès les débuts de la décentralisation, à mesure que les collectivités se voyaient dotées de nouvelles prérogatives, une meilleure coordination des politiques menées par chaque échelon territorial est apparue nécessaire. Tout en reconnaissant dès 1972 le rôle essentiel de la région en la matière^22(*), le législateur a pu ponctuellement prévoir de tels dispositifs, comme pour les conférences d'harmonisation des investissements qui réunissent, au moins deux fois par an les services de l'Etat, avec les représentants des départements et des régions^23(*), ou la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse qui rassemble les présidents du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, de l'Assemblée de Corse, des deux conseils généraux, ainsi que, en tant que de besoin, des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale et des maires^24(*).

La forme la plus aboutie de ces dispositifs de coordination est celle des « conférences des exécutifs » constituées sur une base régionale. Celles-ci, dont le régime juridique est organisé à l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, ont été créées par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Elles s'inspirent des instances informelles qu'un certain nombre de collectivités territoriales avaient mises en place pour mieux coordonner leurs actions respectives.

Rassemblant le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, ceux des communautés urbaines et des communautés d'agglomération, elles constituent des instances de négociation ayant vocation à étudier et débattre de tout sujet qui concernerait l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et tout domaine qui pourrait nécessiter une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités départementale et régionale. Les conférences des exécutifs sont réunies, à l'initiative du président du conseil régional, au moins une fois par an.

A ces quelques dispositifs, il convient d'ajouter les multiples instances de coordination ad hoc ou thématiques, prévues par les textes ou totalement informelles, mais qui toutes permettent aux différentes collectivités et à l'Etat de se parler, de négocier et d'agir ensemble.

Il n'existe pas d'études dressant un bilan exhaustif de tous ces dispositifs de concertation. Toutefois, les auditions auxquelles vos rapporteurs ont procédé, leur propre expérience, comme les échanges qu'ils ont pu avoir à ce sujet avec des élus locaux, les ont confirmés dans l'idée que la concertation ainsi mise en place était bien une nécessité, mais que la dispersion des instances de concertation nuisait parfois à l'efficacité de celle-ci.

S'intéressant plus particulièrement aux conférences des exécutifs, ils ont constaté que leur succès était très inégal, certains territoires en tirant un profit évident, tandis que d'autres n'en percevaient pas l'intérêt. Pour ces derniers, le dispositif s'est avéré inefficace, faute d'avoir été mis en oeuvre ou en raison d'oppositions internes rendant impossible toute négociation. Cependant, vos rapporteurs ont bien noté que là où les collectivités jouaient le jeu de la concertation, les conférences des exécutifs constituaient un espace irremplaçable de dialogue et de projection vers l'avenir, qui permettait, à échéance régulière, à chaque échelon territorial de prendre conscience de la nécessaire coordination de son action avec celle de ses partenaires et d'envisager certaines de ses problématiques locales dans un cadre plus large, pour le bénéfice de tous.

2. La solution : un conseil régional des exécutifs, chargé de la coordination des politiques territoriales

C'est pourquoi vos rapporteurs ont proposé à la mission de réfléchir aux moyens de renforcer les prérogatives des conférences des exécutifs, en les érigeant en conseil régional des exécutifs, afin de donner l'impulsion nécessaire à la coordination des politiques territoriales qu'exige le nouveau schéma d'organisation à mettre en place.

Le pari qu'ont fait vos rapporteurs en proposant la création du conseil régional des exécutifs, c'est que cette instance amènera les représentants des collectivités à travailler ensemble et à collaborer, ce qui devrait conduire à l'adoption de solutions de développement communes et coordonnées, et faire procéder des collectivités territoriales elles-mêmes la clarification tant attendue de leur action et des politiques territoriales.

· La création d'un conseil régional des exécutifs en lieu et place de la conférence régionale des exécutifs

Si l'intitulé « conférence des exécutifs » présentait le mérite d'indiquer clairement qu'il s'agissait avant tout de faciliter la négociation et la concertation, il n'apparaît plus adapté à la nouvelle instance que vos rapporteurs proposent de mettre en place, dans la mesure où, tout en conservant sa fonction de lieu de concertation, ils ont entendu lui conférer une place centrale parmi tous les dispositifs de négociation existants.

Ainsi conçu, le « conseil régional des exécutifs » aurait vocation à être une instance resserrée qui retiendrait des orientations et dessinerait des arbitrages au terme d'une négociation conduite entre ses membres, sous la présidence du président du conseil régional.

· Une composition adaptée

L'efficacité du conseil régional des exécutifs tiendrait notamment à sa composition resserrée. Cette dernière comprendrait en effet en son sein les représentants des grandes collectivités de la région.

Par coordination avec les autres propositions de la mission, il convient d'ajouter à la liste des membres des actuelles conférences des exécutifs les présidents des métropoles régionales. Il serait aussi souhaitable pour garantir une représentation minimale des communautés de communes de la région, que celles qui comptent plus de 50 000 habitants en fassent partie, et que les communautés plus petites aient la possibilité de désigner, pour chaque département, un représentant.

De plus, dans la mesure où le conseil régional des exécutifs aura vocation à accueillir la plupart des négociations portant sur des projets de développement d'envergure ou d'actions communes entre les collectivités territoriales, il conviendrait de prévoir, en tant que de besoin, que les responsables de la collectivité d'implantation d'un projet puissent être associés aux discussions en cours. Ceci devrait permettre que, ponctuellement, certains présidents de communautés de communes ou certains maires de communes importantes participent aux travaux du conseil.

Cependant, pour éviter d'alourdir les procédures, et afin de ne pas porter atteinte à l'efficacité du conseil, il ne serait pas recouru à cette faculté de manière systématique. Il serait ainsi souhaitable que le président du conseil régional des exécutifs, chargé d'en organiser les travaux, décide de l'opportunité de l'invitation proposée.

· Des réunions trimestrielles sur un ordre du jour partagé

L'une des principales raisons de l'inégal succès remporté par les conférences régionales des exécutifs tient à ce qu'elles ne devaient être convoquées, à l'initiative du président du conseil régional, qu'une fois par an. Il arrivait ainsi qu'après quelques réunions, la conférence ne soit plus réunie, les négociations dont elle aurait pu avoir à connaître se déroulant à l'extérieur de cette instance.

Une autre raison a sans doute tenu à l'absence d'ordre du jour prédéfini, pour les réunions annuelles. Il en est souvent résulté que, faute de questions inscrites à l'ordre du jour par le président de la conférence, la réunion de celle-ci ait pu apparaître sans objet et sans véritable enjeu.

Vos rapporteurs ont estimé qu'il était possible de remédier à ces difficultés et de renforcer ainsi la position du futur conseil régional des exécutifs, en définissant des règles de fonctionnement plus contraignantes et plus précises.

Le conseil régional des exécutifs aurait obligation de se réunir au moins une fois par trimestre. Le raccourcissement de la périodicité des réunions serait pleinement justifié d'une part par le fait que les compétences du conseil seraient étendues (cf. infra) et qu'il conviendrait de disposer de plus de temps pour les exercer, et d'autre part par la fixation d'un ordre du jour obligatoire dont devraient débattre les présidents des différentes collectivités membres du conseil.

L'instauration d'un ordre du jour obligatoire, établi sur la base des nouvelles compétences reconnues au conseil, mettrait à même le conseil régional des exécutifs de se saisir des principales politiques d'intérêt régional ou interdépartemental, dans le but de favoriser la coordination des interventions des différents acteurs.

Il reviendrait au président du conseil régional, qui assurerait, comme aujourd'hui, la présidence du conseil régional des exécutifs, d'établir cet ordre du jour obligatoire, sur la base des prescriptions législatives. Il pourrait y ajouter, en tant que de besoin, toute question entrant dans le champ de compétence de la nouvelle instance. Afin que soient offertes des garanties suffisantes à chaque membre du conseil, le droit leur serait reconnu d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion du conseil, des questions de sa compétence dont ils souhaiteraient débattre. En tant que de besoin, ou en cas d'urgence, des réunions supplémentaires pourraient avoir lieu pour examiner des sujets déterminés, le cas échéant à la demande d'un ou plusieurs membres.

Pour lui permettre d'être à la fois une instance de négociation et un lieu d'information, le conseil aurait la possibilité d'organiser des auditions sur les questions en débat.

Ainsi conçu, le fonctionnement du conseil régional des exécutifs présenterait plusieurs avantages :

- en raison de la périodicité régulière de ses réunions, il serait le lieu incontournable du dialogue sur les grandes politiques territoriales ;

- grâce à l'ordre du jour imposé, les collectivités membres seraient obligées de considérer un certain nombre d'actions ou de projets qu'elles pourraient mener en commun. Il y aurait là une incitation forte à plus de coordination, dans le respect de la libre administration de chaque collectivité ou groupement représenté ;

- en raison de la publicité qui serait apportée aux résultats des négociations engagées, l'articulation des compétences entre les différents niveaux serait clarifiée et les acteurs territoriaux pourraient plus aisément identifier quelle collectivité est responsable de telle politique. De plus, le refus de certaines collectivités de s'engager au côté d'autres s'affirmerait, quant à lui, de manière explicite. Ceci contribuerait à affermir la responsabilité de chaque échelon devant les électeurs, dans la conduite des actions d'envergure régionale ;

- le rôle de « chef de file » de la région dans la conduite des négociations serait affirmé puisque le président du conseil régional assurerait la présidence du conseil régional des exécutifs, tout comme le seraient les prérogatives des autres membres de ce conseil, puisque ces derniers auraient la possibilité d'obtenir la convocation de réunions supplémentaires ou d'appeler à la discussion des questions dont ils souhaiteraient débattre.

L'ordre du jour obligatoire a vocation à porter sur les principaux champs de compétence du conseil régional des exécutifs, en échelonnant les sujets pour éviter que toutes les questions soient évoquées en même temps lors d'une même réunion. Cet étalement dans le temps des sujets à examiner serait de la responsabilité du président du conseil régional.

Le conseil régional des exécutifs aurait pour mission de fixer les objectifs des politiques territoriales engagées par chacun des membres, de définir les schémas d'orientation qu'ils auraient à mettre en oeuvre, de préparer les accords et les conventions à passer entre eux et de déterminer, pour les compétences exercées en commun, les chefs de file pour chaque projet, les conditions de création de guichets uniques et l'organisation d'une instruction unique.

Un sort particulier pourrait être réservé aux questions qui auraient vocation à être fixées pour la totalité de la mandature (conventions de répartition des compétences ou d'organisation de chef-de-filat par exemple), qui devraient être discutées et tranchées dans la première année suivant le renouvellement intégral de l'un des conseils territoriaux dont les présidents siègent au conseil régional des exécutifs.

· Des compétences étendues

Actuellement, la loi prévoit que les conférences régionales des exécutifs connaissent de tous les sujets concernant l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous les domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités.

Le mérite d'une telle définition est d'embrasser un champ assez vaste. Cependant, elle reste par trop lacunaire, puisque, pour une part, elle se limite aux concertations prévues par la loi, laissant ainsi de côté la répartition uniquement contractuelle des compétences, et, pour l'autre part, elle ne vise que les deux niveaux de collectivités départementale et régionale, alors que les actions concertées peuvent concerner à la fois le conseil régional, les conseils généraux, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, certaines communautés de communes, voire les métropoles.

Il convient dès lors, pour faire du conseil régional des exécutifs l'instance incontournable du dialogue territorial, de lever ces restrictions et de prévoir qu'il est compétent pour tous sujets relatifs à l'exercice négocié d'une compétence, et pour tous les domaines nécessitant une harmonisation ou une coordination des collectivités membres entre elles, comme par exemple en matière de politiques d'investissement ou pour l'articulation des schémas régionaux avec les schémas infrarégionaux.

Parallèlement, certains champs ou domaines de négociation, dont la mission entend favoriser le développement, et qui entrent dans les missions des conseils régionaux des exécutifs, pourraient être visés plus explicitement, comme les conventions de délégation ou de répartition de compétences, celles organisant le chef-de-filat et les guichets ou instructions uniques.

Ainsi qu'il a été dit précédemment, de tels sujets de discussion seraient inscrits à l'ordre du jour obligatoire, notamment en début de mandature, afin de fixer, pour une durée suffisamment longue, une répartition des compétences et des moyens sur laquelle les différentes collectivités se seraient entendues dans le cadre de leurs actions communes.

Les accords négociés au sein du conseil régional des exécutifs serviraient alors de base à l'établissement du « constat de carence ». Le refus exprimé par une collectivité de déléguer à une autre une compétence dont elle serait titulaire, serait en effet au nombre des éléments pris en considération pour apprécier la réalité de la carence dénoncée.

Instances de concertation placées au centre du dispositif territorial, les conseils régionaux des exécutifs devraient aussi avoir vocation à se substituer, dans leurs champs de compétence respectifs, aux autres instances de coordination ou de négociation, existantes ou en projet. Le cas échéant, les conseils siégeraient en formation restreinte pour les seuls membres concernés, ou étendue aux autres collectivités intéressées.

Enfin, il serait pertinent qu'en plus d'être un lieu d'échange et de dialogue, les conseils régionaux des exécutifs soient aussi un lieu d'information pour leurs membres. Ainsi, le conseil pourrait-il être l'instance au sein de laquelle le président du conseil régional informerait ses collègues de l'avancée des discussions ainsi que sur la mise en oeuvre des contrats de projets Etat-région, par exemple deux fois par an. D'une manière plus générale, ces conseils pourraient être destinataires de toute information utile pour tracer les perspectives du développement économique, social et humain du territoire régional.

· Un rôle d'instance de négociation réaffirmé, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales

Vos rapporteurs considèrent que le succès des conseils régionaux des exécutifs reposera sur leur capacité à susciter le dialogue et la concertation entre les différents acteurs territoriaux. Mais une telle ambition serait vouée à l'échec si, au-delà de l'obligation faite d'engager un dialogue, elle aboutissait à contraindre l'une des parties à céder aux exigences d'une autre.

C'est pourquoi, la mission a entendu écarter toutes les solutions qui auraient pu introduire une inégalité entre les membres du conseil régional des exécutifs ou opposer une majorité à une minorité. Au contraire, elle souhaite réaffirmer l'approche consensuelle du dispositif envisagé : chacun des membres doit pouvoir négocier librement et aucun accord négocié au sein du conseil régional des exécutifs ne doit être imposé, s'il la concerne, à l'une des parties en présence contre sa volonté.

En outre, en tout état de cause, les orientations adoptées au sein du conseil régional des exécutifs devraient faire l'objet, dans un délai rapproché, d'une confirmation par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées.

3. La création au niveau départemental d'une conférence départementale des exécutifs

La négociation locale doit être la clé du développement harmonieux des territoires. Il convient dès lors de la décliner aux différents niveaux territoriaux. Si l'importance du niveau régional destine tout naturellement le conseil régional des exécutifs à être le lieu principal de la coordination des politiques territoriales majeures, le niveau départemental devrait lui aussi tirer profit d'un dispositif semblable de négociation organisée, la « conférence départementale des exécutifs ».

Cependant, pour éviter toute concurrence, entre les deux instances, il conviendrait de circonscrire les attributions de la conférence aux questions d'intérêt départemental. Elle serait présidée par le président du conseil général. En outre, il serait souhaitable que contrairement au conseil régional des exécutifs, la conférence départementale des exécutifs compte un nombre plus important de membres, afin qu'elle offre la possibilité à toutes les communautés de communes de participer à la négociation territoriale. Ainsi la conférence pourrait-elle utilement réunir le président du conseil général et les présidents de toutes les métropoles, communautés urbaines, d'agglomération et de communes.

Son fonctionnement (périodicité, tenue du débat, adoption des décisions) pourrait être calqué sur celui du conseil régional des exécutifs, tout comme ses compétences, dans le respect cependant des prérogatives de ce dernier.

Les principales missions des conférences départementales des exécutifs devraient être de faciliter la conduite de négociations et l'échange entre ses membres et de favoriser l'émergence de projets communs. Les conférences départementales des exécutifs devraient aussi tout particulièrement jouer le rôle de courroie de transmission des attentes exprimées par les territoires, à destination du président du conseil général et, par son intermédiaire, du conseil régional des exécutifs.

Elle servira aussi de courroie de transmission utile à la mise en oeuvre des politiques territorialisées initiées par l'Etat.

IV. L'OUTRE-MER : LE CHOIX DE S'EN REMETTRE AUX CONCLUSIONS DE LA MISSION DU SÉNAT SUR LES DROM

Lorsqu'elle a engagé ses travaux, la mission avait souhaité embrasser l'ensemble des problématiques territoriales de la République, de métropole comme de l'outre-mer, spécialement les régions et départements d'outre-mer (DROM).

En effet, la mission n'avait pas estimé devoir examiner la situation des collectivités ultramarines qui sont dotées, de par la loi, d'un statut particulier. D'ailleurs, Mayotte, après la consultation du 29 mars 2009, et la Nouvelle-Calédonie connaîtront des évolutions institutionnelles dans les prochaines semaines.

Les événements survenus dans les régions et départements d'outre-mer (DROM), au cours des premiers mois de cette année 2009, particulièrement en Guadeloupe, ont cependant amené votre mission à s'adapter aux circonstances dans la conduite de ses travaux : le Sénat, en effet, a créé une mission d'information sur la situation des départements d'outre-mer.

C'est pourquoi, s'il lui paraît toujours d'actualité de réaffirmer les premières conclusions qu'elle avait adoptées, le 11 mars 2009, dans son rapport d'étape, il lui semble pertinent, aujourd'hui, de prendre en compte les travaux spécifiquement menés sur les collectivités ultramarines par la mission sénatoriale présidée par M. Serge Larcher et dont le rapporteur, M. Eric Doligé, est par ailleurs membre de notre mission temporaire.

A. LES PREMIÈRES ORIENTATIONS DE LA MISSION : PRIVILÉGIER LE CHOIX D'UNE COLLECTIVITÉ UNIQUE

Dans son rapport d'étape, la mission a préconisé, pour les DROM, la fusion de la région et du département.

Elle a retenu ce principe après, notamment, avoir entendu le sénateur et président du conseil général de la Martinique, M. Claude Lise, qui avait souligné combien l'enchevêtrement des compétences et la multiplicité des centres de décision brouillaient la lisibilité de l'action publique et la bonne gestion des finances locales.

La mission était cependant consciente de la contrainte constitutionnelle à laquelle était assujetti le choix de la collectivité unique : le consentement des populations intéressées.

Elle a alors souhaité poursuivre sa réflexion et organisé la consultation de l'ensemble des présidents de conseils régionaux et généraux d'outre-mer.

B. UNE RÉFLEXION BOUSCULÉE PAR LES CONTRAINTES DE L'ACTUALITÉ

Devant l'inquiétude exprimée par les sénateurs des départements d'outre-mer, le Sénat a créé, le 5 mars 2009, une mission commune d'information chargée d'évaluer la situation des départements d'outre-mer.

Entre autres thèmes, celle-ci a décidé d'examiner la situation financière des collectivités territoriales et la question de leur gouvernance.

Il semble donc aujourd'hui plus sage de suspendre les travaux de notre mission concernant les collectivités ultramarines et de s'en remettre aux conclusions qu'adoptera cette mission d'information au terme de plusieurs mois de travaux spécifiquement conduits sur l'outre-mer. Ayant embrassé les divers aspects des problèmes de ces territoires et ayant rencontré sur place tous les présidents de conseils régional et général, la mission « outre-mer » aura nécessairement une analyse plus fine que celle à laquelle a pu parvenir votre mission dans le cadre de ses propres travaux.

En conséquence, la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales ne formule pas, en conclusion de son rapport, de propositions pour l'outre-mer.

Elle transmettra à la mission ad hoc le fruit de ses réflexions et les diverses contributions qu'elle a recueillies au fil des mois, et qui pourront nourrir la réflexion de celle-ci.

DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES

I. LES PRINCIPES ET INSTRUMENTS D'UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES

Dans le premier temps de ses travaux, votre mission s'est employée à établir un diagnostic sur l'organisation territoriale française et à identifier les enjeux auxquels devrait inévitablement répondre toute réforme future. Cet état des lieux lui a permis de formuler les principes qui devaient guider la suite de ses réflexions.

S'agissant des compétences, votre mission a jugé indispensable d'en améliorer la répartition, sans pour autant que la clarification engagée n'aboutisse à un cloisonnement rigide entre les différents niveaux de collectivités, qui ne serait pas souhaitable compte tenu de la nécessaire imbrication des intérêts territoriaux.

Dans cette perspective, votre mission a entendu privilégier la voie de la spécialisation de l'action des collectivités territoriales, fondée sur la prise en compte du principe de subsidiarité, tout en garantissant le respect des initiatives locales, nécessaire pour assurer l'adaptation aux spécificités des territoires. En parallèle, le besoin impérieux de coordination des interventions est au coeur de l'objectif de clarification, de lisibilité et surtout d'efficacité de l'action publique locale : le conseil régional des exécutifs, outil de gouvernance des territoires dont les modalités de fonctionnement ont été présentées plus haut, jouera un rôle majeur dans ce cadre.

A. CLARIFIER LA « VOCATION » SPÉCIFIQUE DE CHACUN DES NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans son rapport d'étape, votre mission temporaire a mis en évidence la « légitimité historique » des communes et des départements, l'attachement très fort que leur manifestent nos concitoyens, ainsi que l'émergence plus récente du fait régional dont nul ne conteste à présent la pertinence.

Cependant, les attentes de simplification du paysage institutionnel local, de cohérence de l'action publique et de clarification de l'exercice des compétences rendent nécessaire de réaffirmer au préalable, par-delà l'hétérogénéité qui les caractérise, quelle est la « vocation » spécifique de chacun des niveaux de collectivités territoriales. Il s'agit de définir clairement leur rôle fondamental, de préciser le champ de leurs compétences et de mieux cerner les attentes qu'il convient de placer en chacun d'eux, afin de renforcer leur visibilité, de consolider la lisibilité de leurs actions aux yeux des citoyens, et d'améliorer, ce faisant, l'identification des responsabilités et l'articulation ou la complémentarité de leurs interventions.

Cette clarification repose, en parallèle, sur l'application du principe de subsidiarité, introduit à l'article 72 de la Constitution en 2003^25(*), qui permet de déterminer le bon niveau d'exercice des compétences, en fonction de ces vocations spécifiques, mais aussi en s'adaptant à la diversité des territoires.

Avant d'aborder une analyse thématique approfondie, par grands domaines de compétences, la mission a jugé utile d'avoir une approche de la clarification des compétences par niveaux de collectivités, en rappelant quelques grands principes de nature à renforcer l'efficacité de l'action publique et la pertinence de notre organisation territoriale : en effet, cette dernière apparaît comme un élément clé de la compétitivité de notre économie, un facteur de développement local, et un moyen de garantir un équilibre et une solidarité entre les différents espaces qui structurent notre territoire.

1. Le « bloc communal » : l'échelon de la proximité

Les communes, qui se prolongent et se « transcendent » désormais dans la coopération intercommunale, restent l'échelon de base, le « noyau dur », de notre organisation territoriale et de notre démocratie locale.

· Il ressort des travaux de la mission que le « bloc communal » incarne la proximité de l'action publique, proximité qui apparaît nécessaire pour répondre, de façon réactive et appropriée, aux attentes de la population en matière de services publics et aux besoins de la vie quotidienne (état civil, garderies, crèches, écoles, études surveillées, bibliothèques municipales, soutien à la vie associative, distribution de l'eau potable, collecte des déchets ménagers, logement et urbanisme...).

C'est en effet au niveau de la commune que, par exemple, peut être pris en charge de la façon la plus efficace le déneigement des voiries communales ou encore l'entretien des espaces publics. C'est en tout cas au maire que les habitants s'adressent en premier pour traiter de ces problèmes du quotidien.

Comme la mission l'a souligné dans son rapport d'étape, les communes, « point de contact » avec les habitants et usagers des services publics, doivent ainsi conserver une capacité d'initiative dans tous les domaines d'intérêt communal.

· Par ailleurs, la loi dite « Chevènement » du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, a permis aux communes de s'organiser pour répondre au mieux aux demandes de service des citoyens, en leur offrant des structures de regroupement adaptées.

Le renforcement de l'intercommunalité fait l'objet de propositions spécifiques dans la partie « gouvernance » du présent rapport.

L'échelon intercommunal, à condition qu'il soit rendu parfois plus cohérent, permet d'atteindre une échelle d'action plus pertinente ou une « taille critique » nécessaire pour la mise en oeuvre de services qu'il serait trop coûteux ou inopportun pour une seule commune de prendre en charge (par exemple dans le domaine de l'eau ou des déchets, en raison de la technicité croissante des normes, ou encore pour les activités périscolaires...), ou pour favoriser le développement économique local (zones d'activité, accueil d'entreprises...), dans un souci d'aménagement concerté du territoire plutôt que selon une logique de concurrence entre les communes.

La définition de l'intérêt communautaire rend possible, par ailleurs, la mutualisation de la gestion d'équipements plus structurants dont le rayonnement dépasse l'aire communale, par exemple dans le domaine de la culture ou du sport.

2. Le département : le niveau des solidarités sociales et territoriales

Selon une logique de clarification et de « spécialisation » des compétences des différents niveaux de collectivités, et comme l'a relevé M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France (ADF) lors de son audition devant la mission, le département doit être reconnu, pour sa part, comme l'échelon des solidarités sociales et territoriales.

Cette vocation ne lui est d'ailleurs pas contestée, en raison des attributions larges qui lui ont déjà été confiées par la loi dans ce domaine, et, d'une façon plus générale, du rôle qu'il est appelé à jouer au service des territoires. En effet, son positionnement « intermédiaire » et le mode de désignation de ses élus, lui confèrent à la fois un véritable ancrage territorial et une capacité d'assurer un aménagement équilibré et cohérent de l'espace local, en particulier dans les zones rurales.

Dans l'esprit du législateur, en effet, le département apparaît à bien des égards comme le garant des solidarités.

· Ses compétences « exclusives » le placent, tout d'abord, au coeur de la vie quotidienne de nos concitoyens et au plus près des réalités sociales des territoires. Les départements consacrent ainsi plus de 50 % de leurs dépenses à l'action sociale au sens large. Si les communes et leurs groupements conservent, au titre de leur rôle de proximité, des responsabilités dans ce domaine, via les centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS), l'essentiel du « bloc » de compétences en matière d'aide sociale a été progressivement confié à l'échelon départemental, par des lois successives (gestion de l'APA, du RMI/RMA puis du RSA, allocations aux personnes handicapées, aides sociales à l'enfance, etc.).

Comme cela sera précisé dans les développements ci-après consacrés à la clarification des compétences en matière d'action sociale, la mission a entendu aller, dans ce domaine, jusqu'au bout de la logique de « spécialisation », en renforçant la cohérence des champs d'intervention du département (en matière d'aide sociale et d'insertion des publics en difficulté) et en le dotant des « moyens de ses compétences », y compris réglementaires.

· Le département a également pour vocation d'être au service des territoires.

A cet effet, il est chargé, notamment de la construction, de l'entretien et de la gestion de la voierie départementale et intervient pour améliorer l'environnement économique des entreprises.

Par ailleurs, au cours des travaux de la mission, notre collège Edmond Hervé, notamment, a tenu à insister sur le rôle d'ingénierie et de conseil juridique, administratif et technique que le département peut apporter aux communes et aux intercommunalités n'ayant pas les moyens de se doter de tels services d'expertise. Ce rôle apparaît essentiel, en particulier, dans les territoires ruraux, au sein desquels la mission a pu mesurer, à l'instar de ce qu'a souligné notre collègue Bruno Retailleau notamment, que le département joue un rôle clé en faveur du développement et de soutien à la ruralité, par son rôle de péréquation financière et par sa connaissance fine du territoire.

Tel est le cas, par exemple, dans le domaine de la culture, où le département apporte un soutien au patrimoine rural des petites communes^26(*), favorise l'accès à la lecture publique ou aux enseignements artistiques dans les zones rurales via le réseau des bibliothèques de prêt ou des écoles départementales de musique, etc. Tel est également le cas dans le domaine de l'eau ou de l'assainissement, dans lesquels le département peut apporter une assistance technique aux communes et à leurs groupements^27(*).

3. La région : l'échelon des missions stratégiques et de préparation de l'avenir

La mission a rappelé, dans son rapport d'étape, que le cadre de référence régional a d'abord émergé, au sortir de la seconde guerre mondiale, dans un objectif de développement économique, de modernisation du pays et d'aménagement du territoire.

Érigée en collectivité territoriale de plein exercice, la région a été progressivement dotée par la loi de compétences - notamment en matière de formation (gestion des lycées, politique de formation professionnelle des jeunes et des adultes et d'apprentissage), d'action économique ou de transports - qui en font, potentiellement, un niveau d'avenir.

La mission a jugé essentiel de consolider les régions dans leurs missions stratégiques et de préparation de l'avenir, en leur donnant les outils nécessaires pour qu'elles soient réellement en mesure d'assumer ce rôle, au service de la compétitivité des territoires. Il est apparu, en effet, que certaines régions n'avaient pas complètement répondu aux attentes dans ce domaine et qu'il était donc nécessaire de clarifier leurs missions et d'en améliorer, dans certains cas, la cohérence ou le caractère « opérationnel ».

· En ce sens, il convient d'abord de reconnaître les régions comme des acteurs publics, au plus haut niveau, dans les territoires, et de structurer, en conséquence, leur dialogue avec l'Etat pour qu'il devienne plus constructif et plus équilibré.

La réorganisation, en cours, des services déconcentrés de l'Etat autour de pôles régionaux renforcés, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, plaide d'ailleurs en faveur d'un renforcement de la région dans sa mission de coordination et dans son partenariat avec l'Etat sur les grands projets ou politiques stratégiques (infrastructures, recherche et innovation, environnement et développement durable...). Par ailleurs, la région est le niveau de référence de plusieurs politiques européennes.

Rappelons que la mission avait préconisé, dès son rapport d'étape, d'attribuer aux régions la compétence de répartir les fonds européens ainsi que des parties du pouvoir réglementaires liées à leurs compétences.

· Dans un souci de clarification, en outre, les compétences des régions méritent d'être « tirées vers le haut » et non de se disperser, au risque de se diluer, dans des actions de proximité qui ne relèvent ni de leur échelle ni d'un véritable intérêt régional.

Ainsi que l'ont souligné aussi bien M. Alain Rousset, président de la région Aquitaine et président de l'Association des régions de France, que M. Adrien Zeller, président de la région Alsace, les régions doivent être reconnues comme des partenaires dans les domaines de l'enseignement supérieur et de la recherche ou encore de l'innovation, où nombre d'entre elles jouent déjà un rôle majeur (par exemple dans le cadre d'Agence régionale de l'innovation comme celles mises en place dans ces deux régions), avec, selon les territoires, l'appui d'autres niveaux de collectivités territoriales. Leurs domaines de compétences pourraient également, comme la mission l'avait suggéré dans son rapport d'étape, être étendus à l'emploi, à titre expérimental, par cohérence avec la « chaîne » formation-développement économique relevant de leur responsabilité.

· Par ailleurs, en tant que « collectivité de la stratégie », la région est également l'échelon pertinent en matière de programmation, de planification de politiques ou de grands équipements structurants, et de concertation ou contractualisation entre les différents acteurs locaux et/ou avec l'Etat, notamment dans le cadre de plans ou de schémas permettant à la fois une approche globale des politiques menées au niveau d'un territoire et une vision plus cohérente en termes d'aménagement du territoire (contrat de projet Etat-région, schéma régional de développement économique, schéma régional de développement et d'aménagement du territoire, plan régional de développement des formations professionnelles, schéma prévisionnel des formations, etc.). Dans certains cas, cependant, l'approche interrégionale peut également apparaître comme l'échelle pertinente, soit par souci de cohérence et de continuité territoriale (par exemple dans le cadre des actuels schémas interrégionaux de littoral, ou dans le domaine des transports), soit pour atteindre la « taille critique » nécessaire à la conduite de certaines politiques (par exemple en matière d'enseignement supérieur et de recherche).

B. RENFORCER LA COORDINATION DES INTERVENTIONS

1. La réaffirmation d'une compétence d'initiative fondée sur l'intérêt territorial

· Comme elle l'avait déjà esquissé dans son rapport d'étape, en réaffirmant le principe de libre administration des collectivités territoriales, votre mission a décidé de ne pas tomber dans le piège du faux-débat sur la « clause générale de compétence ». Elle a refusé d'en annoncer la suppression, qui lui a paru douteuse tant sur le plan technique que sur le plan juridique.

Pour la très grande majorité des participants aux travaux de la mission, les collectivités territoriales doivent continuer de disposer, de manière subsidiaire, d'une « compétence d'initiative », qui est par principe consubstantielle à l'esprit même de la décentralisation.

Il ne s'agit en rien, cependant, d'une liberté d'agir dans tous les domaines puisque cette capacité d'initiative s'arrête là où commencent les compétences attribuées à un autre échelon territorial, selon la logique de clarification et de plus forte spécialisation des compétences de chacun des échelons territoriaux envisagée par la mission. Par ailleurs, elle est uniquement destinée à permettre aux collectivités locales d'intervenir sur le fondement d'un intérêt territorial clairement identifié, sur la base du principe de subsidiarité, ou encore de prendre en charge des problématiques « émergentes » qui n'auraient pas encore fait l'objet d'une attribution à une collectivité donnée.

· Par ailleurs, la procédure du « constat de carence » pourrait constituer, dans ce cadre, un instrument souple de coordination des initiatives locales.

Dans son rapport d'étape, votre mission avait prévu que le renforcement des compétences exclusives des niveaux de collectivités s'accompagnait de l'accroissement des possibilités de délégation de compétence et de l'institution d'une procédure de « constat de carence » permettant à une collectivité d'exercer, sur son territoire, la compétence attribuée à une autre, lorsque cette dernière refuse de l'exercer elle-même.

Les travaux menés par votre mission depuis lors lui ont permis d'affiner la procédure du « constat de carence ». Celui-ci prévoirait qu'une collectivité, qui estimerait être victime de l'inaction de la collectivité en charge de la compétence, puisse la mettre en demeure de l'exercer. À défaut de réponse positive à cette demande, la première collectivité pourrait saisir le préfet du constat de carence qu'elle aurait établi, en y joignant la réponse apportée à sa mise en demeure. Il appartiendrait alors au préfet d'indiquer à la collectivité intéressée s'il entend ou non déférer, pour incompétence, les actes qu'elle serait susceptible d'adopter pour mettre en oeuvre, sur son territoire, la compétence dont elle réclamerait l'exercice. Le préfet apprécierait ainsi dans quelle mesure l'action envisagée par la collectivité, strictement limitée à son territoire, relève bien de sa compétence d'initiative, fondée sur un intérêt territorial.

Une telle procédure permettrait d'offrir une certaine sécurité juridique aux collectivités concernées, puisqu'elles pourraient connaître l'appréciation du préfet sur la légalité de leur demande. Elle conserverait en outre intacte la liberté d'appréciation du juge, qui pourrait être saisi par la collectivité visée par le constat de carence. Elle éviterait de mettre en place, directement ou indirectement, une tutelle d'une collectivité sur une autre.

Par ailleurs, dans son rapport d'étape, la mission avait formulé une préconisation tendant au renforcement des compétences exclusives des collectivités territoriales de chaque niveau. A la suite des observations de M. Edmond Hervé, et suivant vos rapporteurs, la mission souhaiter reformuler cette proposition en visant de façon plus logique le renforcement des compétences obligatoires.

Enfin, elle favoriserait l'approche négociée de la répartition des compétences.

2. L'institutionnalisation de la négociation territoriale au sein d'un conseil régional des exécutifs aux prérogatives renforcées

Favorable au respect des initiatives locales et consciente que la spécialisation, aussi poussée soit-elle, devait laisser subsister des domaines de compétences partagés, pour lesquels une coopération entre les différentes collectivités territoriales est absolument nécessaire, votre mission s'est fixé pour objectif de réfléchir, à chaque fois que cela était possible, aux instruments juridiques qui pourraient être mis en place pour renforcer la coordination des actions menées par chaque acteur territorial. C'est pourquoi elle a préconisé que, dans de tels cas, soit plus fréquemment désignée une collectivité chef de file ou qu'en amont, des conventions règlent les délégations de compétence ou les mutualisations de service envisageables.

Au cours des travaux de la mission, il est cependant apparu à vos rapporteurs que, quels que soient les moyens juridiques de coopération qui pourraient être mis en place, ils seraient voués à l'échec si, dans le même temps, le dialogue et la concertation entre les différents acteurs intéressés n'étaient pas eux-mêmes encouragés. Or, il a semblé à vos rapporteurs que ceci passait nécessairement par une institutionnalisation de la négociation territoriale et par la création, à partir de la conférence régionale des exécutifs, d'un lieu de concertation aux prérogatives renforcées où auraient vocation à être discutées, à échéances régulières, les principales problématiques engageant plusieurs collectivités et où seraient organisée la coordination des politiques menées par les acteurs territoriaux.

Cette instance baptisée « conseil régional des exécutifs », dont les modalités de fonctionnement ont été présentées dans la partie du présent rapport consacrée à la gouvernance territoriale, présente l'avantage, dans le cadre du schéma de réorganisation territoriale retenu par la mission, de satisfaire à la fois l'impératif de clarification de la répartition des compétences et le principe de libre administration des collectivités locales.

Elle serait notamment chargée d'organiser la coordination des interventions de chacun des acteurs locaux et de renforcer la cohérence de leurs actions, en organisant les « chefs de filat » ou en procédant, dans le cadre des domaines de compétences partagées, à l'identification de « guichets uniques » permettant de simplifier les modalités d'instruction et de financement des projets.

Les développements qui suivent, dans l'analyse thématique par grands domaines de compétences, renverront, chaque fois que nécessaire, à ce « conseil régional des exécutifs ».

C'est à la lumière de ces grands principes de « spécialisation » de l'action des différents niveaux de collectivités territoriales et de coordination des interventions que la mission aborde ci-après, à partir d'une analyse plus approfondie, les voies d'une clarification de la répartition des compétences dans les principaux domaines de l'action publique.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE MISSION CONCERNANT L'ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans son rapport d'étape, votre mission avait déjà pris soin de souligner qu'il n'était pas possible de procéder à une répartition abstraite des compétences qui ne tienne pas compte du rôle que l'on souhaitait voir jouer à chaque niveau de collectivité. Mais elle avait également reconnu le fait que les exigences de lisibilité, de responsabilité et d'efficacité de l'action publique appelaient une clarification des compétences^28(*).

Votre mission a ainsi été amenée à déterminer les principes à respecter pour conduire la nécessaire entreprise de clarification, parmi lesquels on trouve :

- le principe de subsidiarité, inscrit depuis 2003 dans la Constitution^29(*), et qui peut permettre des délégations de compétences par exemple des départements aux métropoles ;

- le principe du « décideur-payeur » qui tend à faire coïncider le décideur et le financeur ;

- le principe de « modularité » qui implique d'apporter des réponses adaptées à la diversité des territoires ;

- la reconnaissance de l'expertise acquise qui peut amener à préserver une situation existante au motif que la collectivité concernée a développé un savoir-faire reconnu ;

- le développement du « chef de filat » afin de permettre les coopérations verticales entre collectivités et de favoriser la création de « guichets uniques » ;

Afin de conduire sa réflexion au plus près des réalités, votre mission a poursuivi son travail d'auditions en accordant une place particulière aux associations d'élus locaux qui ont été associées en amont à ses réflexions sur l'exercice des compétences^30(*).

Par ailleurs, une autre préoccupation de la mission a consisté à analyser les actions conduites par les collectivités territoriales à l'invitation de l'Etat dans le cadre de la mise en oeuvre de ses propres compétences notamment dans le champ du social et des transports. L'expérience montre, en effet, que l'Etat est le premier responsable du développement des financements croisés^31(*) et qu'une remise en cause catégorique de ces derniers aurait pour conséquence de mettre en péril la conduite de certains investissements comme en matière d'infrastructures ferrées à grande vitesse, ce qui ne serait pas sans conséquences...

Afin de conduire sa propre réflexion sur l'exercice des compétences conformément aux principes précités, vos rapporteurs ont décidé au mois de décembre 2008 de confier à un cabinet spécialisé une étude portant à la fois sur la réorganisation des collectivités territoriales et sur la clarification de leurs compétences. C'est ainsi que dix compétences^32(*) ont chacune fait l'objet d'un diagnostic détaillé en distinguant selon le type de territoire (grande métropole, ville moyenne, territoire rural).

Ce diagnostic confirme les informations recueillies lors des auditions sur le rôle de chaque niveau d'administration : l'affectation des compétences par niveau de collectivité s'avère en réalité peu opérante. Le législateur a, en effet, cherché dès les premières lois de décentralisation à attribuer une mission spécifique à chaque niveau de collectivité en positionnant l'Etat dans un rôle d'expertise, de régulateur et de contrôle ; la région dans une fonction de programmation et de planification régulièrement partagée avec les départements ; le département pour assurer la cohérence et la continuité territoriale, tout particulièrement en zones rurales où il dispense également des services de proximité ; et les communes et leurs groupements dans les fonctions de proximité, les métropoles et les intercommunalités importantes s'acquittant de ces services de proximité dans leur aire urbaine dont les contours se rapprochent parfois de ceux des départements.

Or, l'un des apports de l'étude précitée est de mettre en évidence l'existence de nombreux chevauchements de compétences et de redondances dans les moyens mobilisés et leurs conséquences préjudiciables à l'efficacité des services rendus. La multiplicité des intervenants dans le développement économique se traduit ainsi par l'inefficience de certaines actions, notamment en ce qui concerne l'observation économique des territoires. De même, le nombre et la diversité des acteurs, ainsi que la multiplicité des intervenants en matière de programmation et de mise en oeuvre des politiques de tourisme sont notables. Les rôles juxtaposés de l'Etat et des départements dans la planification, l'autorisation et la tarification des établissements sociaux et médico-sociaux ne favorisent pas la cohérence de la programmation. Quant à l'intervention conjointe de la région et du département dans la construction et l'entretien des établissements scolaires du second degré, elle ne permet pas d'optimiser les moyens de pilotage, de coordination et de gestion. Comme l'observe l'étude précitée : « les enchevêtrements d'interventions aux différents échelons sont en définitive la situation la plus couramment observée, bien que les textes aient tenté, à de nombreuses reprises, d'opérer les clarifications souhaitables ».

Concernant ces tentatives de clarification inabouties, il convient d'évoquer notamment :

- les schémas régionaux de développement économique (SRDE) qui, du fait de leur caractère non contraignant, n'ont pas eu d'impact sur le chevauchement des interventions ;

- la possibilité offerte par la loi sur les transports intérieurs (LOTI) de créer des syndicats mixtes regroupant les différentes autorités organisatrices, qui n'a été que très peu utilisée ;

- les schémas régionaux d'organisation sociale et médico-sociale institués par la loi du 2 janvier 2002, qui n'ont pas réussi à intégrer les éléments des schémas départementaux afférents aux établissements et services relevant de la compétence de l'Etat ;

- ou encore la réforme de la protection de l'enfance instituée par la loi du 5 mars 2007, qui ne résout pas pleinement le manque de coordination entre les différents acteurs.

Compte tenu des difficultés des textes législatifs et réglementaires à organiser les complémentarités territoriales, les divers intervenants sont renvoyés à leurs propres responsabilités.

Dans la pratique, il apparaît en effet que les collectivités territoriales n'hésitent pas à intervenir pour répondre aux besoins de leurs territoires afin d'assumer leur responsabilité en matière de développement et de cohérence, y compris en s'appuyant sur la clause de compétence générale, lorsqu'elles n'ont pas de compétence particulière dévolue par les textes. Elles s'engagent ainsi, par exemple, dans des programmes de soutien à l'offre de soins, qui constituent pourtant une compétence de l'Etat, elles s'impliquent dans le développement de l'enseignement supérieur, autre compétence de l'Etat visant à favoriser un maillage cohérent et attractif, les communes complètent l'action des départements en matière d'action sociale, les collectivités locales sont enfin nombreuses à être sollicitées par l'Etat pour participer au financement des infrastructures, telles que le réseau ferroviaire de Réseau Ferré de France (RFF), les routes nationales restées à l'Etat, le canal Seine-Nord ou l'aéroport Notre-Dame-des-Landes, alors même qu'elles ne sont compétentes dans aucun de ces domaines.

Le rôle de l'Etat évolue également. D'une part, la place de ses services déconcentrés tend à s'amenuiser, tant en matière de développement économique (Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement -DRIRE-, Délégation régionale à la recherche et à la technologie -DRRT-, Direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle -DRTEFP-) que d'enseignement supérieur, où le rôle des rectorats se limite maintenant aux fonctions de contrôle et d'inspection, tandis que les régions impulsent les politiques, à travers les schémas régionaux d'enseignement supérieur et de recherche. D'autre part, l'action de l'Etat se redéploie sous des formes rénovées à travers de nouvelles agences (Oséo, Pôle emploi, Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie -ADEME-, Allocation de rentrée scolaire -ARS-,...) qui jouent un rôle déterminant.

Dans cet ensemble, le niveau d'administration locale qui rencontre le plus de difficultés à répondre aux besoins semble être le niveau intercommunal du fait, en particulier, des transferts trop partiels de compétences dont il a fait l'objet, notamment en ce qui concerne le développement économique, le tourisme, l'aménagement urbain et les équipements culturels structurants.

L'intercommunalité, qui devrait constituer le niveau naturel de mutualisation des expertises et des moyens, ne remplit pas suffisamment ce rôle, selon l'étude précitée. Par ailleurs, il apparaît que le périmètre des EPCI n'est pas toujours pertinent, en particulier lorsqu'il ne correspond pas à celui des bassins de vie ou des agglomérations, en zone urbaine comme en zone rurale. Cela conduit à la multiplication de structures intermédiaires de type syndicat mixte et, en zone rurale, confère le plus souvent au département un rôle d'acteur structurant.

Les propositions de votre mission visent à apporter des réponses concrètes aux dysfonctionnements rencontrés sans remettre en cause le succès de la décentralisation. Elles sont le reflet de l'expérience de terrain de ses membres, du travail important d'auditions réalisé et de l'ensemble des réflexions dont elle a pu prendre connaissance.

A. ANIMER ET DÉVELOPPER DURABLEMENT LE TERRITOIRE

Le développement économique ne se limite pas au soutien au développement des entreprises mais comprend également au sens large l'aménagement du territoire, le tourisme, les transports et les infrastructures qui déterminent la compétitivité et le dynamisme d'un territoire. La capacité d'initiative des collectivités territoriales doit rester forte en ce domaine car elles seules ont la connaissance de besoins de proximité et nul autre acteur ou institution ne se substituerait à elles pour les remplacer en cas de limitation de leur champ d'action.

1. Mieux structurer le développement économique

La préservation de la capacité d'action de chaque niveau de collectivité territoriale doit aller de pair, chaque fois que cela est possible, avec une mutualisation des moyens et une simplification des procédures.

Une compétence partagée et trop souvent inorganisée

La compétence « développement économique » constitue probablement le meilleur exemple des difficultés rencontrées pour organiser l'exercice des compétences entre les différentes collectivités territoriales.

L'organisation de l'intervention de chacun des acteurs apparaît, en effet, particulièrement complexe puisque la compétence économique n'a pas été attribuée par le législateur à un acteur en particulier.

Comme le regrettait devant la mission notre collègue et ancien Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, les régions n'ont pas été dotées des moyens nécessaires pour assumer véritablement le rôle de « chef de file » évoqué par le législateur.

Dès lors, tous les niveaux d'administration locale participent au développement économique des territoires, ainsi que l'Etat qui a conservé des moyens d'intervention importants.

Si le rôle de ses administrations déconcentrées (DRIRE, DRCE, DRRT) tend à diminuer, on assiste à un repositionnement de son intervention à travers l'affirmation d'agences spécialisées comme Oséo et l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et la persistance du rôle de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Par ailleurs, les intercommunalités apparaissent de plus en plus comme des acteurs essentiels du développement économique, en particulier dans les zones agglomérées où elles se substituent au département, celui-ci conservant toutefois un rôle incontournable en zone rurale, le plus souvent dans le cadre de cofinancements. Enfin, au-delà de la question de la répartition de la compétence économique entre les différents niveaux se pose également celle de la multiplicité des outils d'intervention (agences de l'Etat, plateformes d'initiative locale et SEM d'aménagement) et du rôle dévolu aux chambres de commerce et d'industrie.

Au sens strict, c'est-à-dire sans tenir compte des dépenses liées à la promotion du tourisme et au soutien de l'agriculture, les dépenses en faveur du développement économique s'élevaient en 2006 à 1,97 Md € pour l'Etat, 1 Md € pour les régions, 876 millions € pour les départements, 806 millions € pour les EPCI et 426 millions € pour les communes.

Pour autant, cette complexité est aujourd'hui considérée comme inévitable compte tenu, en particulier, de la légitimité de l'intervention de chacun des acteurs. Par ailleurs, la pratique a permis de spécialiser l'intervention des uns et des autres, les régions prenant en charge les dépenses en faveur de l'innovation et de l'internationalisation des entreprises, les EPCI s'impliquant dans l'aménagement des zones d'activités et dans l'animation économique et les communes continuant à soutenir le commerce de proximité. Comme le souligne l'étude précitée : « D'une manière générale, les collectivités infrarégionales tendent à intervenir sur des services à faible valeur ajoutée, nécessitant peu de compétences techniques mais une proximité avec les entreprises, tandis que les collectivités régionales et nationales se spécialisent sur les services à forte valeur ajoutée ».

L'expérience des pôles de compétitivité constitue un exemple de l'évolution des modalités d'intervention de l'Etat, qui privilégie maintenant un rôle d'impulsion, de financement et d'évaluation du dispositif, les collectivités locales intervenant dans un rôle de soutien financier et de facilitateur de la mise en oeuvre.

Parmi les principaux dysfonctionnements relevés peuvent être mentionnés les défauts inhérents à la multiplicité des acteurs : l'absence de cohérence des politiques menées, la visibilité insuffisante des territoires qui ne peuvent bénéficier d'une « marque » unique et le défaut de réactivité qui décourage les investisseurs du fait des tours de table successifs nécessaires à l'élaboration de projets.

En termes d'affectation des moyens, on observe également des incohérences puisqu'une part essentielle de ceux-ci est mobilisée sur des fonctions comme l'aide à la création d'entreprise et à l'immobilier d'entreprise, alors qu'il existe un déficit de compétences et d'acteurs en ingénierie (ingénierie financière, valorisation de la propriété intellectuelle).

La diversité territoriale apparaît enfin comme un critère essentiel en matière de développement économique. Dans une grande zone métropolitaine comme Lyon par exemple, on assiste à l'émergence d'un binôme « région-intercommunalité » (région Rhône-Alpes/Grand Lyon) qui agit de manière efficace. C'est la métropole qui assure la visibilité internationale de l'ensemble à travers la marque « Grand Lyon » et des initiatives sont développées pour intégrer l'action des différents acteurs.

La situation se présentera différemment dans une agglomération de taille moyenne où l'absence de dispositifs de développement économique au niveau intercommunal et l'éloignement du département et de la région favorisent la mise en oeuvre de dispositions innovantes comme l'instruction unique des dossiers d'aide, au niveau régional, en remplacement des cofinancements.

Dans un territoire rural, enfin, l'échelon départemental apparaît indispensable pour structurer les dispositifs d'aide et assister les communes et les intercommunalités comme l'ont rappelé les déplacements organisés par votre mission dans le Tarn-et-Garonne où le conseil général intervient pour financer une zone d'activité et dans les Hautes-Pyrénées où le conseil général se mobilise pour aider au développement du tourisme en moyenne montagne et pour favoriser les transitions post-industrielles en fond de vallées^33(*).

Au final, si le foisonnement des initiatives en matière de développement économique permet d'atteindre des résultats non négligeables, il existe cependant des marges de progression, par exemple pour mieux structurer les réseaux intervenant en faveur de la création d'entreprises et pour rationaliser les dépenses engagées en faveur de l'attractivité et du développement des filières afin de rechercher une plus grande cohérence et une économie des moyens.

a) Mieux structurer cette compétence en préservant la liberté d'initiative

Concernant l'évolution de la compétence « développement économique », les travaux de la mission ont permis d'établir qu'il serait contreproductif de remettre en cause la capacité de chaque niveau d'administration locale à agir même si un renforcement de la coordination régionale est sans nul doute souhaitable.

Comme le rappelait notre collègue Jean-Pierre Chevènement au cours du débat en séance publique^35(*), la région ne peut pas tout faire car elle n'est pas un échelon de proximité, « elle ne peut répondre aussi efficacement que le département ou les intercommunalités à la demande de développement endogène des entreprises, même si elle peut éventuellement favoriser leur croissance exogène ».

C'est pourquoi il apparaît important que les autres niveaux de collectivités puissent conserver une capacité d'action, par exemple pour créer des zones d'activités. A cet égard, votre mission rejoint le Comité pour la réforme des collectivités locales lorsqu'il préconise que « sauf délégations de compétences, la région ait le monopole de l'attribution des aides aux entreprises et de la participation aux pôles technologiques »^36(*). La région constitue, en effet, le niveau adéquat pour engager les investissements stratégiques mais les autres échelons de collectivité doivent pouvoir également intervenir, ce qui justifie d'envisager une adaptation du rôle de chacun.

Dans cette perspective, la mission a examiné trois pistes d'évolution.

(1) La création de « binômes territoriaux »

La première piste consiste à favoriser l'émergence de « binômes territoriaux ». Dans les grandes zones agglomérées, c'est le couple « région-EPCI » qui aurait vocation à structurer le développement économique tandis que dans les territoires intermédiaires et ruraux le binôme pertinent serait composé du département, d'une part, et des intercommunalités ou des communes, d'autre part, le département apportant la capacité financière en préservant la proximité avec les territoires.

Cette piste rejoint une proposition faite par le Comité pour la réforme des collectivités locales qui préconise d'exercer, au niveau de l'échelon intercommunal ou métropolitain, « la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones communales ou communautaires »^37(*). Dans chacun de ces cas, la région pourrait conserver sa position de « chef de file », quitte à déléguer ses attributions à un niveau plus approprié en fonction de la nature des territoires.

Ce scénario apparaît surtout pertinent pour les zones métropolitaines comme le Grand Lyon qui favorise la polarisation région/métropole. Mais il ne répond qu'imparfaitement aux besoins exprimés sur le terrain en particulier dans les zones rurales où les interventions de la région, du département et des intercommunalités sont à la fois légitimes et complémentaires et nécessite donc d'être complété par d'autres approches. Votre mission n'a donc pas souhaité en rester là.

(2) La répartition des activités par échelon territorial

La deuxième piste examinée consisterait à répartir la compétence du développement économique en fonction de chacune de ses composantes. Le commerce et l'artisanat reviendrait aux communes. La promotion et l'attractivité du territoire, l'immobilier d'entreprise, l'aménagement et la gestion des ZAE et l'animation économique seraient attribués aux EPCI ou aux départements selon les cas. Les régions recevraient pour mission de s'occuper de l'innovation, de l'internationalisation et de l'ingénierie financière, de l'appui à la création d'entreprise et du développement des filières. Ce scénario n'exclut pas les coopérations entre collectivités et la coproduction de services.

Cette piste est utile en ce qu'elle met en évidence la nécessité de mieux coordonner l'action des différents niveaux de collectivités et donc de renforcer l'effort de planification stratégique régionale et sa déclinaison départementale afin de donner toute sa portée au contrat de plan Etat-région par exemple sans négliger les initiatives locales comme c'est trop souvent le cas. Votre mission estime nécessaire de s'inspirer également de ce scénario dans ses propositions.

(3) La délégation de compétences à des agences de moyens territorialisées

La dernière piste reviendrait à constituer des agences de moyens territorialisées afin d'organiser un maillage homogène du territoire, par exemple au niveau du bassin d'emploi, d'associer tous les partenaires publics et privés et de mutualiser les moyens.

Ce scénario pourrait être particulièrement pertinent pour organiser la compétence « développement économique » dans les zones métropolitaines mais aussi au niveau régional pour permettre de donner du contenu au « chef de filat » de la région sans remettre en cause la capacité d'action des autres niveaux de collectivités. Il est également utile pour promouvoir le développement de « guichets uniques » pour instruire les demandes d'aides aux entreprises et assurer le suivi de leur développement. Votre mission réaffirme ainsi sa position exprimée dans son rapport d'étape^38(*) en faveur de la reconnaissance d'un « chef de filat » pour les compétences partagées entre plusieurs niveaux et du développement des « guichets uniques ».

*

Votre mission estime qu'aucun de ces scénarios ne suffit à lui seul à permettre la réorganisation de cette compétence mais que leur association est de nature à répondre à la diversité des situations et à la nécessité d'accroître la lisibilité et l'efficacité sans remettre en cause la liberté d'initiative des collectivités territoriales en matière de développement économique. Cette réorganisation de la compétence économique des collectivités territoriales aurait vocation à s'inscrire pleinement dans le cadre de l'action des conseils régionaux des exécutifs qui veilleraient à la mise en oeuvre des outils de planification et au fonctionnement harmonieux des agences de moyens.

En particulier, il avait paru, à vos rapporteurs, opportun de mettre en place au niveau régional une agence de développement économique rassemblant tous les acteurs, afin de leur fournir un lieu de débat, propice au travail en commun.

Au cours de l'examen des conclusions du rapport, votre mission a tenu compte des préventions exprimées par notre collègue Bruno Retailleau à l'encontre du mot « agence » qui renvoie à l'idée d'une structure. En s'appuyant sur les expériences vécues en Bourgogne, en Saône-et-Loire, en Haute-Saône et en Loir-et-Cher, la mission a considéré qu'il serait opportun de n'avoir à terme qu'une seule agence de développement par département et une structure de coordination partenariale au niveau de la région.

2. Soutenir la dynamique d'aménagement du territoire

Si le rôle des collectivités territoriales est incontournable en matière d'aménagement du territoire, il doit s'accompagner du maintien de l'ingénierie des services de l'Etat et de celle des départements au profit des collectivités rurales, ainsi que d'une forte présence des services publics.

Des outils de programmation incomplets et insuffisants

La compétence « aménagement du territoire » recouvre plusieurs types d'actions. La programmation et la planification relèvent ainsi de la région, qui a compétence pour réaliser le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire^40(*) (SRADT) et pour négocier le contrat de projet Etat/Région^41(*) (CPER) permettant de le mettre en oeuvre. Ensuite, la réalisation de la politique d'aménagement du territoire se traduit par l'établissement de règles d'urbanisme adaptées, la nécessité de gérer le foncier de manière prévisionnelle et l'attribution de la maîtrise d'ouvrage des investissements. Par ailleurs, il convient de mentionner les contrats de massifs et « les plans fleuve », qui permettent de gérer de manière coopérative des espaces spécifiques.

L'examen de la mise en oeuvre de la compétence « aménagement du territoire » laisse apparaître des incohérences dans les initiatives des différents niveaux de collectivités. Si les CPER permettent d'assurer la coordination des actions de l'Etat et des régions, il semble que la déclinaison au niveau infrarégional des objectifs fixés au niveau régional peut entrer en concurrence avec les schémas développés par les départements pour assurer la cohérence territoriale. Quant au financement des investissements, il repose sur des cofinancements qui sont programmés dans le CPER mais également sur des fonds européens qui, sauf exception, sont alloués par l'Etat. On peut rappeler à cet égard que l'Etat a confié à la région Alsace les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement du programme de l'objectif 2 pour la période 2005-2006 et que la généralisation de ce transfert est envisagée pour accroître les enseignements de l'expérimentation, la priorité étant donnée, dès lors, à l'innovation et aux questions environnementales.

Si ces modalités de financement ne permettent pas toujours de favoriser une grande lisibilité et s'opèrent au travers de processus de décision longs et complexes, elles présentent néanmoins l'avantage de permettre le bouclage des plans de financement et, ce faisant, la réalisation des projets.

Enfin, les travaux de votre mission ont permis de mettre en évidence le fait que l'initiative des collectivités territoriales était indispensable au maintien et au développement des équipements sur le territoire à l'image de l'Observatoire du Pic du midi dont la réouverture a été permise par l'engagement de l'ensemble des collectivités territoriales grâce au développement d'un projet associant objectifs scientifiques et activités touristiques^42(*) à travers la création d'un syndicat mixte.

La clarification du rôle des acteurs en matière d'aménagement du territoire

Comme pour le développement économique, votre mission a estimé qu'il était nécessaire de mieux structurer les outils et les politiques en faveur de l'aménagement du territoire sans pour autant porter atteinte à la mission et aux moyens des différents échelons de collectivités territoriales.

(1) Une clarification des rôles de chaque échelon territorial à « cadre constant »

Une première clarification opérée à « cadre constant » pourrait consister à assurer une meilleure coordination entre le schéma régional d'aménagement du territoire et ses déclinaisons départementales pour rechercher la complémentarité entre les actions du CPER et celles des départements. Dans cette perspective, la création de plans région-département obligatoires pourrait être envisagée^43(*). Leur réalisation serait coordonnée par les conseils régionaux des exécutifs. De même, votre mission préconise la création de schémas régionaux spécifiques en matière de couverture numérique, ainsi que le maintien de la mise à disposition des intercommunalités et des départements d'une ingénierie publique au niveau des préfectures et des cours régionales des comptes. Au cours du débat, lors de l'adoption des conclusions du présent rapport, vos rapporteurs ont précisé que l'aide du département n'était pas exclusive de l'action que pouvaient exercer les intercommunalités qui en avaient la capacité.

Par ailleurs, compte tenu des résultats satisfaisants obtenus dans le cadre de l'expérimentation de la gestion des fonds européens au niveau régional (augmentation des taux de consommation des crédits, simplification des procédures d'instruction), il pourrait être proposé de généraliser le transfert de cette gestion aux régions, comme votre mission l'a déjà préconisé dans son rapport d'étape.

(2) L'accroissement des compétences des EPCI à fiscalité propre

Une seconde piste pourrait consister à favoriser l'intégration des Syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) et des Syndicats intercommunaux à vocations multiples (SIVOM) dans les structures intercommunales à fiscalité propre afin de mieux identifier leur rôle auprès de la population, de renforcer la capacité d'expertise et de négociation et de réduire les dépenses de structure qui, même si elles sont souvent limitées, ne sont pas pour autant négligeables.

Dans cette perspective, il pourrait par exemple être proposé de modifier l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif aux compétences des communautés d'agglomération pour augmenter le nombre des compétences à choisir de manière obligatoire sur une liste prédéterminée qui serait elle-même élargie à plus de six thématiques. La même évolution pourrait être engagée dans la même logique pour les communautés de communes, dont les compétences sont déterminées par l'article L. 5214-16 du CGCT.

Si les syndicats mixtes ont joué un rôle essentiel dans l'aménagement du territoire, les progrès de l'intercommunalité à fiscalité propre justifient aujourd'hui une réappropriation de ces compétences par les « nouvelles communautés »^44(*). C'est pourquoi votre mission préconise une intégration progressive des SIVU et des SIVOM au sein des EPCI à fiscalité propre ou, selon les cas, une gestion des syndicats par les EPCI lorsque le territoire d'action de ceux-ci recouvre le périmètre de plusieurs communautés.

3. Des transports en quête d'intermodalité

Les transports constituent par essence une compétence transversale qui doit être mieux coordonnée, notamment au niveau régional, afin de renforcer l'intermodalité.

Des redondances et des incohérences entre les différents réseaux de transports

L'examen de la compétence « transports » met en évidence la prédominance en nombre de voyageurs de la fonction « transports urbains » à la charge des communes par rapport au transport interurbain et au transport scolaire, qui relèvent des conseils généraux, ou au transport ferroviaire, qui incombe aux régions. En la matière, le principe est bien celui de l'intervention de chaque niveau de collectivité dans son domaine de compétence trop souvent sans recherche de gestion en commun à travers, par exemple, la création de syndicats mixtes.

De plus, les conditions applicables à la gestion de la compétence transport diffèrent sensiblement selon le type de transport. Les transports urbains sont ainsi les seuls à bénéficier d'une ressource fiscale spécifique avec le versement transport, ce qui a pour effet de défavoriser les territoires les plus enclavés où le rendement de l'impôt est le plus faible. Par ailleurs, alors que le transport ferré fait aujourd'hui l'objet d'un monopole de la SNCF, les partenariats avec le secteur privé sont répandus pour exploiter les transports urbains et interurbains.

En fait, trois types d'insuffisances apparaissent dans l'organisation des transports. Il s'agit tout d'abord de redondances dans les compétences confiées à chaque niveau de collectivité, qui les amènent à devoir toutes mobiliser des moyens et des capacités d'expertise équivalentes. Il s'agit ensuite du manque de coordination entre les différentes autorités organisatrices, qui se traduit par des difficultés résultant de l'absence d'interopérabilité et d'inter-mobilité entre les différents réseaux^45(*). Ces caractéristiques se traduisent au final par l'incapacité de l'usager à s'y retrouver quant à l'organisation de son déplacement dans le territoire. Il n'est ainsi pas rare qu'un usager qui souhaite se rendre dans une ville située hors de son agglomération doive parfois acheter trois titres de transport : le titre de transport de l'aire urbaine dans laquelle il habite, le titre TER/LER ou de transport départemental interurbain et, enfin, le titre de transport de l'aire urbaine dans laquelle il se rend.

Votre mission a estimé qu'il ne pouvait y avoir de priorité accordée au transport collectif sans que des progrès soient réalisés de manière concomitante en matière d'unification de la tarification et donc de rapprochement des autorités organisatrices de transport.

a) Une évolution nécessaire en faveur de l'intermodalité et d'une plus grande cohérence

Concernant l'évolution de la compétence « transport », la mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'organisation territoriale française a estimé pour sa part que « dès lors que les régions se voient reconnaître une compétence globale en matière d'enseignement secondaire, il serait plus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux transports scolaire et, plus généralement, l'organisation des transports terrestres qu'il s'agisse des transports routiers ou des transports ferroviaires »^46(*).

La mission présidée par M. Jean-Luc Warsmann a considéré également que « l'attribution exclusive à la région de cette compétence spécifique permettra d'éviter les chevauchements et concertations inutiles entre différents échelons d'administration territoriale »^47(*). Sans remettre en cause le STIF, eu égard aux spécificités de la région parisienne, elle a jugé enfin que « concernant les transports collectifs, la multiplicité des autorités organisatrices des transports est à l'origine d'incohérences ou d'un manque de coordination entre les différents services de transport collectif offerts à la population ».

Ce scénario aurait pour avantage de favoriser une meilleure coordination des intervenants et une harmonisation des services rendus. Dans une logique de proximité, la région pourrait déléguer la compétence « transport urbain » aux EPCI, tout en conservant la responsabilité d'une coordination globale permettant de rechercher une harmonisation tarifaire, la coordination des réseaux, une meilleure péréquation financière et la lisibilité pour l'usager.

Mais un tel scénario présente également des difficultés liées à la complexité des transferts de compétences et de responsabilités, ce qui ne lui permet pas d'apparaître vraiment préférable à la situation présente. De plus, on peut observer que le principe même d'un transfert de la totalité de la compétence « transport » à la région n'a pas convaincu tous les membres de la mission, à l'image de M. Edmond Hervé qui a considéré qu'une seule catégorie de collectivité ne pouvait pas avoir le monopole de la compétence « transport »^48(*). Malgré ses avantages en termes de clarification, votre mission n'a donc pas retenu ce scénario, qui ne lui semble pas de nature à répondre efficacement aux besoins de proximité.

Votre mission a estimé qu'il existait des scénarios alternatifs au transfert de la compétence « transport » à un seul échelon qui méritaient d'être pris en considération. Elle a ainsi examiné trois scénarios.

(1) Le transfert aux régions du transport interurbain

Ce scénario vise, sans bousculer véritablement le système actuel, à le rendre plus lisible dans son organisation et plus efficace dans sa gouvernance en transférant aux régions la seule responsabilité du transport public interurbain^49(*). Le territoire se retrouverait ainsi structuré autour de deux types d'autorités organisatrices, les autorités organisatrices locales ou urbaines et les autorités organisatrices régionales pour le transport ferré et le transport routier. Dans ce scénario, les départements continueraient à intervenir au niveau du transport scolaire tout en ayant la possibilité de déléguer cette compétence à l'intercommunalité. On peut attendre d'une telle organisation davantage de lisibilité et des progrès en termes de tarification. Toutefois, les problèmes de coordination entre le niveau régional et les autorités organisatrices urbaines ne seraient pas résolus.

Auditionné par votre mission, M. Claudy Lebreton, président de l'ADF a estimé que les départements pourraient utilement abandonner la compétence du transport interurbain aux régions afin de promouvoir l'intermodalité et éviter la concurrence entre les différents modes de transport^50(*).

(2) La création nécessaire d'une structure régionale de coordination

Pour répondre pleinement au problème de la coordination entre les différents niveaux, un deuxième scénario pourrait consister à créer un syndicat qui deviendrait l'autorité organisatrice unique. Les anciennes autorités organisatrices deviendraient membres du conseil d'administration de ce syndicat et participeraient ainsi à la détermination de sa politique. Outre les avantages du précédent scénario, la création d'un syndicat permettrait de renforcer la péréquation à travers un partage du versement transport. Le pouvoir de négociation vis-à-vis des sociétés privées de transport serait également accru. Le principal inconvénient de ce scénario tiendrait à la complexité de sa mise en oeuvre, notamment au regard de la gestion des flux financiers entre les différents intervenants.

Votre mission est néanmoins favorable au développement d'autorités organisatrices « partagées » et non hiérarchisées qui permettraient aux différentes collectivités territoriales d'adopter des solutions uniques en termes de billettique et de transport. Auditionné par votre mission, M. Jacques Pélissard s'est déclaré^51(*) tout à fait ouvert à ce que des syndicats mixtes exerçant cette compétence soient ainsi mis en place au sein d'un même bassin de population.

Votre mission estime, pour sa part, que c'est au niveau régional, en lien avec le conseil régional des exécutifs, qu'il conviendrait de favoriser l'émergence de ces nouvelles autorités organisatrices, en particulier lorsque la région comprend une métropole qui étend son influence sur tout le territoire régional.

(3) La généralisation indispensable du versement transport

Si la qualité des transports urbains est généralement considérée favorablement dans notre pays, elle le doit principalement au versement transport acquitté par les entreprises en fonction de la masse salariale pour financer les transports urbains collectifs.

En Ile-de-France, l'article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que le versement transport est dû sur l'ensemble du territoire régional par les employeurs comptant plus de neuf salariés. Sur le reste du territoire national, l'article L. 2333-64 prévoit que ce versement est dû dans les communes ou communautés urbaines de plus de 10 000 salariés ainsi que dans les autres EPCI de la même taille disposant de la compétence transports urbains. Le taux du versement, voté par le conseil municipal ou communautaire, est calculé en pourcentage des salaires et plafonné par la loi^52(*).

Une des questions qui se pose aujourd'hui concerne la limitation territoriale du versement transport dans les territoires, ce qui restreint le produit de cette ressource et crée ainsi des inégalités selon que l'entreprise est ou non assujettie, en particulier lorsqu'elle se situe à la frontière de la zone d'assujettissement et peut ainsi bénéficier du système de transports collectifs sans en supporter le coût.

Afin de desserrer la contrainte financière que rencontrent notamment les régions pour financer les transports, notre collègue Hubert Haenel a proposé dans son rapport^53(*) au premier ministre de généraliser par la loi le versement transport^54(*) aux grands bassins d'emplois desservis par des liaisons nouvellement mises en service. Auditionné par votre mission, M. Jean-Jack Queyranne, intervenant au nom de l'ARF, a proposé^55(*) que le versement transport soit unifié sur un bassin de déplacement qui corresponde à un bassin d'emploi. Par ailleurs, notre collègue Claude Bérit-Débat a rappelé que des propositions d'extension du versement transport avaient déjà été faites^56(*), jusqu'ici sans succès, afin notamment de reconnaître les efforts des collectivités territoriales engagées dans le développement des transports en commun.

Pour sa part votre mission estime que le versement transport devrait être étendu au périmètre des nouvelles autorités organisatrices « partenariales » dont elle propose la création au niveau régional sur le modèle du STIF qui se verraient dès lors reconnaître la compétence pour fixer le taux du versement transport, celui-ci variant selon la densité et les caractéristiques économiques propres des territoires composant la région.

4. Des infrastructures à la recherche de nouveaux moyens

Le désengagement de l'Etat se traduisant par une multiplication des sollicitations adressées aux collectivités territoriales pour financer les grands projets d'infrastructures pose la question du rôle de l'Etat, notamment pour préserver la compétitivité du territoire. Il importe aussi de faire appel à de nouvelles ressources pour financer les grandes infrastructures.

Des collectivités territoriales de plus en plus sollicitées

Les investissements dans les infrastructures concernent essentiellement les routes et le ferroviaire et appellent une intervention importante des collectivités territoriales. Si le rôle de chacun des acteurs apparaît clairement identifié, cela ne signifie pas pour autant que certaines collectivités ne rencontrent pas des difficultés. C'est le cas, par exemple, des communes ou des EPCI de petite taille qui ne disposent pas nécessairement des moyens techniques leur permettant de conduire les études relatives aux infrastructures routières. Par ailleurs, la compétence de chaque niveau de collectivité en matière routière rend plus difficile la recherche d'économies d'échelle et accroît les redondances dans les fonctions d'expertise. Ceci dit, il convient d'observer également que les collectivités territoriales exercent avec efficacité cette compétence et qu'on n'observe pas de défaillances, que ce soit en termes de construction ou d'entretien.

Pour sa part, le Comité pour la réforme des collectivités locales a estimé « qu'il y avait quelque logique à ce que la région, compétente en matière de transports ferroviaires, assure également la gestion des routes ». Toutefois, compte-tenu des importants transferts opérés par la loi du 13 août 2004 en faveur des départements, il ne lui a pas semblé « qu'il y aurait avantage à revenir sur cette attribution de compétence »^57(*).

La principale difficulté concerne, en fait, le financement des infrastructures car les collectivités territoriales sont de plus en plus sollicitées pour participer à celui des infrastructures de l'Etat. Un quart du montant de crédits nécessaires à la construction de la LGV Est a ainsi été pris en charge par les collectivités locales. On observe par ailleurs un manque de cohérence entre les recettes générées par les infrastructures (TIPP en particulier), qui bénéficient largement à l'Etat, et les dépenses qui sont quant à elles très majoritairement prises en charge par les collectivités locales.

Compte-tenu de cette situation, plusieurs pistes d'évolution sont envisageables afin d'augmenter les ressources des collectivités locales et de clarifier les conditions de leur participation au financement des infrastructures relevant de l'Etat. Le Sénat a déjà eu l'occasion de faire des propositions à ce sujet à travers l'excellent rapport de notre commission des Affaires économiques sur les infrastructures de transport^58(*). Votre mission temporaire a souhaité, à cet égard, rappeler l'intérêt et l'actualité de ces propositions, dont la mise en oeuvre est pour certaines déjà engagée.

Les pistes de clarification du rôle des collectivités territoriales en matière d'infrastructures

(1) La nécessité de limiter les sollicitations locales pour financer les projets nationaux

Aujourd'hui, il n'est pas un projet d'infrastructure d'envergure nationale engagé par l'Etat qui ne fasse l'objet d'un appel à contribution « volontaire » auprès des collectivités territoriales. C'est en particulier le cas du financement des lignes à grandes vitesse (LGV).

L'exemple du financement du TGV Est est, à cet égard, particulièrement significatif puisque le montant des crédits accordés par les collectivités territoriales s'est élevé à 736,3 millions d'euros sur un coût total estimé à l'origine à 3.125 millions d'euros, l'Etat contribuant à hauteur de 1.219,6 millions d'euros^59(*). Ce ne sont pas moins de 17 collectivités territoriales françaises (voir tableau ci-dessous) qui ont ainsi été sollicitées alors même que le financement de ce type d'infrastructures ne relève pas de leur compétence.

Le coût et le financement du projet (M€) de la LGV Est

Source : SNCF (estimations initiales)

Certains élus locaux sont inquiets devant l'idée d'interdire les cofinancements d'infrastructures nationales au motif que l'Etat leur ferait comprendre qu'elles risqueraient ainsi d'être tenues à l'écart de ces équipements, ce qui explique sans doute le haut niveau de mobilisation de la ville de Reims pour financer la LGV Est.

Pour autant, le temps est venu de réaffirmer la nécessité pour l'Etat d'assumer pleinement sa mission concernant les investissements d'intérêt national. Si votre mission n'a pas souhaité préconiser une interdiction générale des cofinancements par les collectivités territoriales des infrastructures nationales, il ne lui a pas échappé qu'il existait une grande inégalité de traitement, en particulier en ce qui concerne les lignes à grande vitesse, les grandes métropoles n'ayant pas été sollicitées pour financer les LGV de première génération. Cette situation lui a semblé suffisamment inéquitable pour justifier que l'Etat renonce de lui-même à mettre à contribution les collectivités territoriales pour des investissements qui relèvent de ses seules compétences et qui doivent être répartis de manière harmonieuse sur le territoire national.

(2) Le renforcement du rôle de l'échelon départemental en matière d'infrastructures routières

Le partage d'une compétence a souvent pour effet la redondance des services, des expertises mobilisées et, par conséquent, des coûts. Il en est ainsi en particulier des infrastructures routières et de la voirie qui relèvent à la fois des communes, des intercommunalités et des départements.

Mais le rôle des départements qui vont recevoir prochainement les parcs de l'équipement apparaît comme majeur et doit donc être préservé et même renforcé. On peut envisager jusqu'à la constitution de syndicats mixtes au niveau départemental qui s'occuperaient des routes pour le compte des collectivités territoriales.

(3) La diversification des ressources des collectivités territoriales pour financer les infrastructures

Compte tenu du fait que le financement par les collectivités territoriales des infrastructures d'intérêt local est inéluctable et qu'il apparaît aujourd'hui qu'elles ne disposent pas des moyens suffisants pour s'en acquitter, il est apparu justifié à votre mission de prendre position sur les différentes pistes envisagées dans le débat actuel pour accroître les ressources des collectivités territoriales destinées à les financer.

(a) La création d'une redevance kilométrique pour les poids lourds

La redevance d'usage pour les poids lourds constitue une mesure phare du Grenelle de l'environnement. Dans le rapport précité, la mission sénatoriale sur les infrastructures de transport plaidait pour « une application de la redevance sur la totalité du réseau routier structurant ainsi que sur le réseau autoroutier » et soulignait son attachement à deux principes :

- « il reviendra au Conseil général de décider de soumettre l'utilisation du réseau départemental à la redevance d'usage » ;

- « le produit de la redevance perçu sur ce réseau départemental devra être reversé aux départements, ces derniers constituant désormais des contributeurs de tout premier plan au financement des infrastructures routières »^60(*).

L'article 153 loi de finances pour 2009 a acté le principe de l'application de cette taxe en Alsace avant le 31 décembre 2010 et à l'ensemble de l'Hexagone au plus tard le 31 décembre 2011. Cet article prévoit également :

- que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales sont amenées à se prononcer pour avis sur les routes et autoroutes (non soumises à péage) de leur ressort ;

- que le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l'usage du réseau routier national soit affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et que l'Etat rétrocède aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l'usage du réseau routier dont elles sont propriétaires.

Votre mission considère que la redevance sur les poids lourds constitue une ressource financière de nature à permettre aux collectivités territoriales de pouvoir assumer les investissements qui leur incombent de droit ou de fait. Elle souhaite ainsi que le système qui sera mis en oeuvre en Alsace soit généralisé pour que les collectivités territoriales puissent soumettre à la taxe tous les axes de transports routiers de leur compétence qui concentrent le trafic international, national et interrégional.

(b) La décentralisation du produit des amendes de circulation routière

Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière est actuellement réparti entre les collectivités locales, à hauteur de 680 millions en 2008 au titre des amendes forfaitaires, et l'Etat, qui a reçu 950 millions € en 2008 au titre des amendes forfaitaires majorées. Par ailleurs, il est à noter que l'AFITF perçoit également une part du produit des amendes forfaitaires issues du système de contrôle automatisé, qui s'élevait en 2008 à 226 millions €.

Alors que la mission sénatoriale sur les infrastructures de transport proposait d'affecter à l'AFITF une part du produit des amendes forfaitaires majorées qui bénéficie à l'Etat, votre mission préconise d'aller plus loin et de répartir le produit de ces amendes forfaitaires majorées entre l'AFITF et les collectivités territoriales, afin de tenir compte du fait que ces dernières sont de plus en plus sollicitées par l'Etat pour financer des infrastructures dont elles n'ont pas la responsabilité.

(c) La modulation des péages ferroviaires

La mission sénatoriale sur les infrastructures a considéré^61(*) que la modulation des péages ferroviaires était indispensable pour à la fois optimiser les flux, augmenter les tarifs lorsque cela était possible et favoriser les comportements vertueux. Toutefois, compte-tenu de son sujet d'étude, la mission s'est plus intéressée aux moyens de renflouer RFF qu'à la problématique relative aux investissements financés par les régions.

Ce dernier sujet a, en revanche, été largement abordé par notre collègue Hubert Haenel dans un rapport au Premier ministre^62(*) qui comprend de nombreuses propositions concernant tant l'organisation des transports ferroviaires que le financement des infrastructures ferroviaires. Considérant que le déficit d'exploitation du service ferroviaire régional semble « s'auto-entretenir » et que les contrats de projet pour 2007-2013 prévoyaient un doublement des dépenses régionales inscrites en faveur de l'infrastructure ferroviaire, le président Haenel a considéré qu'il n'était « pas acceptable que les efforts des collectivités puissent servir d'éventuel prétexte à un désengagement (de l'Etat) », préférant envisager la possibilité d'une « évolution progressive vers une forme de cogestion du réseau entre les régions, leur principale utilisatrice et RFF ».

Afin de desserrer la contrainte financière que connaissent les régions, notre collègue Hubert Haenel a proposé que RFF accorde des péages à tarif préférentiel pour les trains régionaux qui circulent sur des voies qui ont fait l'objet d'investissements financés en tout ou partie par les régions. Il est, en effet, difficilement compréhensible que les régions financent des trains et des voies de chemins de fer et doivent, en plus, s'acquitter des péages au prix fort pour faire circuler les premiers sur les secondes.

(d) La taxation des plus-values foncières liées aux infrastructures de transport

La création d'une infrastructure de transport a souvent pour effet d'accroître le prix des terrains constructibles à proximité ou des immeubles déjà construits. Afin de pouvoir capter une partie de cette rente, la loi portant engagement national pour le logement a institué en 2006 une taxe forfaitaire sur les terrains rendus constructibles que la mission sénatoriale sur les infrastructures de transports a proposé de réformer pour permettre aux collectivités territoriales de financer des projets importants d'infrastructure.

Dans cette perspective, le Sénat a adopté, le 30 janvier 2009, un amendement de notre collègue Thierry Repentin cosigné par plusieurs de nos collègues^63(*) au projet de loi relatif au Grenelle de l'environnement lors de sa première lecture, qui prévoit que « l'Etat étudiera la possibilité que les collectivités territoriales et les autorités organisatrices de transports urbains instituent une taxe sur la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis résultant d'un projet de réalisation d'infrastructures de transports collectifs ».

Votre mission temporaire s'associe pleinement à cette démarche et souhaite que des avancées rapides puissent être réalisées afin de permettre aux collectivités territoriales de bénéficier de ce mécanisme de taxation des plus-values foncières pour financer leurs programmes d'investissement dans les infrastructures de transport.

(e) Instauration d'un livret d'épargne populaire dédié aux infrastructures.

Votre mission propose de créer, sur le modèle des livrets d'épargne consacrés au financement du logement social et du livret de développement durable, un livret d'épargne populaire dédié au financement des infrastructures. Cette nouvelle modalité d'épargne aidée serait de nature à associer les Français aux investissements permettant de préparer l'avenir tout en encourageant une épargne populaire sans risque.

5. Préserver le rôle d'acteurs du développement touristique des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales sont des acteurs majeurs du développement touristiques d'autant plus qu'elles peuvent exercer des fonctions d'opérateurs ce qui plaide pour une planification renforcée des investissements et une mutualisation des moyens.

Une compétence tourisme partagée entre les niveaux de collectivités

Comme la expliqué notre collègue Jean-Pierre Vial lors des travaux de la mission^64(*), la dimension « tourisme » fait partie intégrante du développement économique au sens large, compte-tenu du fait qu'elle participe notamment à l'attractivité du territoire et présente un caractère « industriel » à travers les activités d'hôtellerie et de restauration. Cependant, le tourisme participe également à la dynamique d'aménagement d'un territoire en raison des besoins qu'il suscite en dessertes routière, ferroviaire et aérienne, ainsi qu'au développement de la politique culturelle à travers les musées, les festivals et la valorisation du patrimoine.

La transversalité de la compétence « tourisme » comme la diversité des actions nécessaires à son développement (création d'équipements à vocation touristique par exemple) expliquent qu'elle soit aujourd'hui exercée par chacun des échelons territoriaux, ce qui est souvent à l'origine d'initiatives peu coordonnées - à l'image de la promotion des châteaux de la Loire qui est réalisée par chaque niveau de collectivités sans coordination - ou, au contraire, de processus décisionnels particulièrement longs et peu lisibles.

L'analyse de l'exercice de cette compétence par les différents niveaux de collectivité met en évidence l'importance de la surface financière pour conduire des projets d'équipement ainsi que le rôle clé des départements tant pour initier que pour mettre en oeuvre les projets. Comme l'a souligné le président Claude Belot lors des travaux de la mission, il convient en effet de garder à l'esprit qu'en matière de tourisme les collectivités locales allaient plus loin que ce n'était le cas pour le développement économique car il leur arrivait de créer et de gérer elles-mêmes des infrastructures.

Si des améliorations sont à apporter à l'exercice de cette compétence, elles devraient d'abord concerner la « commercialisation » des offres touristiques qui est aujourd'hui réalisée par les nombreux comités régionaux, comités départementaux, maisons des régions, maisons des départements et autres offices de tourisme. La gouvernance des offices de tourisme concentre aujourd'hui toutes les attentions du fait, en particulier, de leur autonomisation croissante par rapport aux collectivités territoriales.

Un autre aspect qui fait débat concerne la multiplicité des outils de planification créés par la loi. L'article L. 131-7 du code du tourisme prévoit ainsi la réalisation d'un « schéma régional de développement du tourisme et des loisirs » établi après de nombreuses consultations tandis que l'article L. 132-1 reconnaît au conseil général la possibilité d'établir un « schéma d'aménagement touristique départemental » qui doit prendre en compte les orientations du schéma régional. Enfin, l'article L. 361-1 du code de l'environnement charge le conseil général d'établir « après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnées ». Or il apparaît que l'ensemble de ces instruments de planification ne sont pas véritablement coordonnés, ce qui leur ôte une part importante de leur effectivité et de leur pertinence.

Pour essayer de clarifier l'exercice de cette compétence, plusieurs évolutions sont donc envisageables.

a) Une coordination à renforcer dans le respect de la capacité d'action de chacun

(1) Le transfert impossible de la compétence à un échelon unique

Le premier scénario, évoqué notamment par la mission d'information de l'Assemblée nationale^65(*), reviendrait à attribuer l'intégralité de la compétence tourisme à un seul niveau de collectivités territoriales. Dans cet esprit, selon les députés, « le département pourrait être, le plus souvent, la collectivité la plus pertinente, compte tenu de la taille des projets concernés, mais aussi des compétences prédominantes de cet échelon en matière environnementale et culturelle ». Le rapport précise toutefois que les départements d'une même région pourraient décider de lui confier cette compétence et que « l'attribution d'une compétence exclusive au département dans ce domaine ne devrait pas remettre en cause l'existence dans les communes ou les communautés des offices du tourisme, qui continueraient à fournir des informations pratiques, tout en appliquant localement la politique touristique définie au niveau départemental ».

Cette proposition, qui permettrait de clarifier l'exercice de la compétence « tourisme », présente néanmoins des inconvénients, dont celui de ne pas tenir pleinement compte de la diversité des situations. Autant, par exemple, certains départements du littoral atlantique sont bien placés pour développer une politique adaptée à l'ensemble de leur territoire, autant le département n'apparaît pas légitime pour se substituer à des communes qui ont une renommée mondiale à l'image de Nice, Bordeaux, Cannes, Saint-Tropez, Biarritz, Chamonix, Courchevel, Megève... Pour ces dernières, il est essentiel de pouvoir disposer de tous les « outils » permettant de renforcer leur « marque », ce qui exclue un transfert de leur compétence au département. Comme l'a remarqué notre collègue Jean-Pierre Vial au cours des travaux de la mission « les budgets des grandes stations de sport d'hiver comme Tignes ou Val d'Isère sont chacun supérieurs au budget de promotion de Savoie Mont-Blanc, organisme commun aux deux départements de Savoie, qui lui-même est supérieur au budget du comité régional de tourisme (CRT) »^66(*).

Si l'idée de réserver la compétence exclusivement au niveau départemental n'apparaît donc pas judicieuse, il serait toutefois également inopportun d'en priver d'exercice ce dernier ainsi que le propose le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, selon qui « il n'y aurait (...) qu'avantage à réserver cette compétence aux communes ou à leurs groupements et aux régions, l'échelon départemental n'apparaissant pas, en cette matière comme le plus approprié »^67(*). Lorsque le territoire ne comprend pas de sites exceptionnels qui confèrent à certaines communes une visibilité particulière ou que le développement touristique est homogène le long d'une côte littorale par exemple, le département possède une légitimité naturelle qu'il convient de préserver pour développer des projets et des structures d'intérêt supra communal.

(2) Une répartition des fonctions par niveau de territoire difficile à organiser

Un deuxième scénario pourrait consister à identifier chaque aspect de la politique en faveur du tourisme et à l'attribuer au niveau de collectivité le plus adéquat. La région conserverait ainsi une mission de planification qui pourrait même être renforcée. Le département serait alors chargé de mettre en oeuvre les infrastructures tandis que les fonctions de commercialisation seraient attribuées aux EPCI ou aux villes selon les cas.

Ce schéma d'organisation a, certes, pour mérite de simplifier en apparence l'organisation de la compétence mais, comme le précédent, il ne tient pas compte de la diversité des territoires ni des problématiques propres à ceux situés à la « frontière » régionale, qui ne peuvent être traités en dehors d'une approche à la fois locale et interrégionale.

En outre, il peut être difficile d'identifier précisément chaque action de développement touristique en fonction de ces critères compte tenu du fait que certains projets peuvent présenter l'ensemble de ces caractéristiques.

(3) Une organisation de la compétence tourisme adaptée aux caractéristiques du territoire

Le troisième scénario pourrait s'appuyer sur les conclusions qui ont conduit votre mission à écarter les deux précédents, considérant que la diversité du territoire excluait de retenir une solution uniforme et un transfert exclusif à une catégorie de collectivités de même qu'une répartition trop artificielle niant la complexité locale.

C'est pourquoi, elle a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'attribuer de manière exclusive la compétence tourisme à un niveau de collectivité particulier.

Compte tenu du fait que le bilan de la compétence touristique des collectivités territoriales apparaît globalement satisfaisant votre mission a estimé qu'il n'était pas opportun d'envisager de modifications radicales concernant l'exercice de cette compétence.

Elle a toutefois considéré que des clarifications pourraient être apportées pour identifier les vocations de chaque niveau : conforter la commune et les intercommunalités dans leur mission d'accueil et de promotion, et renforcer la capacité des communes, des intercommunalités et des départements à financer les grands équipements avec le soutien de la région dans le cadre d'une démarche de programmation concertée.

B. ASSURER LES SOLIDARITÉS SOCIALES

La légitimité des collectivités territoriales, et tout particulièrement des départements, à mettre en oeuvre des politiques destinées à assurer les solidarités sociales, aux côtés de l'Etat et des partenaires sociaux, ne fait aujourd'hui l'objet d'aucune contestation.

Les collectivités territoriales ont fait la preuve de leur capacité à exercer les larges compétences qui leur ont été transférées dans le domaine social. Ces compétences concernent tous les publics, petite enfance, population en situation de précarité, personnes handicapées, personnes âgées, et leur mise en oeuvre prend des formes multiples, services à l'usager, versement de prestations, mise en place de structures d'accueil.

Les collectivités territoriales n'ont, par ailleurs, pas hésité à se saisir d'autres problématiques relevant de la compétence de l'Etat afin, par exemple, de lutter contre la désertification médicale qui frappe des parties de plus en plus importantes du territoire.

Tout en soulignant la qualité du travail accompli par les collectivités territoriales en matière d'action sociale, votre mission s'est attachée à clarifier la répartition des compétences entre les différents acteurs. Elle a souhaité également attirer l'attention des pouvoirs publics, et des décideurs locaux, sur les évolutions profondes entrainées par la création des agences régionales de santé.

1. L'action sociale et médico-sociale

Le département, garant des solidarités sociales et territoriales, doit être conforté dans son rôle de chef de file de l'action sociale. Vos rapporteurs vous proposent dans cet objectif de renforcer la cohérence de son intervention avec les autres acteurs (en particulier l'ARS et les organismes de sécurité sociale) et de prévoir de nouveaux transferts de compétences (AAH, financement des ESAT et, à titre expérimental, médecine scolaire).

Conforter le département comme chef de file de l'action sociale

Les départements sont des acteurs majeurs de l'action sociale. Leur rôle n'a cessé de s'amplifier depuis les premières lois de décentralisation, au travers des réformes successives qui ont eu pour effet d'accroitre les compétences dévolues aux conseils généraux en la matière.

Les réformes les plus récentes n'ont fait que conforter cette évolution. C'est ainsi que :

- depuis 2002, les conseils généraux gèrent l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) destinée aux personnes âgées, et qui a succédé à la prestation sociale autonomie et à l'allocation compensatrice pour tierce personnes ;

- depuis 2004, ils prennent en charge l'intégralité de la gestion du revenu minimum d'insertion, auquel se substitue à compter du 1^er juin 2009 le revenu de solidarité active ;

- depuis 2006, ils financent également la prestation de compensation du handicap (PCH) qui assure la prise en charge des besoins liées à la perte d'autonomie des personnes handicapées et qui remplace l'allocation compensatrice pour tierce personne.

Ce mouvement continu de transferts de compétences en matière d'action sociale a permis aux conseils généraux de jouer un rôle primordial dans la prise en charge des nouveaux besoins exprimés par les usagers.

Ces transferts constituent également une reconnaissance de la capacité des départements à mettre en oeuvre des politiques d'action sociale efficaces par différents moyens tels que l'action de proximité et l'adaptation des politiques publiques au contexte local.

Ces politiques mobilisent des moyens importants ainsi que le démontre l'analyse des dépenses d'aide sociale. en 2007, le montant global de ces dépenses s'élève à 28,7 milliards d'euros sur un budget global de 45,4 milliards d'euros, représentant ainsi environ 62 % des dépenses de gestion courante.

Afin de mieux appréhender l'action des départements, il convient de préciser que ces dépenses se répartissent en quatre grandes catégories :

- l'aide sociale aux personnes âgées qui recouvre les dépenses relatives à l'aide à domicile (aides ménagères et APA, ACTP pour les personnes de plus de soixante ans et PCH pour les personnes de plus de soixante ans) ainsi que les dépenses liées aux prises en charge en hébergement ;

- l'aide sociale aux personnes handicapées qui recouvre les dépenses relatives à l'aide à domicile (aides ménagères ou auxiliaires de vie, ACTP et PCH pour les personnes de moins de soixante ans) ainsi que les aides à l'hébergement (accueil en établissement, accueil familial et accueil de jour tient compte des dépenses pour les enfants placés. Elle intègre les mesures d'aide éducative : action en milieu ouvert et actions éducatives à domicile ;

- l'aide sociale à l'enfance ;

- les dépenses afférentes au revenu minimum d'insertion (RMI) ;

Ces quatre postes représentent 89 % des dépenses brutes d'aide sociale des départements, le RMI étant le premier poste de dépenses (29 %) parmi ces derniers. Les dépenses nettes d'action sociale aux personnes âgées s'élèvent à 5,8 milliards d'euros et ont concerné 1,2 million de personnes. Les dépenses d'APA représentent à elles seules 44% des dépenses destinées aux personnes âgées accueillies en établissement. Les dépenses nettes consacrées aux personnes handicapées ont atteint 4,4 milliards en 2007, elles ont concerné environ 256 000 personnes réparties pour moitié entre aides à domicile et accueil familial en établissement. L'évolution de ces dépenses est particulièrement dynamique, selon l'Odas les crédits affectés au paiement de la prestation de compensation du handicap seraient passés de 270 millions en 2007 à 550 millions en 2008.

Ces quelques chiffres démontrent la place centrale qu'occupe le département en matière d'action sociale et les responsabilités qui sont les siennes en matière de prise en charge de certains publics comme les personnes âgées dépendantes ou les personnes handicapées.

Ce rôle primordial est confirmé par les compétences que le département détient en matière de programmation médico-sociale. L'ensemble de ces compétences affirme le chef de filat de cette collectivité dans le domaine de l'action sociale.

(1) Un rôle incontournable de planification et de coordination

Depuis 2004, les départements se sont vus confier une compétence de principe en matière de planification qui consacre leur rôle décisionnaire pour l'élaboration des schémas d'organisation sociale et médico-sociale.

Ce schéma départemental est arrêté conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général. Il rassemble, pour une durée de cinq ans, les éléments prospectifs pour l'ensemble du champ de l'action sociale. Les éléments élaborés dans ce cadre sont regroupés dans le cadre d'un schéma régional qui intègre les schémas départementaux d'une même région. L'existence de cet échelon régional ne remet donc pas en cause la prédominance du schéma départemental.

Le schéma national, quant à lui, ne concerne que les établissements ou services accueillant des catégories de personnes dont la liste est fixée par décret et pour lesquelles les besoins ne peuvent être appréciés qu'à ce niveau (essentiellement des établissements accueillant des individus en situation de handicap rare)

A ces schémas se sont ajoutés depuis 2005, les programmes interdépartementaux d'accompagnement de la perte d'autonomie (Priac) établis par les préfets de région afin d'assurer la lisibilité des choix et l'équité de traitement dans l'allocation budgétaire des financements des établissements médico-sociaux.

Dans le cadre de ces schémas, les départements doivent assurer la coordination des actions menées par les différents intervenants de la prise en charge des personnes âgées dépendantes, ils veillent à la cohérence des actions respectives des centres locaux d'information et de coordination (Clic), des équipes médico-sociales chargées d'élaborer le plan d'aide des bénéficiaires de l'APA à domicile et des établissements et servies médico-sociaux.

(2) Le caractère incomplet des procédures de planification

L'adoption de la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients à la santé et aux territoires (HPST) va modifier les règles relatives à la programmation médico-sociale. Ce texte redéfini en effet le rôle autorités compétentes en matière de planification en confiant notamment au directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) la charge d'établir un schéma régional médico-social. L'objet de cette programmation régionale est de prévoir les évolutions nécessaires dans l'offre des établissements et services médico-sociaux afin de répondre aux besoins de prise en charge et d'accompagnement médico-sociaux de la population handicapée ou en perte d'autonomie.

Le rôle ainsi confié au directeur général de l'ARS pouvait laisser craindre une recentralisation de la compétence de programmation que la loi de 2004 avait confiée au conseil général. Afin de clarifier cette situation, il a été précisé, lors de l'examen de ce projet de loi au Sénat que ce schéma régional sera actualisé au regard des schémas départementaux d'organisation sociale relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie arrêtés par les conseils généraux de la région. La nouvelle réglementation semble donc préserver la prédominance du schéma départemental.

Soucieuse de résorber certains dysfonctionnements du secteur médico-social, la loi HPST propose également de refondre les procédures en matière d'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'établissement ou de service social ou médico-social et de mettre ne oeuvre un nouvel outil de conventionnement entre les établissements et les autorités de tutelle.

La procédure d'autorisation délivrée pour une durée de quinze ans par l'autorité administrative compétente est supprimée. Le projet de loi lui substitue une procédure d'appel à projet social ou médico-social dont l'objectif est de mieux organiser la sélection des projets et d'offrir des garanties financières supplémentaires aux promoteurs, dans la mesure ou une fois retenus, les projets auront vocation a recevoir une aide financière ce qui n'était pas toujours le cas auparavant, notamment de la part de l'Etat.

Par ailleurs, le projet de loi entend simplifier et renforcer le régime de conventionnement liant les établissements et leur tutelle. Les établissements qui atteignent un certain seuil feront désormais l'objet d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) conclu avec l'autorité chargé de la tarification. Pour cette catégorie d'établissements, ce contrat a vocation à se substituer aux conventions tripartites.

L'ambition affichée du projet de loi est de créer les conditions d'un décloisonnement entre le secteur sanitaire et le secteur médico-social afin d'assurer une meilleure prise en charge des patients. Dans ce cadre, la réforme des règles de programmation, de création des établissements sociaux et médico-sociaux ou du conventionnement ont pour objectif d'améliorer le fonctionnement du secteur médico-social dans le cadre régional.

Cette solution favorise un dialogue entre l'Etat, par l'intermédiaire des ARS, et les départements dans un cadre régional. Elle ne permet pas à elle seule de résoudre l'ensemble des difficultés liées à la programmation en matière médico-sociale, et notamment à sa mise en oeuvre.

C'est pour cette raison de que la mission d'information vous propose de prévoir l'élaboration conjointe par l'ARS et le département d'un schéma prescriptif pluriannuel fixant des objectifs partagés dans le domaine médico-social. Ce document permettrait d'assurer l'opposabilité des dispositions arrêtées conjointement.

Ce schéma prescriptif serait complété par une contractualisation (sur les objectifs et les calendriers) entre les différents acteurs afin de déterminer les modalités d'exécution des orientations fixées par le schéma médico-social dont l'objet serait de s'assurer de la collaboration de l'ensemble des acteurs (Etat, conseil général, ensemble des établissements intervenant dans le champ médico-social et organismes de sécurité sociale)

Ces deux propositions permettraient de clarifier le rôle des acteurs chargés de la programmation et de la planification des établissements et services médico-sociaux. Elles permettraient de d'optimiser la mise en oeuvre des schémas d'organisation médico-sociale.

Renforcer la lisibilité du rôle du département dans la prise en charge des personnes handicapées

Les départements jouent également un rôle central en matière de prise en charge des personnes handicapées comme le démontrent l'importance des crédits affectés à ces politiques, mais également la création depuis le 1^er janvier 2006 des maisons départementales des personnes handicapées.

L'instauration de ces structures a constitué une étape décisive dans la prise en charge des besoins des personnes handicapées à trois niveaux : la constitution d'équipes pluridisciplinaires d'évaluation, le regroupement des services sur un même lieu et le tissage de nouveaux partenariats.

Elles ont favorisé l'accueil des personnes handicapées et permis l'amélioration du fonctionnement des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées.

La mise en oeuvre des MDPH s'est également accompagnée de la prise en charge, par les départements, de la prestation de compensation du handicap (PCH) et par le développement d'une politique d'insertion spécifique aux personnes handicapées qui fait l'objet de partenariats locaux au sein des plans départementaux d'insertion des travailleurs handicapés.

La qualité de l'intervention des MDPH, et le soutien apporté par les conseils généraux, sont salués par l'ensemble des acteurs concernés, aussi bien par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) que par les associations d'usagers.

Votre mission vous propose donc de renforcer les compétences des conseils généraux en matière de prise en charge du handicap en leur transférant le financement de l'allocation adulte handicapé (AAH) et de l'ensemble des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) afin de former un bloc de compétences renforcé au niveau départemental en matière de prise en charge du handicap. Le département serait ainsi en charge de la totalité des politiques d'aide aux adultes handicapés, situation de nature à favoriser une meilleure synergie avec les autres politiques départementales dans le domaine de l'action sociale, notamment en matière d'insertion.

Ces propositions permettent de réaffirmer le rôle des départements comme garants des solidarités sociale et territoriale, ainsi que votre mission l'avait préconisé dans son rapport d'étape.

Favoriser la concertation avec les organismes de sécurité sociale

Soucieuse d'aborder la problématique de l'enchevêtrement des compétences dans toute sa complexité, la mission d'information a souhaité évoquer la question des relations entre collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale à travers le prisme du financement de l'accueil de la petite enfance, sujet qui constitue un enjeu majeur pour les collectivités territoriales gestionnaires.

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ont développé et développent encore une politique très active en ce domaine. La construction et le fonctionnement de ces structures d'accueil font l'objet d'un financement croisé auquel participent, outre les collectivités territoriales, les caisses d'allocations familiales (CAF)

Les Caf sont donc des partenaires financiers des collectivités territoriales. Elles bénéficient des crédits du fonds national d'action sociale de la caisse nationale d'allocations familiales pour développer cette politique. Cette politique en faveur de l'accueil des jeunes enfants représente près de la moitié des crédits de l'action sociale de cette branche de la sécurité sociale, presque 700 millions d'euros par an. Ces interventions sont regroupées au sein des contrats enfance et jeunesse. (CEJ)

La politique de la branche famille en matière d'accueil de la petite enfance est mise en cause par de nombreux intervenants.

Par la Cour des comptes d'abord, qui son rapport de septembre 2006 sur la sécurité sociale qui a considéré que la politique d'action sociale des caisses n'avait pas vocation à financer des dépenses de fonctionnement des structures d'accueil des jeunes d'enfants. La Cour a également souligné que les aides apportées aux collectivités territoriales devaient faire l'objet d'un cahier des charges préalable, définissant notamment la part de financement apportée par la CAF et de critères de sélection des projets tenant compte du potentiel fiscal de la collectivité territoriale et de la situation des populations concernées.

A la suite de ce rapport de la Cour des comptes qui estimaient que les dépenses liées à cette action n'étaient pas contrôlées, l'Etat a modifié les règles d'attribution des crédits du fonds d'action sociale. Désormais la participation des CAF a été plafonnée à 55 % des dépenses engagées ce qui constitue un changement important puisque les caisses finançaient parfois jusqu'à 70 % des dépenses, les projets qui lui étaient soumis. Simultanément de nouveaux critères d'attribution ont été définis.

Cette évolution n'a pas tenu compte de la situation des collectivités territoriales. C'est ainsi que les communes déjà fortement impliquées dans le développement de structures d'accueil des jeunes enfants doivent faire face à une baisse progressive des subventions versées par leur CAF ce qui les contraint à trouver d'autres sources de financement.

Outre les difficultés provoquées par la modification unilatérale des règles de financement, les collectivités territoriales déplorent un certain manque de transparence des critères retenus par les CAF pour apporter leur contribution financière à des projets locaux et plus généralement les conditions générales de collaboration avec les organismes de sécurité sociale. Elles regrettent que certains projets indispensables au développement de la collectivité, ou conçus dans le cadre de la politique de la ville, puissent ne pas faire l'objet d'une participation financière des organismes de sécurité sociale. Cette difficulté à construire des projets en partenariats selon des critères transparents ne favorise pas une collaboration suffisamment sereine entre ces deux partenaires et peut se traduire par des remises en cause de la légitimité des CAF à refuser leur participation financière ainsi que l'a souligné Patrick Kanner, président de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale lors de son audition.

Dans ce contexte, la nécessité de développer des échanges réguliers entre les collectivités territoriales et les CAF a été réaffirmée à plusieurs reprises par les membres de la mission, notamment par Pierre-Yves Collombat, tout comme la nécessaire instauration de règles de collaboration transparentes et connues de l'ensemble des acteurs.

Ce travail de concertation ne trouve pas sa place parmi les compétences de la commission départementale de l'accueil du jeune enfant présidée par le président du conseil général et vice-présidée par un représentant de la CAF qui est une instance de réflexion, de conseil et d'appui pour les institutions et organismes qui interviennent dans le domaine de l'accueil des jeunes enfants.

Votre mission vous propose donc la mise ne oeuvre d'une commission de concertation réunissant les représentants des maires du département, des établissements publics de coopération intercommunale, du conseil général et des caisses locales d'allocations familiales concernées afin que les différents acteurs puissent évoquer leurs objectifs, leurs critères d'intervention et coordonner leurs participations dans les différents projets nécessitant le recours à des financements croisés.

2. Les questions de santé

Le projet de loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires (HPST), qui modifie les règles d'organisation du secteur médico-social, va également bouleverser le paysage institutionnel dans le domaine sanitaire. La création des agences régionales de santé (ARS) se traduira par la disparition, ou la réorganisation de structures jouant un rôle central dans les politiques sanitaires au niveau déconcentré, c'est le cas notamment des DRASS et DDAS, ou de structures de coopération entre les collectivités locales et les autres acteurs du système de santé tels que les groupements régionaux de santé publique.

Cette réorganisation administrative au profit des ARS aura pour conséquence la définition de nouvelles relations entre cet établissement public et les collectivités territoriales sur des sujets tels que la santé publique et l'offre de soins.

Des modifications institutionnelles profondes

Le projet de loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires apporte des modifications profondes quant aux conditions de participation des collectivités territoriales à la gestion du système de santé.

Trois lois votées en 2004, la loi relative aux libertés et responsabilités locales, la loi relative à l'assurance maladie et la loi relative aux politiques de santé publique avaient défini les modalités de participation des collectivités territoriales à la gestion de certaines instances sanitaires.

C'est ainsi que les conseils régionaux étaient devenus membres, à titre consultatif, de la commission exécutive des agences régionales d'hospitalisation (ARH) en charge de la gestion des établissements de santé publics et privés. Une expérimentation avait prévu d'offrir la possibilité aux conseils régionaux de participer aux travaux de l'ARH avec une voix délibérative mais une seule région, la région Nord-Pas-de-Calais, a souhaité participer à cette expérimentation.

Les collectivités territoriales pouvaient également rejoindre les groupements régionaux de santé publique (GRSP) et financer les projets pilotés par ces structures.

Enfin, la création à titre expérimental d'une agence régionale de santé réunissant l'Etat, la sécurité sociale et les régions était prévue, mais cette expérimentation n'a finalement pas vu le jour.

Le projet de loi HPST rend caduques ces dispositions en prévoyant la suppression des ARH et des GRSP. Par ailleurs, la création d'agences régionales de santé sur un modèle déconcentré, et non pas décentralisé, réaffirme le caractère régalien des politiques de santé publique.

La première conséquence de cette réforme est donc de réduire le rôle institutionnel des collectivités territoriales en matière de politique de santé. Désormais, elles participent au conseil de surveillance de ces agences, sans capacité opérationnelle.

Par ailleurs, les modes de collaboration entre les ARS et les collectivités territoriales en matière de santé publique seront limitées, les ARS pourront être signataires du volet sanitaire des contrats urbains de cohésion sociale et auront la possibilité de conclure des contrats locaux de santé avec les collectivités territoriales sur la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soins et l'accompagnement médico-social.

L'accès aux soins : une question en suspens

Cette situation va influer sur la prise en compte de difficultés apparues en de nombreux points du territoire et auxquelles les collectivités territoriales ont tenté d'apporter une réponse, en l'absence d'une intervention claire des autorités compétentes : l'Etat et la sécurité sociale. C'est notamment le cas vis-à-vis des restrictions dans l'offre de soins qui se sont aggravées au cours des dernières années en raison de la crise de la démographie médicale et de l'émergence de difficultés d'accès aux médecins généralistes ou spécialistes sur des parties de plus en plus importantes de notre pays. Cette question de l'accès aux soins prend une dimension d'autant plus importante qu'elle comporte un second volet relatif au maintien en activité des établissements de santé, et notamment des établissements dont l'activité médicale et chirurgicale se réduit.

Les collectivités territoriales ont développé plusieurs dispositifs destinés à favoriser l'installation ou le maintien des médecins sur leur territoire. Ces mesures prennent essentiellement la forme d'aides financières, immobilières ou fiscales. Dans certaines régions (Aquitaine, Bretagne) la mise en oeuvre de ces mesures a fait l'objet d'une action coordonnée au niveau régional. Les actions des collectivités territoriales en la matière ont parfois été complétées par des aides versées par la sécurité sociale.

L'éventail des actions est large : bourses aux étudiants en médecine, mise à disposition de locaux professionnels ou à usage de logement, aides à l'installation ou au fonctionnement voire exonération de la taxe professionnelle.

La création des ARS, dont la mission principale est d'organiser l'offre de soins, va nécessiter une articulation avec les interventions des collectivités territoriales.

Tout d'abord parce chaque ARS établira un schéma régional d'organisation des soins destiné à évaluer les besoins en implantations pour l'exercice des soins de premier recours. L'action des collectivités locales sera donc encadrée par les décisions des ARS en matière de planification de l'accès aux soins.

Ensuite, parce que les ARS sont chargées de contribuer à la création d'un guichet unique qui centralisera les aides mises à la disposition des médecins susceptibles de s'installer dans les zones dites sous-médicalisées. Là encore, les collectivités territoriales seront sollicitées pour participer à des financements croisés sur des projets dont elles n'assurent pas le chef de filat et qui ne relèvent pas de leurs compétences.

Le deuxième point important en matière d'accès aux soins concerne les établissements de santé.

Le directeur général de l'ARS disposera d'une autorité renforcée sur les établissements de santé. Par ailleurs, le Gouvernement a affiché sa volonté de poursuivre la restructuration de la « carte » hospitalière.

La création des futures communautés hospitalières de territoire dont l'objectif est de permettre la mutualisation des moyens entre plusieurs établissements, la fermeture de certains services pour des raisons de sécurité des patients, la transformation des établissements de soins aigus en établissement de rééducation ou d'hébergement des personnes âgées nécessiteront des contacts directs entre les ARS et les présidents de conseil de surveillance des établissements de santé concernés selon des modalités qui ne sont pas institutionnalisées.

Cette situation éveille des craintes chez les élus locaux, notamment dans les communes hébergeant des établissements de petite taille susceptibles d'être fermés.

La question de l'offre de soins illustre la difficulté d'organiser un dialogue entre l'Etat (les autorités de tutelle du secteur de la santé) et les collectivités territoriale sur des sujets d'intérêt commun mais pour lesquels l'approche des dossiers est radicalement différente. Cette absence de concertation est d'autant plus dommageable, que les collectivités locales sont contraintes d'intervenir en cas de carence de l'action de l'Etat pour tenter de maintenir une offre de soins indispensable aux habitants et au dynamisme économique des territoires.

La médecine scolaire

Les carences de l'Etat en matière d'organisation de l'accès aux soins, ou de suivi sanitaire de la population, se constatent par ailleurs dans de nombreux domaines. C'est ainsi que les analyses convergent pour dénoncer les dysfonctionnements et les défaillances de la médecine scolaire, alors que son importance dans la prise en charge sanitaire des jeunes fait l'objet d'un consensus général.

La mission souhaite réaffirmer la responsabilité première de l'Etat dans ce domaine crucial pour la politique de prévention, mais souffrant d'un déficit récurrent de médecins scolaires de l'éducation nationale. En raison des complémentarités qui pourraient être recherchées avec les interventions des collectivités territoriales dans le domaine de l'action médico-sociale, et notamment celles des départements en matière de protection maternelle et infantile^69(*), votre mission propose néanmoins d'ouvrir une possibilité d'expérimentation de l'exercice de la compétence médecine scolaire par les départements et régions volontaires. Par souci de continuité de l'école au lycée, cette expérimentation pourrait se faire au niveau d'une région et des départements qui la composent. Les modalités de compensation financière devraient faire l'objet d'un examen très attentif tant l'implication de l'Etat s'est progressivement effritée.

Rappelons que lors de l'examen en 2003 du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, c'est au nom de la cohérence mais aussi et surtout de l'efficacité que le Sénat avait voté, en première lecture, à l'initiative notamment de notre collègue Philippe Richert, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, un transfert aux départements de la médecine scolaire.

C. OFFRIR UN CADRE DE VIE AMÉLIORÉ

Les politiques environnementales sont l'affaire de tous et appellent, par nature, la coopération entre les différentes collectivités, qu'il s'agisse de la protection des espaces naturels, des actions pour la qualité de l'air, de la gestion des ressources en eau ou encore de l'assainissement, de la collecte et de l'élimination des déchets.

La prise en charge et l'amélioration de ces différents éléments du cadre de vie placent au premier plan les intercommunalités, avec le soutien des départements, notamment au bénéfice des zones rurales.

Pour sa part, la région affirme là encore son rôle stratégique et de programmation. En cohérence avec les projets de loi Grenelle I et II, votre mission se prononce pour un renforcement du rôle de coordination des politiques environnementales au niveau de la région, ainsi que pour une mutualisation des moyens, à chaque fois que cela est possible.

1. Environnement

Les politiques environnementales nécessitent la coopération entre les collectivités :

- d'une part, certains défis, tels que la pollution atmosphérique et le réchauffement climatique, ont une portée qui dépasse tout cadre territorial ;

- d'autre part, les territoires qui peuvent faire l'objet d'une délimitation (bassin, espace naturel sensible, trame bleue et trame verte...) coïncident rarement avec les limites administratives.

Votre mission a pris note des propositions émanant du Grenelle de l'environnement et qui trouvent leur traduction dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, en cours d'examen par la commission des affaires économiques du Sénat.

Un besoin d'information à satisfaire

La complexité des enjeux soulevés par l'environnement requiert une connaissance précise, recueillie au plus près du terrain.

Instauré par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l'inventaire du patrimoine naturel répertorie ainsi les richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques.

L'Etat en assure la conception, l'animation et l'évaluation. Les régions peuvent être associées à la conduite de cet inventaire dans le cadre de leurs compétences. En outre, les collectivités territoriales peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d'inventaires locaux.

Des espaces naturels à préserver

Comme l'énonce le code de l'urbanisme dès son article premier: « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. ».

Le même article poursuit en indiquant que « les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. »

Le département a ainsi reçu la charge, dans le cadre de l'acte I de la décentralisation^70(*), de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels.

Il est compétent à ce titre pour protéger, gérer et ouvrir au public les espaces naturels sensibles.

Le financement de cette politique est généralement assuré par l'institution d'une taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS). Cette taxe est perçue sur la totalité du territoire du département, assurant ainsi la participation de l'ensemble des acteurs locaux à la gestion des espaces naturels sensibles.

Le projet de loi « Grenelle II » précise le cadre de préservation de la continuité écologique au moyen de la « trame bleue » et de la « trame verte » définies dans le projet de loi « Grenelle I », avec la définition par l'Etat d'orientations stratégiques et l'élaboration de schémas de cohérence écologique par l'Etat et la région. Ces schémas sont pris en compte par les documents d'urbanisme et d'aménagement (SCOT, plan local d'urbanisme).

L'enjeu climatique et énergétique : vers une implication croissante des acteurs locaux

De même que la préservation du territoire, la lutte contre les pollutions atmosphériques, la préservation de la qualité de l'air et l'effort d'économie et d'utilisation rationnelle de l'énergie relèvent de l'ensemble des acteurs publics et privés^72(*) :

- l'Etat assure la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement^73(*), avec le concours des collectivités territoriales. Le plan de protection de l'atmosphère est élaboré par le préfet^74(*) ;

- s'agissant de la qualité de l'air, la région a un rôle de stratège et de coordinateur : le président du conseil régional a depuis 2002^75(*) la charge d'élaborer le plan régional pour la qualité de l'air^76(*), qui relevait auparavant de l'Etat. Ce plan fixe des orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets.

L'article 23 du projet de loi « Grenelle II » instaure des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, élaborés par le préfet de région et le président du conseil régional.

Ces plans se substituent aux plans régionaux pour la qualité de l'air, qui relevaient de la compétence du préfet. Ils doivent permettre une approche globale et intégrée des politiques climatiques locales. Notamment :

- les plans de protection de l'atmosphère et les zones de développement de l'éolien doivent être compatibles avec ces schémas ;

- le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité tient compte des objectifs définis par le schéma.

Pour une meilleure coordination des politiques environnementales

Votre mission considère que les lignes stratégiques des politiques menées par les collectivités publiques doivent être coordonnées au niveau régional. A ce titre, le conseil régional des exécutifs dont la mission propose la création serait le lieu de concertation approprié pour élaborer les politiques environnementales en cohérence avec les territoires.

La mise en oeuvre de ces politiques suppose une connaissance fine du terrain et une remontée des informations locales. Celle-ci relève donc plus particulièrement du département, compte tenu de son expérience dans la gestion des espaces naturels sensibles, et des intercommunalités, qui interviennent notamment sur les agendas 21. Le conseil régional des exécutifs pourrait organiser cette coopération, en cohérence avec la stratégie régionale, en prenant en compte les caractéristiques de chaque région : présence d'espaces naturels sensibles, d'activités génératrices d'émissions polluantes, nécessité de préserver les continuités écologiques, dialogue éventuel avec les régions voisines.

2. Le logement et l'urbanisme

La politique de l'habitat se conçoit de plus en plus à l'échelle du bassin de vie avec le support des intercommunalités. Toutefois, le département a également une responsabilité importante au travers du plan départemental de l'habitat et le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Vos rapporteurs se félicitent de la clarification des compétences déjà engagée dans le domaine du logement social.

En outre, une meilleure articulation des documents d'urbanisme peut être escomptée d'une élaboration effectuée au niveau intercommunal, ce que devrait permettre l'achèvement et la mise en cohérence de la carte des intercommunalités à fiscalité propre.

La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat a posé comme principe que « les communes, les départements, les régions définissent, dans le cadre de leurs compétences respectives, leurs priorités en matière d'habitat » (article 76). Dans ce cadre général, le rôle principal en la matière réside au niveau intercommunal, avec une coordination au niveau départemental.

Une compétence fortement liée au bassin de vie

Les débats au sein de la mission ont fait apparaître à plusieurs reprises la pertinence du bassin de vie comme échelon de l'action publique. D'après l'INSEE, le bassin de vie est « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements et à l'emploi ». Il détermine la majeure partie des déplacements quotidiens et conditionne la manière dont le citoyen « vit » son territoire. Il est donc nécessaire d'envisager la question du logement à cette échelle.

En matière de logement social, une clarification de la répartition des compétences a déjà été engagée, s'agissant des offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC). Avec le temps, ces deux catégories d'établissements publics, rattachées aux communes ou aux départements, en venaient à exercer des missions proches. En conséquence, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a unifié leurs statuts et l'ordonnance du 1^er février 2007 les a transformés en « offices publics de l'habitat » (OPH).

Concernant la politique du logement, elle est assurée principalement au niveau intercommunal depuis la loi du 13 août 2004, qui a confié aux intercommunalités la charge d'élaborer cette politique dans le cadre du programme local de l'habitat (PLH)^77(*). Les départements n'interviennent sur cette compétence qu'en complément des intercommunalités, par l'intermédiaire du plan départemental de l'habitat (PDH) qui permet de favoriser la cohérence des politiques locales de l'habitat. La loi exige que les orientations du PDH soient conformes à celles des PLH et des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

Au total, selon l'Assemblée des communautés de France (ADCF), plus des deux tiers des intercommunalités exercent la compétence de politique du logement^80(*).

Enfin les trois niveaux de collectivités territoriales contribuent au financement du logement.

S'agissant de la lutte contre l'habitat indigne, le rapport CGPC-IGA-IGAS rendu au ministre de l'intérieur en mai 2007^81(*) met en cause la pluralité des autorités en charge du pouvoir de décision : le préfet (police de la salubrité, saturnisme), le maire agissant au nom de l'Etat (dans les communes dotées d'un service communal d'hygiène et de sécurité) ou au nom de la commune (police des immeubles menaçant ruine), auxquels s'ajoute l'intercommunalité pour certaines compétences en matière de logement. Quant à la mise en oeuvre de cette politique, elle fait appel à de nombreux services de l'Etat et des communes. Enfin le financement relève aujourd'hui d'actions insuffisamment coordonnées entre l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), les organismes sociaux et les collectivités territoriales (notamment le département). Le rapport propose, afin d'améliorer l'efficacité de cette politique, de la structurer autour du préfet au niveau du département, sur la base d'un partenariat avec les collectivités territoriales dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Il suggère également de regrouper les financements dans un fonds départemental de lutte contre l'habitat indigne.

Concernant les permis de construire, le maire d'une commune de moins de 10 000 communes ou le président d'un EPCI comptant moins de 20 000 habitants peuvent disposer gratuitement des services déconcentrés de l'Etat pour l'étude technique de certaines demandes de permis ou de déclarations préalables^82(*).

Les règles d'urbanisme, un domaine en cours d'évolution dans le cadre du projet de loi Grenelle II

L'élaboration du plan local d'urbanisme est actuellement une compétence des communes, qu'elles peuvent déléguer à un EPCI. Seules les communautés urbaines exercent obligatoirement cette compétence. Au 1^er janvier 2008, seules 40 communautés d'agglomérations sur 136 et 287 communautés de communes sur 2 312 ont reçu délégation pour élaborer un plan local d'urbanisme (PLU).

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle II », prévoit d'améliorer l'articulation des documents d'urbanisme.

Ce projet de loi privilégie notamment l'élaboration d'un PLU au niveau de l'ensemble du territoire couvert par l'EPCI, même si l'élaboration d'un PLU communal demeure possible. Lorsqu'il sera élaboré au niveau intercommunal, le PLU devra inclure les dispositions portant sur l'aménagement, sur l'habitat, sur les transports et les déplacements, alors que ces dispositions figurent aujourd'hui dans des plans séparés (plan local de l'habitat, plan de déplacements urbains).

Une efficacité liée à l'amélioration des périmètres intercommunaux

La mission constate que l'habitat est une question d'intérêt essentiellement communal et intercommunal, le département conservant une compétence de coordination.

Elle considère toutefois que cette politique ne peut atteindre sa pleine efficacité que si elle est menée à l'échelle la plus pertinente, en tenant compte du périmètre du bassin de vie et d'emploi. L'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale, proposition formulée par votre mission, sont donc une nécessité, qui rendra plus aisé l'exercice de cette compétence au niveau des intercommunalités.

Tenant compte en particulier des observations de M. Pierre Jarlier, votre mission préconise la mise en cohérence des différents documents d'urbanisme et de planification urbaine entre eux et avec le SCOT. En outre, elle renvoie aux travaux en cours au Sénat, relatifs au projet de loi « Grenelle II ».

3. Eaux, assainissement et gestion des déchets

La politique de gestion de l'eau, de l'assainissement et des déchets illustre parfaitement le rôle de proximité joué par le niveau communal et, en zone rurale, par le département vis-à-vis des usagers. La région et l'Etat interviennent plutôt sur des questions stratégiques ou sur des domaines demandant une expertise technique particulière.

Cette politique se place aujourd'hui dans le cadre des politiques locales de développement durable, notamment des agendas 21 et des plans climat-énergie territoriaux (PCET) prévus par le Grenelle de l'environnement.

L'eau et l'assainissement, des services alliant la proximité et une exigence croissante de technicité

La gestion de l'eau et de l'assainissement représente, au niveau local, l'un des services publics essentiels que doit garantir la collectivité afin de préserver l'hygiène et la qualité de vie. Il s'agit aussi bien d'un service de réseau qui maille l'ensemble du territoire jusqu'au niveau de chaque maison et chaque appartement, que d'une ressource stratégique de la plus haute importance au niveau régional et national. Or les limites de bassin coïncident rarement avec les limites administratives : la gestion des ressources en eau a ainsi servi, avec les SDAGE, de laboratoire à la coopération entre les collectivités.

Les dispositions relatives à la distribution d'eau et à l'assainissement sont énoncées aux articles L. 2224-7 à L. 2224-12-5 du CGCT et aux articles L. 1331-1 à L. 1331-16 du code de la santé publique. Les redevances d'eau potable et d'assainissement couvrent les charges consécutives aux investissements, au fonctionnement et aux renouvellements nécessaires à la fourniture des services, ainsi que les charges et les impositions de toute nature afférentes à leur exécution (CGCT, art. L. 2224-12-3).

(1) L'eau potable : un service au plus près de l'usager

La distribution d'eau potable est d'abord un service public de proximité, assuré principalement au niveau communal et intercommunal. L'intérêt local provient notamment de la nature même de l'eau, qui est facile à stocker mais difficile à transporter sur de longues distances.

Le code général des collectivités territoriales (CGCT) donne la compétence aux communes (art. L. 2224-7-1), qui peuvent assurer la production, le transport et le stockage de l'eau potable. Toutefois, les départements et certaines associations syndicales peuvent conserver certaines compétences en la matière.

Concernant l'intercommunalité, les compétences relatives à l'eau sont exercées obligatoirement par les communautés urbaines^83(*) et font partie des six compétences dont trois au moins doivent être exercées par les communautés d'agglomération^84(*).

(2) L'assainissement et l'évacuation des eaux pluviales : la nécessaire coordination des services

Les communes sont compétentes en matière d'assainissement des eaux usées (CGCT, art. L. 2224-8).

L'assainissement est exercé obligatoirement par les communautés urbaines et fait partie des six compétences dont trois au moins doivent être exercées par les communautés d'agglomération. Il fait également partie des six compétences dont au moins une doit être exercée par les communautés de communes.

Selon les collectivités, les eaux usées et les eaux pluviales partagent les mêmes réseaux (réseau unitaire) ou sont évacuées séparément (réseaux séparatifs). Leurs caractéristiques justifient un traitement différencié : le débit des eaux usées fluctue beaucoup moins que celui des eaux pluviales, dont le système d'évacuation doit être en mesure de prévoir des situations de fortes intempéries.

Ces deux services publics présentent d'autre part des statuts juridiques différents : l'évacuation des eaux pluviales, mission de la puissance publique au profit de la collectivité, est un service public administratif (SPA) alors que l'assainissement, qui comporte une prestation de service à des personnes physiques ou morales, est un service public industriel et commercial (SPIC)^85(*).

Une coordination entre ces services apparaît toutefois souhaitable en raison d'enjeux techniques communs, concernant notamment la conformité des branchements et le traitement des effluents.

C'est pourquoi le projet de loi « Grenelle II » propose de lier la compétence « eaux pluviales » à la compétence « assainissement » afin de favoriser une gestion globale des problèmes d'évacuation des eaux.

(3) Des compétences importantes de l'Etat, en coordination avec les collectivités

La police de l'eau, compétence de l'Etat, est assurée sous l'autorité du préfet de département, une coordination étant confiée au niveau régional à la direction régionale de l'environnement (DIREN, intégrée dans la nouvelle direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement ou DREAL).

Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) interviennent sur les pollutions. Les SDIS constituent un exemple de coopération entre l'ensemble des autorités locales concernées au niveau départemental et infra-départemental : agissant sous l'autorité du maire ou du préfet, dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police, ils sont administrés par un conseil d'administration composé de représentants du département, des communes et des EPCI compétents.

Enfin le maire d'une commune, en temps qu'officier de police judiciaire, peut constater les infractions ou pollutions sur sa commune et prendre, en cas d'urgence, un arrêté municipal de protection.

(4) La gestion de l'eau au niveau des bassins : un exemple de coopération multi-partenariale

La gestion de l'eau peut servir d'exemple à une coopération entre un grand nombre de collectivités et de personnes privées pour la gestion d'une ressource limitée.

Dans chaque bassin versant, un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE, art. L. 212-3 et suivants du code de l'environnement) est élaboré par une commission locale de l'eau, créée par le préfet et réunissant des représentants de l'Etat, des collectivités locales (au moins 50 % des sièges) et des usagers (au moins 25 % des sièges). Il est approuvé par arrêté du préfet.

Le SAGE se conforme aux orientations fixées par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE, article L. 212-1 et suivants du code de l'environnement), instauré par la loi sur l'eau du 16 décembre 1964. Le SDAGE précise pour chaque bassin hydrographique métropolitain les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau dans l'intérêt général et dans le respect des principes de la loi sur l'eau. Le SDAGE est élaboré et adopté par le Comité de bassin puis approuvé par le préfet coordonnateur de bassin. Le Comité de bassin regroupe lui aussi des représentants des collectivités territoriales et des acteurs publics et privés qui agissent dans le domaine de l'eau.

Des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) mettent en oeuvre des opérations à l'échelle du bassin versant ou d'un sous-bassin. Formés par association de collectivités territoriales et de leurs groupements, les EPTB agissent pour le compte des collectivités pour la mise en valeur et l'aménagement des nappes, des fleuves et des grandes rivières. Ils interviennent notamment pour la prévention des inondations^86(*).

(5) La position de la mission

Un rapport de la Cour des comptes rendu en décembre 2003^87(*) plaide pour une gestion des services publics d'eau et d'assainissement au niveau intercommunal, au motif qu'elle permettrait :

- d'améliorer le service rendu aux usagers, notamment par le regroupement des services ;

- d'uniformiser les tarifs, ce qui répond à un objectif d'équité ;

- de rééquilibrer, par un effet « taille », les rapports des collectivités avec les