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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

3. Des transports en quête d'intermodalité

Les transports constituent par essence une compétence transversale qui doit être mieux coordonnée, notamment au niveau régional, afin de renforcer l'intermodalité.

Des redondances et des incohérences entre les différents réseaux de transports

L'examen de la compétence « transports » met en évidence la prédominance en nombre de voyageurs de la fonction « transports urbains » à la charge des communes par rapport au transport interurbain et au transport scolaire, qui relèvent des conseils généraux, ou au transport ferroviaire, qui incombe aux régions. En la matière, le principe est bien celui de l'intervention de chaque niveau de collectivité dans son domaine de compétence trop souvent sans recherche de gestion en commun à travers, par exemple, la création de syndicats mixtes.

De plus, les conditions applicables à la gestion de la compétence transport diffèrent sensiblement selon le type de transport. Les transports urbains sont ainsi les seuls à bénéficier d'une ressource fiscale spécifique avec le versement transport, ce qui a pour effet de défavoriser les territoires les plus enclavés où le rendement de l'impôt est le plus faible. Par ailleurs, alors que le transport ferré fait aujourd'hui l'objet d'un monopole de la SNCF, les partenariats avec le secteur privé sont répandus pour exploiter les transports urbains et interurbains.

En fait, trois types d'insuffisances apparaissent dans l'organisation des transports. Il s'agit tout d'abord de redondances dans les compétences confiées à chaque niveau de collectivité, qui les amènent à devoir toutes mobiliser des moyens et des capacités d'expertise équivalentes. Il s'agit ensuite du manque de coordination entre les différentes autorités organisatrices, qui se traduit par des difficultés résultant de l'absence d'interopérabilité et d'inter-mobilité entre les différents réseaux45(*). Ces caractéristiques se traduisent au final par l'incapacité de l'usager à s'y retrouver quant à l'organisation de son déplacement dans le territoire. Il n'est ainsi pas rare qu'un usager qui souhaite se rendre dans une ville située hors de son agglomération doive parfois acheter trois titres de transport : le titre de transport de l'aire urbaine dans laquelle il habite, le titre TER/LER ou de transport départemental interurbain et, enfin, le titre de transport de l'aire urbaine dans laquelle il se rend.

Votre mission a estimé qu'il ne pouvait y avoir de priorité accordée au transport collectif sans que des progrès soient réalisés de manière concomitante en matière d'unification de la tarification et donc de rapprochement des autorités organisatrices de transport.

a) Une évolution nécessaire en faveur de l'intermodalité et d'une plus grande cohérence

Concernant l'évolution de la compétence « transport », la mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'organisation territoriale française a estimé pour sa part que « dès lors que les régions se voient reconnaître une compétence globale en matière d'enseignement secondaire, il serait plus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux transports scolaire et, plus généralement, l'organisation des transports terrestres qu'il s'agisse des transports routiers ou des transports ferroviaires »46(*).

La mission présidée par M. Jean-Luc Warsmann a considéré également que « l'attribution exclusive à la région de cette compétence spécifique permettra d'éviter les chevauchements et concertations inutiles entre différents échelons d'administration territoriale »47(*). Sans remettre en cause le STIF, eu égard aux spécificités de la région parisienne, elle a jugé enfin que « concernant les transports collectifs, la multiplicité des autorités organisatrices des transports est à l'origine d'incohérences ou d'un manque de coordination entre les différents services de transport collectif offerts à la population ».

Ce scénario aurait pour avantage de favoriser une meilleure coordination des intervenants et une harmonisation des services rendus. Dans une logique de proximité, la région pourrait déléguer la compétence « transport urbain » aux EPCI, tout en conservant la responsabilité d'une coordination globale permettant de rechercher une harmonisation tarifaire, la coordination des réseaux, une meilleure péréquation financière et la lisibilité pour l'usager.

Mais un tel scénario présente également des difficultés liées à la complexité des transferts de compétences et de responsabilités, ce qui ne lui permet pas d'apparaître vraiment préférable à la situation présente. De plus, on peut observer que le principe même d'un transfert de la totalité de la compétence « transport » à la région n'a pas convaincu tous les membres de la mission, à l'image de M. Edmond Hervé qui a considéré qu'une seule catégorie de collectivité ne pouvait pas avoir le monopole de la compétence « transport »48(*). Malgré ses avantages en termes de clarification, votre mission n'a donc pas retenu ce scénario, qui ne lui semble pas de nature à répondre efficacement aux besoins de proximité.

Votre mission a estimé qu'il existait des scénarios alternatifs au transfert de la compétence « transport » à un seul échelon qui méritaient d'être pris en considération. Elle a ainsi examiné trois scénarios.

(1) Le transfert aux régions du transport interurbain

Ce scénario vise, sans bousculer véritablement le système actuel, à le rendre plus lisible dans son organisation et plus efficace dans sa gouvernance en transférant aux régions la seule responsabilité du transport public interurbain49(*). Le territoire se retrouverait ainsi structuré autour de deux types d'autorités organisatrices, les autorités organisatrices locales ou urbaines et les autorités organisatrices régionales pour le transport ferré et le transport routier. Dans ce scénario, les départements continueraient à intervenir au niveau du transport scolaire tout en ayant la possibilité de déléguer cette compétence à l'intercommunalité. On peut attendre d'une telle organisation davantage de lisibilité et des progrès en termes de tarification. Toutefois, les problèmes de coordination entre le niveau régional et les autorités organisatrices urbaines ne seraient pas résolus.

Auditionné par votre mission, M. Claudy Lebreton, président de l'ADF a estimé que les départements pourraient utilement abandonner la compétence du transport interurbain aux régions afin de promouvoir l'intermodalité et éviter la concurrence entre les différents modes de transport50(*).

(2) La création nécessaire d'une structure régionale de coordination

Pour répondre pleinement au problème de la coordination entre les différents niveaux, un deuxième scénario pourrait consister à créer un syndicat qui deviendrait l'autorité organisatrice unique. Les anciennes autorités organisatrices deviendraient membres du conseil d'administration de ce syndicat et participeraient ainsi à la détermination de sa politique. Outre les avantages du précédent scénario, la création d'un syndicat permettrait de renforcer la péréquation à travers un partage du versement transport. Le pouvoir de négociation vis-à-vis des sociétés privées de transport serait également accru. Le principal inconvénient de ce scénario tiendrait à la complexité de sa mise en oeuvre, notamment au regard de la gestion des flux financiers entre les différents intervenants.

Votre mission est néanmoins favorable au développement d'autorités organisatrices « partagées » et non hiérarchisées qui permettraient aux différentes collectivités territoriales d'adopter des solutions uniques en termes de billettique et de transport. Auditionné par votre mission, M. Jacques Pélissard s'est déclaré51(*) tout à fait ouvert à ce que des syndicats mixtes exerçant cette compétence soient ainsi mis en place au sein d'un même bassin de population.

Votre mission estime, pour sa part, que c'est au niveau régional, en lien avec le conseil régional des exécutifs, qu'il conviendrait de favoriser l'émergence de ces nouvelles autorités organisatrices, en particulier lorsque la région comprend une métropole qui étend son influence sur tout le territoire régional.

(3) La généralisation indispensable du versement transport

Si la qualité des transports urbains est généralement considérée favorablement dans notre pays, elle le doit principalement au versement transport acquitté par les entreprises en fonction de la masse salariale pour financer les transports urbains collectifs.

En Ile-de-France, l'article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que le versement transport est dû sur l'ensemble du territoire régional par les employeurs comptant plus de neuf salariés. Sur le reste du territoire national, l'article L. 2333-64 prévoit que ce versement est dû dans les communes ou communautés urbaines de plus de 10 000 salariés ainsi que dans les autres EPCI de la même taille disposant de la compétence transports urbains. Le taux du versement, voté par le conseil municipal ou communautaire, est calculé en pourcentage des salaires et plafonné par la loi52(*).

Une des questions qui se pose aujourd'hui concerne la limitation territoriale du versement transport dans les territoires, ce qui restreint le produit de cette ressource et crée ainsi des inégalités selon que l'entreprise est ou non assujettie, en particulier lorsqu'elle se situe à la frontière de la zone d'assujettissement et peut ainsi bénéficier du système de transports collectifs sans en supporter le coût.

Étendre le versement transport

En décembre 2003, M. Christian Philip, député du Rhône, a rendu un rapport à Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre sur « Le financement des déplacement urbains » dans lequel il se prononçait pour une évolution du versement transport (cf. p. 29 du rapport).

Observant « qu'aujourd'hui les points de congestion les plus difficiles se rencontrent à la périphérie de nos agglomérations, sachant aussi qu'il faudra développer toutes les formes possibles d'intermodalité et qu'il faudra principalement faire porter les efforts budgétaires sur ces questions au cours des prochaines années » M. Christian Philip considère qu'il n'est pas inutile de « s'interroger sur l'assiette géographique du versement transport ». Il pose ensuite une série de questions qui ont conservé toute leur pertinence : « en dehors de la région Ile-de-France où le versement transport s'applique sur tout le territoire régional, est-il normal que les entreprises situées dans l'aire urbaine, mais hors du PTU, périmètre à l'intérieur duquel les employeurs paient le versement transport au taux plein, soient totalement exonérés de cette imposition ? Peut-on maintenir le système actuel porteur d'effets frontières et source d'étalement urbain ? Ne faudrait-il pas prévoir un versement transport à taux réduit au-delà du PTU ? Un taux de l'ordre de 50% de celui appliqué dans la zone centrale ne pourrait-il pas être envisagé ? Sur quel territoire ce versement à taux réduit pourrait-il être prélevé : la région, le département, l'aire urbaine, l'aire du schéma de cohérence territorial (SCOT), les communes limitrophes au périmètre de transport urbain... ? ».

Afin de desserrer la contrainte financière que rencontrent notamment les régions pour financer les transports, notre collègue Hubert Haenel a proposé dans son rapport53(*) au premier ministre de généraliser par la loi le versement transport54(*) aux grands bassins d'emplois desservis par des liaisons nouvellement mises en service. Auditionné par votre mission, M. Jean-Jack Queyranne, intervenant au nom de l'ARF, a proposé55(*) que le versement transport soit unifié sur un bassin de déplacement qui corresponde à un bassin d'emploi. Par ailleurs, notre collègue Claude Bérit-Débat a rappelé que des propositions d'extension du versement transport avaient déjà été faites56(*), jusqu'ici sans succès, afin notamment de reconnaître les efforts des collectivités territoriales engagées dans le développement des transports en commun.

Pour sa part votre mission estime que le versement transport devrait être étendu au périmètre des nouvelles autorités organisatrices « partenariales » dont elle propose la création au niveau régional sur le modèle du STIF qui se verraient dès lors reconnaître la compétence pour fixer le taux du versement transport, celui-ci variant selon la densité et les caractéristiques économiques propres des territoires composant la région.

Propositions de la mission

- Créer par la loi des structures régionales de coordination sous la forme d'autorités organisatrices de transport « partenariales » et non hiérarchisées associant les différents intervenants afin de favoriser l'intermodalité, la lisibilité et la péréquation.

- Transférer la totalité de la compétence transport interurbain à la région afin notamment d'éviter la concurrence entre différents modes de transport collectif.

- Généraliser le versement transport au bénéfice des nouvelles autorités organisatrices de transport « partenariales » régionales auxquelles il reviendrait d'assurer sa modulation pour chaque territoire desservi en tenant compte du service rendu et en encourageant l'adoption de PDU dans les agglomérations.

* 45 Le problème de coordination et d'interopérabilité des transports a été confirmé par notre collègue Eric Doligé, lors d'un débat organisé, le 18 février 2009, par la mission.

* 46Rapport d'information n° 1153 de l'Assemblée nationale, « Pour un big-bang territorial », octobre 2008, M. Jean-Luc Warsmann, président, MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, rapporteurs, p. 79.

* 47 Idem.

* 48 Voir l'audition du 18 février 2009.

* 49 M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, a notamment soutenu ce scénario lors du débat organisé le 18 février 2009 par la mission.

* 50 Voir l'audition commune des représentants de l'AMF, de l'ADF et de l'ARF le 29 avril 2009.

* 51 Idem.

* 52 En Province, le taux est plafonné à 0,55 % des salaires entre 10.000 et 100.000 habitants, 1 % au-dessus de 100.000 habitants et 1,75 % en cas de mise en place d'un système de transport collectif en mode routier ou guidé. En Ile-de-France, le taux est plafonné à 2,6 % à Paris et dans les Hauts-de-Seine, 1,7 % en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne et à 1,4 % dans l'Essonne, les Yvelines, le Val d'Oise et la Seine-et-Marne.

* 53 « Des régions à l'Europe : les nouveaux défis du chemin de fer français », rapport de M. Hubert Haenel au Premier ministre, octobre 2008, pp. 117 et suivantes.

* 54 Le versement transport a déjà été à plusieurs reprises élargi jusqu'à comprendre toutes les autorités organisatrices de plus de 10 000 habitants.

* 55 Voir l'audition commune des représentants de l'AMF, de l'ADF et de l'ARF le 29 avril 2009.

* 56 Dans un amendement du 28 octobre 2005 n° II-81 au PLF pour 2006, M. Destot et plusieurs de ses collègues députés socialistes proposaient de porter à 1 % des salaires le VT des communes ou EPCI dont la population est comprise entre 10 000 et 100 000 habitants dès lors qu'elles s'engageaient dans une démarche globale de gestion des déplacements.