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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

B. ASSURER LES SOLIDARITÉS SOCIALES

La légitimité des collectivités territoriales, et tout particulièrement des départements, à mettre en oeuvre des politiques destinées à assurer les solidarités sociales, aux côtés de l'Etat et des partenaires sociaux, ne fait aujourd'hui l'objet d'aucune contestation.

Les collectivités territoriales ont fait la preuve de leur capacité à exercer les larges compétences qui leur ont été transférées dans le domaine social. Ces compétences concernent tous les publics, petite enfance, population en situation de précarité, personnes handicapées, personnes âgées, et leur mise en oeuvre prend des formes multiples, services à l'usager, versement de prestations, mise en place de structures d'accueil.

Les collectivités territoriales n'ont, par ailleurs, pas hésité à se saisir d'autres problématiques relevant de la compétence de l'Etat afin, par exemple, de lutter contre la désertification médicale qui frappe des parties de plus en plus importantes du territoire.

Tout en soulignant la qualité du travail accompli par les collectivités territoriales en matière d'action sociale, votre mission s'est attachée à clarifier la répartition des compétences entre les différents acteurs. Elle a souhaité également attirer l'attention des pouvoirs publics, et des décideurs locaux, sur les évolutions profondes entrainées par la création des agences régionales de santé.

1. L'action sociale et médico-sociale

Le département, garant des solidarités sociales et territoriales, doit être conforté dans son rôle de chef de file de l'action sociale. Vos rapporteurs vous proposent dans cet objectif de renforcer la cohérence de son intervention avec les autres acteurs (en particulier l'ARS et les organismes de sécurité sociale) et de prévoir de nouveaux transferts de compétences (AAH, financement des ESAT et, à titre expérimental, médecine scolaire).

Conforter le département comme chef de file de l'action sociale

Les départements sont des acteurs majeurs de l'action sociale. Leur rôle n'a cessé de s'amplifier depuis les premières lois de décentralisation, au travers des réformes successives qui ont eu pour effet d'accroitre les compétences dévolues aux conseils généraux en la matière.

Les réformes les plus récentes n'ont fait que conforter cette évolution. C'est ainsi que :

- depuis 2002, les conseils généraux gèrent l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) destinée aux personnes âgées, et qui a succédé à la prestation sociale autonomie et à l'allocation compensatrice pour tierce personnes ;

- depuis 2004, ils prennent en charge l'intégralité de la gestion du revenu minimum d'insertion, auquel se substitue à compter du 1er juin 2009 le revenu de solidarité active ;

- depuis 2006, ils financent également la prestation de compensation du handicap (PCH) qui assure la prise en charge des besoins liées à la perte d'autonomie des personnes handicapées et qui remplace l'allocation compensatrice pour tierce personne.

Ce mouvement continu de transferts de compétences en matière d'action sociale a permis aux conseils généraux de jouer un rôle primordial dans la prise en charge des nouveaux besoins exprimés par les usagers.

Ces transferts constituent également une reconnaissance de la capacité des départements à mettre en oeuvre des politiques d'action sociale efficaces par différents moyens tels que l'action de proximité et l'adaptation des politiques publiques au contexte local.

Ces politiques mobilisent des moyens importants ainsi que le démontre l'analyse des dépenses d'aide sociale. en 2007, le montant global de ces dépenses s'élève à 28,7 milliards d'euros sur un budget global de 45,4 milliards d'euros, représentant ainsi environ 62 % des dépenses de gestion courante.

Afin de mieux appréhender l'action des départements, il convient de préciser que ces dépenses se répartissent en quatre grandes catégories :

- l'aide sociale aux personnes âgées qui recouvre les dépenses relatives à l'aide à domicile (aides ménagères et APA, ACTP pour les personnes de plus de soixante ans et PCH pour les personnes de plus de soixante ans) ainsi que les dépenses liées aux prises en charge en hébergement ;

- l'aide sociale aux personnes handicapées qui recouvre les dépenses relatives à l'aide à domicile (aides ménagères ou auxiliaires de vie, ACTP et PCH pour les personnes de moins de soixante ans) ainsi que les aides à l'hébergement (accueil en établissement, accueil familial et accueil de jour tient compte des dépenses pour les enfants placés. Elle intègre les mesures d'aide éducative : action en milieu ouvert et actions éducatives à domicile ;

- l'aide sociale à l'enfance ;

- les dépenses afférentes au revenu minimum d'insertion (RMI) ;

Ces quatre postes représentent 89 % des dépenses brutes d'aide sociale des départements, le RMI étant le premier poste de dépenses (29 %) parmi ces derniers. Les dépenses nettes d'action sociale aux personnes âgées s'élèvent à 5,8 milliards d'euros et ont concerné 1,2 million de personnes. Les dépenses d'APA représentent à elles seules 44% des dépenses destinées aux personnes âgées accueillies en établissement. Les dépenses nettes consacrées aux personnes handicapées ont atteint 4,4 milliards en 2007, elles ont concerné environ 256 000 personnes réparties pour moitié entre aides à domicile et accueil familial en établissement. L'évolution de ces dépenses est particulièrement dynamique, selon l'Odas les crédits affectés au paiement de la prestation de compensation du handicap seraient passés de 270 millions en 2007 à 550 millions en 2008.

Ces quelques chiffres démontrent la place centrale qu'occupe le département en matière d'action sociale et les responsabilités qui sont les siennes en matière de prise en charge de certains publics comme les personnes âgées dépendantes ou les personnes handicapées.

Ce rôle primordial est confirmé par les compétences que le département détient en matière de programmation médico-sociale. L'ensemble de ces compétences affirme le chef de filat de cette collectivité dans le domaine de l'action sociale.

(1) Un rôle incontournable de planification et de coordination

Depuis 2004, les départements se sont vus confier une compétence de principe en matière de planification qui consacre leur rôle décisionnaire pour l'élaboration des schémas d'organisation sociale et médico-sociale.

Ce schéma départemental est arrêté conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général. Il rassemble, pour une durée de cinq ans, les éléments prospectifs pour l'ensemble du champ de l'action sociale. Les éléments élaborés dans ce cadre sont regroupés dans le cadre d'un schéma régional qui intègre les schémas départementaux d'une même région. L'existence de cet échelon régional ne remet donc pas en cause la prédominance du schéma départemental.

Le schéma national, quant à lui, ne concerne que les établissements ou services accueillant des catégories de personnes dont la liste est fixée par décret et pour lesquelles les besoins ne peuvent être appréciés qu'à ce niveau (essentiellement des établissements accueillant des individus en situation de handicap rare)

A ces schémas se sont ajoutés depuis 2005, les programmes interdépartementaux d'accompagnement de la perte d'autonomie (Priac) établis par les préfets de région afin d'assurer la lisibilité des choix et l'équité de traitement dans l'allocation budgétaire des financements des établissements médico-sociaux.

Dans le cadre de ces schémas, les départements doivent assurer la coordination des actions menées par les différents intervenants de la prise en charge des personnes âgées dépendantes, ils veillent à la cohérence des actions respectives des centres locaux d'information et de coordination (Clic), des équipes médico-sociales chargées d'élaborer le plan d'aide des bénéficiaires de l'APA à domicile et des établissements et servies médico-sociaux.

(2) Le caractère incomplet des procédures de planification

L'adoption de la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients à la santé et aux territoires (HPST) va modifier les règles relatives à la programmation médico-sociale. Ce texte redéfini en effet le rôle autorités compétentes en matière de planification en confiant notamment au directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) la charge d'établir un schéma régional médico-social. L'objet de cette programmation régionale est de prévoir les évolutions nécessaires dans l'offre des établissements et services médico-sociaux afin de répondre aux besoins de prise en charge et d'accompagnement médico-sociaux de la population handicapée ou en perte d'autonomie.

Le rôle ainsi confié au directeur général de l'ARS pouvait laisser craindre une recentralisation de la compétence de programmation que la loi de 2004 avait confiée au conseil général. Afin de clarifier cette situation, il a été précisé, lors de l'examen de ce projet de loi au Sénat que ce schéma régional sera actualisé au regard des schémas départementaux d'organisation sociale relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie arrêtés par les conseils généraux de la région. La nouvelle réglementation semble donc préserver la prédominance du schéma départemental.

Soucieuse de résorber certains dysfonctionnements du secteur médico-social, la loi HPST propose également de refondre les procédures en matière d'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'établissement ou de service social ou médico-social et de mettre ne oeuvre un nouvel outil de conventionnement entre les établissements et les autorités de tutelle.

La procédure d'autorisation délivrée pour une durée de quinze ans par l'autorité administrative compétente est supprimée. Le projet de loi lui substitue une procédure d'appel à projet social ou médico-social dont l'objectif est de mieux organiser la sélection des projets et d'offrir des garanties financières supplémentaires aux promoteurs, dans la mesure ou une fois retenus, les projets auront vocation a recevoir une aide financière ce qui n'était pas toujours le cas auparavant, notamment de la part de l'Etat.

Par ailleurs, le projet de loi entend simplifier et renforcer le régime de conventionnement liant les établissements et leur tutelle. Les établissements qui atteignent un certain seuil feront désormais l'objet d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) conclu avec l'autorité chargé de la tarification. Pour cette catégorie d'établissements, ce contrat a vocation à se substituer aux conventions tripartites.

L'ambition affichée du projet de loi est de créer les conditions d'un décloisonnement entre le secteur sanitaire et le secteur médico-social afin d'assurer une meilleure prise en charge des patients. Dans ce cadre, la réforme des règles de programmation, de création des établissements sociaux et médico-sociaux ou du conventionnement ont pour objectif d'améliorer le fonctionnement du secteur médico-social dans le cadre régional.

Cette solution favorise un dialogue entre l'Etat, par l'intermédiaire des ARS, et les départements dans un cadre régional. Elle ne permet pas à elle seule de résoudre l'ensemble des difficultés liées à la programmation en matière médico-sociale, et notamment à sa mise en oeuvre.

C'est pour cette raison de que la mission d'information vous propose de prévoir l'élaboration conjointe par l'ARS et le département d'un schéma prescriptif pluriannuel fixant des objectifs partagés dans le domaine médico-social. Ce document permettrait d'assurer l'opposabilité des dispositions arrêtées conjointement.

Proposition de la mission

- Confier aux ARS et aux départements l'élaboration conjointe d'un schéma prescriptif fixant les objectifs pluriannuels partagés dans le domaine médico-social.

Ce schéma prescriptif serait complété par une contractualisation (sur les objectifs et les calendriers) entre les différents acteurs afin de déterminer les modalités d'exécution des orientations fixées par le schéma médico-social dont l'objet serait de s'assurer de la collaboration de l'ensemble des acteurs (Etat, conseil général, ensemble des établissements intervenant dans le champ médico-social et organismes de sécurité sociale)

Proposition de la mission

- Prévoir une contractualisation entre les différents acteurs afin de déterminer en commun les modalités d'exécution des orientations fixées par le schéma départemental médico-social.

Ces deux propositions permettraient de clarifier le rôle des acteurs chargés de la programmation et de la planification des établissements et services médico-sociaux. Elles permettraient de d'optimiser la mise en oeuvre des schémas d'organisation médico-sociale.

Renforcer la lisibilité du rôle du département dans la prise en charge des personnes handicapées

Les départements jouent également un rôle central en matière de prise en charge des personnes handicapées comme le démontrent l'importance des crédits affectés à ces politiques, mais également la création depuis le 1er janvier 2006 des maisons départementales des personnes handicapées.

L'instauration de ces structures a constitué une étape décisive dans la prise en charge des besoins des personnes handicapées à trois niveaux : la constitution d'équipes pluridisciplinaires d'évaluation, le regroupement des services sur un même lieu et le tissage de nouveaux partenariats.

Elles ont favorisé l'accueil des personnes handicapées et permis l'amélioration du fonctionnement des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées.

La mise en oeuvre des MDPH s'est également accompagnée de la prise en charge, par les départements, de la prestation de compensation du handicap (PCH) et par le développement d'une politique d'insertion spécifique aux personnes handicapées qui fait l'objet de partenariats locaux au sein des plans départementaux d'insertion des travailleurs handicapés.

La qualité de l'intervention des MDPH, et le soutien apporté par les conseils généraux, sont salués par l'ensemble des acteurs concernés, aussi bien par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) que par les associations d'usagers.

Votre mission vous propose donc de renforcer les compétences des conseils généraux en matière de prise en charge du handicap en leur transférant le financement de l'allocation adulte handicapé (AAH) et de l'ensemble des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) afin de former un bloc de compétences renforcé au niveau départemental en matière de prise en charge du handicap. Le département serait ainsi en charge de la totalité des politiques d'aide aux adultes handicapés, situation de nature à favoriser une meilleure synergie avec les autres politiques départementales dans le domaine de l'action sociale, notamment en matière d'insertion.

Proposition de la mission

- Transférer aux départements le financement de l'allocation adulte handicapé (AAH) et de l'ensemble du financement des ESAT.

Ces propositions permettent de réaffirmer le rôle des départements comme garants des solidarités sociale et territoriale, ainsi que votre mission l'avait préconisé dans son rapport d'étape.

Favoriser la concertation avec les organismes de sécurité sociale

Soucieuse d'aborder la problématique de l'enchevêtrement des compétences dans toute sa complexité, la mission d'information a souhaité évoquer la question des relations entre collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale à travers le prisme du financement de l'accueil de la petite enfance, sujet qui constitue un enjeu majeur pour les collectivités territoriales gestionnaires.

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ont développé et développent encore une politique très active en ce domaine. La construction et le fonctionnement de ces structures d'accueil font l'objet d'un financement croisé auquel participent, outre les collectivités territoriales, les caisses d'allocations familiales (CAF)

Les Caf sont donc des partenaires financiers des collectivités territoriales. Elles bénéficient des crédits du fonds national d'action sociale de la caisse nationale d'allocations familiales pour développer cette politique. Cette politique en faveur de l'accueil des jeunes enfants représente près de la moitié des crédits de l'action sociale de cette branche de la sécurité sociale, presque 700 millions d'euros par an. Ces interventions sont regroupées au sein des contrats enfance et jeunesse. (CEJ)

La politique de la branche famille en matière d'accueil de la petite enfance est mise en cause par de nombreux intervenants.

Par la Cour des comptes d'abord, qui son rapport de septembre 2006 sur la sécurité sociale qui a considéré que la politique d'action sociale des caisses n'avait pas vocation à financer des dépenses de fonctionnement des structures d'accueil des jeunes d'enfants. La Cour a également souligné que les aides apportées aux collectivités territoriales devaient faire l'objet d'un cahier des charges préalable, définissant notamment la part de financement apportée par la CAF et de critères de sélection des projets tenant compte du potentiel fiscal de la collectivité territoriale et de la situation des populations concernées.

A la suite de ce rapport de la Cour des comptes qui estimaient que les dépenses liées à cette action n'étaient pas contrôlées, l'Etat a modifié les règles d'attribution des crédits du fonds d'action sociale. Désormais la participation des CAF a été plafonnée à 55 % des dépenses engagées ce qui constitue un changement important puisque les caisses finançaient parfois jusqu'à 70 % des dépenses, les projets qui lui étaient soumis. Simultanément de nouveaux critères d'attribution ont été définis.

Cette évolution n'a pas tenu compte de la situation des collectivités territoriales. C'est ainsi que les communes déjà fortement impliquées dans le développement de structures d'accueil des jeunes enfants doivent faire face à une baisse progressive des subventions versées par leur CAF ce qui les contraint à trouver d'autres sources de financement.

Outre les difficultés provoquées par la modification unilatérale des règles de financement, les collectivités territoriales déplorent un certain manque de transparence des critères retenus par les CAF pour apporter leur contribution financière à des projets locaux et plus généralement les conditions générales de collaboration avec les organismes de sécurité sociale. Elles regrettent que certains projets indispensables au développement de la collectivité, ou conçus dans le cadre de la politique de la ville, puissent ne pas faire l'objet d'une participation financière des organismes de sécurité sociale. Cette difficulté à construire des projets en partenariats selon des critères transparents ne favorise pas une collaboration suffisamment sereine entre ces deux partenaires et peut se traduire par des remises en cause de la légitimité des CAF à refuser leur participation financière ainsi que l'a souligné Patrick Kanner, président de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale lors de son audition.

Dans ce contexte, la nécessité de développer des échanges réguliers entre les collectivités territoriales et les CAF a été réaffirmée à plusieurs reprises par les membres de la mission, notamment par Pierre-Yves Collombat, tout comme la nécessaire instauration de règles de collaboration transparentes et connues de l'ensemble des acteurs.

Ce travail de concertation ne trouve pas sa place parmi les compétences de la commission départementale de l'accueil du jeune enfant présidée par le président du conseil général et vice-présidée par un représentant de la CAF qui est une instance de réflexion, de conseil et d'appui pour les institutions et organismes qui interviennent dans le domaine de l'accueil des jeunes enfants.

Votre mission vous propose donc la mise ne oeuvre d'une commission de concertation réunissant les représentants des maires du département, des établissements publics de coopération intercommunale, du conseil général et des caisses locales d'allocations familiales concernées afin que les différents acteurs puissent évoquer leurs objectifs, leurs critères d'intervention et coordonner leurs participations dans les différents projets nécessitant le recours à des financements croisés.

Proposition de la mission

- Créer dans chaque département une commission de concertation réunissant les représentants des communes, des EPCI, du conseil général et des caisses d'allocations familiales.