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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

II. UNE RÈGLE GÉNÉRALE POUR L'ÉQUITÉ DES CONTRIBUTIONS ET L'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES : DISPOSER D'ASSIETTES LARGES ET RÉGULIÈREMENT ACTUALISÉES

A. LA MODERNISATION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES

S'il existe bien un consensus en matière de finances locales, c'est l'obsolescence et l'archaïsme des valeurs locatives cadastrales, utilisées comme assiette pour la taxe d'habitation, les taxes foncières, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et, partiellement, la taxe professionnelle. Pourtant, aucune réforme n'a jusqu'ici été possible, ce qui est clairement exposé dans un récent rapport de la Cour des comptes (cf. infra.) : outre la question des conséquences sur les ressources des collectivités, la raison principale en est l'important transfert de charges qu'elle entraîne nécessairement entre contribuables.

Dans ces conditions, et quels que soient les choix de réforme adoptés pour chacun de ces impôts, la révision des valeurs locatives est un impératif. Il peut techniquement être réalisé dans des délais assez brefs en reprenant et en actualisant les travaux réalisés en 1991 à l'occasion de la précédente réforme, que l'on n'est jamais parvenu à mettre en oeuvre.

Cependant, leur prise en compte pour le calcul des contributions doit être progressive et s'étaler sur une période longue, peut-être dix ans. Cette période de transition permettra d'atténuer les effets de la réforme sur les contribuables pris individuellement, mais aussi sur les recettes des collectivités.

L'idée, parfois évoquée, de prendre en compte les nouvelles valeurs à la seule occasion d'une mutation immobilière ne permettrait pas d'assurer l'égalité entre les contribuables et étalerait la réforme sur des dizaines d'années, ce qui ne semble ni souhaitable ni envisageable.

Propositions de la mission

- Procéder à la révision générale des valeurs locatives.

- Mettre en place des procédures efficaces pour leur réévaluation régulière.

En ce qui concerne le type de valeur locative à prendre en compte, deux pistes de réforme sont possibles :

- l'utilisation de valeurs économiques réelles des biens, avec une déclaration obligatoire et systématique par le contribuable. Plus proche de la réalité physique et financière, ce choix présente l'inconvénient de reposer sur la déclaration volontaire des contribuables. De plus, il entraîne une certaine volatilité des bases, puisque, en période de crise immobilière, les valeurs déclarées pourraient baisser fortement en quelques mois ;

- l'utilisation de valeurs administrées, qu'il est cependant nécessaire de simplifier et d'actualiser régulièrement. Moins corrélé à la réalité du marché, ce choix a l'avantage de la simplicité et de la stabilité.

Résumé du rapport de la Cour des comptes sur l'assiette des impôts locaux (mars 2009)

L'obsolescence des bases cadastrales a une double origine : une absence de révision générale des bases depuis 1961 (pour les propriétés non bâties) et 1970 (pour les propriétés bâties) et une mise en oeuvre trop restreinte des procédures qui permettraient d'actualiser ces données à droit constant.

En 1989, un rapport du Conseil des impôts notait le caractère inéquitable des classifications, en remarquant notamment que les immeubles anciens des centres-villes dont l'état réel n'avait pas été actualisé étaient sous-fiscalisés, alors que les habitations collectives construites à la fin des années soixante étaient surfiscalisées puisque dotées du « confort moderne ». Or, la situation actuelle est en fait inversée et beaucoup plus marquée par la dégradation des grands ensembles des périphéries des villes que par des difficultés particulières dans les zones pavillonnaires.

La révision générale a pourtant été abandonnée en 1992 en raison des transferts d'une ampleur jugée insupportable par les autorités politiques, ce qui a contribué à figer le paysage fiscal à la situation des années soixante-dix. Ainsi, les critères sont devenus archaïques et très marqués par les préoccupations architecturales des années soixante.

De plus, des biens similaires relevaient de classements différents selon les communes. Malgré diverses procédures possibles, l'actualisation a été très peu fréquente : par exemple, les procès-verbaux complémentaires, permettant de créer de nouvelles catégories d'habitation ou de mettre à jour les locaux de référence, se sont presque partout limités, quand ils existent, à la prise en compte des piscines. Le redressement des valeurs locatives à la suite d'une vérification sélective de locaux, outil à la disposition des services fiscaux, a joué un rôle marginal ; en l'absence de statistiques complètes, des exemples donnent des taux annuels de vérification compris entre 0,001 % et 0,008 % des locaux totaux (388 vérifications en 2007 dans une commune de la région parisienne de plus de 70 000 habitants).

Au total, les valeurs locatives sont éloignées des réalités et inéquitables. Le classement est sans rapport avec le parc immobilier existant aujourd'hui, puisqu'il concentre les logements dans la catégorie 6, supposée refléter un confort quasi-inexistant, et dans la catégorie 5, dont le descriptif suggère un confort modeste. Les catégories 7 et 8, qui renvoient théoriquement à un habitat très délabré, restent fortement représentées : 1 625 618 maisons et 649 400 appartements y sont classés, ce qui est en contradiction avec les études de l'Insee sur le logement en France. Elles le sont même avec celles des associations humanitaires du type de la Fondation Abbé Pierre ; cette dernière estime en effet à 400 000 le nombre de locaux insalubres et à 568 000 celui des logements « très inconfortables ». A l'autre bout du classement, le nombre de maisons de luxe ou de très grand luxe se limite à 4 139 unités sur l'ensemble du territoire national, celui des appartements de ce type à 15 291 unités, si l'on se réfère à leur classement en termes de valeur locative !

L'inéquité provient également du fait qu'un bien ancien non soumis à permis de construire ou déclaration de travaux peut continuer d'appartenir à une catégorie très inférieure à son niveau réel de confort.

En conclusion, la Cour des comptes appelle à un changement devenu indispensable, tout en étant consciente que le maintien du statu quo pendant de trop longues années n'a pu qu'aggraver les effets des transferts potentiels entre contribuables et entre collectivités territoriales. Elle précise d'ailleurs qu'il sera nécessaire de lisser la réforme sur plusieurs années. Elle privilégie la simplicité des procédures, la transparence pour le contribuable et des garanties de stabilité pour les collectivités.