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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE RÉNOVÉE

I. PERMETTRE AUX GRANDES MÉTROPOLES DE PRENDRE TOUT LEUR ESSOR

Rappel des premières préconisations de la mission dans son rapport d'étape

- Reconnaissance du fait métropolitain par la création législative d'un nombre limité de métropoles et prise en compte de ce fait par le renforcement des compétences communales transférées, avec possibilité complémentaire de délégation de compétences

- Renforcement des possibilités de délégation des compétences du département et de la région à la métropole

- Incitation à la fusion volontaire de communes sur la base de référendums proposés par une majorité qualifiée des membres des conseils municipaux des communes concernées

- Poursuite des réflexions sur le Grand Paris.

En 1964, huit métropoles ont été constituées pour contrebalancer la prédominance asséchante de Paris et rééquilibrer le développement du territoire national.

Cette politique, entre autres réalisations, a fondé la construction d'infrastructures (routes, ouvrages d'art, équipements aéroportuaires,...) pour améliorer l'accessibilité de ces espaces -tant nationale qu'internationale- et favoriser la spécialisation de leur activité. Elle a contribué de ce fait à l'émergence de leur identité (aéronautique à Toulouse, centres de recherche de Grenoble...).

Aujourd'hui, il s'agit de créer les conditions permettant de valoriser les atouts, les richesses, les dynamiques de ces différentes grandes zones fortement urbanisées et réparties sur le territoire de notre Hexagone, d'accroître leur ouverture sur l'extérieur, leur attractivité pour l'implantation d'entreprises internationales, en termes d'offre de service, de potentiel universitaire : c'est ce que soulignait le président du Grand Lyon, notre collègue Gérard Collomb, lorsqu'il a accueilli la mission, dans la salle du conseil de la communauté urbaine le 12 février 2009.

Dans le débat présent sur la réforme de l'organisation territoriale, le mot « métropole » est sur toutes les lèvres. Mais il recouvre, en réalité, des modèles très variés : si pour le comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur, les métropoles constitueraient des collectivités territoriales de plein exercice en lieu et place des communes membres, l'Association des Maires de France (AMF) et l'Association des Petites Villes de France (APVF) retiennent la voie pragmatique et collaborative.

Votre mission temporaire, pour sa part, a privilégié la piste d'une intercommunalité renforcée, complétée par des instruments plus contraignants de coopération afin de permettre à ces très grands pôles urbains de devenir les véritables moteurs de la compétitivité nationale, en s'affranchissant, si nécessaire, des limites administratives de leur implantation pour intégrer pleinement les espaces et les services nécessaires à leur développement et à leur vitalité.

A. CONFÉRER UN STATUT LÉGISLATIF AUX AIRES MÉTROPOLITAINES

Dès son rapport d'étape, votre mission a retenu la nécessité, pour le législateur, de reconnaître le fait métropolitain. Elle a insisté sur la nécessité de doter ces nouvelles entités d'un bloc renforcé de compétences communales complétées, le cas échéant, de délégations d'attributions exercées par les trois niveaux de collectivités territoriales -régions, départements et communes-. (cf. préconisations n° 8 et 9 ci-dessous).

Rappel des préconisations du rapport d'étape

- Reconnaissance du fait métropolitain par la création législative d'un nombre limité de métropoles et prise en compte de ce fait par le renforcement des compétences communales transférées, avec possibilité complémentaire de délégation de compétences.

 - Renforcement des possibilités de délégation des compétences du département et de la région à la métropole.

1. Définir le statut des métropoles

L'élaboration du statut métropolitain doit suivre une démarche pragmatique tenant compte des réalités locales afin d'encourager l'adhésion au développement des collectivités métropolitaines.

C'est pourquoi, dans un premier temps du moins, la métropole constituerait une intercommunalité très intégrée dont les communes membres resteraient des collectivités territoriales de plein exercice, contrairement aux propositions du comité Balladur qui propose de les transformer en personnes morales de droit public.

Cependant, cette nouvelle entité métropolitaine serait d'ores et déjà plus que ce qu'est aujourd'hui la communauté urbaine puisque, si les préconisations du rapport d'étape de la mission étaient confirmées, le conseil métropolitain serait élu au suffrage universel direct par fléchage et son périmètre rationalisé. D'autres outils devraient conforter la place de la métropole, notamment en matière financière et d'organisation de l'espace.

En tout état de cause, la loi devrait en permettre l'évolution statutaire en autorisant la transformation de la métropole de première génération en une collectivité territoriale de plein exercice en lieu et place des communes membres, sur délibérations concordantes de celles-ci. Le législateur interviendrait pour valider la volonté exprimée par les communes métropolitaines.

Le choix de la mission sera peut-être jugé trop timoré mais il lui a semblé que les esprits n'étaient pas encore mûrs pour opérer, dans de bonnes conditions, cette novation.

Ainsi, l'AMF, s'oppose nettement à la dissolution des communes dans la métropole4(*).

La même position a été adoptée par l'APVF lors de ses XIIèmes assises tenues à Chinon en présence du Président du Sénat, M. Gérard Larcher, le 15 mai 2009 : pour elle, les communes membres « ne doivent pas être « vassalisées » et garder leur rôle indispensable de proximité sans être transformées en mairies d'arrondissement aux compétences limitées »5(*). L'Association des communautés urbaines de France (ACUF) retient le même principe en exprimant « les plus vives réserves quant au risque de minimisation du rôle de la commune »6(*).

Les crispations, voire les rejets, que la création imposée d'une collectivité nouvelle absorbant les communes membres pourrait susciter, constitueraient autant de freins à leur développement et atténueraient les effets qui en sont attendus. Il semble donc préférable de prévoir leur transformation à terme en une nouvelle catégorie de collectivité territoriale sur une base volontaire qui fonderait un projet collectif et fédérateur, gage d'un succès commun.

Mieux vaut construire des fondations solides qui, par la démonstration de leur bien-fondé, encourageraient les évolutions nécessaires.

Propositions de la mission

- Créer, par la loi, une nouvelle catégorie d'EPCI dénommés « métropoles » dont les communes membres resteraient des collectivités territoriales de plein exercice.

- Prévoir la faculté, par la loi, d'ériger les métropoles en collectivités territoriales de plein exercice, en lieu et place des communes membres, sur délibérations concordantes de celles-ci.

* 4 Cf. communiqué du 26 mars 2009.

* 5 Cf communiqué du 15 mai 2009.

* 6 Cf. communiqué du 5 mars 2009.