Allez au contenu, Allez à la navigation



Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir (volume 1, rapport)

 

Rapport d'information n° 519 (2008-2009) de M. Éric DOLIGÉ, fait au nom de la Mission commune d'information outre mer, déposé le 7 juillet 2009

Synthèse du rapport (213 Koctets)

Disponible au format Acrobat (1,9 Moctet)

N° 519

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le mardi 7 juillet 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer (1),

Par M. Éric DOLIGÉ,

Sénateur.

(1) Cette mission est composée de : M. Serge Larcher, président ; MM. Daniel Marsin, Michel Mercier*, Georges Patient, Henri de Raincourt*, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Gaston Flosse, Marc Massion, Mme Catherine Procaccia, Jean-Paul Virapoullé, secrétaires ; M. Philippe Adnot, Mme Michèle André, MM. Jean-Etienne Antoinette, David Assouline, Gilbert Barbier, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Gérard César, Christian Cointat, Yvon Collin, Denis Detcheverry, Mme Catherine Dumas, MM. Bernard Frimat, Christian Gaudin, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Charles Guené, Mme Gélita Hoarau, MM. Claude Lise, Roland du Luart, Mme Lucienne Malovry, MM. Philippe Marini, Marc Massion, Jean-François Mayet, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Albéric de Montgolfier, Mme Anne-Marie Payet, MM. Daniel Raoul, Bernard Saugey, Simon Sutour et Richard Tuheiava.

* MM. Michel Mercier et Henri de Raincourt ont été nommés membres du Gouvernement le 23 juin 2009.

LES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

Nos outre-mer, terres de contrastes, sont mal connus des Français. Cette ignorance draine dans son sillage de nombreux clichés et suscite des sentiments ambigus où se bousculent rêve et envie, fierté et culpabilité refoulée, compassion et exaspération. À l'heure de la crise mondiale, ces sentiments contradictoires ne font que s'exacerber.

Combattre les idées fausses et les clichés dévastateurs, réduire les incompréhensions mutuelles par la connaissance et avancer les pistes d'une refondation des relations entre les départements d'outre-mer et l'hexagone par des propositions concrètes, inspirées par les témoignages recueillis sur le terrain, telle est l'ambition du présent rapport.

À l'heure où la crise sociale secoue ces territoires, le Sénat a, par une initiative de son président approuvée par l'ensemble des groupes politiques, décidé la création d'une mission commune d'information pour tenter de faire la lumière sur les causes profondes du malaise.

La mission a mené ses travaux tambour battant puisque à peine plus de trois mois ont séparé le début de ceux-ci de l'adoption de ses conclusions. Plus d'une trentaine d'auditions ont ainsi été réalisées au Sénat ; un déplacement a été effectué à Bruxelles. Surtout, une délégation de la mission a parcouru chacun des quatre départements, où quelque quatre-vingt réunions et une trentaine de visites de terrain ont été organisées et ont livré à la mission un condensé de témoignages d'une grande richesse auxquels le présent rapport fait fidèlement écho.

Deux questions transversales sont revenues sans cesse dans les entretiens :

- la défaillance des outils administratifs et l'absence de démarche d'évaluation préalable à la décision : or, comment asseoir la crédibilité de politiques publiques menées à l'aveuglette ?

- l'insuffisante prise en compte des spécificités des départements d'outre-mer, qui bat en brèche la mise en oeuvre du principe d'égalité devant la loi qui se mesure à situations comparables. Ce constat illustre en outre le faible intérêt accordé aux DOM et à l'outre-mer en général par les services de l'État, au niveau central comme à l'échelon déconcentré.

Alors que les DOM sont parvenus à un tournant historique, la mission préconise, tout au long du rapport et au travers de 100 propositions, que ce nouvel élan vers un développement endogène réussi soit fondé sur :

- l'assainissement de la situation des collectivités territoriales en matière de gouvernance, tant institutionnelle que financière ;

- un rééquilibrage entre le lien de quasi exclusivité avec la métropole et l'Union européenne et la nécessité d'une meilleure insertion dans l'environnement régional ;

- une meilleure prise en compte des spécificités et de la diversité, par la valorisation de leurs atouts comme par l'allègement des contraintes inadaptées.

Les principales propositions de la mission d'information :

=> En matière de gouvernance institutionnelle

? La mission estime que l'organisation actuelle sous forme de région monodépartementale est largement inadaptée, la superposition de deux échelons de collectivités sur un même territoire créant des lourdeurs inutiles et des antagonismes stériles. Elle appelle les autorités compétentes des DOM à utiliser davantage les potentialités d'adaptation que leur offre aujourd'hui l'article 73 de la Constitution et considère qu'il revient à chaque département de choisir ou non une évolution institutionnelle ou statutaire. En cas de demande d'évolution, elle appelle à organiser une campagne d'information préalable à la consultation pour éclairer les populations qui, par référendum, seront amenées à décider de leur avenir.

? Faire de l'actuelle Délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) une véritable administration de mission, rattachée directement au Premier ministre, pour assurer une vision interministérielle des politiques publiques. Les compétences de la délégation doivent être recentrées sur son rôle d'impulsion et de coordination stratégique, les fonctions de gestion devant être totalement transférées aux ministères techniques au sein desquels seraient créés de véritables « pôles outre-mer ».

? Adapter l'organisation des services déconcentrés de l'État aux spécificités des DOM et à leur autonomie accrue tout en assurant, d'une part, une meilleure représentation des personnels originaires des DOM aux postes d'encadrement, d'autre part, une réelle attractivité des postes par des mécanismes d'incitation financière, ciblés sur certains emplois en fonction des contraintes opérationnelles, et de valorisation du déroulement des carrières.

=> En matière de gouvernance financière

? Concernant les ressources des collectivités territoriales des DOM, la mission fixe comme priorité le maintien, au-delà de l'échéance de 2014, de l'octroi de mer qui constitue plus de 30 %, en moyenne, des recettes de fonctionnement des collectivités concernées.

? En matière de dépenses, la mission souhaite restaurer les capacités d'emprunt et donc d'investissement des collectivités territoriales, en allégeant les budgets de fonctionnement grevés par les charges de personnel. Les collectivités jouent en effet souvent le rôle de « buvard social ». De plus, les fonctionnaires territoriaux bénéficient de sur-rémunérations à hauteur de 53 % à La Réunion et de 40 % dans les trois autres DOM. Outre la mise en péril des budgets locaux, les sur-rémunérations ont pour effet pervers de tirer les prix à la hausse, entraînant la paupérisation de toute une partie de la population. La mission propose de sortir de cet engrenage dommageable pour les DOM en réajustant les majorations de traitement au différentiel réel du coût de la vie, pour les fonctionnaires territoriaux comme pour les fonctionnaires des services déconcentrés de l'État. Afin de ne pas pénaliser les DOM par une réduction des flux financiers résultant de l'ajustement des sur-rémunérations, la mission préconise une réaffectation en direction des collectivités ultramarines des sommes économisées par l'État sur la rémunération de ses agents, afin d'accélérer le rattrapage en matière d'équipements structurants.

? Parallèlement, il semble nécessaire à la mission de « repartir sur de bonnes bases », notamment en adoptant une procédure responsable d'apurement des dettes sociales des collectivités territoriales : il est illusoire de penser qu'elles pourront un jour rembourser les dettes importantes qu'elles ont vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, mais l'apurement de ces dettes doit intervenir pour celles déjà échues et seulement sous réserve du paiement des cotisations aux échéances au cours des dix prochaines années.

=> La question des prix, leur niveau et leur formation

? Au coeur des récents conflits sociaux, la question du niveau des prix et de leur formation constitue un sujet de préoccupation majeure dans les départements d'outre-mer. Ayant elle-même procédé à un relevé de prix en grande surface, la mission a pu constater l'importance des écarts de prix avec la métropole. Elle estime que, si l'étroitesse des marchés locaux fait obstacle à l'exercice d'une large concurrence et favorise les situations de monopole ou d'oligopole, il est possible d'agir sur le niveau des prix en faisant la lumière sur leurs mécanismes de formation. Il est nécessaire que les services étatiques de la concurrence assurent un contrôle effectif dans les secteurs économiques clés des DOM (fret maritime, transport aérien, grande distribution ...) et que soit mis en place un véritable « service de la transparence des prix » dans les DOM, doté d'outils statistiques adaptés avec une véritable coordination, sous l'autorité du préfet, des actions menées par les services de l'État enfin décloisonnés.

=> Les autres conditions d'un développement endogène réussi

En vue d'un développement endogène réussi, doivent être menés de front la réduction des facteurs de vulnérabilité du tissu économique, le renforcement des secteurs traditionnels et le développement des secteurs innovants.

? Le tissu économique des DOM se caractérise par une forte densité de TPE et un fort taux de mortalité des petites entreprises. Afin de réduire la vulnérabilité qui en résulte, il est impératif que les acteurs locaux renforcent les initiatives en matière d'accompagnement et de formation des chefs d'entreprises. La mission appelle à la réunion de l'ensemble des acteurs publics et privés dans le cadre d'une « conférence permanente de la formation professionnelle », pour définir et organiser en commun des filières de formation adaptées aux économies locales et pour élaborer des procédures simples facilitant l'accès aux formations et l'orientation des personnes. Elle considère en outre que les collectivités territoriales doivent adopter une programmation pluriannuelle des projets structurants afin d'assurer une véritable visibilité et une politique d'investissement et d'embauche viable pour les entreprises.

? L'État doit faciliter l'exploitation et la valorisation des ressources naturelles des DOM, par exemple en matière agricole ou piscicole. De plus, le schéma minier guyanais doit être réorienté, en concertation avec les collectivités territoriales, afin de promouvoir davantage le développement économique.

? Afin de soutenir le secteur primaire, un secteur clé de l'économie des départements d'outre-mer par son poids économique et social, la mission souligne la nécessité d'encourager la structuration des filières et l'organisation des interprofessions, de lancer un plan de restauration de l'espace agricole avec un objectif de doublement de la surface agricole utile et de défendre la prise en compte des spécificités de l'agriculture et de la pêche ultramarines dans la réglementation européenne ;

? Faire des DOM des modèles environnementaux et de l'environnement un élément clé de leur développement endogène, avec comme enjeux principaux l'autosuffisance énergétique et le développement du tourisme haut de gamme. Il semble indispensable que l'ensemble des acteurs locaux se mobilisent afin que puissent se structurer de véritables pôles d'excellence de développement durable. La mission a pu, sur le terrain, prendre la mesure du dynamisme de nombreux acteurs et de l'importance des projets en cours qui placent les DOM au premier rang des réalisations en ce domaine.

=> L'Europe, une chance ou une contrainte pour les DOM ?

Les quatre DOM appartiennent à la catégorie des régions ultrapériphériques (RUP) aux termes du traité européen, ce qui permet de reconnaître leur spécificité à ce niveau juridique, et sont attributaires de plus de 3 milliards d'euros au titre des fonds structurels sur la période 2007-2013. Ces financements européens permettent la réalisation de projets d'envergure tels que la route des Tamarins à La Réunion. L'appartenance à l'espace économique européen contraint cependant les DOM à respecter les normes, en particulier en matière environnementale, prescrites par le droit européen, souvent inadaptées à leur situation particulière. En outre, cette appartenance implique l'ouverture des marchés des DOM aux produits des pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), dans des conditions fixées par les accords de partenariat économique négociés par la Commission européenne.

Afin de renforcer la place des RUP au sein de l'Union européenne, la mission préconise d'étayer les moyens de notre Représentation permanente à Bruxelles pour une défense plus musclée et mieux anticipée de leurs intérêts, une meilleure prise en compte de leurs spécificités par l'Union européenne et une valorisation des atouts que représentent ces régions pour l'Europe.

=> Pour une meilleure insertion des DOM dans leur environnement régional

Un développement équilibré des DOM implique de donner une forte impulsion à une meilleure insertion dans leur environnement géographique : la zone Antilles Guyane représente un marché potentiel de 250 millions d'habitants et la zone de l'océan Indien de 2 milliards d'habitants.

La mission propose ainsi d'inciter l'Union européenne à lancer une politique de « grand voisinage » à destination des pays et territoires voisins des DOM, sur le modèle de la politique européenne de voisinage pour les pays du Sud de la Méditerranée et de l'Est. Elle préconise également de renforcer la coopération régionale sur des projets concrets.

=> Relever le défi de la jeunesse des populations

La situation du chômage des jeunes dans les DOM est d'une exceptionnelle gravité. Si le taux de chômage dans les DOM, toutes tranches d'âge confondues, est deux fois plus élevé que la moyenne nationale et est le plus élevé de l'Union européenne, pour les jeunes de 15 à 24 ans, il atteint 50 %.

? Face à cette bombe sociale à retardement dont les premiers signaux de mise à feu commencent à s'allumer, la mission propose la mise en place d'un véritable « plan Marshall » pour combattre le chômage des jeunes. Le Plan d'urgence pour les jeunes présenté en avril 2009 par le Gouvernement doit d'ailleurs comporter un volet spécifique pour les DOM.

? La mission appelle à combattre les causes profondes de cette situation en faisant notamment de la lutte contre l'illettrisme, qui concerne entre 15 % et 20 % de la population locale de chaque DOM, une priorité de l'action des pouvoirs publics.

? En matière d'enseignement supérieur, la mission propose d'instaurer un véritable statut de l'étudiant ultramarin, pour faciliter la vie étudiante et favoriser les chances de réussite, et la mise en place d'un programme Erasmus régional permettant de promouvoir la mobilité des étudiants dans leur environnement géographique.

=> La mise en valeur de la richesse culturelle des DOM

Malgré une série récente d'initiatives fortes axées sur la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crimes contre l'humanité, l'histoire des DOM reste encore mal connue de la société française. La mission, à l'instar d'Édouard Glissant, estime nécessaire de faire évoluer l'image des DOM et de passer du « ressassement au dépassement » : il faut valoriser les atouts des outre-mer et montrer les richesses qu'ils recèlent, tant naturelles que culturelles.

La mission propose donc de créer à cet effet une Maison des richesses des outre-mer, lieu de meilleure connaissance de leurs spécificités et de leur importance dans l'ensemble national français.

Elle propose également de créer des agences pour la promotion des cultures ultramarines et des rencontres pluriannuelles avec les milieux socio-économiques de l'hexagone, les « Grands Rendez-vous économiques des outre-mer », pour associer étroitement le monde de l'entreprise à l'objectif de réussite des DOM. Elle propose enfin de promouvoir une meilleure visibilité des outre-mer dans les médias.

=> Remédier aux lacunes des politiques publiques en matière de logement et de santé

? En matière de logement, secteur qui connaît une crise aiguë dans les DOM, avec un secteur social sous-développé et l'importance de l'habitat insalubre ou précaire, la mission préconise la mobilisation du foncier : les questions d'aménagement urbain et de disponibilité des terrains sont en effet la première étape pour augmenter l'offre de logements. Pour cela, la mission propose de mettre en place un « droit au foncier opposable » (DAFO), sur le modèle du droit au logement opposable, permettant aux collectivités territoriales, principalement les communes, de proposer des projets de construction de logements sur des terrains de l'État qui ne sont pas utilisés actuellement.

? En matière de santé publique, la mission souligne l'urgence de mettre en place le « Plan santé outre-mer » que le Gouvernement a annoncé il y a plus d'un an maintenant, selon deux axes majeurs : combler les retards, à la fois en équipements et en personnels et adapter la politique de santé aux spécificités des DOM, notamment en adaptant les formations médicales et paramédicales pour favoriser la polyvalence des professionnels, en organisant différemment le système de soins, par exemple par le développement de la télémédecine, en améliorant le financement des établissements de santé et des professionnels, pour mieux prendre en compte les frais de structure, par exemple ceux liés au climat ou au risque sismique, en développant une politique de prévention volontariste et adaptée, en luttant contre la mortalité infantile, nettement plus élevée dans les DOM, et en développant la coopération régionale et internationale, tant en matière de recherche que d'accès aux soins.

=> Lutter contre l'immigration clandestine

La pression migratoire qui s'exerce sur la Guyane et, dans une moindre mesure, la Guadeloupe, est forte et préoccupante. Elle induit, par son ampleur, des risques de déstabilisation sociale et, en tout état de cause, des charges publiques particulièrement lourdes tant au niveau de l'État que des collectivités territoriales.

La mission, consciente des efforts déployés depuis une dizaine d'années pour desserrer la pression migratoire, suggère de poursuivre l'adaptation des dispositifs juridiques et de l'organisation des services compétents aux spécificités de l'immigration dans les DOM et de multiplier les accords de coopération policière et judiciaire avec les États voisins.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nos outre-mer, terres de contrastes, sont mal connus des Français. Cette ignorance draine dans son sillage de nombreux clichés et suscite des sentiments ambigus, sur fond de kaléidoscope mêlant visions de rêve et de chaos :

Rivages paradisiaques et nature luxuriante, mais également terres exposées aux déferlements climatiques et aux colères telluriques ;

Trésors de biodiversité, poumon français à l'heure du bilan carbone, ou encore réserves exceptionnelles de ressources naturelles sur terre comme en mer, mais également économies locales profondément déséquilibrées et sinistrées par un chômage de masse ;

Sociétés riches d'une extrême diversité humaine et culturelle, mais sociétés meurtries par l'Histoire et, en dépit de leur particulière jeunesse, guettées par le désarroi et la désespérance.

Fleurons de la République portant haut les couleurs de notre pays sur tous les océans et jusque dans l'espace, les départements d'outre-mer (DOM) renvoient inlassablement nos compatriotes de l'hexagone au passé colonial de la France et à ses avatars, le drame humain du commerce triangulaire et de l'esclavage reconnus récemment crimes contre l'humanité.

Ces contrastes forts inspirent des sentiments confus où se bousculent rêve et envie, fierté et culpabilité refoulée, compassion et exaspération. La complexité rebute, l'incompréhension détruit.

À l'heure de la crise mondiale, éprouvée de plein fouet par notre société hexagonale qui voit ainsi s'éloigner les rivages paradisiaques avec la réduction de son pouvoir d'achat, ces sentiments contradictoires ne font que s'exacerber : repli sur soi rime alors avec société aux abois.

Et le discours sur le coût de l'outre-mer ressurgit de plus belle avec sa cohorte de commentaires et de sondages. Or, les commentaires, souvent complaisants et erronés sur ces questions complexes, font fi des réalités et véhiculent des idées fausses : la loi de finances initiale pour 2009 révèle ainsi une part de la population des DOM dans la population nationale de 2,88 % alors que le poids de ces mêmes départements dans la dépense budgétaire est nettement inférieur, s'élevant à 2,62 %1(*). Bien sûr, ces chiffres, qui n'incluent pas la dépense fiscale très difficile à évaluer, doivent être nuancés dans la mesure où l'effort financier national en direction des DOM doit également se mesurer à l'aune des transferts sociaux.

Combattre les idées fausses et les clichés dévastateurs, réduire les incompréhensions mutuelles par la connaissance et avancer les pistes d'une refondation des relations entre les DOM et l'hexagone par des propositions concrètes, inspirées par les témoignages recueillis sur le terrain, telle est l'ambition du présent rapport.

À l'heure où la crise sociale secouait ces territoires, le Sénat a en effet, par une initiative de son président approuvée par l'ensemble des groupes politiques, décidé la création d'une mission d'information pour tenter de faire la lumière sur les causes profondes du malaise.

La mission a mené ses travaux tambour battant puisque à peine plus de trois mois ont séparé le début de ceux-ci de l'adoption de ses conclusions. Plus d'une trentaine d'auditions ont ainsi été réalisées au Sénat, un déplacement a été effectué à Bruxelles et, surtout, un parcours a conduit une délégation de la mission dans chacun des quatre départements concernés. Loin de la promenade touristique que d'aucun imagine ou raille au seul prononcé du mot « outre-mer », ces déplacements dans les départements ont permis de tenir quelque quatre vingt réunions et d'effectuer une trentaine de visite de terrain, livrant à la mission un condensé de témoignages d'une grande richesse auxquels le présent rapport fait fidèlement écho.

Confirmant les intuitions initiales de la mission relatives à la prévalence de certains thèmes, les témoignages recueillis lui ont aussi beaucoup appris : elle a ainsi pu éprouver la complexité de la situation et tenté d'identifier les principaux points de blocage pour formuler des propositions adéquates. Deux questions transversales sont revenues sans cesse dans les entretiens :

La défaillance des outils et l'absence de démarche d'évaluation préalable à la décision : or, comment asseoir la crédibilité de politiques publiques menées à l'aveuglette ?

L'insuffisante prise en compte des spécificités caractérisant la situation des DOM, qui bat en brèche la mise en oeuvre du principe d'égalité devant la loi tant il est vrai que ce dernier se mesure à situations comparables.

La mission a constaté les graves lacunes affectant les moyens d'évaluation de la situation des DOM, tous domaines confondus et en particulier en matière de mécanismes de formation des prix, de données démographiques ou encore de finances locales, estimant que cela était révélateur du faible intérêt accordé à l'outre-mer par les services de l'État, au niveau central comme à l'échelon déconcentré. Un constat aussi sévère a été dressé concernant l'insuffisante prise en considération des spécificités locales.

La mission a par ailleurs éprouvé la force et la complexité des liens unissant ces collectivités à la République et la nécessité, notamment aux Antilles, de les libérer du poids tutélaire de l'Histoire, pour aller de l'avant. Inspirée par une réflexion d'Édouard Glissant selon laquelle il faut désormais passer du « ressassement au dépassement », la connaissance historique paraissant le meilleur moyen de s'affranchir de la victimisation et de la culpabilisation par héritage, elle s'est efforcée de formuler des propositions tendant à améliorer la connaissance des DOM et la valorisation d'une richesse fondée sur la diversité.

La mission d'information formule le voeu que la récente période de troubles ait des vertus cathartiques, obéissant au dicton créole selon lequel « sé en gwo désod ki ka mété lod », c'est-à-dire : « il faut un bon désordre pour mettre en ordre ».

Considérant que les DOM sont parvenus à un tournant historique, elle préconise, tout au long du rapport et au travers d'une centaine de propositions, que ce nouvel élan vers un développement endogène réussi soit fondé sur :

L'assainissement de la situation de ces collectivités en matière de gouvernance, tant institutionnelle que financière ;

Un rééquilibrage entre le lien de quasi exclusivité avec la métropole et l'Union européenne et la nécessité d'une meilleure insertion dans l'environnement régional ;

Une meilleure prise en compte de leurs spécificités et de la diversité, pour la valorisation de leurs atouts comme pour l'allègement de leurs contraintes.

Atteindre ces objectifs et relever ces défis pour fonder l'avenir passe par une redéfinition des droits et des devoirs de chacun.

*

* *

I. ASSAINIR LA SITUATION DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER EN RESTAURANT LA GOUVERNANCE

Depuis 1982, date de la création des quatre régions monodépartementales d'outre-mer, la question institutionnelle constitue un sujet de débat politique, en particulier dans les départements français d'Amérique. Elle peut être exprimée dans une formulation relativement simple : l'application aux « quatre vieilles colonies » d'une organisation institutionnelle et administrative ainsi que d'un régime législatif assimilés à ceux de la métropole permet-elle le plein épanouissement de ces territoires dans la République ?

Cette problématique renvoie à la perception par les populations domiennes de leur place dans la République. Elle procède, essentiellement aux Antilles et en Guyane, d'une volonté de différenciation par rapport à la métropole, justifiée par une histoire particulière et une culture propre.

De fait, à l'issue de ses travaux, la mission a pu mesurer l'intérêt que présenterait une évolution tant du statut des DOM que de l'organisation des services de l'État chargés d'y assurer la bonne application des lois de la République.

A. VERS UNE MEILLEURE PERTINENCE DE L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE ET ADMINISTRATIVE

La situation des départements et régions d'outre-mer se caractérise par des particularités en matière de droit applicable et d'organisation administrative. La mission s'est attachée à évaluer la pertinence de l'état du droit et d'une éventuelle modification de celui-ci afin de favoriser une meilleure gouvernance de ces territoires.

1. Favoriser l'aménagement du principe d'assimilation

À l'origine, comme l'a rappelé M. Thierry Michalon, maître de conférences honoraire à l'université des Antilles et de la Guyane, les colonies françaises, soumises à un statut spécifique, étaient considérées comme des collectivités territoriales de la République tout en restant soumises à un régime de déconcentration et non de décentralisation. Elles étaient régies par des décrets de l'Empereur et non par les lois s'appliquant dans l'hexagone, cette distinction étant à l'origine du principe de spécialité législative.

Dès 1854, la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion et la Guyane s'étaient vu appliquer un régime législatif spécifique, disposant d'un conseil général et étant régies par un statut d'assimilation.

Cependant, à la fin du XIXème siècle, trois des « vieilles colonies » formulèrent des demandes tendant à leur transformation en départements : la Martinique en 1874, la Guadeloupe en 1881 et La Réunion en 1882. Il a ainsi fallu attendre le vote de la loi de « départementalisation » du 19 mars 19462(*), puis l'adoption de la Constitution de la IVème République -disposant que « le régime législatif des DOM est le même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi »- pour que les « quatre vieilles » se libèrent du statut « colonial » dans lequel elles étaient placées depuis le XVIIème siècle.

a) L'application « adaptée » du droit de la République aux départements d'outre-mer

Érigés en départements au nom d'un principe d'assimilation par rapport à la métropole, défendu notamment à l'époque par les grandes figures politiques qu'étaient Aimé Césaire et Gaston Monnerville, les « vieilles colonies » se sont donc vu appliquer, par principe, le droit applicable en métropole. Comme l'a relevé Aimé Césaire, alors député de la Martinique, lors du débat parlementaire préalable à l'adoption de la loi de départementalisation, cette transformation était ressentie comme « l'aboutissement normal d'un processus historique et la conclusion logique d'une doctrine. » La Constitution du 4 octobre 1958 n'a, depuis lors, pas remis en cause ce choix.

Cependant, l'article 73 de la Constitution de la IVème République ayant été jugé comme de portée rétroactive, le principe de spécialité législative trouve toujours à s'appliquer pour les textes antérieurs au 24 décembre 1946, date d'entrée en vigueur de cette Constitution. En conséquence, sauf mention contraire, ces textes sont présumés ne pas s'appliquer dans les DOM.

Cette co-existence complexe de dispositions pour partie applicables et pour partie inapplicables a soulevé en pratique la question récurrente de savoir si une loi nouvelle de portée générale modifiant une loi antérieure à 1946 en tout ou en partie inapplicable dans les départements et régions d'outre-mer, rend les mesures antérieures automatiquement applicables à ces collectivités. Il résulte d'une jurisprudence désormais bien établie que le texte nouveau est présumé ne pas s'appliquer quand il modifie un texte inapplicable, à moins que son auteur manifeste clairement son intention de le rendre applicable.

Il en résulte que le droit applicable dans les DOM est, par nature, et malgré ce que pourrait laisser penser le principe de l'identité législative, un droit peu « lisible ».

La mise en oeuvre d'un pouvoir d'adaptation des lois et règlements directement applicables dans ces territoires a ajouté à la complexité de l'ordonnancement juridique.

En 1958, l'article 73 de la Constitution de la Vème République, tout en maintenant le principe de l'identité législative, a constitutionnalisé le principe d'adaptation du droit applicable dans les DOM, dans la mesure où ces adaptations sont « nécessitées par leur situation particulière ». Elles relèvent, selon leur objet, de la voie législative ou de la voie réglementaire.

Le législateur comme le pouvoir réglementaire ne s'est du reste pas privé d'exercer cette compétence d'adaptation, le droit en vigueur organisant une forme de participation des départements et régions d'outre-mer à l'édiction de ces normes d'adaptation. Les conseils généraux d'outre-mer3(*) et les conseils régionaux d'outre-mer4(*) sont consultés sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de leur collectivité. Ils peuvent également, en application des articles L. 3444-2 et L. 4433-3 du code général des collectivités territoriales, présenter des propositions de modification des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur, ainsi que toutes propositions de nature législative ou réglementaire concernant le développement économique, social et culturel sur leur territoire.

La volonté d'assurer aux DOM un essor économique permettant de rapprocher le niveau de vie de ses habitants de celui de la métropole s'est traduite par des législations spécifiques, présentées comme adaptées aux situations rencontrées dans les DOM. Depuis plus de vingt ans, ces derniers ont ainsi profité de mesures particulières, notamment en matière fiscale ou sociale, qui ne s'appliquent qu'à eux et, dans une moindre mesure, aux autres collectivités situées outre-mer5(*).

Le législateur et le pouvoir réglementaire ont également décidé de certaines adaptations en matière d'organisation administrative et institutionnelle.

Ainsi, les quatre régions d'outre-mer sont dotées d'un organe consultatif spécifique : le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement6(*). Par ailleurs, depuis la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, la Guyane est dotée d'un organe consultatif spécifique, le conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge7(*), auquel a été conféré le pouvoir de se prononcer sur les questions relatives à l'environnement, au cadre de vie ou aux activités culturelles de ces populations.

Par ailleurs, les régions et DOM disposent de compétences particulières qui les distinguent des régions de métropole.

En matière de fiscalité locale, notamment, les régions exercent des pouvoirs spécifiques, notamment en matière d'octroi de mer8(*) ou de taxes sur les carburants9(*). Les DOM sont également dotés de compétences particulières dans le cadre des droits sur les tabacs10(*).

Les conseils régionaux d'outre-mer bénéficient par ailleurs de compétences tout à fait uniques en matière de relations internationales. Ils peuvent ainsi adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d'engagements internationaux concernant la coopération régionale entre la République française et, selon le cas, les États de la Caraïbe, les États voisins de la Guyane et les États de l'océan Indien, ou d'accords avec des organismes régionaux des aires correspondantes. Leurs présidents peuvent se voir délivrer pouvoir pour négocier et signer des accords avec un ou plusieurs États ou territoires, dans les domaines de compétence de l'État. Dans les domaines de compétence de la région, les conseils régionaux peuvent, par délibération, demander aux autorités de la République d'autoriser leur président à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, des accords avec un ou plusieurs États, territoires ou organismes régionaux11(*).

La faculté d'adaptation offerte aux DOM a néanmoins été enserrée dans des limites strictes par le Conseil constitutionnel.

Ainsi, par exemple, en 1982, sous l'impulsion de notre collègue Pierre Mauroy, alors Premier ministre, le Gouvernement, suivi par le Parlement, avait décidé d'accorder aux DOM une décentralisation beaucoup plus poussée qu'en métropole, grâce à une « assemblée unique », élue selon des modalités dérogatoires à celles en vigueur pour les départements métropolitains, faisant fonction de conseil général et de conseil régional dans les régions monodépartementales d'outre-mer. Or, dans sa décision 82-147 DC du 2 décembre 1982, le Conseil constitutionnel a refusé cette adaptation, au motif que l'institution d'un mode de scrutin spécifique ne permettait pas d'assurer « la représentation des composantes territoriales du département ».

b) Des possibilités d'adaptation récemment renforcées

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a élargi les facultés d'adaptation du droit applicable dans les DOM.

(1) Une évolution vers davantage de souplesse

Depuis 2003, l'article 73 de la Constitution dispose que « les lois et règlements peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. » Cette nouvelle formulation implique que l'adaptation n'a plus à être « nécessaire » ; il suffit, en définitive, qu'elle soit pertinente au regard des spécificités des DOM.

Article 73 de la Constitution

« Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

« Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement.

« Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement.

« Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette énumération pourra être précisée et complétée par une loi organique.

« La disposition prévue aux deux précédents alinéas n'est pas applicable au département et à la région de La Réunion.

« Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

« La création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités. »

Cette plus grande ouverture n'a toutefois pas réduit à néant la possibilité pour le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État d'exercer un contrôle sur l'existence même de caractéristiques et contraintes particulières justifiant une adaptation, selon le cas, de la loi ou du règlement. Le Conseil constitutionnel a ainsi, après l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, censuré une disposition la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoyant un transfert différé dans les DOM des personnels techniciens, ouvriers et de service des établissements d'enseignement, au motif que la situation dans ces départements ne différait pas suffisamment de celle rencontrée en métropole12(*).

La révision constitutionnelle de 2003 a, en outre, permis une décentralisation du pouvoir d'adaptation du droit applicable dans les DOM.

Cette faculté d'adaptation peut désormais être exercée tant par le législateur ou le pouvoir réglementaire que par les départements et régions d'outre-mer eux-mêmes, « dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées par la loi ». Elle se double d'une faculté offerte aux départements et régions d'outre-mer de définir eux-mêmes, dans « un nombre limité de matières », des règles relevant du domaine de la loi ou du règlement. Cette dernière prérogative est néanmoins exclue pour La Réunion, dont les élus ont ainsi entendu marquer leur attachement au principe de l'assimilation.

Ces deux modalités d'exercice d'un pouvoir législatif ou réglementaire décentralisé ne peuvent toutefois pas concerner des matières « régaliennes », dont l'exercice ne peut par définition être transféré par l'État. L'article 73 de la Constitution en fournit la liste : la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette énumération a néanmoins vocation à être complétée ou précisée, le cas échéant, par une loi organique.

En outre, un tel transfert ne peut intervenir lorsque sont en cause les « conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti ».

Organisée par l'article 73 de la Constitution, la procédure d'adaptation ou de détermination de règles relevant du domaine de la loi ou du règlement a vu ses conditions d'application précisées par la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions institutionnelles et statutaires relatives à l'outre-mer.

La loi institue une procédure, relativement complexe, en trois phases13(*) :

- une demande d'habilitation, qui doit être formulée par l'assemblée locale concernée, indiquant les matières dans lesquelles l'adaptation ou la possibilité de fixer des règles localement est envisagée ainsi que la finalité des mesures souhaitées. L'avis du conseil économique et social régional est requis lorsque les matières dans lesquelles l'habilitation est sollicitée relèvent de sa compétence, mais il ne lie pas juridiquement le conseil général ou le conseil régional ;

- le vote d'une habilitation législative autorisant à adapter localement, dans des matières déterminées, les lois ou règlements ou à fixer les règles localement dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi. Cette habilitation peut résulter d'une loi spécifique ou d'une disposition particulière d'une loi n'ayant pas cet unique objet, insérée à l'initiative du Gouvernement ou d'un parlementaire, mais non d'une ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. Elle n'est valable que pour une durée maximale de deux ans à compter de la promulgation de la loi qui la comporte ;

- l'adoption par l'assemblée locale concernée, à la majorité absolue de ses membres, d'une délibération mettant en oeuvre l'habilitation obtenue. Cette délibération est soumise au contrôle juridictionnel du Conseil d'État, le préfet pouvant déférer cet acte devant cette juridiction, avec un effet suspensif de droit pendant trois mois.

La procédure prévue à l'article 73 de la Constitution a néanmoins fait l'objet d'un assouplissement à la faveur de la révision constitutionnelle intervenue à l'occasion de la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République.

Alors que jusqu'alors une habilitation de nature législative était imposée même pour adapter ou définir localement des dispositions réglementaires, il suffit désormais, lorsque l'adaptation ou la détermination des règles concerne des dispositions à caractère réglementaire, d'une habilitation de nature réglementaire.

Il s'agit à l'évidence d'une simplification heureuse et légitime, car il est inutilement contraignant et non juridiquement indispensable d'exiger l'adoption préalable d'un acte législatif d'habilitation. L'entrée en vigueur de cette disposition est néanmoins soumise à l'adoption d'une loi organique d'application.

Pour assurer l'application effective et faciliter la mise en oeuvre par les départements et régions d'outre-mer de leur pouvoir d'adaptation des dispositions législatives ou réglementaires applicables sur leur territoire, la mission souhaite que les articles L.O. 3445-6 et L.O. 4435-6 du code général des collectivités territoriales soient rapidement modifiés afin qu'elles soient cohérentes avec les nouvelles dispositions constitutionnelles.

(2) Une mise en oeuvre encore embryonnaire

La nouvelle liberté donnée aux départements et régions d'outre-mer en matière d'adaptation était fortement demandée par leurs élus. Néanmoins, sa mise en oeuvre reste embryonnaire : plus de deux années après l'adoption de la loi organique du 21 février 2007, cette procédure commence seulement à recevoir un début d'application.

Le conseil régional de la Guadeloupe a ainsi adopté deux délibérations le 27 mars 2009, tendant :

- pour l'une, à fixer des règles spécifiques à la Guadeloupe en matière de maîtrise de la demande en énergie, de développement des énergies renouvelables et de réglementation thermique pour la construction des bâtiments ;

- pour l'autre, à édicter, en Guadeloupe, des règles permettant la création d'un établissement public régional à caractère administratif chargé d'exercer les missions de service public de formation professionnelle qui lui seront déléguées par la région.

Ces demandes ont fait l'objet de deux habilitations législatives dans le cadre de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer14(*). Le pouvoir normatif délégué au conseil général de la Guadeloupe devra être exercé dans un délai de deux ans.

En revanche, les demandes du conseil général et du conseil régional de la Martinique, pourtant formulées bien avant celles de la Guadeloupe, n'ont pas connu la même issue.

En novembre 2007, le conseil général et le conseil régional de la Martinique avaient saisi le Premier ministre, sur le fondement de l'article L. 3444-2, de demandes tendant à adapter les dispositions de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, afin de constituer un périmètre départemental unique de transports et d'opérer un transfert des compétences des autorités organisatrices existantes à une autorité unique se substituant à celles-ci.

Aucune suite n'ayant été donnée à ces demandes, le conseil général a adopté une délibération le 19 juin 2008 portant demande d'habilitation en application de l'article L.O. 3445-2. Une demande similaire a été formulée par le conseil régional de la Martinique.

Néanmoins, faute d'une publication au Journal officiel en application de l'article L.O. 3445-4, cette demande n'a pu déboucher sur l'examen d'une disposition législative d'habilitation.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette situation découle du fait que le secrétariat d'État à l'outre-mer n'aurait pas souhaité donner suite à cette démarche, après avoir constaté une absence de consensus local sur le sujet du fait des demandes concurrentes des deux niveaux de collectivités, alors même que ces délibérations n'ont fait l'objet d'aucun recours juridictionnel devant le Conseil d'État15(*).

Or, la mission tient à rappeler avec force que la loi organique du 21 février 2007 ne prévoit que l'exercice d'un contrôle de légalité des délibérations prises par les conseils généraux et régionaux d'outre-mer en application de l'article 73 de la Constitution. Elle n'autorise aucunement le Gouvernement à exercer un contrôle d'opportunité sur ces délibérations. Cette interprétation résulte clairement des débats au Sénat lors de l'examen de la loi organique, notre assemblée ayant, à l'initiative de votre commission des lois, refusé que le préfet puisse solliciter une nouvelle délibération, estimant qu'il n'appartenait pas au pouvoir exécutif d'exercer « une sorte de contrôle d'opportunité de la demande d'habilitation »16(*).

La mission souligne que l'interprétation et l'application faite de la faculté d'adaptation décentralisée offerte par l'article 73 de la Constitution met à mal l'économie de l'ensemble de cette procédure.

Elle ne semble malheureusement que l'illustration d'une attitude plus générale, rapportée à plusieurs reprises à la mission lors de ses déplacements en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane par les élus : l'absence d'assistance et d'écoute des services de l'État aux demandes d'adaptation des normes législatives ou réglementaires applicables sur ces territoires.

Devant la délégation de la mission en Guyane, M. Alain Tien Long, président du conseil général, a ainsi regretté que l'État soit peu enclin à accepter des adaptations qui, pourtant, s'imposent compte tenu du contexte géographique des DOM. Il a rappelé que le préfet de la Guyane avait, par exemple, interdit le transport des élèves sur certains fleuves en raison de leur dangerosité, alors que le transport fluvial s'impose d'évidence dans certaines parties du territoire guyanais, et alors même que la compétence d'aménagement des voies fluviales appartient à l'État.

La mission souligne d'ailleurs que les difficultés de mise en oeuvre de cette procédure complexe ne sont pas étrangères au fait que les élus départementaux et régionaux de la Martinique, réunis en congrès le 18 décembre 2008, ont finalement retenu la création d'une collectivité régie par l'article 74 de la Constitution, alors que leur choix avait été, en 2003, de maintenir le principe de l'assimilation législative adaptée prévue par l'article 73.

Il est donc essentiel que les services de l'État, tant au niveau déconcentré qu'au niveau gouvernemental, apportent une plus grande attention aux demandes formulées et, le cas échéant, un accompagnement technique à la définition de ces demandes d'habilitation.

Ce souhait dépasse du reste la seule procédure d'adaptation décentralisée organisée par les articles L.O. 3445-1 et suivants et L. 4435-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Il concerne également les demandes d'évolution législative ou réglementaire formulées par les départements et régions d'outre-mer en application des articles L. 3444-2 et L. 4433-3 du même code, ainsi qu'aux avis émis à l'occasion des consultations sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret, dans les conditions prévues par les articles L. 3444-1 et L. 4433-4 de ce code.

Proposition n° 1 : Favoriser l'utilisation par les DOM des facultés d'adaptation offertes par l'article 73 de la Constitution.

c) Une assimilation institutionnelle source de complexité et d'antagonismes stériles

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a transposé sur les territoires de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion l'organisation territoriale retenue en métropole, en superposant, sur un même territoire, un niveau régional au niveau départemental existant.

Cette superposition dans une même circonscription de deux collectivités distinctes a créé une difficulté que le législateur a traité, en 1984, en transférant à la région l'essentiel de ce qui constitue la spécificité de l'outre-mer et qui jusqu'alors avait conduit à confier aux DOM des compétences particulières. Ainsi, en vertu de la loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion, le département a vu son champ d'intervention réduit au régime de droit commun. Cette situation résulte du reste en partie des contraintes imposées par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 25 juillet 1984 rendue à l'occasion de cette même loi, a limité le transfert de compétences initialement souhaité par le législateur au profit des régions d'outre-mer en estimant que certains aménagements de compétences dépassaient les mesures d'adaptation autorisées par la Constitution17(*).

Au-delà de la répartition des compétences entre ces deux niveaux de collectivités, l'intérêt même de la coexistence de collectivités départementale et régionale sur des territoires souvent relativement exigus et parfois faiblement peuplés doit être mis en question.

La problématique n'est pas nouvelle. Elle était déjà au coeur des débats lors de l'examen du projet de loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à La Réunion. Le Gouvernement, par la voie de M. Henri Emmanuelli, alors secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, entendait en effet instituer une assemblée unique pour permettre à « l'anomalie monodépartementale » de fonctionner plus efficacement18(*).

Elle a par ailleurs été plus récemment parfaitement mise en relief par notre collègue Claude Lise, président du conseil général de la Martinique, et par M. Michel Tamaya, alors député de La Réunion, dans leur rapport au Premier ministre en 199919(*).

Ce rapport soulignait, à juste titre, que la coexistence de deux niveaux de collectivités ôtait à la région d'outre-mer toute la dimension interdépartementale de son action, dès lors qu'il ne lui appartient pas, de fait, d'essayer d'aménager un territoire en tentant de gommer telle ou telle différence entre départements, ou en valorisant l'un d'eux dans un domaine particulier.

Votre mission d'information fait sien, dix ans après, le constat établi dans ce rapport qui reste pleinement d'actualité : « l'unité de lieu » qui résulte du choix de régions monodépartementales renforce le face à face permanent des deux collectivités et incite chacune d'entre elles à se positionner systématiquement en fonction des choix de l'autre. Les déplacements qu'elle a pu faire dans les quatre DOM ont du reste clairement mis en relief que cet antagonisme latent était évidemment renforcé lorsque les orientations politiques des deux niveaux de collectivités étaient divergentes.

Or, cette structuration, déjà elle-même source de complexité, se double d'un enchevêtrement de compétences qui, dans certains cas, conduit chaque niveau de collectivité à mener des actions parallèles -si ce n'est concurrentes- dans les mêmes domaines.

L'application du droit commun peut déjà générer un enchevêtrement des compétences dans plusieurs domaines, à commencer par l'interventionnisme économique. Si ce domaine est normalement réservé à la région, le département y exerce souvent une mission complémentaire. Cette situation s'exprime tout particulièrement dans le cadre des interventions en faveur de l'agriculture. Elle est également présente, comme l'a rappelé M. Alfred Marie-Jeanne, député et président du conseil régional de la Martinique, dans le domaine du sport et de la culture.

De manière paradoxale, il semble que les textes législatifs ou réglementaires adaptant dans les DOM la répartition de certaines compétences aient parfois contribué à accentuer les difficultés d'exercice de compétences partagées entre le département et la région. Tel est le cas dans le domaine de la pêche, pour lequel les départements sont compétents en matière de création, d'aménagement ou d'exploitation des ports maritimes de pêche et de commerce, alors que les régions ont seules compétence pour attribuer et financer les aides au renouvellement et à la modernisation de la flotte de pêche côtière et aux entreprises de culture marine.

La déficience de l'organisation institutionnelle actuelle a également été relevée par le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Édouard Balladur. Dans son rapport remis au président de la République le 5 mars 2009, il a considéré que la superposition actuelle d'un département et d'une région sur des territoires peu vastes et peu peuplés « illustrait à l'extrême l'empilement des structures administratives dans notre pays ».

Pour autant, il faut reconnaître qu'en pratique la dualité du département et de la région n'a pas eu tous les effets négatifs que l'on pouvait craindre, sans doute parce qu'une « coexistence pacifique » a su malgré tout s'instaurer entre les deux niveaux de collectivités.

Les difficultés liées au partage de compétences ont en effet été atténuées par des accords conclus entre le département et la région dans la plupart des DOM. Lors de son déplacement à La Réunion, la délégation de la mission a ainsi pu constater, lors de son entretien avec Mme Nassimah Dindar, présidente du conseil général, qu'un accord avait permis de limiter les chevauchements des compétences départementales et régionales.

Malgré ce renforcement de l'autonomie normative des DOM depuis 2003, la volonté de voir évoluer l'organisation de ces collectivités -à l'exception notable de La Réunion- et leur rapport à la métropole n'a jamais cessé d'être présente.

2. Une évolution institutionnelle ou statutaire souhaitable et souhaitée par plusieurs DOM

À la fin des années 1990, la « déclaration de Basse-Terre » du 1er décembre 1999, émanant des présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, Martinique, et Guyane -à l'époque respectivement notre collègue Lucette Michaux-Chevry et MM. Alfred Marie-Jeanne et Antoine Karam- ainsi que les propositions du rapport remis au Premier ministre par notre collègue Claude Lise et M. Michel Tamaya20(*) ont fait apparaître au grand jour le désir des élus de voir le statut de département et région d'outre-mer issu des lois Defferre évoluer vers davantage d'autonomie.

Cette demande s'est traduite rapidement par la création, à l'occasion de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, de congrès des élus des conseils généraux et régionaux de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique, compétents pour « délibérer de toute proposition d'évolution institutionnelle »21(*). Ces congrès ont adopté, en juin 2001, plusieurs résolutions demandant la création, dans ces trois territoires, de collectivités uniques se substituant aux régions et départements existants.

Une telle demande n'était cependant pas partagée par plusieurs élus de La Réunion, la loi d'orientation pour l'outre-mer évoquant, à leur demande, « l'attachement des Réunionnais à ce que l'organisation de leur île s'inscrive dans le droit commun ».

L'évolution institutionnelle recherchée pouvait néanmoins se heurter à l'interprétation faite par le Conseil constitutionnel dans sa décision susmentionnée n° 82-147 DC du 2 décembre 1982 sur la loi adaptant la loi relative à la libre administration des collectivités à la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion, à la suite du recours présenté par plus de soixante sénateurs à l'initiative de notre ancien collègue Louis Virapoullé, vice-président de la commission des lois, et signée notamment par Alain Poher, alors président du Sénat. La révision constitutionnelle opérée par la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a levé cette hypothèque en donnant une flexibilité institutionnelle et statutaire accrue aux collectivités territoriales d'outre-mer.

a) Une faculté d'évolution offerte depuis 2003 par la Constitution

La révision constitutionnelle intervenue le 28 mars 2003 a profondément modifié la physionomie de l'outre-mer français en réorganisant le statut juridique des territoires qui le composent et en ouvrant, au profit des quatre DOM, deux perspectives d'évolution.

(1) L'évolution institutionnelle sous le régime de l'assimilation législative adaptée : la collectivité unique ou l'assemblée délibérante unique

La première faculté d'évolution, qui peut être qualifiée d'évolution institutionnelle, rend possible une modification de la structure institutionnelle des départements outre-mer, dans le cadre d'un régime d'assimilation législative, c'est-à-dire de l'application de plein droit des lois et règlements sur leur territoire, le cas échéant, adaptée aux caractéristiques et contraintes qui s'y présentent.

Le dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution offre la possibilité de substituer à un département et une région d'outre-mer une collectivité unique ou d'instituer une assemblée délibérante unique pour le département et la région. Dans les deux cas, les modifications institutionnelles interviennent par l'effet d'une loi ordinaire.

Dans l'hypothèse d'une transformation en collectivité unique, il semble que le législateur aurait une très grande liberté pour définir l'organisation institutionnelle de la collectivité, sous réserve du respect des principes constitutionnels, à commencer par celui de la représentation démocratique.

En revanche, MM. Stéphane Diémert, sous-directeur, chargé de mission auprès du secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, et Christian Vitalien, professeur associé à l'université des Antilles et de la Guyane, entendus par la mission, ont indiqué que, si le choix était fait de doter le département et la région d'outre-mer d'une assemblée unique -qui connaîtrait ainsi une dualité fonctionnelle- la liberté du législateur dans la définition du mode de scrutin retenu serait notablement réduite, compte tenu de la motivation de la décision n° 82-147 DC du Conseil constitutionnel du 2 novembre 1982.

(2) L'évolution statutaire : la transformation d'un DOM en une collectivité d'outre-mer

Le second choix d'évolution, qui peut être qualifiée d'évolution statutaire, est offert par l'article 74 de la Constitution. Celui-ci permet la transformation d'un DOM, régi en tant que tel par le principe de l'assimilation législative, en une collectivité d'outre-mer soumise au principe de la spécialité législative -c'est-à-dire dans laquelle les lois et règlements s'appliquent dans les conditions prévues par le statut de cette collectivité.

Article 74 de la Constitution

« Les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République.

« Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, qui fixe :

« - les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;

« - les compétences de cette collectivité ; sous réserve de celles déjà exercées par elle, le transfert de compétences de l'État ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique ;

« - les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

« - les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

« La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles :

« - le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;

« - l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

« - des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;

« - la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

« Les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités relevant du présent article sont définies et modifiées par la loi après consultation de leur assemblée délibérante. »

L'avantage d'une telle transformation réside dans la possibilité d'une autonomie normative et administrative accrue par rapport à la métropole. Les conditions et les limites de cette autonomie des collectivités d'outre-mer doivent être définies par une loi organique spécifique, propre à chaque collectivité, le cas échéant complétée par une loi ordinaire.

Le régime de l'article 74 permet, en quelque sorte, toute les combinaisons possibles, puisque la loi organique portant statut de la collectivité pourra retenir soit un régime de quasi-assimilation par rapport à la métropole22(*), soit un régime de plus grande autonomie23(*), en fonction des matières concernées.

Néanmoins, la Constitution exclut expressément le transfert à une collectivité d'outre-mer de certains domaines « régaliens » : la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes ainsi que le droit électoral.

Ce changement de statut peut non seulement bénéficier à une collectivité dans sa totalité, mais également à une partie de collectivité. C'est ce qui a rendu possible la transformation de Saint-Barthélémy et Saint-Martin, qui constituaient jusqu'alors des communes du département de la Guadeloupe, en deux collectivités d'outre-mer distinctes.

b) Une faculté d'évolution soumise au consentement des électeurs des territoires concernés

L'évolution institutionnelle ou statutaire des DOM requiert, au préalable, le consentement des populations résidant sur leur territoire.

L'article 72-4 de la Constitution prévoit en effet que les électeurs des collectivités situées outre-mer sont consultés préalablement à toute modification du régime de la collectivité à laquelle ils appartiennent. La décision de procéder à cette consultation appartient au seul Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Lorsque la consultation est organisée sur proposition du Gouvernement, elle fait l'objet, devant chaque assemblée, d'une déclaration suivie d'un débat.

Cette exigence de consultation des électeurs - exorbitante par rapport à tout autre territoire de la République - vise à s'assurer que la volonté d'évolution est effectivement partagée par la majorité de la population. Mais elle implique que les électeurs soient véritablement informés des conséquences réelles, au plan juridique, d'une éventuelle évolution.

Tout changement, notamment lorsqu'il met en cause l'organisation des pouvoirs, peut constituer la source de craintes parfois infondées. Or, la mission d'information a pu constater, au cours de ses auditions et déplacements, la crainte souvent diffuse mais parfois clairement exprimée qu'un changement de statut remette en cause l'appartenance de ces territoires à l'Union européenne -et en conséquence entraîne la perte des avantages économiques et financiers liés en particulier aux fonds structurels européens- ainsi que l'application des lois sociales -et notamment les aides sociales qui en découlent.

(1) L'absence d'incidence sur le statut communautaire des départements d'outre-mer

À cet égard, la mission ne peut que rappeler qu'un changement statutaire -et a fortiori un changement institutionnel dans le cadre de l'article 73 de la Constitution- n'a en lui-même aucune incidence sur le statut européen des collectivités concernées.

Comme l'ont rappelé lors des auditions de la mission tant M. Stéphane Diémert, sous-directeur, chargé de mission auprès du secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, que M. Christian Vitalien, professeur associé à l'université des Antilles et de la Guyane, le statut constitutionnel des collectivités territoriales françaises d'outre-mer n'a pas d'incidence sur leur statut européen.

Si, aux termes de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, les « départements français d'outre-mer » constituent des régions ultrapériphériques de l'Union européenne (RUP), cette mention a un caractère purement géographique et vise les territoires de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, indépendamment de leur statut. Cette interprétation est confirmée par le fait que les articles 349 et 355 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, non encore en vigueur et issus du traité de Lisbonne et qui reprennent l'essentiel des dispositions de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, visent expressément, en lieu et place des DOM, ces quatre territoires ainsi que Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui constituent aujourd'hui des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Le statut européen des quatre départements résulte des engagements internationaux de la France, que celle-ci ne peut en tout état de cause modifier unilatéralement.

L'article 355 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne le met désormais clairement en évidence, en prévoyant que le passage du statut de RUP à celui de pays et territoire d'outre-mer (PTOM) -ou inversement- résulte, à l'initiative de l'État membre concerné, d'une décision du Conseil européen statuant à l'unanimité, après consultation de la Commission. En outre, dans l'attente de l'entrée en vigueur de ce traité, la transformation de l'un quelconque des départements français d'outre-mer en un PTOM ne pourrait résulter que d'une révision du traité instituant la Communauté européenne.

La mission d'information tient à préciser que l'étendue du transfert de compétences de l'État à la collectivité d'outre-mer résultant d'un changement statutaire ne peut pas davantage avoir d'incidence sur le statut communautaire des territoires concernés et l'application des règles communautaires.

En particulier, le transfert de l'État à une collectivité d'outre-mer de l'exercice d'une compétence encadrée par le droit communautaire -voire totalement communautarisée, comme en matière douanière- ne remet aucunement en cause l'applicabilité des règles communautaires sur son territoire. Le statut de Saint-Barthélemy en fournit la démonstration : l'article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que cette collectivité ne sera compétente en matière douanière, sous certaines réserves, que si elle accède dans l'avenir au statut de PTOM. C'est donc bien le transfert de compétences qui est conditionné par le statut européen de la collectivité d'outre-mer, et non l'inverse.

La seule conséquence d'un tel transfert de compétences est que le respect des obligations communautaires s'imposera à la collectivité elle-même dans l'exercice de son pouvoir normatif, au lieu et place de l'État. Cependant, au regard des institutions européennes, l'État demeurera responsable des violations du droit communautaire imputable à cette collectivité. L'action en manquement intentée par la Commission européenne, le cas échéant portée devant la Cour de justice des Communautés européennes, sera en conséquence dirigée contre l'État français et non contre la collectivité d'outre-mer concernée.

(2) Le statut organique de la collectivité, décisif pour le maintien des lois sociales

La question du maintien de l'application des lois sociales en cas de changement de statut appelle en revanche une réponse plus nuancée.

Compte tenu de la grande marge de liberté offerte par l'article 74 de la Constitution, c'est en effet la loi organique portant statut de la collectivité qui déterminera les domaines dans lesquels la législation nationale s'appliquera sur son territoire. Tout dépend donc du statut défini par le législateur organique et appliqué à la collectivité.

Quoi qu'il en soit, le passage du statut de département et région d'outre-mer à celui de collectivité d'outre-mer n'impliquerait pas automatiquement et nécessairement la remise en cause des lois et droits sociaux bénéficiant aujourd'hui aux populations.

La mission relève ainsi que les statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, adoptés en 2007, ont prévu le maintien du principe de l'assimilation législative en matière sociale. Bien qu'ils résident désormais dans des collectivités d'outre-mer -et non plus dans le département de la Guadeloupe- les Saint-Barths et les Saint-Martinois continuent toujours de bénéficier des droits sociaux qu'accorde la République aux habitants des DOM.

Ces craintes -parfois attisées à des fins politiques- mettent en relief la nécessité, dans l'hypothèse où une modification statutaire serait envisagée, de faire oeuvre de pédagogie auprès des électeurs et de dénoncer certaines idées reçues qui s'avèrent en contradiction avec le droit.

Il semble d'ailleurs que l'absence de publicité et d'explication adéquates des projets d'évolution institutionnelle en Martinique et en Guadeloupe en 2003 soit, pour l'essentiel, à l'origine du rejet des électeurs de ces départements.

c) L'échec des premières tentatives d'évolution en 2003 : les refus populaires en Guadeloupe et en Martinique

Conformément à l'article 72-4 de la Constitution et sur décision du président de la République, les électeurs de la Martinique et de la Guadeloupe ont été consultés le 7 décembre 2003 sur l'évolution institutionnelle de leurs collectivités respectives. De telles consultations n'ont pas eu lieu à La Réunion et en Guyane, La Réunion refusant toute évolution institutionnelle, tandis que les élus de Guyane n'étaient pas parvenus à un projet commun de réforme pour leur collectivité.

À la suite d'une longue démarche, dont le point de départ peut être fixé à la « déclaration de Basse-Terre » du 1er décembre 1999, les élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe, réunis en congrès le 11 octobre 2003, proposaient l'institution d'une collectivité unique, se substituant au département et à la région de Guadeloupe et demeurant régie par les dispositions de l'article 73 de la Constitution.

Cette collectivité devait succéder au département et à la région pour l'ensemble de leurs compétences, tout en bénéficiant des compétences nouvelles qui pouvaient lui être apportées sur le fondement de l'article 73 de la Constitution.

Une assemblée délibérante de 70 membres devait être instituée, élue dans le cadre d'une circonscription électorale unique, à la représentation proportionnelle avec prime majoritaire, chaque liste électorale étant tenue de respecter le principe de parité homme-femme. L'exécutif devait être confié à un organe directement élu parmi les membres de l'assemblée et responsable devant cette dernière. Deux organes consultatifs devaient également être constitués : un conseil économique et social, ainsi qu'un conseil de l'éducation et de la culture.

Ce projet d'évolution institutionnelle a été rejeté par les électeurs de la Guadeloupe à 72,98 %.

En Martinique, une commission de suivi, chargée de trouver avec le Gouvernement les termes d'un projet d'évolution statutaire, avait été créée par le congrès des élus départementaux et régionaux. Le 8 juillet 2003, elle a adopté un « document d'orientation sur l'avenir institutionnel de la Martinique » prévoyant la constitution d'une collectivité unique, régie par l'article 73 de la Constitution, soumise au principe de l'identité législative, le cas échéant adaptée pour tenir compte des contraintes et des caractéristiques de la collectivité, ainsi qu'au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne.

Cette collectivité devait exercer les compétences actuellement dévolues au département et à la région, de même que les compétences qui pourraient lui être confiées en application des articles 72, troisième alinéa, et 73 de la Constitution.

Sur le plan institutionnel, la nouvelle collectivité devait être dotée d'une assemblée délibérante unique de 75 membres élus dans le respect du principe de parité homme-femme dans le cadre d'une circonscription électorale unique, au scrutin proportionnel avec prime majoritaire de quatre sièges à la liste arrivée en tête. Seules les listes ayant obtenu plus de 5 % des voix pouvaient participer à la répartition des sièges au sein de l'assemblée. L'exécutif de la collectivité devait être unique, élu par l'assemblée parmi ses membres et responsable devant elle. Trois organes consultatifs, dotés d'un pouvoir d'initiative et de proposition, devaient être institués : le conseil des communes, le conseil économique et social, et le conseil pour l'éducation et la culture.

Ce projet d'évolution institutionnelle a été rejeté par les électeurs de la Martinique à 50,48 %.

Au cours de ses entretiens avec la délégation de la mission en Martinique, M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil régional de la Martinique, a souligné que le « non » l'avait emporté de seulement 1 030 voix d'écart avec le « oui », et a mis cet échec sur le compte de l'attitude de certains élus locaux qui avaient appelé à voter contre la réforme après l'avoir initialement soutenue.

Ces deux échecs simultanés en Guadeloupe et en Martinique ont eu pour effet de suspendre temporairement la réflexion, dans l'ensemble des DOM, sur la pertinence d'une évolution de leur cadre juridique et institutionnel. Le débat a toutefois été relancé en 2008, la transformation de Saint-Barthélemy et Saint-Martin en collectivités régies par l'article 74 de la Constitution apparaissant pour beaucoup comme un exemple d'évolution réussie.

d) Un regain d'intérêt pour l'évolution institutionnelle ou statutaire dans les départements français d'Amérique

Pour expliquer le refus des électeurs de l'évolution institutionnelle proposée en 2003, M. Thierry Michalon, maître de conférences honoraire à l'université des Antilles et de la Guyane, a indiqué à la mission que l'opinion publique dans les départements français d'Amérique était partagée entre désir d'émancipation et volonté d'assimilation.

En tout état de cause, la question de l'évolution institutionnelle et statutaire des DOM est aujourd'hui relancée.

Elle constitue un thème spécifique des États généraux de l'outre-mer. Les rencontres et débats organisés dans ce cadre sont donc l'occasion d'évoquer, dans chaque DOM, l'intérêt d'un changement et de rendre compte des souhaits d'orientations exprimés par les populations.

Pour autant, des propositions ont d'ores et déjà été formulées.

Dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales annoncée par le président de la République, le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Édouard Balladur, s'est prononcé pour l'instauration d'une assemblée unique dans les DOM.

Dans son rapport d'étape du 11 mars 200924(*), la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales a préconisé la création d'une collectivité unique dans chaque DOM25(*).

Votre rapporteur, tout comme l'ensemble de la mission, a néanmoins estimé que si une modification de l'organisation institutionnelle actuelle paraîtrait objectivement pertinente, il était peu opérant pour le bon fonctionnement des instances locales que les institutions retenues ne soient pas définies en fonction des particularités propres de chacun des territoires concernés.

Il est donc apparu à la mission que l'évolution institutionnelle et statutaire ne pouvait être que différente pour chaque département, tant en ce qui concerne son contenu même que sa mise en oeuvre dans le temps. De fait, les demandes formulées par trois des quatre DOM montrent la diversité des perspectives d'évolution envisagées.

(1) La transformation en collectivité régie par l'article 74 : un choix esquissé par la Guyane et la Martinique

· La Guyane

Réunis en congrès le 19 décembre 2008, les élus départementaux et régionaux de la Guyane ont adopté un avant-projet de document d'orientation relatif à l'évolution statutaire de la Guyane, prévoyant la transformation de ce territoire en une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution.

Avant-projet de document d'orientation relatif à la réforme statutaire,
adopté par le congrès des élus départementaux et régionaux de la Guyane
(19 décembre 2008)

Aux termes de l'avant-projet adopté le 19 décembre 2008 par le congrès des élus départementaux et régionaux de la Guyane, il est envisagé une organisation administrative particulière, tenant compte des intérêts propres de la Guyane, ainsi que de ses spécificités géographiques, historiques et culturelles.

Cette organisation reposerait sur la création d'une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, prenant le nom de « collectivité de Guyane », dotée de l'autonomie, et se substituant au département et à la région de Guyane. La collectivité de Guyane bénéficierait en outre du transfert de certaines compétences de l'État.

Elle demeurerait soumise au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne.

Les lois et règlements s'appliqueraient de plein droit dans les matières demeurant de la compétence de l'État, sous réserve des mesures d'adaptation nécessitées par l'organisation particulière de la Guyane.

La collectivité de Guyane exercerait les compétences actuellement dévolues au département et à la région de Guyane, tout en fixant elle-même les règles applicables dans les matières suivantes :

- impôts, droits et taxes, à l'exception, d'une part, des impositions communales visées au titre premier de la deuxième partie du livre premier du code général des impôts, ainsi que des impôts directs et taxes assimilées visés aux titres II, II bis et III de la même deuxième partie, réserve faite de la taxe spéciale prévue à l'article 1609 B et, d'autre part, des cotisations sociales et des autres prélèvements financiers obligatoires destinés au financement de la protection sociale ;

- droit minier ;

- énergie ;

- environnement ;

- droit domanial et des biens de la collectivité ;

- pêche maritime ;

- tourisme ;

- voirie ;

- accès au travail des étrangers ;

- création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.

Une compétence d'adaptation des règles générales aux caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité serait reconnue à son autorité délibérante en matière d'urbanisme, de construction et de logement.

Le domaine privé de l'État en Guyane serait transféré à la collectivité de Guyane dans des conditions précisées par une convention entre l'État et la collectivité.

La collectivité règlementerait et exercerait le droit d'exploration et le droit d'exploitation des ressources naturelles des eaux intérieures, de la mer territoriale, du plateau continental et de la zone économique exclusive dans le respect des engagements internationaux de la France et de la compétence de l'État.

La collectivité pourrait, dans ses domaines de compétence, demander aux autorités de la République l'autorisation de négocier, dans le respect des engagements internationaux de la France, des accords avec les États voisins ou organismes régionaux. Elle pourrait également conclure, dans le respect des engagements internationaux de la France, des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement.

Pour l'exercice des compétences transférées, la collectivité de Guyane disposerait :

- du produit des dotations et subventions bénéficiant au département et à la région de Guyane, dans les conditions prévues pour les départements et les régions d'outre-mer ;

- du produit des impositions perçues au profit du département et de la région de Guyane dans les conditions prévues dans la deuxième partie du livre premier du code général des impôts ;

- du produit des impositions transférées ;

- d'une dotation globale de compensation versée par l'État destinée à couvrir l'excédent des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées par rapport au montant total des produits visés aux précédents alinéas.

Pour l'exercice de leurs compétences, les communes de Guyane bénéficieraient, outre des dotations, subventions et produits fiscaux dont elles disposent aujourd'hui, d'une dotation annuelle versée par la collectivité de Guyane, équivalant au produit d'octroi de mer reçu par chaque commune l'année précédant celle de l'entrée en vigueur du nouveau statut, augmentée dans une proportion égale à celle de l'évolution annuelle des prix dans la collectivité de Guyane, et ajustée, après chaque recensement, en fonction de l'évolution de la population communale.

La collectivité de Guyane serait composée et administrée par :

- une assemblée territoriale délibérante de 51 membres, élus au scrutin de liste à un ou deux tours sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. Seules seraient admises à la répartition des sièges les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ;

- un organe exécutif collégial élu par l'assemblée parmi ses membres et responsable devant elle ;

- deux conseils consultatifs disposant de compétence d'initiative et de proposition : un conseil économique, social, culturel et de l'environnement, ainsi qu'un conseil des autorités coutumières.

Après une phase de débat public de février à juillet 2009, un document définitif d'orientation devrait être établi, tenant compte des aspirations exprimées par la population.

Une nouvelle réunion du congrès des élus départementaux et régionaux est convoquée le 2 septembre 2009, afin de délibérer au regard des résultats du débat public.

Les élus guyanais souhaitent qu'une consultation des électeurs puisse ensuite intervenir. M. Alain Tien Liong, président du conseil général de la Guyane, a indiqué à la mission, lors de son déplacement, que la décision finale des électeurs sur l'évolution statutaire restait néanmoins très incertaine.

· La Martinique

Les élus de la Martinique se sont également engagés dans une démarche d'évolution statutaire en adoptant, lors d'une réunion du congrès des élus régionaux et départementaux tenue le 18 décembre 2008, trois résolutions tendant à la création d'une collectivité unique, régie par l'article 74 de la Constitution, dotée de l'autonomie.

Les résolutions du congrès des élus départementaux et régionaux de la Martinique
en faveur d'une évolution statutaire
(18 décembre 2008)

Par une première résolution du 18 décembre 2008, le congrès des élus de la Martinique s'est prononcé pour une évolution de la Martinique dans le cadre « d'un régime législatif fondé sur l'article 74 de la Constitution qui permet l'accès à l'autonomie ».

Par une deuxième résolution, le congrès a souhaité que la nouvelle collectivité de Martinique soit dotée d'une assemblée délibérante unique.

Par une troisième résolution, il a été décidé que les 75 membres de cette assemblée seraient élus dans le cadre d'une circonscription électorale unique avec un scrutin de liste à la proportionnelle à deux tours, avec une prime majoritaire de 4 sièges. Le seuil d'accès à la répartition des sièges serait fixé à 5 % des suffrages exprimés. Parmi les dix premiers de liste, devraient figurer au minimum deux représentants de chacune des circonscriptions législatives existantes.

Les résolutions du congrès ont été approuvées par le conseil régional de la Martinique le 12 janvier 2009 et par le conseil général le 22 janvier 200926(*).

M. Alfred Marie-Jeanne, député et président du conseil régional, a indiqué à la délégation de la mission en Martinique qu'une évolution institutionnelle était nécessaire et aurait pu, en ayant été menée plus tôt, empêcher l'émergence des mouvements sociaux nés en Martinique ces derniers mois.

Interrogé par la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, il a souligné que l'article 73 de la Constitution n'offrait que des « adaptations jugées minimalistes et, de surcroît, selon une procédure excessivement lourde » et marqué en conséquence sa préférence pour l'adoption d'un statut régi par l'article 74, garantissant l'égalité sociale et l'accès aux fonds européens. Il a souhaité que la nouvelle collectivité dispose d'une compétence de droit commun alors que l'État ne se verrait plus attribuer qu'une compétence d'attribution27(*), à l'exemple de la Polynésie française.

Le congrès des élus départementaux et régionaux s'est à nouveau réuni le 18 juin 2009 afin de préciser les règles de fonctionnement de la nouvelle collectivité et ses compétences. Il s'est prononcé sur la base des travaux d'une commission de suivi, installée le 17 avril 2009, composée de vingt membres du congrès désignés dans des conditions permettant une représentation fidèle des groupes et tendances politiques.

Le congrès a adopté cinq résolutions au cours de débats parfois vifs, qui ont duré plus de dix heures. Ils ont mis en relief l'existence d'une majorité réelle mais l'absence d'unanimité sur l'évolution statutaire envisagée.

Les résolutions du congrès des élus départementaux et régionaux de la Martinique sur l'organisation, le fonctionnement et les compétences de la collectivité unique
régie par l'article 74 de la Constitution
(18 juin 2009)

Par une première résolution28(*), adoptée par 73 voix sur 85, le congrès a notamment souhaité que la nouvelle collectivité de Martinique soit dotée d'un conseil territorial, organe délibérant de 75 membres élus pour six ans au scrutin de liste à deux tours à la représentation proportionnelle. Cet organe serait compétent pour régler les affaires de la collectivité et contrôler le conseil exécutif.

Le conseil exécutif, composé de sept à treize membres élus par le conseil territorial en son sein au scrutin de liste majoritaire à trois tours, dirigerait l'action de la collectivité dans les domaines relevant de sa compétence et en élaborerait le budget. Il serait présidé par l'élu en tête de la liste arrivée en tête du scrutin.

Le président du conseil exécutif serait chargé de préparer et d'exécuter les délibérations du conseil territorial. Il serait tenu de présenter chaque année au conseil un rapport spécial, notamment sur la situation de la collectivité.

Le conseil territorial pourrait mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif par le vote d'une motion de défiance constructive déposée par au moins un tiers de ses membres. Il exercerait une mission de contrôle de gestion par le biais de commissions d'enquête et de missions d'évaluation constituées en son sein.

Par ses deuxième et troisième résolutions29(*), le congrès a décidé de l'institution, auprès de la collectivité, de deux conseils consultatifs : le conseil économique, social, culturel, de l'éducation et de l'environnement, ainsi que le conseil des communes, destiné à assurer la représentation du territoire, composé de deux représentants de chaque commune de Martinique, désignés par elles.

Par ses quatrième, cinquième et sixième résolutions30(*), le congrès a proposé que la nouvelle collectivité dispose d'une compétence d'adaptation des lois et règlements sur son territoire et qu'elle soit dotée de compétences propres pour, notamment :

- élaborer un plan de développement durable et solidaire en matière économique ;

- développer des actions éducatives complémentaires, en particulier pour développer l'identité et la culture martiniquaise ;

- créer un périmètre unique de transports terrestre et maritime ;

subordonner les transferts de propriétés foncières situées sur son territoire à déclaration afin d'exercer un droit de préemption ;

- exercer l'ensemble des compétences en matière de logement ;

- élaborer et contrôler la politique en matière d'énergie, d'écologie et d'environnement ;

- élaborer un plan de développement social ;

- définir les impôts qui la concernent, les exonérations applicables et les peines d'amende en cas d'infractions ;

- mettre en oeuvre une politique de développement culturel spécifique ;

- mettre en place une politique de développement du sport ;

- définir une politique de planification spatiale et de l'urbanisme sur son territoire ;

- disposer de représentations auprès de tout État ou toute organisation internationale reconnu par la République française ; négocier, par le biais de son président, des accords avec les États de la Caraïbe en vue de favoriser le développement économique, social et culturel de la Martinique et la coopération décentralisée ;

- prendre des mesures destinées à faciliter l'accès à l'emploi salarié dans le secteur privé et à l'emploi dans les services de la collectivité ou des communes de personnes justifiant d'une durée de résidence suffisante en Martinique.

La collectivité de Martinique participerait par ailleurs, de manière plus ou moins marquée selon les domaines, à l'exercice des compétences partagées avec l'État en matière d'éducation et de formation, d'exploration et d'exploitation des ressources de la mer et de son sous-sol, de contrôles sanitaires aux frontières, d'élaboration des politiques sociales, de fiscalité, de communication audiovisuelle, de sécurité civile de coopération régionale et internationale, de prévention et de lutte contre la délinquance, d'emploi et de santé.

Compte tenu de la demande d'évolution statutaire formulée par ses élus, le congrès a souhaité, dans une septième résolution31(*), le report en 2011 des élections régionales prévues en mars 2010, afin que les consultations référendaires à venir sur le changement statutaire ne se déroulent pas dans un contexte de campagne électorale régionale.

Les décisions du congrès devront désormais être soumises à l'approbation du conseil régional et du conseil général.

Lors de son déplacement en Martinique, le 26 juin 2009, le Président de la République a annoncé, lors de son discours à Fort-de-France, son « intention de consulter les Martiniquais sur l'évolution institutionnelle de leur territoire », ajoutant que ceux-ci « seront libres de choisir en leur âme et conscience le chemin qu'ils souhaitent emprunter » et que « le débat qui est ouvert est celui du juste degré d'autonomie, celui de la responsabilité, celui de l'équation unité-singularité ». Il n'a cependant fixé aucune date pour cette consultation.

(2) Une volonté d'évolution affirmée mais encore indéfinie en Guadeloupe

Contrairement à la Martinique, les élus guadeloupéens n'ont pas pris à ce stade de position officielle en faveur d'une évolution du cadre institutionnel ou statutaire de ce territoire. Néanmoins, certains de ses élus nationaux et locaux l'envisagent, à terme, dans le cadre d'un « projet de société » plus général.

Interrogés par la presse locale32(*), les présidents du conseil régional et du conseil général de la Guadeloupe se sont ainsi montrés ouverts à une évolution dans les prochaines années.

M. Victorin Lurel, président du conseil régional et député de la Guadeloupe, a ainsi indiqué que si l'évolution institutionnelle n'était pas une priorité, elle serait néanmoins « relancée le moment venu ». Notre collègue Jacques Gillot, président du conseil général, s'est par ailleurs dit favorable à l'établissement d'une assemblée unique aux pouvoirs élargis, rassemblant les compétences du conseil régional et du conseil général, estimant toutefois que le chantier institutionnel, qui pourrait être lancé en 2009, n'aboutirait sans doute pas avant 2012-2013.

Le congrès des élus départementaux et régionaux devait se réunir le 7 mai 2009 pour évoquer le « projet de société » de la Guadeloupe pour les années à venir. Cette réunion aurait pu être l'occasion pour les élus de prendre plus officiellement position sur la question d'une éventuelle évolution ou, à tout le moins, de définir une « méthode » permettant de définir un projet d'évolution partagé par l'ensemble des Guadeloupéens. Cette séance n'a néanmoins pas pu se tenir en raison de l'intrusion de membres du collectif LKP à l'ouverture des travaux.

Finalement réuni le 24 juin 2009, le congrès a entendu mettre en place, par une résolution unique, une « méthode » afin de définir les orientations d'un « projet de société pour la Guadeloupe ».

Ce projet - qui intégrera vraisemblablement, à côté de problématiques économiques, sociales et identitaires, des orientations en matière institutionnelle ou statutaire - sera défini dans le cadre d'un processus d'élaboration présenté comme « collectif et territorialisé ». À cet effet, le congrès a prévu la mise en place de plusieurs instances de dialogue et de synthèse :

- des instances communales « d'organisation du débat », les « comités communaux du projet », constituées dans chaque commune de citoyens, de représentants des partis politiques, de représentants des salariés et du patronat, et de représentants du monde associatif ;

- des instances de « synthèse territoriale », dénommées « comités de territoire du projet », destinées à assurer, au niveau des « bassins de vie », la synthèse des contributions des comités communaux, composées de deux membres du bureau de chaque comité communal relevant de son ressort territorial ;

- une instance de « synthèse thématique globale » -le « comité guadeloupéen du projet »- composée afin d'assurer une représentation de l'ensemble des composantes sociales, économiques et politiques guadeloupéennes, qui déterminera les thématiques qui seront abordées au niveau communal et élaborera la synthèse des propositions concernant le « projet de société ».

Ces travaux seront ensuite soumis au congrès des élus départementaux et régionaux.

Le congrès a souhaité que le projet de société puisse être finalisé dans un délai de 18 mois, les différents comités devant être mis en place entre septembre et décembre 2009.

En conséquence, dans la résolution qu'il a adoptée, le congrès a demandé que l'État n'engage ni n'impose, avant 18 mois, de modification institutionnelle ou statutaire qui ne serait pas compatible avec le projet de société élaboré par le peuple guadeloupéen.

Lors de son déplacement en Guadeloupe, le 27 juin 2009, le président de la République a indiqué qu'il était « ouvert à toute demande d'évolution qui serait formulée par [les] élus, pourvu que celle-ci soit au service d'un projet dans l'intérêt de tous les Guadeloupéens. » Il a ajouté, à l'adresse de la population de la Guadeloupe, que « s'il doit y avoir évolution institutionnelle -ce qui sera avant tout votre choix-, cette évolution devra se faire dans ce cadre constitutionnel qui scelle notre pacte républicain. La question de l'indépendance n'est donc pas à l'ordre du jour. La Guadeloupe est française et le restera. »

e) Le choix du statu quo institutionnel à La Réunion

Le regain de la problématique institutionnelle et statutaire dans les départements français d'Amérique ne semble pas concerner La Réunion.

La population et les élus de La Réunion se sont toujours montrés fermement attachés à une « unité institutionnelle » de ce territoire avec la métropole. Cette égalité institutionnelle est en effet souvent perçue comme une garantie de l'exercice plein et entier par les Réunionnais des droits et libertés reconnus par la République. La Réunion s'est d'ailleurs protégée d'une évolution trop différenciée du droit commun en faisant adopter par le Sénat, puis par le Congrès, un amendement prévoyant clairement que la possibilité pour les DOM de définir eux-mêmes des mesures relevant du domaine de la loi ou du règlement dans un nombre limité de matières ne s'appliquerait pas sur son territoire.

Lors de son déplacement dans ce département, la mission a pu constater que la volonté de statu quo institutionnel, fortement exprimée par les élus de La Réunion lors de l'examen de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, demeurait.

Ainsi, si M. Guito Ramoune, maire de Petite Île, s'est déclaré favorable à un rapprochement entre la région et le département, il a estimé que cette réforme avait perdu de son intérêt du fait, d'une part, de l'augmentation des budgets résultant des transferts de compétences, d'autre part, de l'absence de chevauchements entre leurs domaines d'action et, enfin, d'une bonne collaboration entre les collectivités.

Mme Nassimah Dindar, présidente du conseil général de La Réunion, n'en a pas moins jugé que l'organisation institutionnelle de l'île, notamment la distinction entre le conseil général et le conseil régional, pourrait être repensée à l'avenir.

Compte tenu de la spécificité de chacun des DOM et de la flexibilité institutionnelle et statutaire offerte par la Constitution depuis 2003, la mission d'information estime qu'il serait vain de vouloir proposer un modèle d'organisation statutaire ou institutionnel unique pour ces territoires.

Elle estime néanmoins que la structuration actuelle des quatre DOM en deux niveaux de collectivités superposés constitue une source de complexité réelle qui n'apparaît pas compensée par les avantages qu'elle apporte en termes de représentativité démocratique.

Le passage du régime de l'article 73 de la Constitution à celui de l'article 74 n'apparaît pas comme une condition nécessaire pour que les DOM aient un régime proprement adapté. Les facultés d'adaptation et de différenciation des règles applicables par rapport à la métropole sont potentiellement très importantes ; mais encore faut-il qu'elles soient effectivement mises en oeuvre.

La mission considère que le choix d'un changement de régime résulte d'une démarche politique : les « quatre vieilles » ont toujours souhaité marquer leur différence par rapport aux autres collectivités françaises situées outre-mer, en raison notamment de leur volonté d'assimilation, qui illustre un lien identitaire fort avec la métropole.

Proposition n° 2 : Dépasser le schéma actuel de la région monodépartementale, dans le respect du choix des élus et des électeurs des DOM.

Estimant qu'il ne lui appartient pas de se substituer à la volonté des électeurs concernés, la mission appuie en conséquence les mouvements d'évolution institutionnelle et statutaire qui ont émergé au cours des derniers mois dans trois des quatre DOM.

Elle insiste néanmoins sur la nécessité impérieuse que ce processus soit conduit avec la volonté de donner aux citoyens ultramarins appelés à décider de telles évolutions une information accessible et objective sur les avantages et les inconvénients générés par une modification du régime juridique actuellement applicable.

Avant l'adoption des documents d'orientation institutionnelle ou statutaire par les congrès des élus départementaux et régionaux, il conviendrait d'organiser une large campagne d'information à destination des électeurs. Celle-ci pourrait prendre la forme de communications ou d'encarts dans la presse et sur internet, ainsi que de réunions publiques. À cet égard, la démarche entreprise en Guyane doit être saluée. La mission constate néanmoins que les États généraux de l'outre-mer peuvent également constituer un vecteur d'information efficace.

Au moment de la consultation référendaire sur l'évolution institutionnelle ou statutaire, la mission estime que les électeurs devront avoir accès à une documentation précise et objective sur les incidences juridiques, économiques et sociales d'une telle évolution.

Le fait que les questions posées aux électeurs dans le cadre de la consultation organisée en application de l'article 72-4 de la Constitution se limitent à solliciter le consentement des électeurs à un changement statutaire sans que les orientations du nouveau statut y soient elles-mêmes formulées, apparaît regrettable, même si ce choix découle d'un avis rendu par le Conseil d'État et peut s'expliquer par le souci de ne pas soumettre une question qui, compte tenu de sa complexité, pourrait être de nature à fausser la sincérité du scrutin.

Dans ce contexte, la mission ne peut que souhaiter que les documents d'orientation définis par les élus, qui ont pour but de préciser les lignes directrices de la future loi statutaire, mettent clairement en relief les incidences juridiques, économiques et sociales de l'évolution proposée et fassent l'objet d'une vaste information des électeurs.

Lors de son audition M. Stéphane Diémert, sous-directeur, chargé de mission auprès du secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, a par ailleurs préconisé que les questions posées aux électeurs soient plurales. Ainsi, il pourrait être envisagé, lors d'une même consultation, que les électeurs soient invités à se prononcer sur la question, par exemple, d'un passage à l'article 74 de la Constitution, et, en cas de réponse négative à cette interrogation, sur la question d'une évolution institutionnelle dans le cadre de l'article 73 de la Constitution.

La mission estime que cette mesure permettrait d'offrir une réelle liberté de choix aux électeurs et serait de nature à éviter la paralysie totale d'une évolution qui semble objectivement pertinente.

En tout état de cause, il apparaît indispensable que la date retenue pour la consultation des électeurs soit fixée de manière à laisser le temps suffisant pour permettre une information pleine et entière de la population.

Proposition n° 3 : En amont d'une consultation relative à l'évolution institutionnelle (article 73 de la Constitution) ou à l'évolution statutaire (article 74 de la Constitution) d'un DOM, organiser une campagne d'information permettant d'éclairer véritablement le choix des électeurs.

3. Pour une meilleure prise en compte des départements d'outre-mer par l'administration de l'État

Le particularisme des DOM - tout comme le reste des collectivités territoriales d'outre-mer - justifie l'existence d'une administration d'État adaptée. À cet égard, le constat fait par la mission est celui d'un manque d'adaptation pour ce qui est de l'administration déconcentrée de l'État, ainsi que d'impulsion et de coordination de la part de l'administration centrale chargée de l'outre-mer.

a) Pour une administration centrale de mission efficace
(1) La nécessité d'une administration centrale spécialement chargée de l'outre-mer

Dès que la France a étendu son influence outre-mer, la nécessité d'une administration centrale en charge de ces territoires a été ressentie. Depuis le XVIIème siècle, la gestion administrative des questions de l'outre-mer au sein de l'État n'a en effet jamais été remise en cause : la politique de l'État outre-mer s'est toujours faite dans le cadre d'une structure administrative spécialement dédiée.

Le cardinal de Richelieu est à l'origine de la création d'un embryon d'administration chargée de la France outre-mer, rattachée au secrétariat d'État à la Marine, qui prit le nom de Bureau des colonies à partir de 1710. Promue au rang de direction du ministère de la marine, cette administration centrale devint un ministère de plein exercice en 1894, sous la dénomination de ministère des colonies.

Aux débuts de la Restauration, ce ministère eut en charge la conduite des politiques de l'État en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion, ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon. Puis lui furent également confiés les nouveaux territoires issus des explorations et conquêtes en Afrique et en Asie, à partir des années 1830.

La IVème République naissante conserva cette structure administrative, qui prit alors - compte tenu de la redéfinition des relations entre la France et ses territoires situés outre-mer - le nom de ministère de la France d'outre-mer en 1946. Son champ de compétence se retrouva néanmoins notablement amoindri. D'une part, les « quatre vieilles colonies », devenues des DOM, relevèrent désormais du ministère de l'intérieur, au sein duquel fut créé un secrétariat général pour l'administration des DOM. D'autre part, l'accession à l'indépendance de plusieurs territoires conduisit à la création d'un ministère de la coopération.

L'avènement de la Vème République, puis l'accession à l'indépendance de la quasi-totalité des territoires jusqu'alors administrés par la France, conduisirent à de nouveaux changements qui ne mirent pas en cause l'existence d'une entité administrative spécifiquement chargée de l'outre-mer.

Ainsi, en 1959, fut créé le ministère du Sahara et des départements et territoires d'outre-mer, né de la réunion du secrétariat général pour l'administration des DOM et de la direction des territoires d'outre-mer relevant de l'ancien ministère de la France d'outre-mer. L'indépendance de l'Algérie, en 1962, conduisit à la transformation du ministère en un ministère de l'outre-mer, chargé des départements et territoires d'outre-mer. À partir de 1979, cette administration fut structurée autour de deux directions : la direction des affaires politiques, administratives et financières de l'outre-mer et la direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l'outre-mer.

Depuis lors, si elle a vu son périmètre de compétence inchangé, l'administration centrale chargée de l'outre-mer a en revanche vu son rattachement gouvernemental modifié à plusieurs reprises. Quatre situations ont ainsi alterné : le rattachement à un ministre de plein exercice33(*), à un ministre délégué auprès du Premier ministre34(*), à un secrétaire d'État auprès du Premier ministre35(*) ou à un secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur36(*).

Néanmoins, quelle que soit la structure gouvernementale retenue, l'administration centrale de l'outre-mer a conservé le même statut depuis 1959, celui d'une structure propre et autonome par rapport aux autres administrations centrales, à commencer par celle du ministère de l'intérieur.

La nécessité d'une structure dédiée a d'ailleurs été rappelée par la Cour des comptes dans son Rapport public 2006 en ces termes : « la multiplicité des intervenants et la spécificité des problèmes propres à chaque collectivité ou territoire imposent qu'il y ait dans l'État, dès lors que le choix politique a été d'ériger en ministère autonome un département chargé de gérer les questions relatives à l'outre-mer, une structure appropriée pour y incarner outre-mer l'interministérialité. »

La mission est elle-même convaincue de la nécessité de disposer d'une administration centrale spécialement en charge des problématiques de l'outre-mer. Une administration centrale spécifique doit en effet être en mesure de définir et d'évaluer les politiques de l'État dans les DOM comme, du reste, dans les autres territoires de la République situés outre-mer.

Le caractère indispensable d'une telle structure apparaît en premier lieu pour la définition des politiques publiques qui, dans des territoires éloignés de la métropole situés dans des zones géographiques et politiques obéissant à des logiques distinctes de celles de l'hexagone, doivent être à la fois définies -tant dans leurs objectifs que dans leurs moyens- et appliquées dans des conditions particulières.

Or cette définition des politiques de l'État ne peut intervenir que dans le cadre d'une analyse et d'une évaluation « transversales » de la situation des territoires situés outre-mer. Leur situation géographique et leur histoire conduisent en effet à mettre en place, dans la plupart des domaines de l'action de l'État, des dispositifs ou des actions présentant des particularités plus ou moins marquées par rapport au droit commun.

De cette approche nécessairement transversale découle le besoin d'une entité permettant d'assurer la coordination des politiques conduites, dans les DOM, par les ministères techniques.

Une structure dédiée apparaît d'autant plus justifiée compte tenu de la complexité du droit applicable outre-mer. L'atténuation du principe d'assimilation législative applicable aux DOM, en raison de la plus grande flexibilité de régime juridique offerte à ces territoires depuis 2003, implique plus que jamais la définition des politiques de l'État par des services centraux ayant une connaissance approfondie du droit qui les gouverne.

(2) La DéGéOM : une réforme perfectible

Dans les dernières années, l'organisation du ministère de l'outre-mer et les conditions dans lesquelles il exerçait ses missions ont soulevé de fortes critiques.

La Cour des comptes, dans son Rapport public 2006, a ainsi estimé que le ministère de l'outre-mer n'avait « pas exercé la plénitude de la mission dont il est investi, faute, semble-t-il, d'une réelle volonté politique de le doter des moyens appropriés et d'avoir fait le choix entre une logique de mission et une logique de gestion. »

En réponse, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, le Gouvernement a supprimé en mai 2007 l'autonomie de l'administration centrale de l'outre-mer en l'intégrant aux services du ministère de l'intérieur, tout en la transformant en une délégation générale à l'outre-mer, plus connue sous l'acronyme « DéGéOM ».

La suppression d'un ministère de plein exercice pour l'outre-mer et le regroupement de ses services au sein du ministère de l'intérieur a été motivée par la volonté d'offrir des synergies nouvelles avec les autres politiques publiques destinées aux territoires métropolitains, tout en renforçant le rôle de pilotage interministériel des politiques de l'État outre-mer, objectif que la mission ne peut que partager.

Du strict point de vue de la gestion administrative, il est incontestable que le rattachement des services de l'outre-mer au ministère de l'intérieur a permis des économies d'échelle et des gains de productivité,37(*) en particulier grâce au transfert de certaines fonctions « support » -telles que la gestion du budget, des ressources humaines, des systèmes d'information et des questions immobilières - aux directions correspondantes du ministère de l'intérieur.

Mais ce rattachement s'est également traduit par une volonté de modifier la mission de cette administration centrale. En même temps qu'elle s'intégrait au ministère de l'intérieur, cette administration s'est en effet muée en « délégation générale », avec l'objectif d'en faire, non plus une administration de gestion, mais une administration de coordination.38(*)

Dans cette optique, la DéGéOM est chargée d'assister le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales dans l'exercice de ses attributions relatives à l'outre-mer et de mettre en oeuvre la politique définie par celui-ci. Dans ce nouveau cadre de rattachement, trois missions lui sont imparties :

- l'impulsion et la coordination des politiques publiques outre-mer. À cet effet, elle contribue à l'animation du réseau des représentants de l'État outre-mer ;

- l'expertise et le traitement des affaires juridiques et institutionnelles relatives à l'outre-mer ;

- l'évaluation des politiques publiques outre-mer et la prospective.

Pour ce faire, la délégation est désormais pourvue d'une nouvelle structure, composée de trois services : politiques publiques ; affaires juridiques et institutionnelles ; évaluation et dépense de l'État. Ses effectifs ont été réduits à un effectif budgétaire de 142 personnes, avec une présence renforcée de fonctionnaires ou agents détachés d'autres ministères (agriculture, économie, environnement et développement durable...).

Néanmoins, au 15 juin 2009, seuls 126 emplois étaient pourvus, faute pour la DéGéOM d'avoir pu recruter les « profils techniques » qu'elle recherche. Il semble que cette situation soit liée en partie au différentiel indemnitaire offert par l'administration centrale chargée de l'outre-mer par rapport à plusieurs ministères techniques. La mission juge cette situation plus que regrettable, dès lors qu'elle peut avoir pour effet de priver la DéGéOM d'un certain nombre de compétences qui lui seraient essentielles.

Personnels affectés à la DéGéOM
(15 juin 2009)

Catégories

Nombre de postes

A+

18

A

63

B

16

C

29

Source : Délégation générale à l'outre-mer.

Les personnels provenant d'autres administrations représentent ainsi, actuellement, 41 % des effectifs de la DéGéOM. Une plus grande attractivité, notamment indemnitaire, permettrait certainement d'accroître cette part.

Malgré la vocation de coordination de la DéGéOM, celle-ci reste néanmoins, partiellement, une administration de gestion. Elle est en effet chargée de la mise en oeuvre des programmes budgétaires 123 (« conditions de vie outre-mer ») et 138 (« emploi outre-mer »), qui totalisent 1,9 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,8 milliard en crédits de paiement. Elle reste ainsi directement en charge de la mise en oeuvre de certaines politiques spécifiques à l'outre-mer : celles du logement et des dispositifs d'exonérations de charges patronales.

Au terme d'une année d'exercice, le bilan de l'exécution par la DéGéOM des missions qui lui ont été confiées et des objectifs qui lui ont été assignés apparaît néanmoins plus que mitigé.

Le nouveau visage de l'administration centrale en charge de l'outre-mer et les moyens dont elle bénéficie ne semblent pas à la hauteur du rôle interministériel qu'elle doit jouer. La DéGéOM ne paraît ainsi pas en état de « peser » suffisamment dans les discussions et arbitrages interministériels.

La situation actuelle laisse même à penser que cette faiblesse est encore plus marquée que lorsque la « rue Oudinot » constituait une administration centrale autonome. L'incorporation de la DéGéOM au sein du ministère de l'intérieur, si elle a permis de gagner quelques synergies pour la réalisation de certaines actions, semble avoir eu pour conséquence néfaste de lui faire perdre une grande partie de sa visibilité -et donc de son poids- vis-à-vis des autres ministères.

Pour autant, la mission considère que ce bilan n'est pas imputable à la seule DéGéOM mais résulte pour une bonne part de l'absence de prise en compte des particularités de l'outre-mer par les ministères « techniques ». Il est avéré que, pour certains ministères, la problématique de l'outre-mer est soit totalement absente, soit considérée comme mineure, et dans tous les cas gênante. Le sort parfois peu enviable réservé aux questions de l'outre-mer peut se vérifier tant dans le cadre de l'activité normative de ces administrations que dans leur activité de gestion.

Si cette situation paraît fréquente, elle n'est cependant pas généralisée. De rares ministères intègrent en effet la dimension « ultramarine » en amont de leurs travaux normatifs, parfois grâce à un service spécialement chargé de cette question39(*).

Par ailleurs, la pertinence du maintien de fonctions de gestion budgétaire au sein de la DéGéOM n'est toujours pas prouvée et se concilie difficilement avec le souci affiché de faire de cette administration centrale une administration de mission et de coordination des politiques outre-mer.

D'une part, cette fonction de gestion occupe une partie importante des personnels de la DéGéOM, et en particulier ceux relevant du service des politiques publiques. Cette affectation se fait au détriment des fonctions de coordination, d'évaluation et d'assistance juridique qui doivent être privilégiées dans le cadre d'une telle structure administrative.

D'autre part, la mission s'interroge sur l'intérêt de maintenir une gestion distincte de crédits qui, pour avoir pour caractéristique commune de ne s'appliquer qu'outre-mer, s'intègrent dans des politiques publiques plus vastes. Si elle ne remet aucunement en cause, bien au contraire, l'existence de crédits spéciaux -réunis dans le cadre de la ligne budgétaire unique (LBU)- destinés au financement des actions en faveur du logement outre-mer, tant les besoins en la matière s'intègrent dans un environnement différent de celui de la métropole, elle estime que leur gestion pourrait tout autant être mise en oeuvre par les services ministériels chargés des politiques de la ville et du logement. Il conviendrait toutefois certainement, en pareille hypothèse, qu'un bureau spécifique au sein de ce ministère en soit chargé.

La faiblesse actuelle de la DéGéOM apparaît d'autant moins satisfaisante que, comme votre rapporteur a pu le constater, il existe une tendance forte des élus de l'outre-mer, quelles que soient leur sensibilité politique ou le territoire qu'ils représentent, à voir dans le secrétariat d'État à l'outre-mer et dans l'administration qui lui est directement rattachée, un interlocuteur unique. Il n'est ainsi pas rare que, pour régler certaines difficultés parfois très matérielles - telles que par exemple l'ouverture de nouvelles classes pour les élèves en âge d'être scolarisés ou l'affectation de nouveaux fonctionnaires dans les territoires concernés - les élus s'adressent directement à l'administration en charge de l'outre-mer plutôt qu'au ministère technique compétent. Cette relation quasi-exclusive des élus avec une administration centrale constitue une particularité de l'outre-mer.

(3) Pour une structure plus souple et réellement interministérielle

Le bilan de l'action de la DéGéOM conduit la mission à recommander sa transformation à court terme en une structure plus souple, déchargée de fonctions de gestion, et bénéficiant d'un rattachement la mettant à même d'assumer sa vocation interministérielle.

La mission considère en conséquence que l'administration centrale chargée de l'outre-mer ne peut assurer une action de coordination interministérielle réelle que si elle bénéfice d'un rattachement administratif lui permettant de peser sur les autres ministères.

À l'évidence, le rattachement actuel n'est pas adapté. Culturellement, il est incontestable que la gestion des collectivités locales par la « place Beauvau » - et plus particulièrement par la direction générale des collectivités locales (DGCL), gardienne du droit commun et peu encline à envisager des adaptations locales - et celle effectuée par la « rue Oudinot », habituée à « ciseler » des statuts épousant les particularismes locaux, sont très différentes, voire difficilement conciliables.

La mission considère, en conséquence, que seul le rattachement direct de cette administration au Premier ministre lui permettrait d'assurer un rôle interministériel déterminant.

À cet égard, le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) constitue un modèle dont le Gouvernement pourrait s'inspirer. Cet organe, placé sous l'autorité du Premier ministre, assure quotidiennement la coordination interministérielle sur les dossiers relevant de l'Union européenne et de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE)40(*). La DéGéOM pourrait donc se transformer en un secrétariat général de l'outre-mer (SGOM).

Une telle structure permettrait en outre de préparer et de suivre plus efficacement la mise en oeuvre des mesures décidées au sein du conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM).

Créé à l'initiative du Président de la République le 19 février 200941(*), ce conseil, présidé par celui-ci ou, par délégation, par le Premier ministre, réunit la plupart des membres du Gouvernement. Le secrétaire général du Gouvernement assure actuellement le secrétariat de ce conseil, l'ordre du jour de ses réunions étant préparé par le ministre chargé de l'outre-mer. Il a pour missions :

- de définir les orientations politiques de nature à répondre aux besoins et à valoriser les atouts de l'outre-mer, notamment en matière de développement économique, social, culturel et environnemental ;

- d'identifier, au vu des spécificités des collectivités d'outre-mer, les adaptations nécessaires aux politiques publiques conduites par le Gouvernement et d'orienter leur mise en oeuvre ;

- d'évaluer périodiquement les résultats des politiques conduites par l'État outre-mer et les progrès en termes d'égalité des chances pour les populations d'outre-mer.

Par ailleurs, partageant la volonté initiale du Gouvernement de faire de la DéGéOM une administration de mission, la mission d'information estime qu'il y a lieu de poursuivre et d'approfondir la mutation engagée depuis un an afin de lui assurer une réalisation effective.

Elle recommande en conséquence que l'administration centrale chargée de l'outre-mer soit encore davantage recentrée sur ses missions de coordination des actions en faveur de l'outre-mer et d'expertise juridique.

Pour être mené à bien, cet objectif implique que :

- cette structure administrative bénéficie du recrutement d'agents ayant des compétences particulières à la fois pour la coordination interministérielle et pour développer une approche sectorielle des politiques de l'État outre-mer. À cet effet, la mission estime souhaitable de renforcer encore davantage la présence au sein de cette administration réformée d'agents issus de ministères techniques (agriculture, santé, économie...) ;

- dans son fonctionnement quotidien, cette administration intervienne très en amont des dossiers portés par les ministères techniques afin que la problématique de l'outre-mer soit réellement prise en considération et ne se limite pas à une simple évocation lorsque l'ensemble des arbitrages ont été rendus. Il conviendrait à cet effet que cette structure soit saisie au plus tôt par les ministères techniques lorsque ceux-ci commencent à élaborer des politiques ou des textes qui peuvent avoir une application outre-mer. La circulaire n° 5357/SG du Premier ministre du 19 décembre 2008 relative à la coordination de l'État outre-mer le prévoit d'ores et déjà, mais la traduction concrète de cette obligation n'est souvent guère effective ;

- cette administration soit déchargée des fonctions de gestion qu'elle exerce encore aujourd'hui, à commencer par les fonctions de gestion des crédits d'intervention dans le domaine du coût du travail et de la politique du logement. Le transfert de ces crédits, ainsi que des personnels qui les gèrent actuellement au sein de la DéGéOM, vers les ministères qui sont déjà responsables de ceux relevant des mêmes politiques permettrait sans doute d'apporter des synergies utiles. Le renforcement du rôle de coordination interministérielle de l'administration chargée de l'outre-mer assurera la réalisation, par le ministère technique gestionnaire, des objectifs spécifiques fixés pour l'outre-mer ;

l'expertise juridique de cette administration soit renforcée et prenne en particulier en considération les contraintes et les opportunités résultant de l'Union européenne, notamment compte tenu des instruments communautaires spécifiques développés au profit des régions ultrapériphériques. À cet égard, une collaboration réelle devrait s'instaurer entre cette administration centrale, le secrétariat général aux affaires européennes et la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne. La mission conserve en effet du déplacement de sa délégation à Bruxelles, le 15 avril 2009, le sentiment que, sur les dossiers relatifs aux RUP, la collaboration entre les administrations françaises était insuffisamment développée, ce qui nuit à la pertinence de l'expression des positions françaises en ce domaine face aux institutions européennes et aux autres États membres.

La mission tient à préciser que ce choix d'organisation administrative ne remet pas en cause l'impérieuse nécessité que tout Gouvernement de la République comporte un ministre spécialement chargé de l'outre-mer. Il est en effet essentiel qu'au niveau politique l'outre-mer dispose d'une représentation forte, à même d'impulser et d'animer des actions efficaces en direction de ces territoires.

Proposition n° 4 : Faire de l'administration centrale de l'État chargée de l'outre-mer une véritable administration de mission rattachée au Premier ministre.

Corollaire nécessaire et essentiel de cette réforme de l'administration centrale de l'outre-mer, il convient, selon la mission, que chaque ministère technique abrite un véritable « pôle outre-mer », qui serait le correspondant au niveau technique des services de l'administration centrale chargée de l'outre-mer.

Ce pôle aurait une taille et un effectif variable selon le ministère concerné et selon le degré d'intégration européenne attaché aux matières dont il a à connaître. La collaboration entre ce pôle et l'administration centrale chargée de l'outre-mer serait facilitée grâce à la présence, déjà évoquée, de membres issus des ministères techniques au sein de celle-ci.

Proposition n° 5 : Renforcer les pôles « outre-mer » dans chacun des ministères « techniques ».

Votre rapporteur considère que, dans le même temps, cette réforme de l'administration centrale en charge de l'outre-mer doit s'accompagner d'une « révolution culturelle » de la part des élus ultramarins. Il convient que ceux-ci, à l'instar des élus de métropole, nouent davantage des liens directs avec les ministères techniques qui, les premiers, sont en état de répondre à leurs demandes et préoccupations.

b) Restaurer l'efficacité des services déconcentrés

La crise violente qu'ont connue les Antilles au début de l'année n'est sans doute pas étrangère à la défaillance de l'organisation administrative de l'État dans les DOM. La mission estime qu'elle trouve partiellement ses origines dans une organisation insuffisamment adaptée aux spécificités des DOM.

(1) Une organisation administrative territoriale qui doit mieux épouser les particularités des départements d'outre-mer

Lors de ses déplacements dans les quatre DOM, la délégation de la mission a pu constater combien l'organisation de l'administration de l'État dans ces territoires était, pour l'essentiel, calquée sur celle mise en place en métropole.

Malgré les particularités et la grande diversité de situation entre ces territoires42(*) et en comparaison des départements métropolitains, l'État y a reproduit, le plus souvent, le même schéma d'organisation que celui retenu pour des départements métropolitains. Certes, la dualité entre les directions régionales et départementales n'existe pas, en général, dans les DOM. Néanmoins, la Martinique et la Guadeloupe voient ainsi, par exemple, chacune coexister sur un territoire peu étendu43(*) et peu peuplé44(*) une trentaine de services déconcentrés. La question est donc celle de l'utilité de cette multiplicité de services.

La mission estime que la réorganisation de l'administration territoriale de l'État, engagée dans le cadre de la RGPP et plus particulièrement de la mission interministérielle pour la réforme de l'administration territoriale de l'État (MIRATE), doit être l'occasion de repenser l'organisation administrative dans les DOM.

La réforme entreprise dans le cadre de la MIRATE tend en effet à faire du niveau régional le niveau de droit commun de pilotage des politiques publiques de l'État afin d'en améliorer la lisibilité et l'efficacité.

Elle substitue ainsi à un schéma éparpillé juxtaposant des structures de tailles et missions différentes impliquant une importante activité de coordination interservices au détriment des activités de pilotage et de conception, une organisation reposant sur des périmètres de compétence correspondant aux missions des ministères dans l'organisation gouvernementale.

Dans ce cadre, le niveau régional de l'administration territoriale a été réorganisé autour de huit directions. Les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) ont été créées le 1er janvier 2009 et huit directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ont été créées le 27 février 2009. Cinq premières directions régionales de l'entreprise, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et les huit directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), en cours de mise en place, devraient être créées dans les prochains mois.

Les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) devraient être prochainement renforcés afin que leurs missions actuelles de coordination et d'appui du préfet de région puissent s'étendre de manière effective au pilotage d'ensemble de l'organisation de l'État dans la région.

Pour autant, aux termes des circulaires du Premier ministre des 7 juillet et 31 décembre 2008, la réforme de l'administration territoriale de l'État ne fait pas disparaître l'échelon départemental.

Au contraire, la nouvelle organisation est articulée autour de la préfecture de département et de deux ou trois directions interministérielles, en fonction de la taille des départements45(*). Elles coexistent avec des directions à caractère ministériel dans un nombre réduit46(*). Bien que placées sous l'autorité du préfet de département, le préfet de région est doté d'un pouvoir d'évocation des sujets relevant du préfet de département pour lesquels une coordination régionale renforcée est indispensable.

Sans contester sa pertinence pour la métropole, la mission estime que cette réforme ne doit pas être appliquée dans les DOM sans mesure d'adaptation.

En particulier, les services déconcentrés de l'État dans les DOM pourraient faire l'objet de regroupements complémentaires. Le nombre de directions régionales pourrait ainsi être réduit à moins de huit, par fusion de certaines directions, par exemple celle de la direction régionale de la culture (DRAC) avec celle de la DRJSCS.

Par ailleurs, certains postes administratifs pourraient sans doute être fusionnés, à commencer par ceux de secrétaire général de préfecture et de secrétaire général pour les affaires régionales. Dans des territoires peu peuplés, tels ceux des Antilles et de la Guyane, le dédoublement de ces fonctions peut en effet ne pas apparaître totalement pertinent.

Ces regroupements ne doivent pas pour autant être synonymes de réduction des effectifs ou des moyens destinés à assurer la pleine mise en oeuvre des politiques publiques outre-mer. Du reste, dans les quatre DOM, on compte seulement 63 288 agents de l'État, ce qui représente 3,54 % de la population de ces territoires, taux à peu près identique à celui de la métropole.

Ces restructurations doivent au contraire s'accompagner d'un renforcement des services dont l'activité doit être particulièrement soutenue dans les DOM.

Tel est le cas, par exemple, de la DRAAF en Guyane, compte tenu de l'importance de la forêt guyanaise. Tel est le cas, surtout, pour l'ensemble des DOM, de la DIRECCTE. La mission considère en effet que les services actuels de la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF) dans les quatre DOM sont aujourd'hui sous-dimensionnés compte tenu de la situation naturellement oligopolistique de ces territoires. Cette faiblesse explique pour partie l'insuffisante prise de conscience et répression des comportements anticoncurrentiels constatés outre-mer et de leurs effets sur les prix.

Il en est de même des services de l'inspection du travail. La mission d'information a en effet constaté l'existence d'un travail dissimulé important dans chacun des DOM. Or, les effectifs des actuelles directions du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DTEFP) sont manifestement insuffisants pour exercer des contrôles efficaces dans des territoires où, déjà en 2006, la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine avait relevé « une forme d'accoutumance à l'existence, ordinaire, d'un important travail clandestin »47(*).

Dans ce contexte, sans remettre en cause la nécessité pour certains services de l'État de continuer à ne pas être soumis à l'autorité directe du préfet -tel est le cas, notamment, des services judiciaires- la mission estime qu'il pourrait être envisagé de renforcer le rôle d'impulsion du préfet sur des services déconcentrés sur lesquels il n'exerce actuellement, comme en métropole, aucune autorité.

En outre, la pertinence du maintien d'un échelon purement départemental dans les DOM doit être discutée. La mission estime en effet que l'action de l'État doit y être organisée, pour l'ensemble de ses services, à un niveau administratif unique. Cette évolution apparaît d'autant plus souhaitable qu'elle accompagnerait ainsi les évolutions institutionnelles envisagées dans ces territoires vers une collectivité unique régie par l'article 73 ou l'article 74 de la Constitution.

Proposition n° 6 : Mieux adapter l'organisation des services déconcentrés de l'État aux spécificités des DOM et à leur évolution institutionnelle.

La mission insiste en tout état de cause sur le fait que le renforcement de l'autonomie institutionnelle des DOM ne saurait s'accompagner d'un désengagement des services de l'État. Une telle situation appelle au contraire une administration recentrée sur des fonctions d'assistance et de contrôle.

Le transfert de compétences de l'État vers les collectivités dans le cadre d'une autonomie normative ou de gestion accrue des DOM implique nécessairement une redéfinition du rôle de l'administration déconcentrée de l'État.

Moins impliqués dans la définition des politiques publiques en raison de ce transfert, les services de l'administration territoriale de l'État devront renforcer leur action en matière d'assistance juridique aux collectivités et de contrôle de légalité des actes administratifs. Ces domaines apparaissent essentiels dans un système de compétences partagées où la répartition des prérogatives de l'État et des collectivités doit faire l'objet d'un strict respect.

La mission souligne que l'exercice plein et entier par l'État de ses prérogatives, d'autant plus si elles sont resserrées dans les domaines régaliens, n'est en tout état de cause pas inconciliable avec l'octroi d'une plus grande autonomie normative et financière des DOM.

Proposition n° 7 : Accompagner l'autonomie accrue des DOM par un renforcement des fonctions d'expertise et de contrôle de l'administration déconcentrée.

(2) Une politique d'affectation et de gestion des personnels à réévaluer

L'affectation des personnels de l'administration de l'État dans les DOM -tout comme dans le reste de l'outre-mer- doit éviter deux écueils.

Le premier est la nomination d'agents peu avertis des spécificités de l'outre-mer et peu motivés par les missions qu'ils devront y exercer. L'exercice de l'activité administrative outre-mer peut en effet s'avérer bien différente de la métropole.

Cette différence est présente dans des fonctions « normatives », compte tenu d'un contexte historique, culturel et juridique parfois très éloigné de celui de la métropole.

Elle apparaît avec encore plus d'acuité dans les fonctions dites « opérationnelles ». Lors de son audition par la mission, le général Claude Vicaire, commandant de la gendarmerie outre-mer, a ainsi souligné les particularités de l'action de la gendarmerie dans les DOM, qui s'illustrent par la fréquence et l'intensité des crises -qu'il s'agisse des conflits sociaux, des catastrophes naturelles ou encore de l'orpaillage illégal en Guyane- et la violence du contexte opérationnel, cette dernière se traduisant par un risque d'agression pour les gendarmes deux fois plus élevé qu'en métropole et un usage des armes plus fréquent, notamment en Guyane.

Le second écueil est, à l'inverse, l'instauration d'un « circuit outre-mer » des fonctionnaires de l'État, consistant à nommer dans les départements ou collectivités d'outre-mer des personnes qui, tout au long de leur carrière administrative « tournent » dans les différents territoires ultramarins sans exercer leurs fonctions en métropole. Ce « circuit » a pour effet de maintenir de facto l'ancienne administration de la France d'outre-mer, pourtant formellement supprimée en 1958. Si cette pratique favorise certainement la connaissance de l'outre-mer par les agents de l'État, elle a pour inconvénient de ne pas assurer de véritable renouvellement des fonctionnaires, liens essentiels de l'outre-mer avec l'État.

Rappelant les termes de la circulaire du 6 avril 1994 relative à la coordination de l'action du Gouvernement dans les départements et territoires d'outre-mer, la directive n° 5357/SG du 19 décembre 2008 du Premier ministre relative à la coordination de l'action de l'État outre-mer prévoit des modalités de recrutement spécifiques pour certains personnels de l'État affectés dans les collectivités territoriales d'outre-mer.

La gestion des personnels affectés dans les préfectures des quatre DOM relève exclusivement du ministère de l'intérieur depuis la fusion des corps administratifs du cadre des préfectures, des administrations centrales du ministère de l'intérieur et du secrétariat d'État à l'outre-mer et la réforme de l'administration centrale de l'outre-mer. Les services de la délégation générale à l'outre-mer apportent toutefois leur expertise pour le choix des personnels à affecter dans les préfectures d'outre-mer.

Pour les autres administrations, les nominations dans les DOM des fonctionnaires d'autorité, des chefs de service et, de manière générale, de tous les fonctionnaires de catégorie A placés sous l'autorité directe du représentant de l'État dans le département font l'objet d'un agrément de la DéGéOM.

Cet agrément permet de veiller à ce que les personnels d'encadrement disposent de qualités humaines et professionnelles particulières leur permettant de faire face aux conditions de travail spécifiques à l'outre-mer. La procédure comprend un entretien pour tous les personnels d'encadrement supérieur. En 2007, cette procédure d'agrément a été appliquée pour la nomination de 266 agents de catégorie A, dont 35 chefs de service.

La mission insiste pour que cette procédure d'agrément permette un examen des candidats à des postes outre-mer qui ne se limite pas à un contrôle de « l'erreur manifeste d'appréciation » des ministères techniques dans l'affectation de leurs personnels.

Le Gouvernement avait, semble-t-il, un temps examiné la possibilité de modifier le champ de cet agrément afin de le recentrer sur la nomination des fonctionnaires d'encadrement supérieur en lien direct avec les préfets et hauts-commissaires d'outre-mer. La mission se félicite qu'un tel choix n'ait pas été arrêté par le Premier ministre dans sa circulaire du 19 décembre 2008, tant elle estime importante l'action que peut mener l'administration centrale chargée de l'outre-mer en ce domaine.

La mission estime d'ailleurs souhaitable que cette procédure d'agrément soit étendue au-delà des seuls services soumis à l'autorité directe du préfet, réserve faite néanmoins des services judiciaires, compte tenu du respect nécessaire de la séparation des pouvoirs.

La circulaire du Premier ministre du 6 avril 1994 soulignait que les affectations outre-mer doivent répondre à un double objectif : d'une part, assurer le renouvellement et une mobilité des personnels permettant une adaptation permanente des services à leurs objectifs ; d'autre part, permettre aux personnels de se réinsérer périodiquement dans leur milieu socioprofessionnel d'origine.

La mission a pu constater, au terme de ses travaux, que ces préoccupations légitimes, réaffirmées dans la circulaire du 19 décembre 2008, ne se traduisaient pas totalement dans les faits.

Elle regrette notamment que les contraintes du service outre-mer soient insuffisamment prises en compte dans la majeure partie des administrations de l'État.

Cette insuffisance se caractérise à la fois par l'absence de préparation des personnels affectés dans les DOM aux spécificités de ces territoires et par un manque d'attractivité des fonctions administratives qui peuvent y être exercées.

L'exercice de missions administratives dans les DOM intervient dans un environnement culturel, social et politique qui peut être très différent de la métropole. Cette particularité a été soulignée par M. Thierry Michalon, maître de conférences honoraire à l'université des Antilles et de la Guyane, qui a fait valoir devant la mission que les populations des DOM partageaient la conviction de ne pas faire partie de la nation française et souhaitaient être traitées sur un pied d'égalité et non comme une subdivision de celle-ci. Selon lui, cette conviction serait à l'origine d'un « rapport de force » permanent entre ces territoires et la France métropolitaine.

Par ailleurs, il est évident que les priorités d'actions de l'administration dans les DOM peuvent sensiblement différer de la métropole, en raison de la géographie de ces territoires et de leur insertion régionale. Ainsi, la survenance d'évènements naturels tels que des cyclones ou des éruptions volcaniques implique une action particulière des services de l'État en cas de crise. Les risques sanitaires spécifiques que connaissent ces territoires (paludisme, dengue, chikungunya...) appellent également une attention accrue de la part de l'État. La situation insulaire ou l'étroitesse du marché intérieur des DOM justifient des mesures particulières en matière économique et sociale.

Or, il semble que les fonctionnaires appelés à être affectés dans ces territoires soient souvent peu sensibilisés à ces problématiques particulières. Ils peuvent donc être confrontés, dès leur arrivée outre-mer, à des situations qu'ils n'ont guère connues en métropole.

La mission estime donc nécessaire que, préalablement à leur affectation, les agents de l'administration bénéficient d'une véritable formation incluant une réelle sensibilisation aux données particulières de l'outre-mer.

De ce point de vue, elle juge insuffisante la procédure actuellement suivie, consistant pour la DéGéOM à procéder à un simple entretien destiné à examiner les capacités de candidats à servir outre-mer. Elle souhaite que les ministères techniques assurent eux-mêmes, dans les domaines de compétence qui sont les leurs, des actions de formations spécifiques pour les agents dont ils envisagent l'affectation outre-mer.

Proposition n° 8 : Mettre en place une véritable formation des agents de l'administration de l'État, avant leur affectation dans les DOM, sur les particularités juridiques et opérationnelles de ces territoires.

La question de la motivation des personnels de l'administration de l'État à être affectés dans les DOM et, par la suite, à conserver une véritable implication dans leurs fonctions sur place doit également être soulevée.

La mission estime que des mesures d'incitation ciblées sur des territoires ou sur des postes administratifs particuliers devraient être favorisées.

Il existe d'ores et déjà des mécanismes d'incitations financières destinés à pourvoir des postes situés outre-mer, et plus particulièrement dans les départements ultramarins.

Ainsi, en termes de rémunérations, les magistrats et fonctionnaires civils ou militaires de l'État peuvent bénéficier - en complément du régime des surrémunérations applicable à l'ensemble de la fonction publique d'État dans les DOM - d'une prime spécifique lorsqu'ils sont affectés dans certains territoires.

Le décret n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 a crée une indemnité particulière de sujétion et d'installation (IPSI) pour les magistrats et les fonctionnaires de l'État, titulaires et stagiaires, affectés en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon, et dont la précédente résidence était située hors de ces zones géographiques. Son montant correspond à 16 mois du traitement indiciaire brut de l'agent ; elle est versée48(*) au taux plein sur la base d'une durée de services de quatre ans.

Cette indemnité, initialement prévue pour une période de cinq ans, a été prorogée pour une période complémentaire de deux ans, jusqu'au 31 décembre 2008. Elle a été à nouveau prorogée jusqu'au 31 décembre 200949(*).

Les personnels militaires bénéficient quant à eux d'une indemnité d'installation dans l'un des quatre DOM, qui correspond, pour un séjour réglementaire de deux ans, à neuf mois de la solde de base brute mensuelle pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion et à douze mois pour la Guyane. À La Réunion, le montant de cette indemnité est indexé50(*).

De tels mécanismes devraient être amplifiés et réservés à certains postes ou certaines parties de ces territoires, en raison des contraintes et sujétions particulières qui s'y exercent, et révisés tous les dix ans pour éviter l'apparition de rentes de situation au gré de l'atténuation des contraintes spécifiques qui les justifiaient.

Dans la gestion de leur personnel, certaines administrations ont par ailleurs entrepris de renforcer l'attractivité des affectations outre-mer par une valorisation des carrières outre-mer.

Tel est le cas de la gendarmerie, qui a décidé d'une « surcotation » des postes dans les DOM afin d'y accueillir des agents expérimentés et de tenir compte des opérations spécifiques de maintien de l'ordre qui y sont menées. Le général Claude Vicaire a ainsi expliqué devant la mission que la gendarmerie nationale menait une politique de fidélisation, avec la possibilité pour les meilleurs éléments de prolonger leur séjour à quatre ans aux Antilles et en Guyane, puis de demander à effectuer un second séjour de même durée à La Réunion ou dans une collectivité d'outre-mer.

À des degrés moindres, des mesures de valorisation sont également pratiquées par d'autres services de l'administration, notamment dans l'administration préfectorale et la police. Il semble notamment que, dans la carrière préfectorale, l'affectation dans les Antilles ou en Guyane fasse l'objet d'un « surclassement » par rapport à une affectation dans des départements ou régions de métropole bénéficiant d'un nombre d'habitants similaire.

La mission estime que ce type d'incitation doit encore être développé et renforcé.

Proposition n° 9 : Renforcer l'attractivité des affectations des fonctionnaires de l'État dans les DOM par des mécanismes d'incitation financière ciblés sur certains emplois et de valorisation du déroulement des carrières.

Pour autant, la mission estime que l'attractivité indispensable de la fonction publique de l'État outre-mer ne doit pas conduire à faire mettre en oeuvre les politiques publiques dans les DOM par les seuls fonctionnaires métropolitains.

Or, lors de ses déplacements outre-mer, la mission a pu constater que la plupart des emplois d'encadrement dans les services déconcentrés de l'État étaient occupés par des agents originaires de la métropole. Cette situation contraste avec celle qui prévalait encore dans les années 1980, où de nombreux fonctionnaires originaires d'outre-mer occupaient des emplois supérieurs outre-mer.

La mission estime que cette situation peut être difficilement ressentie par les habitants des DOM, tant elle peut évoquer chez certains la réminiscence d'un « État colonial ». Elle fournit d'ailleurs, en Guadeloupe et Martinique, l'un des arguments à des mouvements comme le LKP, tendant à faire accroire que la population originaire de ces territoires est dépossédée du droit de s'occuper des affaires qui la concernent.

La mission estime qu'il convient de favoriser, dans les DOM, la mixité des personnels d'encadrement originaires de l'outre-mer et de métropole. L'importance des départs à la retraite des agents de la fonction publique d'État dans les prochaines années constitue à cet égard une opportunité de choix. Cette recommandation ne doit cependant pas remettre en cause l'application outre-mer des exigences de mobilité inhérentes à une bonne administration.

La mission espère que les travaux conduits par MM. Yazid Sabeg, commissaire à la diversité et à l'égalité des chances, et Patrick Karam, délégué interministériel pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer, intégreront effectivement cette préoccupation, qui s'inscrit dans la volonté affirmée par le Président de la République, lors de son discours devant le Congrès du Parlement le 22 juin 2009, de donner aux citoyens des départements et collectivités d'outre-mer les moyens d'une réelle égalité au sein de la République.

Proposition n° 10 : Assurer une meilleure représentation des personnels originaires des DOM aux postes d'encadrement dans l'administration de l'État outre-mer.

Plus généralement, la mission a pu constater l'absence d'évaluation de l'implication et de la motivation des agents de l'État affectés tant dans l'administration centrale que dans les services déconcentrés implantés dans les DOM.

La gestion des ressources humaines dans l'administration déconcentrée de l'État implique une évaluation annuelle des compétences des services, qui ne semble pas assurée actuellement, alors même que l'éloignement de la métropole et la spécificité du contexte local justifie une évaluation permanente.

La mission estime en conséquence indispensable d'instituer une évaluation annuelle spécifique, opérée par les ministères techniques et, le cas échéant, l'administration centrale chargée de l'outre-mer, afin de s'assurer, en cours de fonctions, de l'adéquation des compétences des personnels et de leur façon de servir outre-mer. Cette évaluation pourrait permettre de renforcer la formation permanente des intéressés.

Proposition n° 11 : Mettre en place un suivi et une évaluation annuels des agents de l'administration de l'État affectés dans les DOM afin de s'assurer de l'adéquation de leurs compétences aux fonctions outre-mer.

(3) Une politique de rémunérations à ajuster

L'examen attentif de la situation de l'administration de l'État dans les DOM a également conduit la mission à s'interroger sur le maintien du mécanisme actuel de surrémunération des fonctionnaires de l'État affectés dans les DOM.

Instituée par loi n° 50-407 du 3 avril 1950, la majoration des rémunérations servies aux fonctionnaires civils de l'État consiste en l'application d'un coefficient multiplicateur au traitement brut versé à l'agent, différent selon le département concerné. Ce coefficient s'élève à 1,4 pour la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique, et à 1,53 pour La Réunion51(*). Le personnel militaire affecté dans ces départements bénéficie de mesures similaires52(*).

L'instauration de ce dispositif a répondu à trois motivations : compenser des conditions de vie difficiles outre-mer, alors dépourvus d'infrastructures essentielles ; atténuer un différentiel de prix important par rapport à la métropole ; attirer les métropolitains et les jeunes diplômés locaux pour renforcer les effectifs de cadres dans la fonction publique.

S'agissant de la motivation des fonctionnaires, cette mesure -dont le coût pour le budget de l'État s'est élevé à 764,4 millions d'euros en 2007- peut sans doute présenter en soi un certain intérêt, dans la mesure où elle rend financièrement plus attractif le service outre-mer.

Néanmoins, aux yeux de votre mission, la généralité même de ce mécanisme de surrémunération pratiqué depuis soixante ans ne constitue pas un élément d'incitation suffisant pour pourvoir des postes difficiles en raison de leur nature ou de la partie du territoire où ils sont implantés. C'est ce qui explique sa proposition tendant à instituer des dispositifs véritablement ciblés.

La mission estime donc que la surrémunération des fonctionnaires ne doit répondre qu'à un objectif de « compensation » du différentiel de coût de la vie dans les DOM par rapport à la métropole.

Or, ainsi que la mission a pu le relever au cours de ses travaux, les majorations de traitement octroyées par l'État à ses agents vont bien au-delà d'une simple « compensation ». Elles ont, de ce fait, un effet néfaste sur les mécanismes de formation des prix et créent par ailleurs une inégalité durement ressentie entre la fonction publique et l'ensemble des salariés du secteur privé.

Aussi la mission recommande-t-elle que le montant de la majoration de traitement accordée aux fonctionnaires de l'État dans les DOM soit réellement ajusté au différentiel de prix par rapport à la métropole.

Elle attend sur ce point beaucoup des travaux qui vont être conduits par l'Insee à la demande du Gouvernement, qui devraient donner lieu en 2010 à la présentation d'un rapport sur la comparaison des prix avec la métropole. Elle espère que ces travaux pourront permettre la mise en place d'un référentiel pertinent à partir duquel serait déterminé le niveau idoine de la majoration de traitement.

En tout état de cause, la mission estime qu'un tel ajustement ne pourra intervenir que de manière progressive. La mise en oeuvre de cette mesure pourrait emprunter la démarche retenue pour la réforme de l'indemnité temporaire de retraite, récemment opérée par la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008. Il ne devrait par ailleurs avoir vocation qu'à s'adresser aux futurs agents de la fonction publique, sans mettre en cause les situations juridiquement acquises.

En outre, il apparaît indispensable que les sommes que l'État n'aurait plus à verser à l'avenir pour assurer le paiement des majorations à leur niveau actuel soient injectées directement dans l'économie des DOM. Il conviendrait que ces sommes soient consacrées par l'État au financement d'investissements indispensables pour renforcer l'essor économique de ces territoires.

Proposition n° 12 : Ajuster les majorations de traitement des fonctionnaires de l'État dans les DOM au différentiel réel du coût de la vie.

B. FAIRE SORTIR DE L'IMPASSE BUDGÉTAIRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DOM

Outre les évolutions statutaires et institutionnelles pouvant permettre de restaurer la gouvernance de l'outre-mer, des mesures d'ordre budgétaire doivent être prises afin de rétablir la capacité d'intervention des collectivités territoriales des DOM.

Ces collectivités pâtissent en effet de maux qui les placent dans une situation très différente de celles des collectivités territoriales métropolitaines. La faiblesse de la fiscalité locale et le poids des dépenses de personnel constituent leurs deux principales faiblesses et fonctionnent comme un étau pour les finances locales, qu'il convient de desserrer.

La mission a pu constater, au cours de ses déplacements, qu'une des conséquences les plus préjudiciables des difficultés financières rencontrées par les collectivités territoriales des DOM était un appel très large à l'intervention de l'État. Ainsi, dans l'ensemble des rencontres de la mission avec le collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de La Réunion (COSPAR), le Lyannaj kont pwofitasyon (LKP) en Guadeloupe, le collectif du 5 février en Martinique et le Mayouri pou lavi meyow (MPLM) en Guyane, la mission a pu relever que l'appel à l'intervention publique était presque exclusivement dirigée vers l'État et non vers les collectivités territoriales.

Or, dans un nombre important de domaines, le rôle des collectivités territoriales doit primer sur celui de l'État. Ainsi, par exemple, la question, évoquée lors de la visite par la mission du marché d'intérêt régional (MIR), puis d'une usine de pêche à Cayenne, en Guyane, de la construction d'une chambre froide sur un site portuaire pour permettre aux pêcheurs de conserver et d'écouler leur marchandise sur plusieurs jours relève en principe d'une intervention des collectivités territoriales.

La même revendication a été formulée par les représentants des marins-pêcheurs de Marie-Galante, en Guadeloupe, et le conseil général ou la communauté de communes de Marie-Galante ont davantage vocation à y répondre que l'Etat.

L'État n'est pas à même d'intervenir de la manière la plus efficace pour des enjeux de caractère local. De même, les projets de développement économique doivent être prioritairement portés par les collectivités territoriales, qui sont mieux à même d'identifier les atouts de leurs territoires, d'évaluer les besoins et les investissements les plus pertinents.

Or, les difficultés financières des collectivités territoriales incitent naturellement les acteurs économiques et sociaux à se tourner vers l'État.

Cette situation induit des effets pervers : l'État n'est pas le mieux placé pour répondre aux demandes locales et le recours systématique à l'Etat distend le lien entre la population et les élus locaux.

Une des évolutions envisageables pour répondre aux problèmes budgétaires rencontrés par les collectivités territoriales des DOM serait une évolution statutaire de l'article 73 vers l'article 74 de la Constitution. Cette évolution pourrait s'accompagner d'un transfert plus ou moins large de compétences fiscales nouvelles aux départements qui en feraient le choix. Toutefois, les enjeux de cette évolution sont bien plus vastes que la seule question des ressources fiscales des collectivités territoriales.

Sans recourir à cette évolution statutaire, il apparaît essentiel de rendre aux collectivités territoriales des DOM les moyens financiers qui, seuls, leur permettront de jouer un rôle moteur dans le développement de leurs territoires. Cela passe notamment par l'amélioration des recettes fiscales des collectivités territoriales des DOM et par l'allègement de la contrainte que constituent les majorations de traitement des fonctionnaires territoriaux.

1. Pour un meilleur rendement de la fiscalité locale

a) Remédier à la faiblesse de la fiscalité directe locale
(1) La faiblesse de la fiscalité directe locale dans les budgets locaux ne résulte pas du niveau des taux d'imposition

Produit de la fiscalité directe locale
(en euros par habitant)

 

DOM

France entière

Régions

31,88

51,06

Départements

161,2

249,5

Communes

244,3

380,5

Source : direction générale des collectivités locales

La faiblesse du produit des quatre taxes directes locales est un trait caractéristique de l'ensemble des niveaux de collectivités territoriales dans les DOM. Ce produit résulte de la multiplication des bases d'imposition par les taux de fiscalité locale votés par les collectivités territoriales.

Or, on constate que les taux votés dans les DOM ne sont pas, en moyenne, inférieurs à ceux votés en métropole, comme le montre le tableau ci-dessous en ce qui concerne les taux communaux.

Taux moyens de fiscalité directe locale votés par les communes

 

DOM

France entière

Taxe professionnelle

12,22 %

12,31 %

Taxe d'habitation

15,74 %

13,47 %

Taxe foncière sur les propriétés bâties

23,32 %

17,29 %

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

35,48 %

38,55 %

Source : direction générale des collectivités locales

Par ailleurs, les capacités contributives des résidents d'outre-mer sont limitées, en raison des difficultés sociales que rencontrent les populations des DOM. Cela explique en partie la faiblesse du produit des impositions directes locales dans les DOM.

En outre, la situation économique et sociale des DOM et leur difficulté à faire face à la concurrence de leur environnement direct, constitué le plus souvent par des pays en voie de développement à faible coût de main d'oeuvre, ne plaide pas pour un accroissement de la pression fiscale.

S'ajoutent à ces obstacles les importantes exonérations de fiscalité directe locale prévues par la loi pour le développement économique des outre-mer53(*) qui réduiront d'autant le levier fiscal qu'elle constitue pour les collectivités territoriales. En effet, les zones franches d'activités (ZFA) mises en place par cette loi, en prévoyant des exonérations substantielles de taxe professionnelle, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe foncière sur les propriétés non bâties, créeront des pertes de recettes qui seront compensées par l'État sur la base des taux votés l'année précédant l'entrée en vigueur des exonérations. Par conséquent, une hausse des taux de fiscalité locale se traduira par une moindre hausse des recettes.

Enfin, le mécanisme de « l'enveloppe fermée », mis en place par l'article 48 de la loi de finances pour 200954(*), exerce une pression à la baisse sur le montant de certaines compensations d'exonérations versées par l'État aux collectivités territoriales. En effet, il prévoit une évolution de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales indexée sur l'inflation prévisionnelle. Or, au sein de cette enveloppe des concours financiers, certaines variables croissent à un rythme largement supérieur à l'inflation.

C'est le cas notamment du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) qui a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et concernant une activité non assujettie à la TVA. Le FCTVA est attribué en appliquant à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles un taux de compensation forfaitaire de 15,482 %55(*). Ainsi, le montant du FCTVA évolue au gré des investissements des collectivités territoriales, dont le rythme de croissance est significativement plus élevé que celui de l'inflation, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Les prélèvements sur recettes au titre du FCTVA
(en millions d'euros)

2005

2006

2007

LFI 2008

Prévisions 2008

LFI 2009

3 791

4 030

5 058

5 192

5 488

5 855

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Il résulte du mécanisme de l'enveloppe fermée que plusieurs compensations d'exonérations de fiscalité locale servent de variables d'ajustement afin de compenser la forte hausse du FCTVA au sein de l'enveloppe et de garantir que le montant total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales n'évoluera pas plus rapidement que le rythme de l'inflation prévisionnelle.

Le montant des compensations servant de variables d'ajustement diminuent donc chaque année en valeur absolue. À terme, le montant de ces compensations est donc appelé à devenir nul et il faudra trouver d'autres variables d'ajustement pour garantir une hausse raisonnable de l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales. Il est à craindre que les DOM ne souffrent particulièrement de cette évolution en raison de l'importance des exonérations dont ils bénéficient et donc des compensations d'exonérations qui leur sont versées. Cette situation serait d'autant plus injustifiée que, du fait de leurs dépenses d'investissement relativement faibles, les collectivités territoriales des DOM bénéficient proportionnellement moins des attributions au titre du FCTVA que les collectivités métropolitaines.

Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les collectivités territoriales des DOM ne sont plus à même d'accroître leurs ressources et de financer leurs interventions par une hausse des taux de la fiscalité directe locale.

(2) Mieux identifier les bases de la fiscalité directe locale

Un accroissement et une meilleure identification des bases d'imposition constituent donc le principal levier d'action pour restaurer les recettes des collectivités territoriales en matière de fiscalité directe locale.

En effet, outre la relative faiblesse de l'activité économique dans les DOM, qui explique partiellement la faiblesse des bases d'imposition, ce phénomène résulte de lacunes dans le recensement des bases d'imposition. Il est difficile d'estimer avec précision les pertes de recettes résultant pour les collectivités territoriales de la mauvaise identification des bases imposables mais les lacunes dans l'identification des bases ont été reconnues par le secrétariat d'État à l'outre-mer, M. Yves Jégo, secrétaire d'État à l'outre-mer, ayant évalué le manque à gagner, pour les collectivités territoriales de Guyane, à « 14 millions d'euros [...] selon une hypothèse de travail basse », dans une déclaration faite à Cayenne, le 6 avril 2009.

Votre rapporteur a cherché à obtenir du Gouvernement les chiffres relatifs au pourcentage de la population acquittant la taxe d'habitation dans chaque DOM. La réponse du secrétariat d'État à l'outre-mer indique que ces chiffres sont « inconnus à la délégation générale à l'outre-mer et chez [leurs] interlocuteurs à Bercy ». Votre rapporteur ne peut que regretter cette méconnaissance de la situation réelle des DOM et s'interroge sur la capacité de l'État à piloter la politique fiscale dans les DOM sans disposer des informations nécessaires à l'évaluation de cette politique.

Les deux facteurs expliquant la mauvaise identification des bases imposables sont la forte croissance démographique en Guyane et à La Réunion et l'importance de l'habitat insalubre et illégal dans chacun des quatre DOM. Il en résulte des mouvements de population plus importants qu'en métropole, qui rendent le suivi des contribuables plus difficile, ainsi qu'un nombre élevé de constructions non identifiées par les services fiscaux. Dans les deux cas, cela produit des manques à gagner pour les collectivités territoriales en matière de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Une des voies d'amélioration de la situation financière des collectivités territoriales des DOM, outre le renforcement de l'activité économique, réside donc dans la mobilisation des ressources de fiscalité directe locale existantes.

Des actions ont déjà été entreprises en ce sens. Ainsi, en Guyane par exemple, la commission communale des impôts directs a été réactivée à Cayenne et a permis, en 4 mois, de récupérer près d'un million d'euros. La communauté de communes de l'Ouest guyanais a pour sa part récupéré un potentiel fiscal de 1,5 millions d'euros. Toujours en Guyane, M. Yves Jégo a également annoncé que, de janvier à juin, les services fiscaux se rendraient dans les communes afin de former les agents communaux aux recensements des pertes d'impôts.

Étant donnés l'ampleur de ce problème pour l'ensemble des DOM et la nécessité de trouver de nouvelles ressources pour les collectivités territoriales des DOM, il apparaît urgent de renforcer sensiblement les actions conduites jusqu'à aujourd'hui et de mettre en place, dès 2010, un plan sur 5 ans pour identifier l'ensemble des bases imposables. La réalisation de ce plan devra être suivie d'un effort soutenu pour éviter une nouvelle dégradation de l'identification des bases imposables postérieurement à sa réalisation.

Ce travail d'identification des bases passe nécessairement par une coopération entre les services fiscaux de l'État et les collectivités territoriales concernées, qui connaissent plus précisément les sites « d'habitat sauvage ». Ainsi, le maire de Cayenne a-t-il pu indiquer à la mission, lors de son déplacement, les endroits précis -d'ailleurs nombreux- où des constructions illégales s'étaient développées. Parallèlement, les collectivités territoriales doivent mener des actions pour responsabiliser les contribuables locaux et les inciter à se soumettre à la nécessité de l'impôt.

Proposition n° 13 : Mettre en place, dès 2010, un plan sur 5 ans associant les services fiscaux de l'État et les collectivités territoriales pour identifier l'ensemble des bases imposables.

(3) Améliorer le recouvrement de la fiscalité locale

Votre rapporteur relève que le secrétariat d'État à l'outre-mer n'est pas en mesure de fournir les taux de recouvrement des impôts locaux dans les DOM, ce qui ne permet pas de les comparer à ceux de métropole et pose, à nouveau, la question de la qualité de l'évaluation des politiques publiques menées dans les DOM.

Les seuls chiffres disponibles concernent les impôts sur rôle de l'État c'est-à-dire principalement l'impôt sur le revenu. Or, le tableau ci-dessous permet de conclure à une différence significative de taux de recouvrement entre les DOM et la métropole.

Taux de recouvrement brut des impôts sur rôle en 2008

Guadeloupe

80,62 %

Guyane

88,43 %

Martinique

87,53 %

La Réunion

93,88 %

Métropole

98,52 %

Source : délégation générale à l'outre-mer

On observe ainsi que les taux de recouvrement sont inférieurs de 5 % à 18 % entre les DOM et la métropole. La situation est particulièrement dégradée en Guadeloupe où le taux de recouvrement n'est que de 80,62 % contre 98,52 % en métropole.

Or, le taux de recouvrement indique la part des impositions acquittées sur le total des impositions identifiées. La problématique est donc différente de celle de l'identification des bases d'imposition puisque le recouvrement s'opère auprès de contribuables déjà identifiés par les services fiscaux.

Sans préjuger des taux de recouvrement des impôts locaux, ces données chiffrées laissent toutefois supposer qu'une marge de manoeuvre importante existe au niveau du recouvrement pour accroître les ressources fiscales des collectivités territoriales. Un effort accru doit donc être mis en oeuvre pour garantir, une fois les bases imposables identifiées, que les impôts sont effectivement recouvrés par les services fiscaux.

b) Préserver et accroître les recettes de la fiscalité indirecte locale

Les marges de manoeuvre disponibles pour augmenter les ressources de la fiscalité directe locale étant limitées, les principales pistes fiscales envisageables paraissent relever davantage de la fiscalité indirecte locale.

(1) L'importance de la fiscalité indirecte locale

La faiblesse, en valeur absolue, du produit de la fiscalité directe locale explique en partie qu'elle ne représente qu'une part réduite des recettes de fonctionnement des collectivités territoriales par rapport à la moyenne française, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Part de la fiscalité directe locale dans les recettes de fonctionnement

 

Départements
d'outre-mer

France entière

Régions

4,7 %

17,7 %

Départements

13 %

34,4 %

Communes

20,6 %

35,2 %

Source : direction générale des collectivités locales

Toutefois, cette faiblesse relative de la fiscalité directe locale résulte également de l'importance de la fiscalité indirecte locale dans les budgets de l'ensemble des collectivités territoriales des DOM, qui constitue une caractéristique majeure des finances locales dans ces départements. Les DOM bénéficient en effet d'une fiscalité locale spécifique, qui se traduit notamment par l'existence de l'octroi de mer, taxe qui ne s'applique que dans les DOM.

(2) La nécessité de préserver les recettes de l'octroi de mer
(a) Le régime de l'octroi de mer

L'octroi de mer est une taxe spécifique aux quatre DOM qui constitue l'une des plus anciennes taxes du système fiscal français puisqu'il remonte au « droit de poids » applicable au XVIIème siècle.

Depuis la modification de son régime par la loi du 2 juillet 200456(*), l'octroi de mer est un impôt sur les marchandises qui porte à la fois sur les importations de biens dans les quatre DOM et sur les livraisons à titre onéreux de biens issus d'opérations de production dans ces territoires. La base d'imposition est donc constituée :

- pour les importations de biens, de la valeur en douane, la taxation intervenant sur déclaration en douane du bien ;

- pour les productions locales, du prix hors taxe sur la valeur ajoutée. Les autres taxes, telles que les accises, sont incluses dans l'assiette de l'octroi de mer. La taxation intervient alors au vu des déclarations trimestrielles souscrites par les assujettis auprès du bureau de douane territorialement compétent.

Les taux de l'octroi de mer sont fixés, dans chaque DOM, par délibération du conseil régional. Le principe est que les biens importés et les biens similaires produits sur place doivent se voir appliquer le même taux d'octroi de mer. Toutefois, à titre dérogatoire, le conseil régional peut appliquer un régime de taxation différencié favorable aux productions locales sous réserve de respecter un écart de taxation de 10, 20 ou 30 points de pourcentage57(*).

(b) L'importance de l'octroi de mer pour les régions et les communes des départements d'outre-mer

Les modalités de répartition du produit de l'octroi de mer expliquent qu'il constitue une ressource essentielle des collectivités territoriales des DOM.

En effet, le produit de l'octroi de mer est affecté :

- en premier lieu, à une « dotation globale garantie » (DGG) répartie entre les communes des DOM. La Guyane se distingue des autres DOM puisque le conseil général de la Guyane bénéficie, aux côtés des communes guyanaises, d'une part correspondant à 35 % du montant total de la DGG, cette part étant plafonnée à 27 millions d'euros par an ;

- puis, au fonds régional pour le développement et l'emploi (FRDE), qui bénéficie lui-même à deux niveaux de collectivités : pour 80 % aux communes, proportionnellement à leur population, et pour les 20 % restant à la région.

S'ajoute à l'octroi de mer un octroi de mer régional, qui a la même assiette que l'octroi de mer et dont les taux sont également votés par le conseil régional. Toutefois, les taux de l'octroi de mer régional ne peuvent excéder 2,5 %. Cet octroi de mer régional est une ressource exclusive des régions d'outre-mer.

Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le cumul de l'octroi de mer et de l'octroi de mer régional, qui s'est élevé à 1,036 milliard d'euros en 2008 pour l'ensemble des DOM, constitue une ressource essentielle, à la fois pour les régions d'outre-mer et pour les communes.

D'après les derniers chiffres disponibles, fournis par la direction générale des collectivités territoriales et qui datent de l'année 2007, la répartition par niveau de collectivités territoriales et par DOM de l'octroi de mer est celle figurant dans le tableau ci-dessous, qui permet de constater l'importance des recettes d'octroi de mer en valeur absolue pour les collectivités territoriales.

Recettes de l'octroi de mer par niveau de collectivités territoriales
dans les départements d'outre-mer en 2007
(en millions d'euros)

 

Communes

Département

Région

Total

Guadeloupe

166,9

 

58,2

225,1

Guyane

68,9

27

24,9

120,8

Martinique

190,1

 

69,1

259,2

La Réunion

274,2

 

74,2

348,4

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

Par ailleurs, rapporté à l'ensemble des recettes de fonctionnement des collectivités territoriales, l'octroi de mer représente, en moyenne, pour les communes des DOM, un tiers de ces recettes et, pour les régions d'outre-mer, entre 17 % et 31 % de ces recettes. Le tableau ci-dessous détaille l'importance de l'octroi de mer dans les recettes de fonctionnement.

Part de l'octroi de mer dans les recettes de fonctionnement des collectivités territoriales des départements d'outre-mer

 

Communes

Département

Région

Guadeloupe

30,1 %

 

28,6 %

Guyane

30,6 %

12 %

31,2 %

Martinique

38,3 %

 

31 %

La Réunion

28,2 %

 

16,9 %

Source : direction générale des collectivités territoriales

Il convient de relever que le poids de l'octroi de mer dans les finances des communes des DOM varie de manière importante. Ainsi, par exemple, au sein même des communes guyanaises, la part de l'octroi de mer dans les recettes fiscales varie de 18 % à 90 %.

En outre, le bénéfice de 27 millions d'euros de produit de l'octroi de mer au profit du département de la Guyane, qui visait initialement à compenser la faiblesse spécifique des ressources du département, pourrait utilement être réétudié. Il conviendrait toutefois de trouver des ressources de substitution, les ressources potentiellement dégagées par les autres propositions formulées dans le présent rapport étant susceptibles d'y pourvoir.

(c) Les contestations de l'octroi de mer

La problématique liée à l'octroi de mer en matière de recettes des collectivités territoriales tient moins à l'accroissement des recettes qu'il est susceptible de produire qu'à la préservation de celles qu'il produit actuellement. En effet, le dispositif actuel de l'octroi de mer se trouve doublement contesté.

(i) L'octroi de mer et l'Union européenne

Jusqu'au 31 décembre 1992, l'octroi de mer et, le cas échéant, le droit additionnel à l'octroi de mer, frappaient les marchandises de toute provenance qui étaient introduites dans les DOM.

Un tel régime revenait, aux yeux de la Commission européenne, à introduire une taxe d'effet équivalent à un droit de douane et n'était donc pas conforme aux dispositions du Traité de Rome. C'est pourquoi, par une décision du 22 décembre 198958(*), le Conseil des Communautés européennes a demandé au Gouvernement français de modifier sa législation afin de taxer indistinctement les produits introduits et ceux produits dans les DOM.

Pour continuer à protéger les productions locales de la concurrence extérieure, il a autorisé la France à exonérer, totalement ou partiellement, les productions locales, en fonction des besoins économiques, pendant une durée de dix ans. Ces principes ont été mis en oeuvre par la loi du 17 juillet 199259(*), entrée en vigueur le 1er janvier 1993.

Le régime des exonérations arrivant à échéance le 31 décembre 2003, les autorités françaises ont demandé, le 14 avril 2003, la prorogation de ce régime dérogatoire. Toutefois, les autorités françaises n'ont pas sollicité de reconduction à l'identique du régime existant et ont proposé son perfectionnement et sa rénovation en vue d'en assurer la pérennité.

Par une décision du 10 février 200460(*), le Conseil a prorogé la décision de 1989 jusqu'au 31 juillet 2004 et a autorisé la France à maintenir un régime d'octroi de mer prévoyant des exonérations ou des réductions de taxe en faveur des productions locales jusqu'au 1er juillet 2014. La principale innovation du nouveau régime mis en place par la loi du 2 juillet 200461(*) est que les exonérations et réductions doivent dorénavant s'insérer dans la stratégie de développement économique et social des DOM, ne peuvent concerner qu'une liste détaillée de produits définis par référence à la nomenclature douanière et doivent respecter des différentiels maximums de taxation fixés pour chaque DOM.

Les exonérations à l'octroi de mer sont donc considérées par la Commission européenne comme dérogatoires et accordées uniquement afin de protéger les DOM d'une concurrence trop vive et de favoriser leur développement économique. Les recettes que représente l'octroi de mer pour les collectivités territoriales sont donc menacées par l'échéance du 1er juillet 2014, à laquelle cesse la dérogation accordée aujourd'hui en faveur de l'octroi de mer.

(ii) L'absence de preuve des effets nocifs de l'octroi de mer sur le niveau des prix

Ainsi qu'il sera exposé en détail dans la partie du rapport relative au niveau des prix dans les DOM, l'effet inflationniste de l'octroi de mer reste incertain.

Mme Anne Bolliet, Inspectrice générale des finances, a estimé, lors de son audition devant la mission que l'octroi de mer, sans avoir d'effet inflationniste à proprement parler, avait certainement un effet sur le niveau des prix en outre-mer. Subsistent donc des interrogations sur l'effet de l'octroi de mer en matière de prix.

L'octroi de mer est donc sujet à contestation et à interrogation : la contestation issue de l'Union européenne, qui n'accepte son régime qu'en tant qu'il permet de protéger les secteurs économiques et de développer l'emploi en outre-mer, et l'interrogation relative aux effets sur le pouvoir d'achat dans les DOM.

(d) L'absence d'alternative à l'octroi de mer

Étant donnée l'importance des recettes procurées par l'octroi de mer aux collectivités territoriales, une éventuelle remise en cause de cette taxe devrait nécessairement s'accompagner de la création de nouvelles ressources, d'un niveau équivalent, au profit des collectivités territoriales.

Comme l'a relevé M. Jérôme Fournel, directeur général des douanes et des droits indirects (DGDDI), lors de son audition par la mission, l'alternative la plus pertinente à l'octroi de mer serait un relèvement des taux de TVA des DOM, aujourd'hui minorés par rapport à ceux de métropole. Les taux de TVA en vigueur dans les DOM sont fixés par l'article 296-1 du code général des impôts. Le taux réduit est de 2,1 %, contre 5,5 % en métropole et le taux normal est de 8,5 % contre 19,6 % en métropole. Par ailleurs, la TVA n'est pas applicable en Guyane.

Plusieurs obstacles s'opposent toutefois à ce remplacement de l'octroi de mer par la TVA :

- l'octroi de mer ne pèse que sur les marchandises, non sur les services. Il ne constitue donc pas, à l'inverse de la TVA, un impôt général sur l'activité économique. Par conséquent, le remplacer par une hausse de la TVA reviendrait à taxer davantage les services en outre-mer, alors que ceux-ci constituent un secteur phare pour le développement économique des DOM. Les services de proximité et les services à la personne verraient leur coût renchéri ;

- le produit de l'octroi de mer en 2008 a été de 1,036 milliard d'euros, alors que celui de la TVA dans les trois DOM où elle est applicable n'a été « que » de 900 millions d'euros. Par conséquent, le remplacement de l'octroi de mer nécessiterait plus d'un doublement des taux de TVA et se poserait la question de l'extension de la TVA à la Guyane ;

- enfin, l'adaptation du régime de la TVA aux DOM nécessiterait d'âpres négociations avec la Commission européenne. En effet, la TVA est l'impôt le plus intégré au niveau européen et la Commission européenne contrôle avec rigueur les éventuels régimes dérogatoires, comme l'a montré la difficulté à obtenir une réduction du taux de TVA dans le secteur de la restauration. L'octroi de mer, pour sa part, bénéficie déjà d'un statut dérogatoire et la Commission européenne a montré qu'elle était ouverte au dialogue avec la France sur la nécessité de maintenir ce régime, après l'échéance de 2014.

Par conséquent, la mission préconise que le régime actuel de l'octroi de mer soit, dans ses grandes lignes, maintenu au-delà de la date butoir de 2014.

Proposition n° 14 : Conserver impérativement, au-delà de l'échéance de 2014, le dispositif actuel de l'octroi de mer.

(3) Accroître le produit des autres recettes fiscales indirectes

À l'exception du conseil général de la Guyane, qui bénéficie à titre dérogatoire d'une part du produit de l'octroi de mer, prélevé sur la part communale, à hauteur de 27 millions d'euros par an, les DOM ne bénéficient pas du produit de l'octroi de mer.

Toutefois, d'autres recettes fiscales indirectes contribuent de manière significative au financement des DOM.

(a) Une hausse de la fiscalité sur les carburants n'est pas opportune

Dans les DOM, une taxe spéciale sur la consommation (TSC)62(*) s'applique sur la consommation de carburants en lieu et place de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) qui s'applique en métropole. Cette TSC est une taxe unitaire et non une taxe ad valorem, c'est-à-dire qu'elle est calculée forfaitairement sur le volume de carburant mis à la consommation et non en fonction du prix du carburant. Par ailleurs, son tarif ne peut excéder celui de la TIPP métropolitaine.

Les tarifs de cet impôt sont votés par les conseils régionaux. Comme le montre le tableau ci-dessous et le relève le rapport réalisé en mars 2009 sur la fixation des prix des produits des carburants dans les DOM63(*), « de manière générale, la taxe spéciale sur la consommation (TSC) est moins élevée dans les DOM que la taxe [...] en métropole, sauf en Guyane ». En effet, les taux moyens des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion sont inférieurs de 15 % à 48 % à ceux pratiqués en métropole pour le gazole et inférieurs de 9 % à 25 % pour l'essence sans plomb. La Guyane, en revanche, se distingue par des taux proches voire égaux à ceux pratiqués sur les mêmes carburants en métropole.

Tarifs de la taxe spéciale sur la consommation (TSC) sur les carburants
et de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) en 2008
(en euros par hectolitre)

 

Gazole

Super sans plomb

Guadeloupe

28,09

49,937

Martinique

22,12

47,613

La Réunion

36,13

58,24

Guyane

41,69

63,96

Métropole

42,84

63,96

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

En application de l'article L. 4434-3 du code général des collectivités territoriales, le produit de la taxe spéciale sur la consommation des carburants est réparti entre les budgets de la région, du département et des communes des DOM, selon des critères tenant essentiellement aux dépenses d'entretien du réseau routier. Il en résulte que la TSC vient essentiellement alimenter les budgets des conseils généraux. Or, son produit est particulièrement élevé puisque, pour l'ensemble des DOM, il a été de près de 474 millions d'euros en 2008, comme le détaille le tableau ci-dessous.

Produit de la taxe spéciale de consommation sur les carburants en 2008
(en millions d'euros)

Guadeloupe

113,74

Martinique

101,40

La Réunion

206,12

Guyane

52,72

Total

473,98

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

Une hausse de cette fiscalité spécifique sur les carburants dans les DOM paraîtrait aujourd'hui particulièrement inopportune. En effet, comme l'a montré le rapport précité, le mode de fixation des prix des carburants présente déjà plusieurs dysfonctionnements et le niveau général des prix des carburants a joué un rôle majeur dans le déclenchement des conflits sociaux dans les DOM dès la fin de l'année 2008.

D'autres pistes doivent par conséquent être envisagées.

(b) La hausse de la fiscalité pesant sur le tabac

Par ailleurs, la fiscalité sur le tabac diffère également dans les DOM de ce qu'elle est en métropole puisque les articles 575 à 575 D du code général des impôts ne sont pas applicables dans les DOM. Ainsi, l'article 268 du code des douanes dispose que les taux et l'assiette du droit de consommation sur les tabacs dans les DOM sont fixés par délibération des conseils généraux.

Le droit de consommation est affecté au budget des départements, pour lesquels il représente une ressource non négligeable.

Recettes du droit de consommation sur le tabac en 2008
(en millions d'euros)

Guadeloupe

Guyane

Martinique

La Réunion

15,39

11,72

14,18

131,9

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

Les conseils généraux sont en effet habilités à fixer l'assiette et les taux du droit de consommation perçu par eux sur les tabacs dans le département. Les taux de droits de consommation ne peuvent être supérieurs aux taux prévus à l'article 575 A du code général des impôts pour s'appliquer en métropole.

Quant à l'assiette, deux cas de figure se présentent :

- si les tabacs sont également commercialisés en métropole et ont fait, à ce titre, l'objet d'une homologation des prix, le montant du droit est déterminé par application du taux fixé par le conseil général à un pourcentage, fixé par ce même conseil, allant de 66 % à 110 % du prix de vente au détail des tabacs manufacturés en France métropolitaine ;

- si les tabacs ne sont pas commercialisés en métropole, le montant des droits est déterminé par application du même taux à un pourcentage, également compris entre 66 % et 110 %, des tabacs manufacturés correspondant à la moyenne des prix pondérée par type de produit des prix homologués.

Le plafond de l'assiette a été relevé de 100 % à 110 % lors de l'examen au Sénat de la loi de finances pour 200964(*). En 2008, le pourcentage était donc de 100 %. Toutefois, comme l'indique le tableau ci-dessous, seule La Réunion avait fixé l'assiette au niveau maximal autorisé par la loi.

Taux d'imposition des produits du tabac dans les départements d'outre-mer en 2008

Assiette du droit de consommation

La Réunion

Martinique

Guadeloupe

Guyane

Pourcentage du prix de vente au détail pour les produits homologués en France continentale

100 %

100 %

75 %

89 %

Pourcentage de la moyenne pondérée pour les produits non homologués en France continentale

100 %

76 %

75 %

89 %

Source : direction générale des douanes et des droits indirects

Une hausse de cette fiscalité, qui présente la particularité de porter sur un produit nocif pour la santé, est donc possible. La mission y est favorable, que cette hausse passe par une augmentation de l'assiette ou des taux d'imposition. La responsabilité de cette hausse incombe à la fois au législateur, à travers une hausse des plafonds d'imposition, et aux conseils généraux, qui pourraient maximiser la recette que constituent les droits sur le tabac en augmentant les pourcentages d'imposition pour les rapprocher des maxima prévus par la loi.

Proposition n° 15 : Accroître les produits de la taxe de consommation sur le tabac.

(c) La création d'une taxe portant sur les jeux d'argent dans les départements d'outre-mer

La taxation, au profit des collectivités territoriales, des jeux d'argents dans les DOM est une autre piste exploitable pour accroître les ressources issues de la fiscalité locale indirecte.

En effet, la taxation d'activités purement ludique ne présente pas l'inconvénient de peser sur l'activité économique des DOM. Par ailleurs, la pratique des jeux d'argent dans les DOM est très développée, de sorte que M. Claude Lise, président du conseil général de Martinique, estime que le chiffre d'affaires de la Française des jeux en Martinique est supérieur au budget du conseil général. Une base taxable existe donc.

Plusieurs initiatives allant dans le sens d'une taxation des jeux d'argent au profit des collectivités territoriales dans les DOM ont d'ailleurs déjà été prises. Une proposition de loi tendant à instituer au profit des DOM un prélèvement sur le produit des jeux de hasard a été déposée à l'Assemblée nationale le 22 décembre 1999 par notre collègue député M. Camille Darsières65(*). Par ailleurs, lors des débats sur le projet de loi pour le développement économique des outre-mer, le Sénat a adopté, à l'initiative du groupe socialiste, un article 16 bis prévoyant un prélèvement, au taux de 10 %, sur les sommes engagées dans les DOM dans les courses et les jeux.

Ces initiatives ont eu le mérite de poser la question de la pertinence d'une telle taxe, qui pourrait porter sur les sommes jouées non délocalisables, c'est-à-dire à l'exclusion des jeux en ligne. Un taux de 10 % des sommes jouées risque toutefois d'être trop dissuasif au regard de la concurrence des jeux en ligne et il convient d'étudier plus précisément la capacité de distinguer, dans les recettes provenant de l'activité des jeux d'argent, celles issues des DOM.

De manière générale, la mission est favorable à l'élaboration d'un projet de taxation des jeux d'argent dans les DOM au profit des collectivités territoriales. Il serait souhaitable que l'administration fiscale propose un projet équilibré en ce sens, par exemple à l'occasion de l'examen du projet de loi sur les jeux prévu cette année au Parlement.

Proposition n° 16 : Étudier les modalités de mise en place d'une taxe spécifique sur les sommes engagées dans les DOM dans les courses et les jeux, au profit des collectivités territoriales.

La question spécifique des retombées fiscales du centre spatial de Kourou

La présence en Guyane du centre spatial de Kourou est une spécificité importante de l'économie des DOM. La mission a pu constater, lors de son déplacement, que la commune de Kourou paraît effectivement bénéficier de la présence du centre spatial, notamment grâce aux revenus des différents personnels employés au sein du centre spatial. Toutefois, la situation de Kourou ne semble en rien comparable avec celle des communes de métropole où sont, par exemple, implantées des centrales nucléaires.

La question de l'impact réel du centre spatial de Kourou sur les finances des collectivités territoriales de Guyane se pose donc. Or, si le secrétariat d'État à l'outre-mer indique qu'il a demandé à la préfecture de Guyane une étude précise du poids fiscal global du centre spatial, aucune estimation fiable n'est aujourd'hui disponible. Comme dans bien d'autres domaines, la mission constate sur ce sujet des lacunes regrettables dans l'évaluation de l'impact d'activités pourtant stratégiques pour la Guyane.

La mission a toutefois relevé qu'à plusieurs titres, les activités du centre spatial sont exonérées de fiscalité locale :

- le centre national d'études spatiales (CNES), en tant qu'établissement de recherche, est expressément exonéré de taxe professionnelle par la loi ;

- l'Agence spatiale européenne (ESA) bénéficie du statut d'agence internationale expressément exonérée de fiscalité locale par son traité constitutif ;

- enfin, si les activités d'Arianespace sont théoriquement soumises à l'octroi de mer, elles sont peu imposées en pratique, pour deux raisons. D'une part, Arianespace bénéficie des régimes économiques douaniers suspensifs des droits et taxes prévus par le code des douanes communautaire66(*) pour les marchandises importées. Le lancement d'une fusée - comportant des marchandises importées - dans l'espace constitue en effet au plan douanier une opération d'exportation qui fonde l'exonération d'octroi de mer des marchandises importées. D'autre part, la taxation à l'octroi de mer des livraisons internes de marchandises, c'est-à-dire des livraisons des sous-traitants, pourrait donner droit à récupération en application de l'article 25 de la loi précitée du 2 juillet 2004, les marchandises étant par la suite réexportées. Pour ces raisons, le secrétariat d'État à l'outre-mer estime que « l'octroi de mer n'est pas le meilleur vecteur pour faire contribuer davantage Arianespace aux ressources des collectivités locales de Guyane ».

Si votre rapporteur souscrit de manière générale à cette affirmation, il s'étonne que la présence d'un centre stratégique international aussi important, qui constitue un atout pour l'ensemble de la nation française, ne produise pas davantage de retombées financières pour les collectivités guyanaises. La mission est ainsi favorable à ce que soient étudiées les voies d'un accroissement des retombées financières du centre spatial de Kourou pour les collectivités guyanaises, cet accroissement devant cependant préserver la compétitivité du site.

Proposition n° 17 : Remise par le Gouvernement d'une étude présentant les différents scénarios permettant une augmentation des retombées financières, pour les collectivités territoriales, de l'activité spatiale en Guyane, tout en préservant la compétitivité du site de Kourou.

2. Réduire les dépenses de personnel qui grèvent les budgets des collectivités territoriales

Outre les pistes à suivre pour augmenter les ressources fiscales des collectivités territoriales, la mission s'est penchée sur les charges budgétaires pesant sur les collectivités.

Les budgets des collectivités territoriales des DOM se singularisent tout d'abord par un niveau de dépenses sensiblement plus élevé que celui des collectivités métropolitaines.

Moyenne des dépenses totales des collectivités territoriales en 2008
(en euros par habitant)

 

DOM

Métropole

Régions

848

421

Départements

1 559

1 059

Communes

1 533

1 376

Source : Institut d'émission des DOM

Or, la mission a pu constater, à l'examen de la structure des budgets locaux et lors des multiples rencontres avec des élus locaux, que les charges de personnel pesant sur les collectivités territoriales des DOM étaient particulièrement élevées et expliquaient partiellement le niveau de la dépense locale.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, ce constat est particulièrement vrai pour les régions et les communes. En effet, la part des dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement des régions d'outre-mer est égale à plus du double de ce qu'elle est en moyenne pour l'ensemble des régions françaises. Les communes des DOM se distinguent également par une part des dépenses de personnel dans leurs dépenses de fonctionnement près de 10 % plus élevée que la moyenne des communes.

Les DOM en revanche, présentent une moyenne de dépenses de personnel rapportées à leurs dépenses de fonctionnement presque égale à celle des départements français dans leur ensemble. Cette proximité de la situation des DOM et des départements de métropole est à relativiser au regard de l'importance des dépenses de fonctionnement des DOM. En effet, ces dépenses sont sensiblement plus importantes pour les DOM que pour les départements métropolitains. Il en résulte que si la part des dépenses de personnel est approximativement identique, ces dépenses sont en valeur absolue plus importantes dans les DOM qu'en métropole.

Part des dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement

DOM

France entière

14,5 %

6,2 %

16,6 %

16,5 %

59 %

50,3 %

Source : direction général des collectivités locales

Lorsque l'on rapporte le montant des dépenses de personnel à la population des DOM, leur importance apparaît plus clairement, y compris pour les départements.

Dépenses de personnel des collectivités territoriales des départements d'outre-mer

 

Dépenses de personnel par habitant

(en euros)

DOM

France entière

Régions

39

9

Départements

183

97

Communes

625

452

Source : direction général des collectivités locales

Ainsi, le montant des dépenses de personnel par habitant est, dans les DOM, supérieur de 38 % à celles de métropole pour les communes, de 89 % pour les départements et de 333 % pour les régions.

Deux causes peuvent être identifiées pour expliquer ce niveau de dépenses de personnel : le poids des majorations de traitement et l'importance des effectifs des personnels territoriaux. Dans ces deux domaines, des évolutions pourraient permettre d'assainir la situation des finances locales des DOM.

a) Ajuster les majorations de traitement des personnels territoriaux
(1) L'effet des majorations de traitement des fonctionnaires territoriaux

La loi précitée du 3 avril 1950, qui a instauré les majorations de traitement des fonctionnaires d'État, déjà évoquées, a également prévu l'application de ces majorations aux fonctionnaires territoriaux.

Dans le cas des fonctionnaires territoriaux, l'objectif n'était pas d'attirer des métropolitains pour renforcer les effectifs de cadres dans la fonction publique ou de compenser les conditions de vie difficiles outre-mer mais essentiellement de compenser le surcoût de la vie dans les DOM par rapport au coût de la vie en métropole.

Or, ces compléments de rémunération, en majorant de 40 % le coût pour les budgets locaux des fonctionnaires territoriaux dans les Antilles et en Guyane et de 53 % à La Réunion, jouent un rôle majeur dans le poids des dépenses de personnel pour l'ensemble des collectivités des DOM.

Le poids de ces majorations de traitement est d'autant plus lourd pour les collectivités territoriales qu'elles font face à des revendications marquées de leurs agents contractuels pour en bénéficier. Ainsi, d'une part, toute titularisation entraîne nécessairement l'application des majorations de traitement et, d'autre part, certaines collectivités sont amenées à appliquer les majorations de traitement à leurs contractuels, en dépit de l'absence de toute obligation légale.

Les effets pervers de ces majorations de rémunérations ont déjà été développés par plusieurs rapports. Le rapport remis par Bertrand Fragonard, en mai 1999, au secrétariat d'État à l'outre-mer, « Les DOM : un pacte pour l'emploi », pointait déjà les coûts économiques, sociaux et politiques de ces majorations. Le rapport d'information sur la fonction publique outre-mer de la commission des finances de l'Assemblée nationale, en 200367(*), a rappelé ces inconvénients.

Les enjeux identifiés par le rapport Fragonard

- Un enjeu économique : il constate que l'importance des surrémunérations dans la sphère publique pèse sur les prix et exerce une influence à la hausse des rémunérations dans le secteur privé, notamment dans l'encadrement intermédiaire. Il est très vraisemblable qu'elles dissuadent les employeurs publics - et l'État ne fait pas exception - de recruter à hauteur des besoins, comme s'ils récupéraient partiellement en effectifs le surcoût unitaire de leurs agents. Constater que ces surrémunérations se diffusent dans l'économie des DOM et font « tourner la machine » en entretenant la consommation ne suffit pas à les rendre acceptables : une partie de ce pouvoir d'achat est recyclé sur la métropole sous forme d'importations ou d'épargne.

- Un enjeu politique : l'éclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et à forte rémunération et un secteur exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous-emploi ou au chômage engendre des tensions sociales fortes.

- Un enjeu pour les finances des collectivités territoriales : au-delà du surcoût actuel, les budgets de ces collectivités sont exposés à la pression de demandes de titularisation d'un nombre élevé d'agents, qui souhaitent que celle-ci se fasse à la valeur majorée actuelle des titulaires. Il estime à 150 millions d'euros l'impact total d'une mesure généralisée de titularisation, ce qui représente environ 40 % des dépenses d'investissement des communes des DOM, hors remboursement d'emprunts, pour 1997.

Source : rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la fonction publique d'État et la fonction publique locale outre-mer, 2003.

(2) Adapter les majorations de traitement à la réalité des surcoûts de la vie dans les départements d'outre-mer

L'ensemble de ces éléments plaide pour une réforme des majorations de traitement des fonctionnaires territoriaux.

Plusieurs élus locaux rencontrés par la délégation de la mission lors de ses déplacements ont convenu que les majorations de traitement pesaient excessivement sur les finances des collectivités territoriales et qu'une telle réforme était souhaitable. Ainsi, M. Gilbert Annette, maire de Saint-Denis de La Réunion, s'est interrogé sur la pertinence de majorations qui « excèdent le différentiel réel du coût de la vie ».

La mission estime qu'une réforme de ces majorations devrait en effet permettre de les ajuster au différentiel réel du coût de la vie entre chaque DOM et la métropole. Seul cet élément permettrait de justifier un dispositif qui grève significativement l'initiative locale. Il apparaît donc souhaitable que l'étude comparative que doit rendre l'Insee en 2010 sur les coûts de la vie en métropole et dans les DOM soit l'occasion d'une modification législative du dispositif des majorations de traitement. Une condition pour que cette étude de l'Insee serve de référentiel au réajustement des majorations de traitement est, comme votre mission le propose par ailleurs, qu'elle se fonde sur la composition réelle des « paniers de la ménagère » en métropole et dans chaque DOM, afin de s'approcher au plus près de la réalité du différentiel du coût de la vie. Dans le cas contraire, il conviendra d'attendre que l'Insee produise une étude plus détaillée. Il conviendra par ailleurs que les majorations de traitement fassent par la suite l'objet de réajustements à intervalles réguliers, au fur et à mesure des réalisations régulières d'études comparatives des coûts de la vie que votre mission préconise. Ces adaptations régulières au surcoût de la vie permettront de garantir que les majorations de traitement restent pertinentes.

Si les modalités pratiques de cette réforme restent à définir, il serait souhaitable qu'elle se fasse sur le long terme afin de ne pas pénaliser exagérément les fonctionnaires et qu'elle s'applique de manière identique aux fonctionnaires d'État et aux fonctionnaires territoriaux. La réforme aurait vocation à ne s'appliquer qu'aux nouveaux bénéficiaires, afin de ne pas pénaliser les personnes qui y sont éligibles actuellement.

Proposition n° 18 : Rendre des marges de manoeuvre aux collectivités territoriales en ajustant les majorations de traitement des fonctionnaires territoriaux au différentiel réel du coût de la vie.

Outre cette initiative, la mission estime également qu'il serait souhaitable que les collectivités territoriales ne grèvent pas davantage leurs budgets en accordant à leurs personnels des compléments de rémunération, parfois demandés par les différents collectifs sociaux issus des mouvements du début de l'année. Cela conduirait en effet à aggraver encore davantage leur situation budgétaire.

(3) Compenser aux collectivités territoriales le poids des majorations de traitement

Une fois le niveau des majorations de traitement ramené à celui du différentiel réel du coût de la vie entre les DOM et la métropole, l'État pourrait compenser aux collectivités territoriales la charge budgétaire que ces majorations représentent pour elles.

Cette compensation paraîtrait d'autant plus envisageable que l'État aurait, par l'application d'une réforme similaire pour ses propres fonctionnaires, réduit ses dépenses de personnel dans les DOM. Les économies ainsi réalisées pourraient être utilisées pour financer les majorations de traitement réduites versées par les collectivités territoriales ce qui présenterait l'avantage de réinjecter cet argent dans les économies locales, tout en libérant les collectivités territoriales du poids excessif de ces majorations.

Proposition n° 19 : Une fois les majorations de traitement réajustées au différentiel réel du coût de la vie, compensation par l'Etat des charges supplémentaires qui en résultent pour les collectivités territoriales, grâce aux économies réalisées par cette réforme pour les fonctionnaires de l'Etat.

b) Améliorer la gestion des effectifs des collectivités territoriales
(1) Un nombre élevé de fonctionnaires et de contractuels territoriaux
(a) La fonction de « buvard social » des collectivités territoriales

Outre le poids des rémunérations des fonctionnaires, l'ensemble des interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur ont convenu que l'importance des charges de personnel résultait également d'un nombre de fonctionnaires et de contractuels plus important dans les collectivités territoriales des DOM que dans celles de métropole.

Il est à déplorer que la DGCL ne dispose d'aucune information précise actualisée permettant de comparer la situation de l'ensemble des communes des DOM avec celles de métropole. Elle fait toutefois état de 30 % de sureffectifs en moyenne dans les communes de Guadeloupe par rapport aux communes métropolitaines.

Le rapport précité de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la fonction publique en outre-mer, réalisé en 2003, constatait pour sa part que « le taux d'administration, qui se définit comme le rapport entre les effectifs employés par l'État et les collectivités territoriales (en équivalent temps plein) d'une part, et la population totale, d'autre part, permettait de mesurer l'ampleur exacte de la fonction publique d'État et territoriale outre-mer, en tenant compte des nombreux emplois à temps partiel. Ce taux, qui est de 32,7 dans la fonction publique territoriale des DOM, contre 22,5 au niveau national, met en évidence les sureffectifs qui existent dans les collectivités territoriales. Il faut cependant relativiser la comparaison des taux d'administration entre l'outre-mer et la métropole dans la mesure où le secteur privé est très peu développé outre-mer ».

Les élus locaux rencontrés font état, pour justifier l'importance des effectifs publics, de la nécessité d'apporter une solution au problème majeur du chômage dans les DOM. Le niveau des taux de chômage et l'inefficacité des dispositifs de résorption mis en place ont poussé les collectivités territoriales, notamment les communes, à jouer un rôle de « buvard social », en recrutant un nombre important de contractuels. Or, comme l'ont indiqué les services du Pôle emploi de la Martinique à la délégation de la mission, les contractuels recrutés dans le secteur public trouvent difficilement, par la suite, à se reconvertir dans le secteur privé. Ils recherchent donc naturellement une intégration pérenne dans la fonction publique territoriale. Cette pression en faveur de la titularisation favorise également la constitution de sureffectifs au sein des collectivités territoriales.

Les effets des majorations de traitement et des effectifs importants des collectivités territoriales se conjuguent lorsque les contractuels se voient également accorder le bénéfice des majorations de traitement. Cette pratique diffère selon les DOM et les collectivités concernées sans qu'un chiffrage précis du nombre de contractuels bénéficiant de majorations de traitement puisse être obtenu. Les parts des personnels titulaires, non titulaires et en contrats aidés dans les effectifs des collectivités territoriales des DOM sont toutefois révélatrices des différences importantes existant entre chaque DOM en matière de recrutement du personnel par les collectivités territoriales. Le tableau ci-dessous présente ces ratios pour les moyennes et grandes collectivités, les chiffres pour l'ensemble des collectivités territoriales n'ayant pas été fournis par la DGCL.

Structure des effectifs des moyennes et grandes collectivités
(en pourcentage de l'effectif total)

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

France entière

Titulaires

82 %

54 %

65 %

20 %

73 %

Non titulaires

11 %

34 %

19 %

47 %

24 %

Contrats aidés

7 %

12 %

16 %

33 %

3 %

Source : direction générale des collectivités territoriales

Ces chiffres illustrent la particularité des DOM qui se singularisent par :

- un taux relativement faible, sauf pour la Guadeloupe, de titulaires dans la fonction publique territoriale ;

- parallèlement, un taux élevé de contractuels, qui exercent une pression croissante pour, d'une part, être titularisés et, d'autre part, bénéficier également des majorations de rémunérations dont bénéficient les fonctionnaires territoriaux ;

- enfin, une part très élevés de contrats aidés, qui varient entre 7 % et 33 % des effectifs alors que la moyenne des moyennes et grandes collectivités territoriales françaises est de 3 %. Ce taux est révélateur de la fonction de « buvard social » des collectivités territoriales des DOM.

(b) Les autres déterminants des effectifs des collectivités territoriales

Si le rôle social des collectivités territoriales des DOM explique pour une bonne part leurs sureffectifs, d'autres facteurs expliquent objectivement que ces collectivités aient besoin de davantage de personnel territorial que les collectivités territoriales métropolitaines pour assumer leurs charges courantes.

Ainsi, l'importance de la population jeune implique un volume de personnel supérieur à la charge des collectivités territoriales, notamment en matière de personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) dans les établissements scolaires.

Par ailleurs, les communes des DOM ont en moyenne une superficie très supérieure à celle des communes de métropole, comme l'indique le tableau ci-dessous. Or, cette superficie implique des coûts et des besoins en personnel plus importants pour le fonctionnement général des communes ultramarines. Il est plus coûteux d'entretenir le réseau routier ou de faire fonctionner un service de ramassage scolaire sur une commune de 50 km² que sur une commune de 15 km².

Superficie moyenne des communes
(en kilomètres carrés)

Métropole

15

Martinique

33

Guadeloupe

51

La Réunion

105

Guyane

3 932

Source : Institut national de la statistique et des études économiques

À ce titre, le cas particulier de Maripasoula, en Guyane, commune la plus vaste de France avec ses 18 360 km², illustre bien les spécificités auxquelles les collectivités territoriales des DOM peuvent faire face et qui expliquent partiellement l'importance de leurs effectifs.

Enfin, les compétences des collectivités territoriales des DOM diffèrent en partie des compétences des collectivités métropolitaines. Ainsi, en particulier, les régions de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion se sont vues transférer, en lieu et place des départements, les routes nationales d'intérêt local. Il en résulte nécessairement des charges de personnel plus importantes qu'en métropole.

(2) Inciter les collectivités territoriales à réduire leurs effectifs

Les sureffectifs des collectivités territoriales des DOM s'expliquent donc, pour partie, de manière objective. Il convient donc de ne pas rechercher un alignement du nombre moyen de personnel territorial dans les DOM sur le nombre moyen au niveau métropolitain. Toutefois, des efforts peuvent être poursuivis pour réduire le nombre d'embauches qui résultent de la fonction de « buvard social » des collectivités territoriales. Le rôle des collectivités n'est pas, en effet, de répondre directement aux problèmes sociaux en fournissant des emplois qui risquent d'être inutiles mais d'être le moteur du développement endogène de leur territoire. Or, les sureffectifs pèsent excessivement sur les finances locales et grèvent les marges d'actions des collectivités territoriales.

La réduction des effectifs des fonctionnaires et des contractuels territoriaux relève de la responsabilité des élus locaux. Toutefois, l'État peut jouer un rôle en incitant les collectivités à rationaliser les recrutements de contractuels et de fonctionnaires et à limiter le nombre des titularisations de contractuels lorsque celles-ci ne sont pas nécessaires à la gestion locale.

Ainsi, dans le cadre des plans de redressement financier des collectivités, l'Etat pourrait accorder aux collectivités territoriales des aides spécifiques telles que des prêts bonifiés ou des subventions d'équilibre, en échange d'un effort de rationalisation de leur part en matière de recrutement. Les collectivités, quant à elles, pourraient profiter de l'opportunité que va constituer le nombre important de départs à la retraite dans les prochaines années pour appliquer une politique de non remplacement poste à poste des fonctionnaires territoriaux.

3. Restaurer les capacités d'investissement des collectivités territoriales

Il résulte de l'ensemble de ces éléments que, malgré des recettes proportionnellement plus importantes, en moyenne, qu'en métropole, les collectivités territoriales des DOM rencontrent de lourdes difficultés financières, qui touchent principalement les communes et grèvent leurs capacités d'investissement.

a) Des difficultés budgétaires qui grèvent principalement les capacités d'investissement des communes
(1) La situation globalement très préoccupante des communes des DOM
(a) Des difficultés à dégager des ressources pour investir

De manière générale, en raison des spécificités des recettes et des dépenses des communes des DOM, leur situation financière se caractérise par d'importants et récurrents déficits budgétaires qui altèrent fortement leur trésorerie, leur capacité à honorer leurs engagements et leur capacité d'investissement.

À titre d'exemple, en 2006, l'autofinancement brut68(*) dégagé par la section de fonctionnement des communes de La Réunion est en moyenne de 7 % pour les communes de moins de 10 000 habitants, contre une moyenne de 23 % en métropole et de 9,5 % pour les communes de plus de 10 000 habitants, contre une moyenne de 15,6 % en métropole.

Il résulte des effets cumulés de cette faiblesse des excédents dégagés par la section de fonctionnement des communes et des difficultés rencontrées pour recourir à l'emprunt bancaire que la majorité d'entre elles n'ont pas une capacité financière suffisante pour investir, voire pour entreprendre les travaux de rénovation des équipements existants. Ainsi, par exemple, les dépenses d'investissement des communes de Guadeloupe restent faibles par rapport à la moyenne nationale (304 € par habitant contre 548 € par habitant), alors même que les besoins en investissements sont d'une ampleur supérieure à ceux des communes de métropole.

(b) Des disparités importantes entre les départements d'outre-mer

En croisant les données du réseau d'alerte du Trésor et les saisines des chambres régionales des comptes, on relève que les difficultés financières des communes d'outre-mer concernent principalement les départements d'Amérique et, dans un ordre décroissant, la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique.

Il convient de relever que les disparités entre les communes des DOM peuvent parfois être au moins aussi importantes que les disparités existantes entre l'ensemble des communes des DOM et celles de métropole. La Réunion se distingue en particulier par une situation des communes globalement stabilisée, le taux d'épargne brute69(*) s'élevant à 9,8 %. La situation des communes de La Réunion révèle cependant que les collectivités peuvent être dans une situation fragile de manière récurrente, tout en se situant au-dessous du seuil de saisine de la chambre de régionale des comptes.

En ce qui concerne la dette, les situations sont également sensiblement différentes d'un DOM à l'autre. Ainsi, la capacité de désendettement, exprimée en nombre d'années de capacité d'autofinancement brute, est égale, en moyenne, à 3,3 années pour les communes de La Réunion en 2006 contre 8,2 années pour les communes de Guyane.

(2) La moindre gravité de la situation des autres strates de collectivités territoriales
(a) La situation assainie des régions d'outre-mer

Les régions d'outre-mer se trouvent aujourd'hui dans des situations financières globalement saines, après avoir connu, notamment les régions de Guadeloupe, de Guyane et de la Martinique, des crises financières importantes au début des années 1990. Les recettes fiscales importantes qui résultent principalement de la fiscalité indirecte, cumulées aux dotations de l'État et de l'Union européenne, leur permettent de conserver une capacité d'investissement.

Ainsi, par exemple, la mission a pu constater, lors de son déplacement à La Réunion, l'importance des projets d'investissement mis en oeuvre et partiellement financés par la région, notamment la route des Tamarins, qui doit être inaugurée prochainement.

Par ailleurs, les régions d'outre-mer parviennent progressivement à se désendetter. La dette des régions par habitant n'est plus que de 202 € en moyenne pour les régions d'outre-mer contre 176 € par habitant en métropole.

Toutefois, les situations varient sensiblement. Ainsi, l'endettement par habitant de la région Guadeloupe est égal à 492 €, soit plus de deux fois l'endettement moyen des régions d'outre-mer. À l'inverse, M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil régional de la Martinique, s'est félicité lors de son entretien avec la délégation de la mission de l'absence d'endettement de la région qu'il dirige. La mission relève à cette occasion que la pertinence d'un désendettement intégral de la région Martinique n'apparaît pas évidente au regard du rôle que peuvent jouer les régions en matière de développement économique et des investissements rendus nécessaires par les larges compétences que la loi a accordées aux régions, spécifiquement dans les DOM.

(b) Une situation tendue mais soutenable des finances départementales

Les conseils généraux des DOM ont globalement une structure financière équilibrée, qui se trouve toutefois fragilisée par la forte croissance des charges de transferts de solidarité, résultant de la mise en oeuvre de la décentralisation en 2003, ainsi que par la diminution prévisible des recettes des droits de mutation, à l'instar de l'ensemble des départements français.

Ainsi, on peut relever, au vu des comptes administratifs des DOM de 2006, que leurs capacités d'autofinancement sont relativement préservées : 28 millions d'euros pour la Martinique, 64 millions d'euros pour la Guadeloupe, 22,7 millions d'euros en Guyane et 85,1 millions d'euros à La Réunion.

Ainsi, en Martinique par exemple, la délégation de la mission a pu constater l'étendue des initiatives prises par le département. Le conseil général y soutient ou met en oeuvre des projets importants : centre d'observation et de gestion des risques naturels, pôle d'excellence rurale « Horticulture en aide au territoire », unité de production d'eau potable de la Capot ou encore Centre de découverte des sciences de la terre à Saint-Pierre.

La Guadeloupe, pour sa part, a mené une politique active de désendettement, qui s'est traduite par une réduction de plus de moitié du taux d'endettement du département sur quatre ans : ce taux est aujourd'hui de 19 % contre 43 % au niveau national en moyenne.

(c) La grande hétérogénéité des intercommunalités des départements d'outre-mer

En raison du faible nombre de communes, les structures intercommunales sont relativement peu développées dans les DOM.

Le nombre de communes participant à des intercommunalités est également très variable d'un département à l'autre. Ainsi, la Martinique compte trois intercommunalités, regroupant l'ensemble des communes, tandis que la Guadeloupe compte quatre structures intercommunales, qui ne rassemblent que 35 % des communes du département. À titre de comparaison, au niveau national, 88 % des communes sont membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Par ailleurs, les EPCI des DOM présentent entre eux des différences importantes en termes de compétences. Du fait de leur nombre limité : agréger les données financières les concernant est donc peu pertinent. A fortiori, comparer les statistiques budgétaires moyennes des EPCI des DOM pour les comparer à celles des EPCI métropolitains est également complexe, ces établissements présentant des différences importantes dans le niveau et la structure de leur budget.

Enfin, les EPCI créés dans le département de la Guyane ne peuvent, en raison de la superficie du département et des difficultés de communications, jouer un rôle similaire à celui joué par les EPCI des autres DOM. M. Léon Bertrand, maire de Saint-Laurent-du-Maroni et président de la Communauté de communes de l'Ouest guyanais, a indiqué à la délégation de la mission qui s'est rendue à Saint-Laurent-du-Maroni que la communauté de communes de l'Ouest guyanais « n'avait pas été créée, comme les communautés de communes traditionnelles, pour mutualiser les moyens des communes membres mais pour des raisons politiques, afin d'être le porte-voix de l'Ouest guyanais ».

Il résulte de l'ensemble de ces facteurs une grande hétérogénéité dans les situations financières des intercommunalités des DOM. Si certains EPCI sont dans des situations financières saines, d'autres rencontrent des problèmes souvent liées aux difficultés des communes qui les composent.

b) Le nécessaire assainissement des finances locales
(1) Sortir du cercle vicieux du non-paiement des charges sociales
(a) Un problème méconnu : les dettes sociales des collectivités territoriales des départements d'outre-mer

Parmi les freins à l'amélioration de la situation financière des communes des DOM, le problème des dettes qu'elles ont accumulées, en particulier auprès des organismes de sécurité sociale, tient une place importante. Ainsi, comme l'indique la DGCL70(*), la situation financière des communes des DOM se caractérise notamment par « un important passif de court terme à l'égard tant des créanciers publics que privés, qui place les communes, en particulier guadeloupéennes et guyanaises, dans des situations de trésorerie difficiles, les obligeant à solliciter le concours de l'État. Les principaux créanciers des communes sont les organismes sociaux ». L'ensemble des organismes sociaux sont concernés mais essentiellement les Caisses générales de sécurité sociale (CGSS) et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et, dans une moindre mesure, l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) et les Pôles emplois.

La mission a pu, lors de ses déplacements, prendre la mesure de cette situation préoccupante et pourtant largement méconnue des services de l'État sur place et des acteurs locaux.

Ainsi, Mme Laure Larisse, directrice générale de la CGSS de Guyane, a qualifié de « globalement critique » la situation des collectivités territoriales au regard des organismes sociaux et a précisé que seuls 40 % des comptes qu'elle gère son exempts de dettes. Elle a indiqué que non seulement ces dettes portent sur la part patronale des cotisations sociales mais également sur leur part salariale, au préjudice des fonctionnaires et des contractuels de la fonction publique territoriale.

En Martinique, M. Jean-Philippe Decoux, directeur du recouvrement à la CGSS, a précisé que sur les 155 000 comptes administratifs suivis par sa caisse, les collectivités territoriales et les administrations représentaient seulement 0,7 % de ces comptes mais près de 42 % des recouvrements. Il a reconnu que certaines communes et établissements hospitaliers étaient particulièrement endettés, en lien notamment avec « des frais élevés de personnel dans leur budget » et précisé qu'en matière de recouvrement, l'action de la CGSS pouvait aller jusqu'à une demande d'assignation du débiteur auprès des autorités compétentes. Toutefois, en pratique, il semble que cette situation ne soit pas suivie d'interventions de l'État ou d'actions en justice permettant de la faire cesser.

En Guadeloupe, M. Bernard Cressot, trésorier payeur-général du département, a signalé que 6 communes avaient une dette de plus de 40 000 € à l'égard de la CNRACL. Au total, d'après les estimations demandées par votre rapporteur au secrétariat d'État à l'outre-mer et qui n'ont pu être fournies que pour le département de la Guadeloupe, les dettes sociales des collectivités territoriales s'y élèveraient à près de 10 millions d'euros en principal et à près de 31 millions d'euros en incluant les majorations et pénalités de retard, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Dettes sociales cumulées des collectivités territoriales de la Guadeloupe au 1er avril 2009
(en euros)

 

CNRACL

CGSS

Cotisations

723 901

9 096 486

- dont part salaires

 

2 062 241

- dont part employeur

 

6 774 731

- dont versement transport

 

259 513

Majorations et pénalités

2 685 777

18 487 918

Total

3 409 678

27 584 404

Total CNRACL et CGSS

30 994 082

Source : secrétariat d'État à l'outre-mer

Cette situation est particulièrement préoccupante. De nombreux interlocuteurs ont fait valoir à la mission d'information que les collectivités territoriales « utilisaient » ces dettes comme une sorte de palliatif aux difficultés rencontrées par elles pour emprunter des fonds aux banques. Par ailleurs, il est probable que l'importance des charges de personnel supportées par les collectivités territoriales explique pour une large part les difficultés qu'elles rencontrent pour honorer leurs engagements vis-à-vis des organismes de sécurité sociale.

Il est apparu essentiel à votre mission qu'une réponse soit rapidement trouvée pour assainir cette situation, qu'il n'est plus possible d'ignorer.

(b) Résoudre le problème en responsabilisant les collectivités territoriales

L'exemple des dettes des communes de Guadeloupe permet de dresser un constat simple : il est illusoire de penser que ces communes seront un jour en capacité de rembourser des montants aussi élevés étant données les difficultés financières qu'elles rencontrent.

Par conséquent, la solution pragmatique à cette situation est de proposer aux communes une annulation de leurs dettes, tout en garantissant que cela ne les déresponsabilisera pas à l'avenir. Au contraire, votre mission propose que les annulations de dettes qui pourraient être accordées ne le soient qu'en contrepartie du paiement, par les collectivités concernées, de l'ensemble des cotisations en cours.

Ainsi, une commune qui acquitterait dans les délais ses cotisations sociales pourrait voir les majorations et pénalités de ses dettes cesser de s'accumuler et sa dette éteinte. Si, en revanche, la commune ne respecte pas ses engagements, la dette n'est pas annulée.

Pour que cette solution soit pleinement opérationnelle, il conviendrait d'encadrer strictement le dispositif. Ainsi, les dettes annulables seraient celles à échoir avant le 1er juillet 2009, ce qui éviterait que les collectivités territoriales décident de ne plus payer leurs cotisations sociales dans l'attente d'une éventuelle annulation. Par ailleurs, le dispositif pourrait passer par une simple suspension des dettes sociales, qui ne seraient pleinement annulées qu'au terme d'un délai de dix ans au cours duquel les collectivités auraient acquitté leurs obligations sociales.

Enfin, pour les collectivités territoriales qui refuseraient de s'engager dans ce processus d'assainissement de leur situation financière, il semble nécessaire que les services de l'État compétents mettent en oeuvre les procédures de redressement prévues par la loi. Comme l'a indiqué M. Henri Yacou, Directeur général de la Caisse générale de sécurité sociale (CGSS) de Guadeloupe à la délégation de la mission qui l'a auditionné, certains élus sont passibles d'une assignation devant le tribunal de police en raison des dettes sociales accumulées par leurs collectivités. Faire preuve de fermeté face aux collectivités les plus irresponsables, parallèlement à l'offre d'annulation des dettes sociales, devrait permettre de sortir de cette situation.

Votre mission estime que la solution radicale qu'elle propose n'en est pas moins nécessaire si l'on veut réellement atteindre l'objectif d'assainissement des finances des collectivités territoriales des DOM.

Proposition n° 20 : Annuler les dettes sociales accumulées par les collectivités territoriales au 1er juillet 2009, sous réserve du paiement des cotisations aux échéances au cours des dix prochaines années.

(2) Favoriser le redressement financier des communes des départements d'outre-mer
(a) L'activité soutenue des chambres régionales des comptes des régions d'outre-mer

Les DOM relèvent de deux chambres régionales des comptes (CRC) : celle de La Réunion et celle de Guadeloupe-Guyane-Martinique.

Le nombre de procédures engagées devant les CRC est révélateur des difficultés que rencontrent les collectivités territoriales des DOM. Les saisines des CRC constituent par ailleurs une forme de remède à ces difficultés puisque les chambres mettent en oeuvre des mesures devant permettre le rétablissement financier des collectivités territoriales.

La situation par DOM et par niveau de collectivité territoriale est très variable.

D'après les informations fournies par Mme Claire Bazy-Malaurie, rapporteur général, président de chambre à la Cour des comptes, lors de son audition par la mission, en ce qui concerne les régions d'outre-mer, seules la Guyane, sous contrôle en 2006 et 2007, et la Guadeloupe, sous contrôle en 2006, ont connu des difficultés importantes. Les DOM sont quant à eux dans une situation globalement équilibrée.

La CRC de La Réunion indique qu'aucune collectivité de l'île ne fait actuellement l'objet d'un plan de redressement au titre du contrôle budgétaire, bien que la majorité des communes connaissent une situation financière difficile qui ne leur permet pas de dégager les recettes d'investissement qui leur seraient nécessaires.

La CRC de Guadeloupe-Guyane-Martinique a constaté, pour sa part, dans la période récente, une amélioration progressive mais lente de la situation financière des communes sous sa compétence, qui les écartent du risque de « déficit excessif »71(*). Ainsi, entre 2003 et 2008, le nombre de saisines de la chambre par le préfet est passé de plus de 200 à « seulement » 83.

Il n'en reste pas moins que la CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique reste la première juridiction financière de France par le nombre des saisines puisqu'elle traite 20 % de l'ensemble des saisines nationales. En effet, des situations de sinistre budgétaire persistent, notamment en Guadeloupe et en Guyane, et touchent toutes les strates de communes. Ainsi, les communes de Basse-Terre et de Cayenne sont sous contrôle budgétaire de la CRC et un contrôle vient d'être lancé concernant la commune de Fort-de-France, dont l'endettement est en très forte augmentation. M. Bernard Cressot, trésorier payeur-général du département de la Guadeloupe, a indiqué à la délégation de la mission lors de son déplacement qu'une dizaine de communes de Guadeloupe restaient actuellement sous contrôle de la chambre régionale des comptes.

Outre le contrôle budgétaire, les CRC procèdent à des contrôles de gestion qui les amènent à formuler des observations critiques centrées principalement sur deux éléments : d'une part, le défaut de fiabilité des comptes et de transparence de l'information financière et l'absence de sincérité des budgets et, d'autre part, les manquements des collectivités à leurs obligations légales, sociales et fiscales. Ainsi, la CRC de La Réunion relève que le nombre relativement faible de saisines de la CRC dans le département masque une réalité moins positive : « la fiabilité des comptes de nombreuses collectivités ne répond pas aux normes d'usage : absence de dispositif de gestion du patrimoine, reports de charges, non rattachement des charges et des produits à l'exercice, imputations comptables erronées, absence d'une comptabilité d'engagement fiable, non prise en compte du coût budgétaire des emplois vacants etc. sont des observations fréquemment formulées et qui tendent à démontrer que des budgets « affichés » ne sont pas sincères et « masquent » des déficits »72(*).

Si, d'après les informations transmises par la Cour des comptes à votre rapporteur, la qualité des relations entre les chambres régionales des comptes et les collectivités territoriales dans les DOM est tout à fait satisfaisante, le rôle des CRC dans le rétablissement de la situation budgétaire des communes des DOM ne peut être que limité.

En effet, le code général des collectivités territoriales dispose qu'en cas de budget en déséquilibre, les propositions de la chambre régionale des comptes tendant au rétablissement de l'équilibre budgétaire ne peuvent porter que « sur des mesures dont la réalisation relève de la seule responsabilité de la collectivité ou de l'établissement public concerné »73(*). Il en résulte que les CRC ne sont pas en mesure de proposer, par exemple, un moratoire de dettes ou des subventions d'équilibre exceptionnelles et que la situation financière des collectivités territoriales peut être amenée à se dégrader à nouveau une fois le redressement par la chambre régionale des comptes réalisé. Les CRC sont donc les interlocuteurs naturels des collectivités territoriales en difficulté mais ne sont pas en mesure de répondre aux besoins qu'elles expriment pour résoudre ces difficultés.

Pour remédier plus durablement aux difficultés financières, deux initiatives différentes ont été prises.

(b) Renforcer les dispositifs de redressement financier des collectivités territoriales
(i) Les contrats « Cocarde »

À compter de 2004, un dispositif dit « Cocarde » (contrat d'objectif communal d'aide à la restructuration et au développement) a été mis en place, sous forme de partenariat entre l'État, l'Agence française de développement (AFD), et les communes concernées.

Dans le cadre de ces contrats sont accordés des aides exceptionnelles de l'État et des prêts à long terme par l'AFD, qui doivent permettre d'apurer le stock des créances anciennes et de restaurer l'équilibre budgétaire de la commune sur le long terme. En contrepartie, les collectivités volontaires s'engagent à mettre en oeuvre un certain nombre d'actions visant à optimiser leur gestion interne, à limiter voire à réduire leurs charges et à augmenter leurs produits.

Six contrats ont été signés en Guadeloupe74(*) et un en Guyane75(*).

Par ailleurs, des « protocoles de bonne gestion » ont été mis en oeuvre pour répondre aux demandes des collectivités qui souhaitaient un contrat « Cocarde », préalablement à la conclusion de ces contrats. En contrepartie du respect de quelques indicateurs financiers ou quantitatifs, les collectivités retenues bénéficient d'une subvention exceptionnelle d'équilibre et de la perspective, selon le respect de leurs engagements, de faire l'objet d'une restructuration lourde de type « Cocarde ». Trois contrats de ce type ont été conclus76(*) en 2006 et ont ensuite conduit à un contrat « Cocarde ».

Globalement, d'après les informations recueillies auprès de l'ensemble des interlocuteurs de la mission, le bilan des contrats « Cocarde » est positif. Ils ont permis, dans la majorité des cas, de sortir les collectivités territoriales de situations de blocage financier. Toutefois, leur situation demeure fragile au vu des éléments structurels en matière de dépenses et de recettes qui caractérisent les collectivités territoriales d'outre-mer.

Au total, l'Institut d'émission des DOM (IEDOM) de Guadeloupe relève que « le redressement de la situation financière est plus sensible pour les 15 communes de plus de 10 000 habitants [...]. Pour les 19 communes de moins de 10 000 habitants, l'évolution est moins favorable, [...] 7 communes connaissant une situation déficitaire ».

(ii) Les contrats d'accompagnement spécifiques à la Guyane

Par ailleurs, des « contrats d'accompagnement » spécifiques ont été développés en Guyane à compter de l'année 2008. Ils s'apparentent aux contrats « Cocarde » puisqu'ils proposent une restructuration des finances de la collectivité territoriale financée par emprunt, sans subvention d'équilibre mais avec prise en charge par l'État de mesures d'appui destinées à aider les collectivités à mettre en oeuvre des actions d'amélioration de leur gestion et d'augmentation de leurs recettes. Le dispositif mobilise également le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour agir sur la formation des agents territoriaux et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui participe financièrement, notamment par les crédits d'aménagement urbain.

Ce dispositif a également pour but de reconstituer le fonds de roulement des communes afin de soutenir la commande publique et de redonner confiance aux fournisseurs des collectivités territoriales. Il s'articule en deux périodes :

- une première période, de l'ordre de 4 à 6 mois, de restructuration financière où la collectivité apure ses dettes et détermine avec l'État les divers engagements qu'elle devra mettre en oeuvre dans les cinq années à venir. Les communes de Guyane ont ainsi bénéficié en 2008 de 44,5 millions d'euros de prêts octroyés par l'AFD77(*) ;

- une seconde période, durant laquelle la collectivité met en oeuvre ses engagements et bénéficie pour cela de l'appui de l'AFD, la CDC contribuant aux financements des dettes relevant de l'aménagement urbain. Le CNFPT est également mobilisé durant cette phase pour renforcer la formation des fonctionnaires territoriaux.

(iii) Le suivi de ces dispositifs

L'ensemble de ces dispositifs sont suivis par le représentant de l'État dans le cadre de comités de pilotage associant tous les partenaires et le trésorier payeur-général (TPG). Les engagements des collectivités sont contenus dans un protocole signé par le représentant de l'État, le TPG et le maire de la collectivité concernée.

Le suivi de l'exécution de ces protocoles pluriannuels (3 ans pour les contrats « Cocarde », 1 an pour les engagements de bonne gestion et 5 ans pour les contrats d'accompagnement) est réalisé dans le cadre du comité de pilotage qui se réunit au minimum deux fois par an.

Au vu de ces éléments, votre mission estime qu'un renforcement des dispositifs de type « Cocarde » est souhaitable. Il convient, d'une part, de permettre à l'ensemble des collectivités territoriales, notamment des communes, des DOM de bénéficier de plans de restructuration de ce type et, d'autre part, d'amplifier ces restructurations afin de garantir qu'elles permettent un rétablissement durable de leur situation financière. Cela peut passer par la mise en place de plans sur long terme et par l'accord de subventions d'équilibres ponctuelles plus importantes et de prêts à long terme de plus grande ampleur. Puisque l'outil semble efficace, il convient de le généraliser.

Par ailleurs, votre mission estime que ces améliorations ne pourront être durables qu'à la seule condition que les décideurs locaux soient mis en mesure de gérer correctement les finances de leurs collectivités. Les actions de formation déjà mises en oeuvre dans le cadre de ces plans de redressement doivent donc être amplifiées et il convient qu'elles soient dirigées non seulement vers les collectivités en redressement financier, à titre curatif, mais également en direction des autres collectivités territoriales, à titre préventif. Il revient aux services de l'État déconcentrés d'apporter cette aide en matière de formation des décideurs locaux.

Enfin, le renforcement des aides accordées par les pouvoirs publics dans le cadre des plans de type « Cocarde » devraient s'accompagner d'efforts accrus des collectivités territoriales pour assainir leur situation budgétaire, notamment par la réduction de leurs charges de personnel et par l'accroissement de leurs ressources fiscales.

Proposition n° 21 : Renforcer et étendre les dispositifs de redressement financier des collectivités territoriales, et améliorer l'encadrement et la formation des décideurs locaux en matière de gestion des finances publiques.

II. REMODELER LES GRANDS ÉQUILIBRES POUR RELANCER ET FONDER LE DÉVELOPPEMENT DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Héritage de la période coloniale, l'économie des DOM connaît d'importants déséquilibres qui sont autant de freins à la relance et à la mise en oeuvre d'un développement endogène réussi.

Ces déséquilibres sont d'ordre interne et externe.

Intrinsèquement, ils tiennent à la structure du tissu économique où une forte proportion de petites et très petites entreprises côtoie des secteurs à forte concentration où la concurrence joue peu et caractérisé par le manque de transparence dans les mécanismes de formation des prix.

En outre, le renforcement nécessaire des secteurs traditionnels, structurants pour la société, doit aller de pair avec le développement de secteurs d'avenir à forte valeur ajoutée où les DOM apparaissent d'ores et déjà comme des pionniers.

Par ailleurs, la quasi-exclusivité de leur lien avec la métropole et l'Union européenne ne doit pas empêcher les DOM de saisir les chances d'une meilleure insertion dans leur environnement régional.

A. LA NÉCESSITÉ DE RÉÉQUILIBRAGES INTERNES POUR CRÉER LES CONDITIONS D'UN DÉVELOPPEMENT SOLIDE

1. Une vulnérabilité et des dérèglements liés aux spécificités du tissu économique des départements d'outre-mer

a) Un tissu économique fragile
(1) La dépendance de l'économie des départements d'outre-mer à l'égard d'un nombre restreint de domaines d'activité

L'économie des DOM est marquée par une forte tertiarisation.

Le secteur tertiaire représente plus de 80 % de la production de valeur ajoutée dans les DOM (84,6 % à La Réunion, 83,1 % en Martinique, 83,4 % en Guadeloupe) contre 77,2 % au niveau national. Cette situation est liée à l'importance des services administrés dont le poids est supérieur de plus de 10 points à leur poids au niveau national.

Seule la Guyane fait exception, le secteur tertiaire ne produisant que 73 % de la valeur ajoutée, en deçà du niveau national : cette situation illustre le retard économique de ce département.

La tertiarisation de l'économie des DOM apparaît également en matière d'emploi, avec des taux proches du niveau métropolitain (74,5 %). Le poids du secteur tertiaire en termes d'emplois est supérieur au niveau métropolitain aux Antilles (plus de 77 %) et à La Réunion (plus de 80%) mais légèrement inférieur en Guyane.

Cette tertiarisation de l'économie des DOM s'est faite au détriment du secteur secondaire (industrie et construction).

Le poids du secteur secondaire est en effet inférieur au niveau national : alors qu'il représente 20,7 % nationalement, il n'atteint que 14,2 % en Martinique, 14,1 % en Guadeloupe et 12,7 % à La Réunion. Seule la Guyane fait exception, avec un taux supérieur à la moyenne nationale (23 %).

En termes d'emplois, le bilan est sensiblement identique. Le poids du secteur secondaire est inférieur au taux métropolitain (22 %) en Martinique (13,9 %), en Guadeloupe (15 %) et à La Réunion (15,9 %) mais supérieur en Guyane (25,9 %).

Au-delà du poids relatif des différents secteurs économiques, trois domaines d'activité ont un rôle clé dans l'économie des quatre départements d'outre-mer, comme l'ont souligné de nombreux acteurs économiques rencontrés par la mission. Il s'agit de l'agriculture, du secteur du bâtiment travaux publics (BTP) et du tourisme.

En termes de production de valeur ajoutée, si l'agriculture a un poids légèrement inférieur à la moyenne nationale (2 %) à La Réunion (1,6 %), son poids est légèrement supérieur aux Antilles (2,4 % en Guadeloupe, 2,7 % en Martinique) et très supérieur en Guyane (4 %). Le poids de la construction est comparable au niveau national (6,3 %) en Martinique et à La Réunion, et lui est supérieur en Guadeloupe (8,7 %) et surtout en Guyane (10 %).

Part des différents secteurs économiques dans la production de valeur ajoutée

 

Martinique (2004)

Guadeloupe (2006)

Guyane (2004)

Réunion (2004)

Ensemble de la France (2006)

Services marchands

50,5%

52,2%

34%

84,6%

55,3%

Services administrés

32,6%

31,2%

39%

21,9%

Secteur primaire

2,7%

2,4%

4%

1,6%

2,0%

Industrie

8%

5,4%

13%

6,9 %

14,4%

Construction

6,2%

8,7%

10%

6,8 %

6,3%

Source : IEDOM

L'importance de ces domaines d'activité apparaît plus clairement en matière d'emplois.

Si le poids de l'agriculture est inférieur au niveau métropolitain (3,4 %) en Guyane (2,9 %) et à La Réunion (1,6 %), il lui est très supérieur aux Antilles : les emplois agricoles sont proportionnellement deux fois plus nombreux en Guadeloupe (5,8 %) et en Martinique (7,2 %) qu'en métropole.

La construction concentre une proportion d'emplois très supérieure en Guyane au niveau métropolitain (6,5 %). Les départements antillais et La Réunion sont de ce point de vue plus proche de la métropole.

Répartition des emplois par secteur d'activité

 

Martinique (1999)

Guadeloupe (1999)

Guyane (2006)

Réunion (2006)

France métropolitaine (2007)

Tertiaire

78,9%

79,1%

71,2%

82,5%

74,5%

Secteur primaire

7,2%

5,8%

2,9%

1,6%

3,4%

Industrie

7,8%

7,2%

13%

7,3%

15,5%

Construction

6,1%

7,8%

12,9%

8,6%

6,5%

Source : IEDOM, INSEE

D'autres données illustrent le poids important de chacun de ces secteurs dans l'économie des DOM.

Le poids de l'agriculture est d'autant plus important dans les DOM qu'on peut lui adjoindre les industries agroalimentaires, auxquelles elle fournit les matières premières et qui représentent une part importante de l'industrie des DOM : en l'occurrence près du quart de la valeur ajoutée produite par l'industrie martiniquaise ou le quart des salariés de l'industrie guadeloupéenne.

S'agissant de la construction, son influence sur l'économie des DOM est illustrée par son poids dans l'artisanat : le bâtiment représente ainsi 65 % des entreprises artisanales guadeloupéennes et 49 % des entreprises artisanales guyanaises. Ce secteur emploie également 44 % des personnes employées dans les PME martiniquaises.

Enfin le tourisme a un poids important dans l'activité économique des DOM, et notamment dans les deux départements antillais. Selon les professionnels du secteur, le tourisme représente plus de 10 000 emplois, directs et indirects, en Martinique (soit 8,2 % de la population active employée et 18,4 % des effectifs du secteur des services marchands).

En termes de production de valeur ajoutée, l'hôtellerie, secteur lié étroitement au tourisme, représente 3,1 % en Martinique en 2004 (contre 2,2 % au niveau national en 2008). Même en Guyane, où le tourisme est pourtant moins développé, l'hôtellerie pèse près de 5 % des effectifs salariés (en 2006).

La dépendance à l'égard de ces trois secteurs ne connaît guère qu'une exception : la filière spatiale guyanaise. L'activité de cette filière influe sur l'ensemble de l'économie guyanaise. Selon une enquête menée par l'INSEE en 2007, la filière représente 16,2 % du PIB du département (en 2002), dont 4 % pour le Centre spatial guyanais (CSG), 10,3 % d'effets indirects (sous-traitants) et 1,9 % d'effets induits. Son impact sur l'emploi a été évalué en 2005 à environ 4 000 emplois, dont 1 500 au CSG et 2 500 pour les sous-traitants.

Cette dépendance fragilise fortement l'économie des DOM : quand un de ces trois secteurs rencontre des difficultés, l'ensemble de l'économie du département concerné est touchée.

Plusieurs exemples illustrent cette fragilité :

- les difficultés du secteur agricole aux Antilles à la suite du passage du cyclone Dean en 2007 a atteint le dynamisme de l'ensemble de l'économie des deux départements. En effet le cyclone a provoqué la destruction de l'ensemble de la production maraîchère et fruitière en Martinique par exemple, et notamment l'intégralité des champs de bananes ;

- les difficultés actuellement traversées par le tourisme dans les DOM et notamment aux Antilles pèsent fortement sur le dynamisme économique de ces départements. Ainsi entre 2000 et 2005, le nombre de touristes accueillis en Guadeloupe a chuté de près de 13 % et l'année 2007 a été une année noire pour le tourisme martiniquais, du fait de différents événements (conséquences du cyclone Dean, polémique sur le chlordécone,...) ;

- enfin l'ensemble des acteurs de la construction ont mis en garde les membres de la mission d'information lors de ses déplacements contre les effets pervers des fluctuations de la législation fiscale et notamment en matière de défiscalisation du logement, soulignant le poids du secteur de la construction dans l'économie des DOM.

(2) La prédominance des très petites entreprises dans le tissu économique des DOM

Une des particularités du tissu économique des DOM est la très large prédominance des très petites entreprises, employant peu (et très souvent pas) de salariés.

Entreprises industrielles et artisanales au 31 décembre 2006

 

Aucun salarié

1 à 9 salariés

10 à 19 salariés

20 salariés et plus

Guadeloupe

74,5 %

20,8 %

2,5 %

2,1 %

Guyane

65,3 %

27,2 %

3,6 %

3,9 %

Martinique

71,3 %

22,7 %

3,2 %

2,8 %

Réunion

58,9 %

32,6 %

4,1 %

4,3 %

Métropole

53,6 %

37 %

4,6 %

4,8 %

Source : INSEE

Ce tableau montre donc qu'une très large majorité d'entreprises des DOM ne comptent aucun salarié, à la différence de la métropole.

Cette caractéristique constitue une fragilité supplémentaire pour le tissu économique des DOM : les très petites entreprises sont plus sensibles aux soubresauts de la conjoncture.

De nombreux acteurs économiques rencontrés par la mission ont souligné notamment l'importance de l'endettement des entreprises des DOM, encore aggravé aux Antilles par la longue crise sociale.

C'est une des raisons pour lesquelles le Gouvernement a lancé aux Antilles le plan Contrat de reprise d'activité et d'initiative locale (CO.RAIL), qui comporte notamment des mesures d'allègement des dettes fiscales et sociales en faveur des entreprises des deux départements antillais : le paiement de l'ensemble des droits et taxes de douanes est ainsi reporté de un à trois mois, des délais supplémentaires sont accordés pour le paiement des impôts locaux et de l'impôt sur le revenu ou encore les dettes sociales sont suspendues pour une période de six mois.

(3) Un processus dynamique de création d'entreprises pondéré par un fort taux de mortalité

Les DOM, loin de l'image d'assistanat largement véhiculée en métropole, sont marqués par un grand dynamisme en matière de créations d'entreprises.

Ainsi l'IEDOM a relevé 5 379 créations d'entreprises dans les DOM sur les dix premiers mois de 2008, un chiffre encore supérieur aux 5 042 créations sur la même période en 2007.

Comme le montre le tableau suivant, le taux de création d'entreprise est supérieur dans les DOM à la moyenne nationale. La Réunion est de ce point de vue particulièrement dynamique.

Taux de création d'entreprises en 2008

Moyenne nationale

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

11 %

12,6 %

13,2 %

12,5 %

17 %

Source : INSEE

Cependant, ce fort dynamisme est compensé par un taux de mortalité des entreprises également relativement élevé. Alors qu'en 2007 le taux de survie au niveau national atteint 65,5 % à trois ans et 51,9 % à cinq ans, il est très inférieur dans les DOM. Le taux de survie à trois ans n'est ainsi que de 55 % à La Réunion, soit dix points de moins que le taux national. Le conseil régional de la Martinique évoque quant à lui un taux de survie de 60 % à 3 ans et de 30 % à 5 ans, inférieur de vingt points au niveau national.

Les données fournies dans les différents DOM par les chambres consulaires montrent également que les radiations d'entreprises sont nombreuses.

Créations et radiations d'entreprise dans différents départements d'outre-mer

   

2004

2005

2006

Entreprises de Guyane

Créations d'entreprises

793

501

665

Radiations d'entreprises

417

336

345

   

2006

2007

2008

Entreprises artisanales de Guadeloupe

Créations d'entreprises

1 219

1 416

1 610

Radiations

714

675

624

   

2005

2006

2007

Entreprises artisanales de La Réunion

Créations

1 843

2 038

2 219

Radiations

1 083

1 063

1 134

Sources : CCI Guyane, CMA Guadeloupe, CMA Réunion

b) La question cruciale des prix : une solution à double détente : concurrence et surtout transparence
(1) Le niveau et les mécanismes de formation des prix constituent une préoccupation majeure outre-mer
(a) Le niveau et les mécanismes de formation des prix ont été au coeur des conflits sociaux qui ont paralysé les départements d'outre-mer au cours des derniers mois
(i) Les prix, étincelle du conflit social

Le prix du carburant, origine du conflit guyanais en décembre 2008

Au mois de décembre 2008, la Guyane a été le premier des DOM à être touché par un mouvement social conduisant à une paralysie du département. L'élément déclencheur de la mobilisation a été le prix du carburant.

En effet, deux éléments conjoncturels ont conduit à ce mouvement social.

D'une part, certains importateurs d'automobiles du département avaient lancé une action en justice contre les compagnies pétrolières qui importaient des carburants de Trinité-et-Tobago, ne respectant pas les normes européennes. Ils ont obtenu gain de cause78(*) et les importateurs ont été condamnés à approvisionner la Guyane en carburants respectant ces normes.

Cela a donc conduit les compagnies pétrolières à s'approvisionner en carburants après de la Société anonyme de raffinage des Antilles (SARA), entraînant une hausse de 25,6 centimes pour le litre de super et 20,6 centimes pour le gazole79(*). Couplé à une hausse de la taxe spéciale de consommation décidée par le conseil régional, ce changement d'approvisionnement devait conduire à une augmentation encore supérieure, de 31 centimes pour le litre de super et de 27 centimes pour le gazole.

Ces augmentations ont certes été mises en oeuvre progressivement mais, en novembre 2008, le prix du litre de super et de gazole étaient supérieurs respectivement de 62 et 44 centimes aux prix pratiqués en métropole.

D'autre part, le système d'administration des prix des carburants en vigueur dans les DOM entraîne un décalage dans le temps entre l'évolution du cours du brut et la répercussion de celle-ci sur le prix à la pompe. Ainsi en novembre 2008, alors que le prix du carburant chutait en métropole, il continuait d'augmenter en Guyane.

L'administration des prix du carburant

Depuis l'ordonnance du 1er décembre 1986, les prix des biens et services sont « librement déterminés par le jeu de la concurrence ».

Cependant les prix peuvent être réglementés dans certaines zones ou secteurs par décret en Conseil d'État pris après avis du Conseil de la concurrence, « quand la concurrence par les prix est limitée » notamment en raison de « difficultés durables d'approvisionnement ».

Le Conseil de la concurrence a estimé que cette situation s'appliquait au marché des produits pétroliers dans les quatre DOM. En conséquence, en vertu du décret n° 88-1046 du 17 novembre 1988, le prix de certains produits pétroliers y est fixé par autorisation préfectorale.

Le préfet fixe ainsi, dans chaque département et pour chaque catégorie de produit, le prix de vente maximum en gros et au détail. Il détermine l'ensemble des composantes du prix : la marge maximum de gros, la marge maximum de détail, le taux de passage dans les cuves de stockage, le coût de transport et les éventuels frais divers. Le prix maximum de détail incorpore d'autres éléments ne dépendant pas des pétroliers (octroi de mer, taxe spéciale de la consommation, droits de port ou redevances).

D'un département à l'autre, les révisions de prix interviennent selon une périodicité soit mensuelle, soit trimestrielle.

Source : rapport de l'IGF

Bien que le prix des carburants ait été au coeur des conflits sociaux des derniers mois, on observe que le prix des carburants n'y est pas plus élevé -à l'exception de la Guyane- qu'en métropole.

Ainsi l'Inspection générale des Finances a noté dans son rapport que « sur les cinq dernières années, les prix des carburants aux Antilles et à La Réunion étaient globalement proches de ceux de la métropole, un peu plus élevés pour le supercarburant mais inférieurs pour le gazole. En Guyane, les prix (...) ont été supérieurs à ceux de la métropole ».

Le principal élément explicatif est la fiscalité sur le carburant, qui est beaucoup moins élevée dans les DOM qu'en métropole, comme l'illustre le tableau suivant.

Part des taxes dans le prix de vente du carburant
(au 1er décembre 2008)

 

Guyane

Guadeloupe

Martinique

Réunion

Équivalent Métropole

Supercarburant

47,4 %

40,5 %

40,9 %

50,8 %

72 %

Gazole

37,6 %

28 %

21,8 %

35,8 %

59,7 %

Source : rapport de l'IGF

?Le prix des produits de première nécessité, au coeur des revendications

La problématique des prix a été au coeur du conflit qui a paralysé les départements antillais au début de l'année 2009.

Les plateformes de revendications des deux collectifs qui ont été à l'origine de la grève générale, le Collectif contre l'exploitation outrancière, le « Lyannaj Kont Pwofitasyon » (LKP) en Guadeloupe, et le « Collectif du 5 février » en Martinique, illustrent ainsi la place centrale accordée dans leurs revendications à la thématique du coût de la vie et du pouvoir d'achat.

Outre les revendications en matière de relèvement des bas salaires, la plateforme de revendications du LKP comprend la création d'un « bureau d'études ouvrières, chargé de calculer l'évolution des prix des produits réellement consommés par les travailleurs », la baisse « significative de toutes les taxes et marges sur les produits de première nécessité et sur les transports » ou encore la baisse des taux de la taxe sur les carburants80(*).

Le « Collectif du 5 février » martiniquais a formulé des revendications assez proches, en exigeant notamment :

- la réduction du prix des produits de première nécessité : le collectif a ainsi souhaité la baisse du prix de 100 familles de produits de première nécessité ou la suppression de la TVA sur tous les produits alimentaires ;

- la baisse des prix des services, notamment des frais bancaires, du transport de marchandises ou encore du carburant ;

- la mise en place d'un véritable contrôle de la formation des prix, notamment par le biais d'un renforcement des services de la concurrence.

La thématique du coût de la vie est également très présente dans les revendications des collectifs constitués à La Réunion et en Guyane, en écho au mouvement social antillais.

À La Réunion, le Collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de La Réunion (COSPAR) insiste, dans le préambule de sa plateforme de revendications, sur la question des prix, affirmant que « en matière de prix, on constate que sur la période 1997 à 2007, les prix à La Réunion ont augmenté de 37 %, alors que, dans le même temps, ils n'augmentaient que de 30 % dans l'hexagone ».

En Guyane se sont constitués deux collectifs :

- le « Mayouri kont leksplwatasyon » (MKL) a revendiqué une diminution de 40 % des prix et la création d'un véritable organisme de contrôle des prix et de la qualité des produits ;

- le « Mayouri Pou Lavi Miyow » (MPLM) dont le projet comprend notamment une baisse de 40 % du prix des 200 familles de produits de première nécessité et le contrôle des marges des grossistes, des grandes surfaces et des détaillants.

Une inflation importante dans les DOM, notamment pour les produits alimentaires

Les données de l'INSEE pour les dernières années montrent que l'inflation est généralement plus importante dans les DOM qu'en métropole.

Au cours des vingt dernières années, le rythme de croissance des prix a été supérieur dans les DOM : entre janvier 1990 et décembre 2007, les augmentations cumulées des prix atteignent 47,5 % à La Réunion, 44 % en Martinique, 39,1 % en Guadeloupe contre 38,6 % en métropole. Seule la Guyane connaît un taux d'inflation moindre (37,9 %).

Au cours des quatre dernières années, la tendance est globalement identique : la croissance des prix est généralement plus importante dans les DOM, avec cependant quelques exceptions et des écarts importants entre DOM, qui apparaissent dans le tableau suivant.

Évolution annuelle des prix dans les départements d'outre-mer81(*)

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Ensemble de la France

2005

3,2 %

1,5 %

2,5 %

2,2 %

1,8 %

2006

2,1 %

2,1 %

2,4 %

2,6 %

1,6 %

2007

1,3 %

3,4 %

2,4 %

1,4 %

1,5 %

2008

2,2 %

3,5 %

2,8 %

2,9 %

2,8 %

Sources : IEDOM, INSEE

En 2008 par exemple, si la croissance des prix s'accélère dans l'ensemble des DOM, c'est également le cas au niveau national : l'inflation est donc inférieure au niveau national en Guadeloupe et très proche de ce niveau en Martinique et à La Réunion.

Derrière ces taux importants pour 2008 se dissimulent des taux encore plus importants dans le domaine de l'alimentation. Ainsi la hausse des prix de l'alimentation atteint 6,6 % à La Réunion, 4,7 % en Guyane et 4,1% en Guadeloupe.

Cette augmentation des prix de l'alimentation est pondérée par l'évolution d'autres prix, par exemple :

- en Guyane, l'augmentation de l'énergie (+ 9,8 %) ou des services (+ 2,9 %) ;

- à La Réunion, l'augmentation des prix des services (+1,9 %), de l'énergie (+7,2 %) ou des produits manufacturés (+0,8 %).

Ces données illustrent le poids de l'alimentation dans le calcul de l'indice des prix à la consommation. Pour la Guyane, la hausse des prix de 3,5 % comprend ainsi trois composantes importantes : l'énergie (pour 0,8 point), les services (pour 1,4 point) et l'alimentation (pour 1 point). Les prix de l'alimentation augmentent de près de deux points de plus que ceux des services tout en pesant donc moins sur l'évolution globale de l'indice des prix.

L'indice des prix à la consommation construit par l'INSEE dans chaque DOM prend en compte le poids supérieur de l'alimentation dans les dépenses des ménages de ces départements par rapport à la métropole (plus de 20 % contre 16,5 %) mais également les différences existant sur ce plan entre les DOM, comme l'illustre le tableau suivant.

Pondération des grands postes de consommation dans l'indice des prix à la consommation

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Ensemble de la France

Alimentation

21,5 %

22,3 %

22,8 %

20,7 %

16,5 %

Tabac

1 %

1,8 %

0,8 %

2 %

1,7 %

Produits manufacturés

28,6 %

21,4 %

27,7 %

28,8 %

31,5 %

Énergie

9,5 %

7,4 %

8,7 %

7,5 %

7,2 %

Services

39,4 %

47,1 %

39,9 %

41,1 %

43 %

Source : INSEE, 2009

Cependant, cette pondération repose sur une moyenne : pour la part -importante- de la population vivant sous le seuil de pauvreté, l'alimentation pèse plus dans le budget que le niveau attribué par l'INSEE : ces ménages ont donc été proportionnellement davantage affectés par la forte augmentation des prix de l'alimentation au cours de l'année 2008.

(ii) Les prix, sujet majeur des négociations de sortie de crise et aujourd'hui encore au centre des préoccupations en outre-mer

Les négociations menées dans les différents DOM afin de sortir de la crise au début de l'année 2009 ont porté notamment sur la question des prix.

Les accords de sortie de crise ont ainsi comporté un volet important sur les prix, et notamment sur le prix des produits de première nécessité ;

- en Guadeloupe, le protocole d'accord du 4 mars 2009 comporte un engagement de la grande distribution à rapprocher le prix de 100 familles de produits des prix pratiqués en métropole ;

- en Martinique, l'accord signé le 6 mars prévoit une baisse de 20 % du prix de 100 familles de produits, représentant 400 produits au total. Cette baisse se décompose en une diminution de 14 % des prix à la charge de la grande distribution, de 4% des prix par une diminution de l'octroi de mer régional et enfin par un effort demandé aux compagnies de fret maritime ;

- en Guyane, au terme de sept semaines de négociation, un accord a été signé le 29 avril entre l'État et le « mayouri pou lavi miyow » (MPLM) sur la baisse de 14 % du prix de cent produits de première nécessité  (8 % découlant de la baisse des marges des distributeurs, 4 % de la baisse des marges des grossistes importateurs et 2 % de l'effort consenti par les armateurs et manutentionnaires sur les tarifs du fret maritime) ;

- à La Réunion, un accord a été signé le 31 mars entre le Collectif COSPAR (Collectif des organisations syndicales, partis et associations de La Réunion contre la vie chère) et la grande distribution afin de baisser de 5 à 20 % le prix de 254 produits de consommation courante.

Le contenu de ces accords illustre bien l'importance de la problématique des prix dans la mobilisation du début de l'année 2009. La question des prix reste d'ailleurs au centre des préoccupations des habitants des DOM, comme l'a montré un sondage réalisé au mois d'avril 2009 dans les départements antillais.

Ce sondage montre en effet que les prix restent une priorité d'action pour 60 % des Martiniquais et 66 % des Guadeloupéens, juste derrière les questions de l'emploi et des entreprises82(*).

Le caractère central des prix dans la mobilisation du début 2009 ainsi que la persistance de ce sujet parmi les préoccupations des habitants des DOM expliquent qu'un des cinq thèmes des États généraux de l'outre-mer proposés par le Président de la République s'intitule « la formation des prix, les circuits de distribution et le pouvoir d'achat ».

(b) Les différences de prix sont réelles entre les DOM et la métropole, mais également entre les départements d'outre-mer eux-mêmes.
(i) Les écarts de prix des produits de première nécessité ne peuvent que susciter des interrogations

Souhaitant prendre la mesure de la réalité des écarts de prix entre la métropole et les DOM, la mission sénatoriale a procédé elle-même à un relevé de prix, portant sur une cinquantaine de produits de consommation courante, dans un établissement d'une grande enseigne d'hypermarchés. La même enseigne a été retenue dans trois des quatre DOM ; n'étant pas encore installée en Guyane, le relevé de prix y a été effectué dans la seule chaîne déjà installée à Cayenne.

Parmi les produits sélectionnés comme répondant aux habitudes de consommation des populations des DOM, l'observation des différences de prix d'un DOM à l'autre ou par rapport à la métropole est riche d'enseignements.

Notons que les prix d'une douzaine de produits seulement on finalement été retenus car il fallait pouvoir établir des comparaisons fiables et donc sélectionner des produits rigoureusement identiques.

En outre, les relevés n'ont pas été effectués le même jour mais à des dates proches (fin avril-courant mai 2009).

Ce relevé conduit à plusieurs observations générales :

l'écart de prix est réel, et même souvent important, entre la métropole et les DOM : sur la douzaine de produits figurant dans ce relevé, chaque prix est supérieur dans les DOM ;

- les écarts de prix entre la métropole et les DOM sont variables d'un produit à l'autre. Les écarts varient parfois de quelques centimes d'euros, à un rapport du simple au double, voire au triple ou au quadruple. C'est le cas notamment pour l'eau « Cristalline »: le rapport de prix est du simple au triple voire au quadruple entre la métropole d'une part, La Réunion, la Guadeloupe et la Guyane, d'autre part ;

- des écarts de prix importants -et surprenants- existent entre les DOM eux-mêmes. Aucune tendance ne se dégage en la matière, le DOM au prix le plus bas différant d'un produit à l'autre.

Extrait du relevé de prix établi par la mission sénatoriale (prix en €)

Produit

La Réunion

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Métropole

Lait en poudre Nido83(*)
(2,5 kg, origine métropole)

31,80*84(*)

24,05

26,95

24,85

X85(*)

Jus d'orange
(2 litres, produit importé)

4,18

2,02

2,99

2,60

1,12

Eau de source Cristalline
(6 x 1,5 l)

3,85

2,64

X

3,60

1,08

Chocolat Nesquick
(1 kg)

4,40

7,08

5,43*

7,50

3,10

Confiture de fraise n° 1
(pot de 1 kg)

1,66*

2,81*

2,39

4,73

1,27

Poulet frais
(production locale, prix au kg)

3,70

X

6,10

7,15

3,08

Rouelle de porc fraîche
(prix au kg, production locale, emballage sous cellophane)

8,34

10,20

8,20*

9,90

4,70

Patate douce
(prix au kg, production locale)

1,50

2,60

2,50

3,50

1,50
(origine Israël)

Tomates
(prix au kg, production locale)

3,45

2,50

3,80

4,30

2,80

Eau de javel n° 1
(bidon de 5 litres, origine : métropole)

3,99

2,30*

2,99

3,15

1,05

Liquide vaisselle Mir (750 ml, origine : métropole)

4,20*

3,22

3,15

3,20

1,46

Lessive
(Xtra 27 lavages,
2,5 kg)

10,66

12,07

12,37

11,50

6,07

Au vu de ce relevé de prix, il apparaît que l'écart de prix entre la métropole et les DOM concerne aussi bien les produits importés que les productions locales.

Le prix du « Nesquick », produit importé, est très supérieur dans les DOM : de 42 % à La Réunion, de 75 % en Martinique (alors que le produit y était en promotion), de 128 % en Guadeloupe et de 142 % en Guyane. De même pour le prix du jus d'orange importé : il atteint le double du prix relevé en métropole en Guadeloupe, près du triple en Guyane et en Martinique, et près du quadruple à La Réunion.

S'agissant des productions locales, l'écart de prix est également important. C'est le cas pour la viande : le prix du kilogramme de rouelle de porc fraîche atteint ainsi près du double du prix métropolitain dans les quatre DOM. Le constat est identique en matière de fruits et légumes : le prix de la patate douce produite localement est très supérieur (sauf à La Réunion) dans les DOM au prix relevé en métropole, alors qu'il s'agissait d'un produit importé d'Israël.

Le niveau élevé des prix des productions locales est révélateur des contraintes pesant sur les producteurs locaux : les prix de revient sont plus importants dans les DOM et des économies d'échelle ne peuvent y être réalisées comme en métropole.

L'écart de prix concerne aussi bien les produits alimentaires que les produits d'entretien. Si les exemples cités précédemment visent des produits alimentaires, les mêmes observations peuvent être faites à propos des prix des produits d'entretien.

Le prix de la lessive choisie pour le relevé varie ainsi du simple au double entre la métropole et les DOM, avec un prix de 6 € en métropole contre au moins 10,60 € dans les DOM. De même pour l'eau de Javel : le prix varie du simple au double entre la métropole et la Guadeloupe, du simple au triple entre la métropole et la Martinique et la Guyane, et du simple au quadruple entre la métropole et La Réunion.

(ii) Les autres prix sur la sellette

Les revendications des collectifs constitués dans les DOM n'ont pas porté uniquement, comme on l'a souligné précédemment, sur les produits de première nécessité.

Différents secteurs économiques ont ainsi été récemment stigmatisés à la faveur de la crise.

? Tout d'abord le secteur bancaire. Certaines pratiques des banques dans les DOM ont été dénoncées notamment par certains sénateurs ultramarins86(*), reprenant des enquêtes réalisées par les associations de consommateurs. Ces enquêtes ont en effet montré que, sur certaines opérations courantes, la différence de facturation entre les tarifs des banques métropolitaines et ceux des banques réunionnaises pouvait atteindre 265 %.

On peut d'ailleurs relever que les protocoles d'accord ont également comporté des engagements des banques dans ce domaine. À La Réunion, le protocole signé le 1er avril 2009 entre le COSPAR et les banques a mis fin à un certain nombre de pratiques : les banques se sont ainsi engagées à diminuer de 15 % le prix de trois services bancaires courants, puis elles ont mis en oeuvre entre 3 et 6 baisses de tarifs voire la gratuité dans un certain nombre de cas. Ainsi le retrait d'espèce aux guichets « physiques » était jusqu'alors facturé par une banque 5,10 €, tandis qu'une autre facturait l'anomalie sur un bordereau de chèque 10,67 €...

? Par ailleurs, le niveau du prix des billets d'avion reliant les DOM et la métropole est également un sujet récurrent dans les DOM.

Votre rapporteur a interrogé la compagnie Air France-KLM, acteur principal du transport aérien sur ces destinations, afin de déterminer si les prix pratiqués par la compagnie sur ces liaisons étaient particulièrement élevés, notamment par rapport aux liaisons situées à une distance équivalente.

Les prix fournis par la compagnie figurent dans le tableau suivant.

Tarifs les plus bas pratiqués par Air France-KLM
(hors promotion, taxes Air France inclues, hors taxes d'aéroport)

 

Antilles

Guyane

La Réunion

 

Basse saison

Haute saison

Basse saison

Haute saison

Basse saison

Haute saison

Prix pratiqués pour un aller-retour

649

877

651

859

798

1028

 

Atlanta87(*)

Saint-Domingue88(*)

Bangkok89(*)

 

Basse saison

Haute saison

Basse saison

Haute saison

Basse saison

Haute saison

Prix pratiqués pour un aller-retour

638

1112

730

860

828

1036

Source : Air France-KLM

Ce tableau indique le niveau des prix pratiqués par Air France-KLM sur les liaisons aériennes en direction des DOM (DOM) et révèle que les prix pratiqués pour la desserte des DOM sont d'un niveau tout à fait comparable à ceux pratiqués par la même compagnie sur des destinations situées à une distance équivalente.

Cependant les prix pratiqués par Air France semblent supérieurs à ceux pratiqués par les compagnies concurrentes. Selon les données communiquées à la mission par Air Austral, le tarif le plus bas pratiqué par cette compagnie (hors promotion, hors taxe d'aéroport) à destination de La Réunion atteint 540 € en basse saison (soit 32 % de moins que le tarif pratiqué par Air France) et 860 € en haute saison (soit 16 % de moins).

? Plusieurs interlocuteurs rencontrés par la mission d'information ont enfin évoqué les écarts de prix existant en matière de fret maritime pour le transport des conteneurs entre l'Europe et les DOM, mais aussi l'écart d'un DOM à l'autre.

Par exemple, les responsables du Port autonome de la Guadeloupe (PAG) ont souligné que le prix d'un conteneur de 20 équivalents vingt pieds (EVP) entre la métropole et La Réunion atteignait 1 300 €, contre 2 000 € pour le même conteneur à destination des Antilles, pourtant moins éloignées de l'hexagone.

(2) Le renforcement de la concurrence connaît les limites de la spécificité des marchés ultramarins
(a) La concurrence doit aujourd'hui être renforcée dans un certain nombre de secteurs économiques
(i) Des secteurs clés de l'activité économique des départements d'outre-mer sont dominés par une entreprise.

Plusieurs secteurs essentiels de l'activité économique des DOM sont aujourd'hui dominés par une seule entreprise. C'est essentiellement le cas des trois secteurs suivants :

- le fret maritime ;

- le transport aérien entre la métropole et les DOM ;

- le secteur pétrolier.

La position dominante de CMA CGM en matière de fret maritime

Le secteur du fret maritime connaît une situation très différente dans les quatre DOM.

Si la situation est concurrentielle à La Réunion, avec la présence de cinq armements90(*), elle ne l'est pas en Guyane dont le marché est étroit et marqué par d'importantes difficultés logistiques ; deux armements91(*) s'y partagent seuls le marché.

Aux Antilles, six armements92(*) donnent l'apparence d'une situation concurrentielle, mais la position de l'entreprise CMA CGM est largement dominante, comme l'ont indiqué la quasi-totalité des acteurs économiques rencontrés par la mission sénatoriale ainsi que les représentants de l'Autorité de la concurrence.

Les données suivantes confirment la position dominante de CMA CGM sur les marchés antillais et guyanais.

Estimation des parts de marché des compagnies de fret dans les départements d'outre-mer

 

Antilles

Guyane

La Réunion

CMA CGM

45 %

70 %

25 %

Marfret

20 %

30 %

0 %

Source : Armateurs de France

? La position dominante d'Air France-KLM dans le secteur du transport aérien

Si Air France n'est également pas en situation monopolistique sur les destinations vers les DOM, l'entreprise domine le marché, notamment en Guyane et dans les Antilles.

Part de marché d'Air France-KLM sur les destinations des départements d'outre-mer

 

Antilles

Guyane

Réunion

Part de marché d'Air France-KLM

48 %

Avant le 15 décembre 2008 (arrivée d'Air Caraïbes sur le marché)

Après le 15 décembre 2008

36 %

96 %

70 %

Source : Air France-KLM

Air France-KLM avait une position monopolistique sur le marché guyanais jusqu'au 15 décembre dernier, avant l'arrivée d'Air Caraïbes sur cette destination. Dans les Antilles, la position d'Air France-KLM, concurrencée par Air Caraïbes et Corsair reste dominante. Enfin à La Réunion, la situation est davantage concurrentielle avec Air Austral et Corsair.

Interrogée par la mission d'information lors de son audition, Mme Anne Bolliet, inspectrice générale des finances a souligné qu'Air France avait par le passé empêché l'installation de toute entreprise en pratiquant une politique agressive en matière de prix sur ces destinations. Elle a estimé que les prix pratiqués par les compagnies comme Air Caraïbes ou Air Austral n'étaient que légèrement inférieurs à ceux pratiqués par Air France sur les mêmes destinations, du fait des pressions de cette compagnie.

Le manque de concurrence dans le secteur des carburants a été souligné par le rapport de l'Inspection générale des finances

Le rapport de l'Inspection générale des Finances analyse le fonctionnement du marché du carburant dans les DOM et montre que l'ensemble de la chaîne de production et de commercialisation y est caractérisé par un défaut de concurrence :

- la mutualisation de l'approvisionnement entre les importateurs, nécessaire afin de ne pas multiplier les coûts fixes liés à l'étroitesse et aux caractéristiques du marché, correspond en fait à une situation de monopole au profit d'un opérateur unique ;

- en matière de stockage, la situation se caractérise par un monopole de fait, au profit de la Société Anonyme de la Raffinerie des Antilles (SARA) dans les départements français d'Amérique (DFA) et de la Société Réunionnaise des Produits pétroliers (SRPP) à La Réunion ;

- en matière de distribution  enfin, si plusieurs distributeurs et un réseau dense de stations services existent, l'Inspection générale des Finances n'a pu que souligner la faiblesse de la concurrence, voire la fermeture du marché.

Le rapport de l'Autorité de la concurrence sur le prix des carburants dans les DOM, rendu public le 29 juin 200993(*), confirme le manque de concurrence en soulignant que l'approvisionnement de ces territoires se fait au travers de mécanismes de monopole : monopole de l'achat, du fret, du raffinage et du stockage aux Antilles et en Guyane, monopole du fret et du stockage à La Réunion. L'Autorité de la concurrence estime que le système d'administration des prix a créé des situations de rentes.

La structure fortement oligopolistique de la grande distribution aux Antilles

Les acteurs de la grande distribution ont été stigmatisés au cours du conflit social du début de l'année 2009 aux Antilles, certains collectifs voyant dans le défaut de concurrence dans ce secteur un facteur d'augmentation des prix..

Le secteur a une structure fortement oligopolistique aux Antilles : le tableau suivant illustre ainsi la concentration à la Martinique des enseignes entre les mains de quelques groupes et de quelques familles.

Situation de la grande distribution en Martinique

Enseignes exploitées

Groupe

Actionnariat

Hypermarchés

Supermarchés

Maxidiscompte

Cora

Match

Ecomax

Cora

Famille
Louis Delhaize

   

Leader Price

Fabre

Famille
Patrick Fabre

Carrefour
(Fort-de-France et Rivière-Salée)

   

GBH

Famille
Bernard Hayot

Géant (Schoelcher
et Robert)

Casino

 

Ho-Hio-Hen

Famille
Ho-Hio-Hen

Carrefour
(Lamentin)

 

Ed

Lancry

Famille Lancry

Hyper U (Lamentin
et Fort-de-France)

   

Parfait

Famille Parfait

 

Champion
Huit à huit

 

SAFO

Famille Gérard Huyghes-Despointes

 

Madimarché

 

Huyghes-Despointes

Famille Thierry Huyghes-Despointes

Source : IEDOM, 2007

Plus globalement, aux Antilles, la filière de la grande distribution est contrôlée par deux centrales d'achat, constituant les principaux importateurs : il s'agit de la Sogedial (Gérard Huygues Despointes) et la Sodicar (Groupe Bernard Hayot). Ces groupes sont respectivement second (20,17 % du marché) et troisième (13,3 %) en Guadeloupe, septième (10,8 %) et troisième (13,3 %) en Martinique)94(*).

Cette concentration permet de peser sur les concurrents venant de la métropole tout en influant sur le niveau des prix par leurs réseaux d'approvisionnement.

La situation de la concurrence dans le secteur a conduit le secrétaire d'État à l'outre-mer à saisir le 18 février 2009 l'Autorité de la concurrence sur « la situation de l'importation et de la distribution des produits de grande consommation dans les DOM ». Le rapport commandé à celle-ci, dont la publication est attendue à la fin du mois de juillet prochain, devrait apporter des éclaircissements sur les pratiques concurrentielles dans ce secteur.

(ii) Les lacunes de l'action des services de l'État en matière de concurrence

Le manque de concurrence et la position dominante de certains acteurs économiques a pu conduire à certains abus et la mission d'information s'est interrogée sur l'action menée ces dernières années par les services de l'État compétents dans ce domaine.

Concernant le carburant, le rapport de l'IGF a déjà souligné des situations face auxquelles les services de l'État, notamment les services de la Direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), n'ont pas eu la vigilance nécessaire.

L'IGF souligne ainsi que certains frais accessoires entrant dans la fixation des prix du carburant sont clairement surévalués en matière d'approvisionnement en pétrole brut ou en produits raffinés. Elle souligne que « l'approvisionnement en produits est de fait réparti entre actionnaires ou entre importateurs/distributeurs (...) pouvant aller jusqu'à une forme de fermeture de marché, empêchant de nouveaux entrants de prendre des parts de marché ». Cette situation pose problème au regard des règles de la concurrence et notamment de l'interdiction des ententes, définies par l'article L 420-1 du code du commerce.

On peut également s'interroger sur la situation du transport aérien. L'arrivée d'Air Caraïbes sur le marché guyanais a conduit à une baisse de 15 à 25 % des tarifs sur cette destination, selon l'antenne guyanaise de l'IEDOM.

S'agissant de la grande distribution, l'article 1er de la LODEOM a affirmé la possibilité pour le Gouvernement de réglementer par décret en Conseil d'État, après consultation de l'Autorité de la concurrence, le prix de vente de « produits ou de familles de produits de première nécessité qu'il détermine » pour chaque collectivité en fonction de ses particularités.

La mission estime qu'en cas de constatation par les services de l'État de dérapages dans le secteur de la grande distribution, le Gouvernement ne doit pas hésiter à recourir à la réglementation des prix.

Dans l'ensemble de ces secteurs économiques clé, la mission estime donc nécessaire que les services de l'État compétents en matière de concurrence se mobilisent afin d'assurer un contrôle effectif des pratiques concurrentielles.

Proposition n° 22 : Assurer un contrôle strict des services de la concurrence dans certains secteurs économiques afin de dynamiser la concurrence.

(b) Le renforcement de la concurrence connaît cependant des limites objectives dans les DOM
(i) Le renforcement de la concurrence doit parfois être concilié avec d'autres impératifs : l'exemple du prix du carburant.

Le renforcement de la concurrence se heurte parfois à d'autres impératifs incontournables.

Les conclusions du rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur le processus de formation des prix du carburant dans les DOM montrent qu'il est nécessaire de trouver un équilibre entre le renforcement de la concurrence et la volonté de faire baisser les prix du carburant et certains autres impératifs, notamment sociaux.

Deux questions soulevées par l'IGF ont en effet suscité la polémique dans les DOM :

- la libéralisation de la distribution du carburant : le niveau de marge de détail est en effet aujourd'hui particulièrement important à ce stade, et il s'explique notamment par un niveau de charges sociales élevé.

Dans les DOM, la distribution au consommateur est assurée par un réseau très dense de stations services, pour des volumes de carburants distribués pourtant très inférieurs à ceux de métropole. Le « modèle de distribution ultramarin » évoqué par le rapport de l'IGF est donc plus coûteux pour le consommateur que le mode de distribution en vigueur en métropole, largement assuré par des automates. Les stations services sont très peu automatisées dans les DOM et privilégient le service au client, employant beaucoup plus de personnel qu'en métropole.

Poids de l'emploi salarié dans les stations services des DOM

 

Guyane

Réunion

Martinique

Guadeloupe

Nombre de stations services au 1er janvier 2009

29

148

96

115

Nombre moyen de salariés par station

7,5

9

10,2

8,7

Nombre de salariés pompistes

240

1 330

1 000

1 000

Poids de la masse salariale
par litre de carburant

5,3 centimes

5,3 centimes

4,4 centimes

8 centimes

Source : Mission de l'IGF

La libéralisation de la distribution du carburant conduirait, comme cela a été le cas au cours de la dernière décennie en métropole, au développement du libre-service et à l'automatisation du carburant. Le gain en termes de baisse de prix pour le consommateur pourrait atteindre jusque 8 centimes par litre (pour la Guadeloupe).

Mais l'impact social d'une telle mesure serait dramatique, avec la remise en cause de 80 % des emplois actuels de pompistes, soit environ 2 900 personnes pour les quatre DOM.

- l'IGF a également envisagé le scénario d'une fermeture à moyen terme de la Société Anonyme de la raffinerie des Antilles (SARA), après avoir constaté que le coût du raffinage par cette entreprise était plus élevé que celui d'une raffinerie standard européenne95(*), notamment en raison de la taille de la raffinerie qui, avec une capacité de 800 000 tonnes, est la plus petite des raffineries françaises : elle est cinq fois plus petite que la plus petite des raffineries métropolitaines. Par ailleurs, ne pouvant techniquement raffiner des pétroles trop lourds, elle ne peut importer des pétroles issus de l'espace géographique proche (notamment du Venezuela ou des Caraïbes) et doit donc s'approvisionner en Mer du Nord.

Le scénario d'un approvisionnement en produits raffinés depuis l'Europe du Nord imaginé par l'IGF, alternatif à la situation actuelle de raffinage par la SARA, pourrait permettre un gain pour le consommateur final de l'ordre de 15 à 17 centimes d'euros pour le litre de supercarburant et de 7 à 9 centimes pour le gazole.

Cependant, là aussi, l'impact social serait désastreux avec la remise en cause de 190 emplois directs, notamment les emplois qualifiés d'ingénieurs, occupés essentiellement par des Martiniquais.

L'exemple du carburant montre que faire jouer pleinement la concurrence n'est pas toujours la solution univoque dans le cas des DOM. Les deux pistes de solution tracées dans son rapport par l'IGF auraient un effet en matière de prix, mais elles restent inenvisageables du fait de leur impact social, par surcroît dans le contexte de crise actuel.

(ii) Un obstacle à une large concurrence résultant de la spécificité des départements d'outre-mer : l'étroitesse des départements d'outre-mer

La mise en oeuvre d'une large concurrence dans les DOM se heurte à une réalité objective : l'étroitesse des marchés.

? Le cas du fret maritime

Les tarifs pratiqués par les compagnies de fret maritime vers les DOM, jugés bien supérieurs à ceux pratiqués vers l'Asie s'expliquent notamment par le déséquilibre des flux entre la métropole et les DOM. De nombreux navires repartent en effet à vide des DOM, comme l'illustre le tableau suivant.

Bilan des flux entre la métropole et les départements d'outre-mer
(en équivalents vingt pieds par an - EVP/an)

 

Importations

Exportations

Guadeloupe

55 000

9 400

Martinique

62 000

18 700

Guyane

21 400

1 600

La Réunion96(*)

108 600

17 200

Source : Armateurs de France

D'autre part, le renforcement de la concurrence n'aurait que peu d'impact en Guyane, qui reste un marché étroit et marqué par d'importantes difficultés logistiques (chenal à faible profondeur, marées) nécessitant l'utilisation de navires spéciaux. Il est donc peu probable que des compagnies de fret maritime soient tentées par « l'aventure guyanaise ».

? Un autre exemple est celui du carburant. L'éloignement, l'absence de ressources pétrolières propres et l'étroitesse des marchés de consommation (ce dernier élément étant illustré par le tableau qui suit) pèsent sur le fonctionnement du marché des carburants.

Consommation des carburants dans les départements d'outre mer et en métropole
(2008, en milliers de m3)

 

Martinique

Guadeloupe

Guyane

Réunion

Ensemble des DOM

Métropole

Supercarburant

141

135,5

31,5

151,5

459,5

15 332,5

Gazole routier

154,5

178,5

67,5

326,5

727

39 004

Carburants routiers

295,5

314

99

478

1 186,5

54 336,5

Source : Rapport de l'IGF

Globalement, la consommation annuelle en carburant des quatre DOM représente un peu moins de huit jours de consommation de la métropole.

(iii) Des solutions complémentaires pour faire baisser les prix.

Des solutions de long terme : la valorisation des productions locales et l'intégration des DOM dans leur environnement régional

Sur le long terme, deux pistes d'évolution pourraient assurer une réelle baisse des prix dans les DOM :

- la valorisation des productions locales ;

- le renforcement des échanges avec les pays voisins.

Tout d'abord, la valorisation des productions locales apparaît comme une nécessité, cependant plusieurs handicaps pèsent aujourd'hui sur ce développement, notamment le niveau des prix des produits locaux et le fait que les productions locales restent largement déficitaires dans un certain nombre de secteurs.

S'agissant du prix, le relevé effectué par la mission montre bien, pour les productions locales de viande notamment, que les prix sont jusqu'à plus de deux fois supérieurs dans les DOM qu'en métropole. Cette situation est liée au coût des intrants, à l'étroitesse des marchés, et au fait que les producteurs locaux ne peuvent en conséquence bénéficier des économies d'échelle dont profitent leurs homologues métropolitains.

S'agissant de la production locale, les chiffres montrent bien que les DOM restent largement dépendants des importations. Ainsi s'agissant de La Réunion, la production locale est très minoritaire en matière de biens intermédiaires (30%) ou de biens d'équipement (24%).

Il revient donc aux acteurs locaux de lancer des initiatives afin de valoriser les productions locales, à l'exemple de l'accord conclu en juin 2008 à la Martinique entre l'État et la grande distribution. Les acteurs de la grande distribution se sont engagés à accompagner la mise en place de filières dans le secteur agroalimentaire, à « valoriser la distribution et la promotion des productions et des produits locaux dans le cadre du développement de filières organisées ». L'État s'est engagé en contrepartie à étudier les moyens de réduire les délais de paiement des marchandises aux fournisseurs et à favoriser les dispositifs permettant d'alléger le coût du fret.

On peut également imaginer un engagement des collectivités territoriales, et notamment des communes, à se fournir auprès des producteurs locaux, notamment pour l'approvisionnement des cantines scolaires.

Proposition n° 23 : inciter les acteurs locaux à promouvoir les productions locales.

D'autre part, il est aujourd'hui nécessaire de renforcer l'intégration des DOM dans leur environnement régional.

Le lien historique existant entre la métropole et les DOM apparaît aujourd'hui de ce point de vue comme pesant. Les échanges entre les DOM et leurs voisins restent aujourd'hui très limités, tout comme les échanges entre les DOM eux-mêmes, comme cela sera évoqué dans la suite du présent rapport, alors que le fait de s'approvisionner dans l'environnement régional proche pourrait faire baisser les prix.

Il revient donc aux intervenants locaux de se mobiliser afin de renforcer l'approvisionnement des DOM dans leur environnement géographique. C'est d'ailleurs dans cette optique que certains acteurs guyanais ont plaidé au cours des dernières semaines pour la mise en place d'un commissariat d'échanges transfrontaliers, chargé de favoriser les échanges avec les pays voisins.

Proposition n° 24 : Renforcer l'approvisionnement des DOM dans leur environnement géographique.

Des solutions de court et moyen terme dans un certain nombre de domaines

En matière de carburants, le rapport de l'Inspection générale des Finances dessine un certain nombre de pistes de solutions, susceptibles de faire baisser les prix, dans le cadre d'un système de prix administrés. On peut relever notamment :

- la réduction de certains coûts de transport, qui sont aujourd'hui surévalués ;

- la mutualisation des coûts de transport entre la Guyane, la Guadeloupe et la Martinique ;

- une meilleure répartition des surcoûts de la SARA aujourd'hui supportés uniquement par les carburants routiers et qui pourraient être mutualisés avec le fioul lourd ou le carburéacteur ;

- une meilleure réactivité du système des prix en réduisant le décalage temporel entre le prix du carburant outre-mer et les cours mondiaux : les révisions de prix interviennent en effet tous les mois ou tous les trois mois et ce décalage a suscité, comme on l'a vu précédemment, de légitimes réactions, notamment en Guyane.

L'avis de l'Autorité de la concurrence sur le prix des carburants dans les DOM comprend également des propositions visant à mieux encadrer les monopoles et à garantir un approvisionnement au meilleur prix, notamment :

- la régulation du prix d'approvisionnement en produits raffinés et bruts en prenant pour référence des prix de marché ;

- le maintien du système de mutualisation du fret ;

- en matière de stockage, la filialisation ou la séparation fonctionnelle et comptable de ces activités ;

- une révision du plafonnement des prix de détail en laissant au préfet la possibilité de les contrôler en cas de fonctionnement anormal du marché.

Une piste évoquée par le rapport de l'IGF paraît également très intéressante à votre rapporteur : il s'agit de l'approvisionnement de la Guyane en matière de carburant.

Comme il a été évoqué supra, en Guyane, comme dans les autres DOM, s'appliquent les directives et règlements européens, dont les normes prévues par la directive carburants 98/70 CE, qui fixe notamment le taux de teneur en souffre des carburants routiers. Or actuellement, les États proches de la Guyane appliquent des normes beaucoup moins strictes et les raffineries de ces zones (comme celles de l'Océan Indien d'ailleurs) ne produisent pas de carburants aux normes européennes.

Il paraît essentiel aujourd'hui que la Guyane puisse s'approvisionner dans son environnement immédiat. Des pays de son environnement sont en effet producteurs de pétrole (Venezuela, Trinité-et-Tobago) et il paraît aberrant que ce département ait à s'approvisionner en pétrole en provenance de l'Europe du Nord.

Il est donc nécessaire que le Gouvernement français demande une dérogation au niveau européen, afin que les règles environnementales dans ce domaine ne s'appliquent pas à la Guyane.

Cela permettrait de faire baisser sensiblement le prix du carburant, tout en sachant que la mise aux normes européennes dans cette zone sera atteinte dans un proche avenir : certaines raffineries de Trinité et Tobago pourraient produire des carburants avec une teneur en souffre respectant les normes européennes à la fin de l'année 2010 pour l'essence et un an plus tard pour le diesel. L'IGF note que des raffineries vénézuéliennes pourraient s'aligner sur les normes européennes d'ici une dizaine d'années. La dérogation serait donc simplement provisoire.

Proposition n° 25 : Obtenir pour la Guyane une dérogation aux normes européennes afin qu'elle puisse s'approvisionner en pétrole chez ses voisins.

(3) La priorité : assurer une véritable transparence des mécanismes de formation des prix outre-mer

Au-delà de la question de la concentration des acteurs économiques et des insuffisances de la concurrence, la mobilisation dans les DOM au cours des derniers mois a stigmatisé le manque de transparence des mécanismes de formation des prix.

L'IGF le souligne elle-même dans son rapport sur le prix des carburants en jugeant que « l'attente principale (...) quel que soit le DOM, porte sur la transparence la plus complète possible du mécanisme de formation des prix. »

La transparence paraît en effet le meilleur gage, parallèlement au renforcement de la concurrence, pour que les niveaux de prix restent en rapport avec les contraintes qui s'imposent aux DOM et soient mieux perçus par nos concitoyens des DOM.

(a) La mise en place d'outils statistiques permettant une réelle surveillance du niveau et de la formation des prix
(i) Des outils permettant le suivi du niveau des prix

Depuis le milieu des années 70, l'INSEE dispose d'un indice temporel des prix dans chaque DOM.

Cet outil permet de suivre l'évolution, mois par mois, du niveau des prix. À La Réunion par exemple, les prix de près de 800 produits sont suivis au travers de 6 000 relevés mensuels dans toutes les formes de distribution.

Les données factuelles de l'évolution des prix résultant de cet outil statistiques laissent apparaître une baisse ou une stagnation des prix dans les quatre DOM à la fin de l'année 2008 et au début de l'année 2009.

Indice temporel des prix dans les départements d'outre-mer au cours des mois précédant la crise du début 2009

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Novembre 2008

+ 0,6 %

- 0,1 %

+ 0,5 %

0,1 %

Décembre 2008

- 0,9 %

- 1,1 %

- 0,7 %

+ 0,3 %

Janvier 2009

- 0,2 %97(*)

+ 0,1 %1

- 1,1 %

+ 0,2 %

Source : INSEE

Or le ressenti de la population a été tout autre, le niveau des prix ayant été l'étincelle du déclenchement du long conflit social aux Antilles.

La mission s'interroge donc, comme cela a été évoqué précédemment, sur la pertinence de l'indice au regard des spécificités de la structure de la consommation dans les DOM.

Si l'indice de prix à la consommation dans les DOM tient compte du poids plus important de l'alimentation dans les dépenses des ménages qu'en métropole, il le fait à partir d'une moyenne. Pour la partie importante de la population des DOM vivant dans une situation précaire, ce poids est donc sous-évalué, ce qui explique le décalage entre les données publiées par l'INSEE et le ressenti par la population.

D'autre part, il est indispensable que des études soient régulièrement conduites par l'INSEE, comparant le niveau des prix entre la métropole et les DOM, afin d'assurer une véritable transparence sur le différentiel de coût de la vie. Ces études doivent, bien entendu, être adaptées aux spécificités de la structure de la consommation dans les DOM.

Les dernières études de ce type menées par l'INSEE sont aujourd'hui largement obsolètes, puisque, en dépit de la sensibilité du sujet, elles datent de 1985 et 1992.

Une nouvelle étude de ce type a été lancée, à la demande du secrétariat d'État à l'outre-mer, et ses résultats devraient être connus au cours de l'année 2010.

À l'avenir ces études devront donc être menées selon une périodicité régulière.

(ii) La nécessaire mise en place d'outils de surveillance de la formation des prix

La mission d'information a pu percevoir au cours de ses travaux, tant à Paris que lors de ses déplacements dans les DOM, la difficulté à obtenir les différents éléments nécessaires à la compréhension des mécanismes de formation des prix.

Il est en effet particulièrement difficile d'obtenir des données précises sur la part imputable à chaque étape de la formation du prix (fret maritime, intermédiaires, marges...). L'IGF a elle-même noté dans son rapport sur le prix des carburants que les services de l'État ne disposaient pas toujours des informations sur les différentes composantes du coût des carburants et notamment « n'avaient pas d'éléments sur le coût réel du fret entre la Martinique et la Guadeloupe ou à destination des îles de ce département ».

En réponse à un courrier de votre rapporteur, la DDCCRF de La Réunion a elle-même indiqué ne disposer « que de données partielles sur la formation des prix des produits ».

Le cas du fret maritime

La mission sénatoriale a notamment pu constater la difficulté à appréhender le coût du fret maritime : des chiffres contradictoires lui ont été fournis par ses différents interlocuteurs.

Ainsi les Armateurs de France, organisation professionnelle des entreprises de transport maritime, ont affirmé que le fret avait un poids de 3 à 4 % dans le prix des produits. Les données suivantes ont été communiquées à la mission sénatoriale.

Poids du fret dans le prix de plusieurs produits de première nécessité

Produit

Département

Poids du fret dans le prix du produit (en centimes d'euro)

Lait (par litre)

La Réunion

10

Guyane

10

Départements antillais

9

Huile (par litre)

La Réunion

12

Guyane

12

Départements antillais

11

Pommes de terre (par kg)

La Réunion

12

Guyane

22

Départements antillais

18

Volaille (par kg)

La Réunion

25

Guyane

25

Départements antillais

22

Source : Armateurs de France

Ces données ont été contredites par plusieurs interlocuteurs et personnalités entendues par la mission sénatoriale. Fréquemment, l'estimation du poids du fret évoquée s'est située entre 10 et 15 % du prix des produits.

La direction départementale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DDCCRF) de la Réunion a elle-même évoqué une fourchette de 5 à 15 % du poids du fret maritime dans le prix global. Elle a donné en exemple les quatre produits suivants, qui ne reflètent pas une telle fourchette.

Le poids du fret semble cependant sensiblement supérieur aux taux communiqués par les Armateurs de France.

Poids du fret dans le prix de différents produits à la Réunion

 

Nesquick (1 kg)

Spaghetti Panzani (1 kg)

Gel douche Tahiti Vanille (250 mL)

Savonette Palmolive
(4 x 100 g)

Impact du fret maritime
(en centimes d'euros)

41

12

63

47

Poids du fret maritime dans le prix du produit

6,3 %

4,3 %

5,4 %

4,3 %

Source : DDCCRF Réunion

Le poids d'autres éléments intervenant dans la formation des prix doit être également évalué

Outre le fret maritime, des outils de mesure et de suivi des mécanismes de formation des prix sont nécessaires afin d'évaluer le poids d'autres éléments intervenant dans la formation des prix :

- le coût de l'embarquement et du débarquement : il semble en effet que le coût de ces opérations soit largement supérieur dans les DOM par rapport à la métropole. Le prix de l'embarquement par conteneur atteindrait ainsi, selon le directeur départemental de la concurrence de la Martinique, un montant de 400 € à Fort-de-France contre 120 € pour le port de Marseille.

Cette situation serait due aux rémunérations très élevées des dockers et des conducteurs de cavaliers du port de Fort-de-France, qui disposent d'un pouvoir de blocage de l'île : d'après les informations délivrées par le directeur de la concurrence, le salaire moyen annuel d'un docker s'élève à 85 000 € et celui d'un « conducteur de cavalier » à 123 000 €.

L'écart du coût de la manutention portuaire entre les ports métropolitains et les ports antillais a été confirmé par les armateurs : ils estiment que cet écart, dû notamment à une masse salariale trop importante, atteint un rapport de 1 à 1,5.

- le poids des intermédiaires, plus nombreux dans les DOM qu'en métropole ;

- le poids des marges, notamment dans la grande distribution.

Ainsi, afin d'atteindre un niveau satisfaisant de transparence et de pouvoir stigmatiser et combattre certaines pratiques contestables et injustifiées, il est nécessaire de disposer des outils statistiques permettant une réelle surveillance du niveau et de la formation des prix.

Proposition n° 26 : Mettre en place les outils statistiques permettant une réelle surveillance du niveau et de la formation des prix dans les DOM.

(iii) La nécessaire évaluation de l'impact de l'octroi de mer sur les prix

L'octroi de mer majore le prix des produits importés ainsi que, depuis sa réforme en 2004, celui d'un certain nombre de produits locaux. Si nombre d'interlocuteurs de la mission d'information sénatoriale ont estimé son poids sur le prix des produits de première nécessité négligeable, certaines données laissent à penser qu'il n'est pas aussi marginal.

Cela résulte des données fournies par La DDCCRF de la Réunion retranscrites dans le tableau suivant.

Poids de l'octroi de mer dans le prix de différents produits à La Réunion

 

Nesquick (1 kg)

Spaghetti Panzani (1 kg)

Gel douche Tahiti Vanille (250 mL)

Savonette Palmolive
(4 x 100 g)

Impact de l'octroi de mer (en centimes d'euros)

59

5

91

47

Poids de l'octroi de mer dans le prix du produit

9 %

1,8 %

7,8 %

4,3 %

Source : DDCCRF Réunion

Au lendemain des mouvements sociaux du début de l'année 2009, les conseils régionaux des différents DOM se sont engagés à baisser le taux d'octroi de mer sur certains produits de nécessité, preuve de son impact.

L'assiette de l'octroi de mer

En vertu de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004, l'octroi de mer s'applique aux importations de marchandises ainsi qu'aux livraisons de bien faites par des personnes exerçant des activités de production (opérations de fabrication, de transformation, de rénovation, agricoles et extractives...).

Outre les exportations, sont notamment exonérées d'octroi de mer les importations de productions locales dans le cadre du marché antillo-guyanais. Les conseils régionaux ont également la faculté d'exonérer les importations de cinq types de marchandises.

Les taux à l'importation fixés par les conseils régionaux varient aujourd'hui entre 0 et plus de 30 % selon les DOM, les conseils régionaux pouvant, en outre, fixer des taux inférieurs pour les produits livrés par rapport aux produits importés pour favoriser les productions locales « sensibles ».

Le caractère variable du poids de l'octroi de mer et de ses répercussions sur les prix, illustré par le tableau précédent et par les témoignages recueillis par la mission, rend nécessaire une analyse objective de la situation.

La mission estime en conséquence qu'une étude devra être remise par le Gouvernement au Parlement sur l'impact de l'octroi de mer en matière de prix.

Proposition n° 27 : Remise au Parlement d'une étude sur l'impact de l'octroi de mer en matière de prix.

(b) La mise en place d'un véritable service de la transparence des prix dans les départements d'outre-mer
(i) La multiplication d'initiatives ponctuelles au cours des derniers mois

La Réunion a été le département précurseur : des relevés de prix sont en effet organisés depuis octobre 2008 mensuellement par les agents de la DDCCRF, sous l'égide de la préfecture. Ils portent sur un « chariot-type » défini par l'observatoire des prix et des revenus : 50 produits dans 14 grandes surfaces, soit 700 prix. Ces données sont consultables par les consommateurs sur le site Internet de la préfecture.

Ce site souligne que « le chariot-type opérationnel depuis 6 mois enregistre des signes positifs encourageant à poursuivre dans le sens de la transparence : l'outil a fait l'objet d'une appropriation tant par les consommateurs et les organisations de consommateurs (...) que par les acteurs de la grande distribution elle-même, dont l'intérêt pour cet exercice mensuel ne se dément pas et se consolide de mois en mois ».

Cette initiative, gage de transparence, a exercé une pression à la baisse sur les prix de la grande distribution, puisque les quatre relevés entre mars et juin 2009 ont montré une baisse constante du coût moyen du chariot type.

L'idée d'un chariot type servant de repère pour suivre l'évolution du prix des produits de grande consommation a été reprise dans les autres DOM dans le cadre des accords intervenant à la suite du long conflit social du début de l'année 2009. Les relevés, réalisés par la DDCCRF, visaient notamment à vérifier le respect de ses engagements par la grande distribution. Des relevés sont également effectués en matière de prestations bancaires.

(ii) La mise en place d'un véritable service de la transparence

Au-delà de la pérennisation des dispositifs de surveillance des prix institués dans les DOM au cours des derniers mois, plusieurs initiatives doivent permettre d'instituer un véritable service de la transparence dans ces départements.

La nécessaire coordination entre les services de l'État compétents en la matière

Au-delà du contrôle du respect des règles de la concurrence, la transparence doit être au coeur de l'action de l'État en matière de prix dans les DOM. Celle-ci ne peut être établie que si les services de l'État, observateurs privilégiés de la chaîne de formation des prix communiquent entre eux et travaillent en étroite collaboration. Les membres de la mission sénatoriale ont pu constater, lors de ses déplacements dans les différents DOM, le manque de coordination et le cloisonnement de ces différents services (DDCCRF, Douanes, INSEE).

Il apparaît donc impératif qu'une réelle coordination s'instaure entre eux, sous l'égide du préfet.

Le renforcement des missions de la DGCCRF

Par ailleurs, il convient de confier à la DGCCRF les moyens nécessaires à un renforcement de son action en matière de prix.

En effet, depuis l'ordonnance du 1er décembre 1986 et la libéralisation des prix98(*), la DGCCRF n'a plus aucune mission de surveillance des prix, ses missions étant limitées à :

- la régulation concurrentielle des marchés (essentiellement la surveillance du respect des règles de concurrence) ;

- la protection économique des consommateurs (contrôle des règles protectrices des intérêts économiques des consommateurs, contrôle de la loyauté et de la conformité des produits et services mis sur le marché) ;

- la sécurité des consommateurs.

Au vu de la situation de la concurrence dans les DOM et dans une optique de pérennisation des dispositifs de surveillance des prix mis en place au cours des derniers mois, il paraît indispensable de réintroduire la surveillance des prix parmi les missions de la DGCCRF outre-mer.

Corrélativement à l'élargissement de leurs missions, les services de la concurrence doivent être dotés des moyens humains supplémentaires. On peut d'ailleurs souligner que la mission de relevés de prix confiée à la DGCCRF à la suite des accords de sortie de crise a conduit à une augmentation des effectifs locaux. Ainsi en Guadeloupe, l'État s'est engagé à augmenter les effectifs de 15 %, soit 5 postes supplémentaires.

En réponse à un courrier de votre rapporteur, la DDCCRF de La Réunion a indiqué que sa mobilisation en vue d'enquêtes sur le mécanisme de formation des prix n'est pas possible aujourd'hui : « la réalisation de telles enquêtes nécessite une mobilisation importante pour laquelle la DDCCRF n'est pas armée en terme de moyens et d'effectifs, sauf à cesser toute intervention concernant les autres missions qui relèvent de sa compétence (...). Si la DDCCRF devait être chargée d'une mission permanente d'observation des prix, des marges et des coûts à La Réunion, ses moyens devraient être considérablement renforcés, sauf à réaliser un travail partiel sans valeur et sans intérêt ».

Il est donc nécessaire aujourd'hui d'élargir les missions de la DGCCRF dans les DOM au suivi des prix et, en conséquence, d'augmenter les moyens humains des directions départementales afin de leur permettre de remplir correctement cette mission.

Le renforcement des observatoires des prix et des revenus

L'article 75 de la loi d'orientation pour l'outre-mer (LOOM) du 13 décembre 2000 prévoyait la création par décret d'un observatoire des prix et des revenus dans chaque département et région d'outre-mer.

Le décret d'application a particulièrement tardé, ce que la mission déplore.

Le décret n'est en effet intervenu que le 2 mai 200799(*) et les observatoires ont été mis en place :

- à La Réunion le 13 juillet 2007 ;

- en Guyane en août 2007 ;

- en Guadeloupe le 18 octobre 2007 ;

- en Martinique le 17 décembre 2007.

L'article 1er de ce décret définit la mission de ces observatoires : il s'agit « d'analyser le niveau et la structure des prix et des revenus et de fournir aux pouvoirs publics une information régulière sur leur évolution ».

Présidé par le préfet et composé de divers acteurs locaux (représentants de l'État, élus, représentants de l'administration, des organisations socioprofessionnelles, des syndicats, des chambres consulaires), l'observatoire est un lieu d'échange et de dialogue, permettant de disposer d'une information établie de façon contradictoire sur la question de la détermination du pouvoir d'achat. L'observatoire peut « émettre des avis afin d'éclairer les pouvoirs publics sur la conduite de la politique économique et de cohésion sociale » (article 2). Il peut disposer de toutes les informations et études produites par les administrations et les établissements publics de l'État (article 6).

Soumis à l'obligation de se réunir au moins une fois par an et de remettre un rapport annuel au ministre chargé de l'outre-mer, au ministre chargé de l'économie et des finances et au ministre chargé de l'emploi, ces observatoires ont examiné un certain nombre de sujets.

Thématiques traitées par les observatoires depuis leur création

 

Guadeloupe

Martinique

Réunion

Guyane

Transport aérien

X

X

X

 

Fret

 

X

   

Télécom/internet

X

X

   

Carburants (prix administrés)

X

 

X

 

Panier « type » de consommation

 

X

X

 

Suivi de l'évolution des prix à la consommation

X

X

X

 

Logement

 

X

X

 

Écarts de revenus

X

   

X

Source : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer

L'observatoire de La Réunion semble le plus actif des quatre DOM. Il a notamment contribué à mettre en place en octobre 2008 le chariot-type, dispositif précurseur de ceux mis en place après le mouvement social aux Antilles. Il a constitué une référence pour les autres observatoires.

En Guadeloupe, l'observatoire de prix s'est saisi de nombreuses questions, notamment du prix des carburants : son rapport remis en janvier 2009 avait déjà soulevé des questions soulignées depuis par le rapport de l'IGF, notamment le monopole de fait de la SARA pour l'approvisionnement ou la question des stations services.

En Martinique, l'observatoire a concentré son activité sur deux thématiques en 2008 : la continuité territoriale (transport aérien, fret et communications électroniques) et le panier de la ménagère. Reprenant l'exemple de La Réunion, il a mis en place un chariot type comprenant 105 produits de consommation courante représentatifs du panier de la ménagère martiniquaise, en vue d'effectuer les relevés de prix dans divers points de vente.

En Guyane, l'activité de l'observatoire a été plus limitée en 2008 avec seulement deux réunions, portant sur les caractéristiques de l'évolution des prix dans le département depuis dix ans et sur les écarts de revenu.

Au vu de ce bilan, il apparaît nécessaire de stimuler le fonctionnement des observatoires des prix, comme l'indique d'ailleurs le rapport de l'IGF sur le prix des carburants en notant qu'ils peuvent constituer « un lieu de débat pour l'ensemble des acteurs ». Ils peuvent en effet devenir l'outil de la concertation dans la perspective d'une plus grande transparence des prix dans les DOM, mais aussi un instrument d'alerte des services de l'État, incitant ces derniers à user de leurs pouvoirs d'investigation.

Les différents éléments évoqués précédemment, à savoir la pérennisation des dispositifs de suivi des prix mis en place au cours des derniers mois, le renforcement de la coordination des services de l'État compétents en matière de prix et de concurrence, l'élargissement des missions des services de la concurrence au suivi des prix ainsi qu'une dynamisation des observatoires des prix et des revenus, doivent constituer, sous l'autorité vigilante du préfet, les vecteurs d'un véritable « service de la transparence des prix » dans les DOM.

Proposition n° 28 : Instituer un véritable « service de la transparence des prix » dans les DOM.

2. Mener de front le renforcement des secteurs traditionnels et le développement des secteurs d'avenir

Afin de créer les conditions d'un développement économique solide des DOM, la mission estime nécessaire de renforcer les secteurs économiques traditionnels des DOM, notamment l'agriculture et la pêche, tout en développant les secteurs d'avenir, comme celui de l'environnement.

a) Bâtir un socle d'activité en confortant les secteurs traditionnels structurants : l'exemple de l'agriculture et de la pêche
(1) Les spécificités de l'agriculture et de la pêche des départements d'outre-mer
(a) État des lieux et nature de l'agriculture et de la pêche

? L'agriculture est orientée vers quelques productions traditionnelles dans les DOM, à l'exception de la Guyane où le développement du secteur est limité, essentiellement la canne à sucre et la banane.

Lors de ses déplacements, la mission a constaté que ces productions traditionnelles ont encore aujourd'hui un rôle central : les acteurs locaux rencontrés à La Réunion ont souligné le rôle pivot de la canne à sucre dans le département. Plus de la moitié de la surface agricole utile (SAU) lui est ainsi consacrée.

Aux Antilles, l'agriculture est orientée vers deux filières : la banane et la filière canne-sucre-rhum. En Martinique, la culture de la banane représente ainsi 27 % de la SAU et la canne à sucre 14 %.

Selon les données communiquées par le ministère de l'agriculture et de la pêche, les cultures traditionnelles d'exportation représentent encore aujourd'hui plus du tiers de la valeur de la production agricole de ces régions (34 % pour La Réunion, 36 % en Guadeloupe et 51 % en Martinique).

L'agriculture des DOM est aujourd'hui confrontée à un défi : permettre aux exploitations d'atteindre une taille critique. Les dernières années ont été marquées dans ce domaine par un mouvement de concentration des exploitations.

À La Réunion, le nombre d'exploitations est passé de près de 14 500 en 1989 à 7 300 environ en 2005, soit une baisse de près de la moitié. Parallèlement, le nombre d'exploitations de moins d'un hectare a été divisé par quatre (passant de 4 704 à 1 205) et leur proportion est passée de 32,5 % à 16,6 % de l'ensemble des exploitations. Le nombre d'exploitations de 5 à 10 hectares est resté stable, leur proportion passant de 13,1 % à 24,4 %. Cette évolution est positive : les professionnels du secteur rencontrés par la mission à La Réunion ont en effet situé la taille minimale d'une exploitation de canne à 8 ou 9 hectares afin d'assurer des revenus équivalent au SMIC.

La concentration des exploitations est également visible aux Antilles avec une chute de 40 % du nombre d'exploitations en Guadeloupe entre 1989 et 2005 et de 75 % en Martinique sur la même période. Dans ce dernier département, le mouvement de concentration a notamment touché les deux principales filières : les exploitations de plus de 50 hectares représentent aujourd'hui 8 % des exploitations de bananes et assurent 65 % de la production. 2 % des exploitations de canne à sucre concentrent plus de 50 % du tonnage de canne.

? La situation du secteur de la pêche est marquée dans les DOM par une prédominance de la petite pêche, au détriment de la pêche hauturière.

À La Réunion, la pêche est essentiellement composée de navires de faible gabarit (1,4 marin par embarcation en moyenne). La petite pêche représente 85 % de la flotte et 45 % des emplois. La pêche palangrière et la grande pêche sont moins développées.

En Martinique, la flotte se compose essentiellement d'embarcations destinées à la petite pêche (près d'un millier au total), faiblement motorisées et effectuant des sorties de moins de 24 heures. On ne compte que 73 unités de pêche côtière et 5 navires de pêche au large.

En Guadeloupe, la flotte se compose très largement de bateaux de moins de 9 mètres équipés de moteurs hors bord pour des sorties en mer de quelques heures. À peine 8 % des pêcheurs pratiquent la pêche au large.

En Guyane, la pêche artisanale, composée de 107 navires de moins de 12 mètres de long, est dominante. La pêche au large n'est pas exercée par des navires de pêche guyanais mais par des navires antillais et 45 navires vénézuéliens. La pêche crevettière est enfin exercée par 29 navires.

(b) Le poids du secteur primaire dans les départements d'outre-mer

L'agriculture constitue, avec le tourisme et la construction un des trois secteurs clés de l'économie des DOM.

L'importance de ce secteur réside dans le poids de la population active agricole, notamment aux Antilles. Comme on l'a vu précédemment, si la part de la population active agricole à La Réunion et en Guyane est inférieure au niveau métropolitain, elle lui est très supérieure dans les deux départements Antillais. En Martinique, elle pèse près du double de celle de la métropole.

Population active agricole

 

Guadeloupe
(1999)

Martinique
(1999)

Réunion
(2006)

Guyane
(2006)

France métropolitaine

Part dans la population active

5,8 %

7,2 %

1,6 %

2,9 %

3,4 %

Source : IEDOM

Au vu de la population de ces départements, ces chiffres sont importants et montrent que l'agriculture demeure un élément essentiel de l'organisation sociale de ces territoires.

Le caractère essentiel de l'agriculture est également lié à la persistance d'une agriculture vivrière, notamment en Guyane. Dans ce département, elle correspond à la culture de tubercules, de légumes et de fruits. La pratique de l'abatis brûlis, marquée par l'abattage d'espaces forestiers mis en culture après brûlis pour 2 à 3 ans, puis restitués à la forêt au profit d'autres zones à déboiser, reste courante. De même persistent aux Antilles des « jardins créoles ».

Le poids économique et social de la pêche est également important : les effectifs de marins actifs dans les DOM les placent parmi les premiers départements français. La Guadeloupe est ainsi le septième département français en nombre de marins, la Martinique le huitième100(*).

Nombre de marins actifs à la pêche dans les départements d'outre-mer
(au 31 décembre 2008)

 

Guadeloupe

Martinique

La Réunion

Guyane

Nombre de marins pêcheurs actifs

1 108

1 070

680

535

Source : Direction régionale des affaires maritimes de la Martinique

Les secteurs de l'agriculture et de la pêche dans les DOM continuent d'attirer les jeunes dans certains de ces départements : selon le président de la chambre d'agriculture de La Réunion rencontré par la mission lors de son déplacement, l'agriculture réunionnaise reste un secteur d'activité attractif, tous les jeunes qui le souhaitent ne parvenant d'ailleurs pas à s'installer

Enfin, à l'exception de la Guyane, l'agriculture fournit l'essentiel des exportations des DOM, voire sa quasi-totalité pour la Guadeloupe.

Part de l'agriculture et des industries agroalimentaires dans les exportations des départements d'outre-mer (exportations en valeur)

 

Guadeloupe

Martinique

La Réunion

Guyane

Part du secteur primaire et des industries agroalimentaires dans les exportations

68,4 %

23 %101(*)

66,6 %

14,2 %

Source : IEDOM, 2007

La décomposition de ces données illustre la place centrale des cultures traditionnelles dans les exportations :

- s'agissant de la Guadeloupe, le sucre représente près de 30 % des exportations en valeur, la banane plus de 14 % et le rhum près de 12 % ;

- s'agissant de La Réunion, le sucre représente 38,5 % des exportations en valeur.

Ces productions sont en effet très majoritairement tournées vers l'exportation : aux Antilles, la production de banane est orientée à près de 90 % vers l'exportation (94 % en Guadeloupe en 2007, 88 % en Martinique en 2006).

(c) Une production loin de satisfaire la consommation locale.

Si l'agriculture et la pêche sont des secteurs économiques centraux dans les DOM, ils ne permettent pas à ces départements de satisfaire leurs besoins.

La pêche martiniquaise, pourtant particulièrement dynamique, ne couvre aujourd'hui encore qu'une faible partie de la consommation locale, avec 6 000 tonnes produites contre 16 000 tonnes consommées.

De même, la production de la filière élevage de La Réunion, pourtant solidement structurée, ne permet pas de couvrir l'ensemble de la consommation locale, comme l'illustrent les données qui suivent.

Situation de La Réunion en matière d'autosuffisance alimentaire
(filière élevage, en 2008)

 

Volaille

OEufs

Porc

Boeuf

Lait

Production locale

10 300 tonnes

118 millions

11 600 tonnes

1 800 tonnes

22,7 millions de litres

Consommation locale

25 000 tonnes

118 millions

22 500 tonnes

6 100 tonnes

63 millions de litres

Taux de couverture

41 %

100 %

51 %

30 %

36 %

Source : URCOOPA

La dépendance de La Réunion à l'égard des importations dans ce secteur reste importante, notamment pour la viande de boeuf et le lait.

Un long chemin reste donc à parcourir afin que ces départements atteignent l'autosuffisance alimentaire.

(d) Un secteur qui demeure fragile

Le secteur primaire reste particulièrement fragile dans les DOM.

? L'agriculture des DOM connaît un certain nombre d'éléments de fragilité :

- elle est exposée aux risques naturels dévastateurs, comme les cyclones ;

- le coût des intrants, et notamment des engrais, pèse sur les coûts de production : le président de la chambre d'agriculture de La Réunion a souligné le haut niveau des prix des engrais sur l'île, estimant qu'il pesait sur le développement de l'agriculture ;

- comme on l'a vu précédemment, la production est concentrée sur un nombre limité réduit de productions : cela constitue un élément de vulnérabilité. Si une de ces productions connaît une période de crise, l'ensemble du secteur agricole est durement touché.

L'agriculture martiniquaise est ainsi orientée vers la culture de la banane dessert : la Martinique occupe la 32ème place sur le marché mondial de production, constitue le 2ème fournisseur européen de l'Union Européenne et fournit près du tiers du marché hexagonal.

Cette situation crée une dépendance : le cyclone Dean a dévasté en 2007 l'intégralité des champs de banane de la Martinique. 3 500 salariés de la profession ont été mis au chômage technique et près de 200 personnes licenciées, alors que les dégâts étaient plus limités dans d'autres secteurs agricoles (notamment dans l'élevage).

? S'agissant de la pêche, les éléments suivants la rendent vulnérables :

- si la flotte des DOM comprend près de 2 500 navires de pêche sur les 7 500 que compte la France, cela résulte du caractère largement artisanal de la pêche ultramarine évoqué précédemment. Ainsi les équipages sont constitués essentiellement de capitaines patrons (à hauteur de 80 % en Martinique, selon les données communiquées par la Direction régionale des Affaires maritimes de la Martinique) ;

- le secteur est marqué par un manque de formation de la main-d'oeuvre, notamment des jeunes pêcheurs. Cette situation a été soulignée par les professionnels du secteur entendus par la mission d'information lors de ses déplacements.

Selon les informations communiquées par la direction régionale des Affaires maritimes (DRAM) de la Martinique, la majorité des navigants dispose uniquement du capacitaire. En Guyane, les établissements de formation sont également insuffisants : seule une formation au brevet de capitaine 200 est organisée, en partenariat avec le Centre de formation professionnelle et de promotion agricole (CFPPA) de Matiti. Cette formation reste cependant limitée à 8 candidats...

Il revient donc aux acteurs locaux (collectivités territoriales, chambres consulaires, universités) de mettre en place les formations appropriées ;

- les marins pêcheurs connaissent enfin d'importantes difficultés financières : l'ensemble des représentants du monde de la pêche rencontrés lors de ses déplacements par la mission d'information ont ainsi souligné l'incapacité de nombre de marins pêcheurs à faire face à leurs obligations fiscales et sociales.

(2) Des initiatives locales doivent permettre de soutenir le développement de l'agriculture et de la pêche

Du fait de la place centrale de l'agriculture et de la pêche dans les DOM et face à la fragilité de ce secteur, il revient aux acteurs locaux de prendre un certain nombre d'initiatives afin d'en soutenir le développement.

(a) L'amélioration des infrastructures dans le secteur de la pêche

Le manque d'infrastructures notamment dans le domaine de la pêche, est aujourd'hui criant dans les DOM et freine le développement de ce secteur économique.

Le plan de développement des pêches des DOM, lancé en janvier 2007 par le ministre de l'agriculture et de la pêche sur trois ans, prend en compte cette situation. En Guadeloupe, outre 34 % des crédits mobilisés afin de venir en aide aux entreprises de pêche et afin de moderniser la flottille, 24 % sont destinés à améliorer les infrastructures des ports de pêche.

Plusieurs témoignages recueillis par la mission dans ses déplacements illustrent la gravité de la situation. Sur l'île de Marie-Galante, le développement de la pêche est freiné par l'absence d'infrastructures appropriées, notamment d'une chambre froide sur le port qui permettrait le stockage du poisson.

Le manque d'infrastructures est également flagrant en Guyane. La DRAM reconnaît elle-même la déficience des infrastructures portuaires actuelles : le port du Larivot, devenu port d'intérêt national, connaît régulièrement des problèmes d'envasement et présente des risques en matière de sécurité ; les ports de pêche artisanale sont quasiment inexistants (La Crique à Cayenne, Saint-Laurent-du-Maroni), très sommaires (Iracoubo) ou même squattés (marina de plaisance du port de Degrad des Cannes) ; enfin, la réhabilitation des points de débarquement est une nécessité urgente à Cayenne, Kourou ou Iracoubo.

Face à cette situation qui constitue un obstacle au développement de la pêche dans les DOM, il revient aux acteurs locaux, collectivités territoriales et chambres consulaires, de prendre des initiatives, en lien avec les acteurs économiques.

Un certain nombre de projets ont d'ailleurs été lancés, à l'image du projet de la Chambre de commerce et d'industrie de la Guyane (CCIG) pour le port du Larivot : ce projet vise à réaliser d'ici décembre 2010 un appontement destiné à la pêche artisanale.

Proposition n° 29 : Inciter les acteurs locaux à développer les infrastructures en matière de pêche

(b) La mise en place d'interprofessions et l'organisation des filières

Les filières agricoles et piscicoles sont aujourd'hui largement sous-organisées dans les DOM, comme l'ont souligné l'ensemble des acteurs locaux rencontrés par la mission d'information lors de ses déplacements.

La structuration doit passer par la constitution d'interprofessions c'est-à-dire d'une chaîne intégrée de la production à la commercialisation, avec, par exemple, la constitution de structures d'achat groupé ou la constitution de caisses de solidarité entre producteurs.

La filière animale à La Réunion fournit l'exemple d'une structuration réussie. La filière a pris la forme d'une union des coopératives, l'URCOOPA (Union réunionnaise des coopératives d'approvisionnement) et d'une interprofession rassemblant les producteurs, les transformateurs, les importateurs et les distributeurs. Une caisse de solidarité entre les producteurs a également été instituée.

L'organisation de la filière animale à La Réunion constitue un exemple pour d'autres filières dans ce département mais aussi dans les autres DOM.

Différentes initiatives ont ainsi été lancées dans les autres DOM telles que :

- l'organisation de la filière « viande bovine » martiniquaise, en lien avec la grande distribution et avec l'objectif de développer la production qui ne représente que 1 200 tonnes par an pour des besoins estimés à près de 5 000 tonnes ;

- dans le domaine de la pêche, l'organisation de la filière en Guyane ou la constitution d'une interprofession à La Réunion, qui est une priorité pour la DRAM de La Réunion. Cependant cette dernière indique avoir échoué « dans ses efforts de rationalisation des pratiques des opérateurs réunionnais du fait de leur individualisme ».

Il revient aux acteurs locaux, et notamment aux acteurs économiques des secteurs de l'agriculture et de la pêche, d'oeuvrer à une meilleure structuration de leurs filières.

Proposition n° 30 : Encourager la structuration des filières et l'organisation des interprofessions.

(c) La diversification des activités

L'agriculture est marquée dans les DOM par la prédominance d'un nombre limité de cultures qui rend le secteur vulnérable. En dépit du rôle pivot de ces productions traditionnelles, il revient aujourd'hui aux acteurs locaux, collectivités territoriales et chambres consulaires, de soutenir la diversification des activités agricoles.

Celle-ci a déjà commencé : d'après les données fournies par le ministère de l'agriculture, les productions de diversification (fruits et légumes, horticulture, plantes aromatiques, élevage,....) occupent une place prépondérante dans les exportations agricoles (66 % à La Réunion, 64 % en Guadeloupe et 49 % en Martinique).

La mission estime que la diversification des activités agricoles et piscicoles doit être poursuivie.

L'aquaculture a ainsi un véritable potentiel, notamment à La Réunion et en Martinique. À La Réunion, cette activité très récente - elle a été lancée en 2003 - pourrait être développée en s'appuyant, comme l'ont souligné les professionnels de la pêche, sur des transferts d'innovations technologiques, sur la sélection de modèles de production respectueux de l'environnement et adaptés aux sites ou encore sur le lancement de produits de niches associés à une démarche qualité.

La diversification résulte parfois de l'impossibilité de continuer à exploiter les terres dans les mêmes conditions : dans les départements antillais, il est ainsi nécessaire aujourd'hui d'assurer la reconversion des terres victimes de la pollution aux produits organochlorés (notamment le chlordécone) utilisés afin de limiter les attaques de parasites du bananier. Près de 15 000 hectares de terres agricoles seraient touchés par cette pollution : le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, « Les pesticides aux Antilles : bilan et perspectives d'évolution »102(*), indique que les surfaces moyennement et fortement contaminées représentent 8300 hectares en Guadeloupe et 8 710 hectares en Martinique.

Votre rapporteur ne peut que saluer les initiatives déjà prises par certains acteurs locaux afin d'assurer une reconversion de ces terres. Ainsi le conseil général de Martinique a acheté près de 75 hectares de terres polluées à la chlordécone afin d'y installer le pôle d'excellence rurale (PER) « Horticulture en aide au territoire ». La production de fleurs tropicales constitue en effet un marché très porteur à l'exportation et présente un potentiel important dans ces départements. Le pôle produit également des roses à destination du marché local.

Proposition n° 31 : Soutenir la diversification des activités agricoles

(3) L'État doit accompagner l'action des acteurs locaux par un certain nombre d'initiatives

Outre l'action des acteurs locaux afin de soutenir le développement de l'agriculture et de la pêche, il revient à l'État de les accompagner par un certain nombre d'initiatives.

(a) Un préalable : assurer un environnement favorable aux activités piscicoles.

Il revient à l'État d'assurer un environnement favorable au développement de l'agriculture et de la pêche. Cette mission est notamment essentielle dans le secteur de la pêche : il s'agit d'assurer la protection de la ressource halieutique et le respect des zones de pêches.

Les services des affaires maritimes mènent une action soutenue en la matière : en 2008, la direction des affaires maritimes guyanaise a ainsi saisi 28 navires, 68,5 kilomètres de filets de pêche et 33 tonnes de poissons, des données illustrant l'ampleur du problème. Aujourd'hui les services guyanais réorientent d'ailleurs leur action en ciblant le matériel onéreux (les filets, la glace, la cargaison) plutôt que les embarcations.

Au vu des enjeux, la mission estime que l'action de l'État dans ce domaine doit être renforcée.

Il faut tout d'abord assurer la protection de la ressource halieutique : les menaces pesant sur la ressource halieutique dans les DOM nécessitent un contrôle strict des bateaux par les services de la direction des affaires maritimes, notamment face aux pratiques de pêche illégale. Cette dernière représenterait entre 20 et 30 % des débarquements en Guyane. Afin d'être en état d'effectuer ces contrôles, ces services doivent être dotés des moyens suffisants.

Ces services doivent également assurer le respect des zones de pêche, mission étroitement liée à la précédente.

Comme a pu le constater la mission en rencontrant les pêcheurs des différents départements, la question du respect des zones de pêche est très sensible dans les départements français d'Amérique, avec des difficultés et des tensions régulières entre pêcheurs de la Guadeloupe et de la Dominique comme entre pêcheurs de la Martinique, de la Dominique et de Sainte-Lucie.

En Guyane, la situation est encore plus grave : les zones de pêche françaises sont véritablement « pillées » par les pêcheurs des pays voisins (Brésil et Surinam). On estime que les prélèvements opérés par les embarcations de ces pays sur les stocks de poissons atteignent près de 3 000 tonnes par an et pourraient menacer à terme l'équilibre biologique de la ressource halieutique.

Aux yeux de votre rapporteur, il apparaît donc essentiel que l'action de l'État en matière de préservation de la ressource halieutique et de respect des zones de pêche soit renforcée.

(b) Un véritable plan de restauration de l'espace agricole avec l'objectif d'un doublement de la surface agricole utile (SAU)

La situation du foncier agricole est alarmante dans les DOM.

Dans les départements antillais et, dans une moindre mesure, à La Réunion, la surface agricole utile (SAU) diminue de façon préoccupante. Cette diminution est liée à la concentration des exploitations, à la réduction du poids relatif de l'agriculture ou encore à la multiplication des constructions illégales sur les terres agricoles.

Évolution de la surface agricole utile (en hectares)

 

1989

2005

Évolution

Guadeloupe

46 025

35 530

- 22,8 %

Martinique

36 975

26907
(en 2006)

- 27,2 %

Réunion

50295

47 425
(en 2006)

- 5,7 %

Source : IEDOM

En Guyane, la situation est différente : la SAU augmente régulièrement mais ne représente toujours que 0,3 % du territoire, soit 25 000 hectares.

Face à cette situation il paraît urgent aux yeux de votre rapporteur de lancer un véritable plan de restauration de l'espace agricole dans les DOM, avec un objectif de doublement de la surface agricole utile.

Cet objectif paraît réaliste au vu de l'importance des terres agricoles non cultivées. Ainsi à La Réunion, elles représentaient en 2006 près de 51 000 hectares, soit plus que la surface agricole utile.

Ce plan de restauration de l'espace agricole, pourrait passer par un certain nombre de mesures prises en lien avec les acteurs locaux, notamment :

- le renforcement des pouvoirs d'intervention des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ;

- la mise en place d'observatoires du marché du foncier ;

- le recensement des terres agricoles non utilisées.

Pour le cas spécifique de la Guyane où le foncier appartient très majoritairement au domaine privé de l'État, le doublement de la surface agricole utile pourrait passer également par la régularisation des agriculteurs installés exerçant sans titre (estimés à 70 % en 2000) et par le renforcement des moyens attribués à l'Établissement public de la Guyane (EPAG) qui a réalisé l'aménagement de près de 4 500 hectares attribués ensuite en cession onéreuse à près de 150 bénéficiaires.

S'agissant du recensement des terres agricoles inexploitées, votre rapporteur salue le vote de l'article 8 de la loi pour le développement des outre-mer (LODEOM) : cet article vise à ce que soit effectué, en lien avec les communes concernées, un recensement des parcelles susceptibles d'une remise en état, incultes ou manifestement sous exploitées.

Proposition n° 32 : Engager un véritable plan de restauration de l'espace agricole avec l'objectif d'un doublement de la surface agricole utile (SAU)

(c) Lever les verrous empêchant d'exploiter les richesses naturelles.

L'action de l'État doit également viser à faciliter les projets de développement de certaines filières dans les DOM. Il doit donc apporter son soutien au développement de certaines filières prometteuses.

L'exemple de la bagasse, résidu fibreux de la canne à sucre et important déchet de l'industrie sucrière est révélateur.

La bagasse peut être brulée dans des centrales « bagasse charbon » afin d'assurer l'alimentation en énergie de l'usine sucrière et même couvrir une partie des besoins en électricité du réseau public. La bagasse permet ainsi aujourd'hui de satisfaire 12 % de la consommation d'électricité de La Réunion.

Cependant jusqu'à l'adoption de la LODEOM, la bagasse était achetée par EDF à un tarif largement inférieur à celui des autres énergies d'origine non fossile. À l'initiative de notre collègue sénateur M. Jean-Paul Virapoullé, a été introduite dans la loi une disposition visant à valoriser la bagasse, avec le relèvement du tarif de rachat de l'électricité produite : cela devrait ainsi permettre d'augmenter sensiblement le revenu des planteurs de canne à sucre, à La Réunion, mais aussi dans les autres DOM, comme a pu le constater la mission parlementaire lors de ses déplacements.

L'État doit également prendre des initiatives afin de faciliter le développement de la filière bois en Guyane : ce département de 84 000 m2, d'une taille comparable à celle du Portugal, est recouvert à 96 % par la forêt, qui appartient à près de 99 % au domaine privé de l'État. Or, la filière bois est actuellement largement sous-développée, avec seulement quelques 200 entreprises. La responsabilité de l'État est donc de faciliter un développement de cette filière, qui pourrait permettre la création de nombreux emplois, tant dans le secteur industriel que dans l'artisanat.

Certaines initiatives ont été prises en la matière, comme le plan de développement concerté (PDC) signé en 2003 entre l'État, les collectivités territoriales et les chambres consulaires. Cette convention, signée pour cinq ans, avait pour objectif de développer une démarche marketing visant à rapprocher les entreprises des marchés, de favoriser l'innovation technologique et la conception de nouveaux produits, de favoriser le développement à l'export et enfin, d'adapter la formation aux besoins de professionnels.

L'article 26 de la LODEOM affirme par ailleurs la nécessité de développer la filière bois, disposant que « les normes de construction et d'éco-construction sont adaptées aux départements et collectivités d'outre-mer afin de favoriser [dans le cadre des rénovations d'hôtels] l'utilisation de techniques et de matériaux locaux, notamment le bois ».

Proposition n° 33 : Lever les verrous pour permettre le développement des filières prometteuses et la diversification des activités des agriculteurs et des pêcheurs.

(d) Étendre aux DOM les dispositifs métropolitains de garantie

La situation en matière d'accès au crédit bancaire est particulièrement difficile pour les agriculteurs et les pêcheurs, comme l'ont souligné devant la mission sénatoriale l'ensemble des représentants de ces professions et les représentants des chambres d'agriculture.

Cette situation freine le développement de ces secteurs dans les DOM, notamment en constituant un obstacle à l'installation de jeunes agriculteurs.

Or un certain nombre de dispositifs existant en métropole ne sont pas aujourd'hui disponibles dans les DOM, comme l'a indiqué M. Jean-Paul Bastié, inspecteur général de l'agriculture, lors de son audition par la mission d'information. Il s'agit notamment des prêts bonifiés qui pourraient faciliter l'installation de nouveaux exploitants. De même l'État pourrait prendre l'initiative de mettre en place, en lien avec les collectivités territoriales, des fonds de garantie.

Cette particularité des DOM n'a pas de justification et il apparaît donc nécessaire d'étendre ces dispositifs aux DOM.

Proposition n° 34 : Étendre aux agriculteurs et aux pêcheurs des départements outre-mer les dispositifs de garantie et d'aide applicables en métropole.

(e) Mieux prendre en compte les spécificités de l'agriculture et de la pêche ultramarines au niveau européen

Au cours de ses déplacements dans les différents DOM, il est apparu aux membres de la mission sénatoriale que la situation particulière de la pêche et de l'agriculture ultramarines n'était aujourd'hui pas suffisamment prise en compte par les textes européens.

L'agriculture et la pêche de ces départements présentent en effet certaines spécificités par rapport à celles du continent européen, alors que les mêmes règles s'appliquent à elles, freinant bien souvent leur développement.

Ainsi, en matière de pêche, alors que l'Europe connaît un risque d'épuisement des ressources halieutiques, la ressource reste abondante dans les DOM, comme cela a été souligné par les professionnels guyanais ou réunionnais rencontrés par la mission. La direction régionale des affaires maritimes de Guyane souligne ainsi l'abondance de la ressource halieutique dans ce département.

De même, alors que la flotte est trop importante dans un nombre important de pays européens au regard des ressources, la filière de la pêche est insuffisamment développée et la flotte est vétuste et d'une faible capacité dans ces départements.

Ainsi la Martinique constitue la deuxième région française pour la pêche : elle compte près de 1 100 navires immatriculés et près de 1 100 marins enregistrés. Le secteur a un fort potentiel de développement mais reste artisanal. Or l'aide à la construction de navires, qui pourrait permettre de combler le retard de développement de la flotte martiniquaise, a été supprimée au niveau européen, seule demeurant une aide à la modernisation des navires. Le plan de développement des pêches des DOM lancé en janvier 2007 comportait d'ailleurs un volet de modernisation de la flottille.

De même cette impossibilité de subventionner la construction de navires limite le développement et l'évolution de la pêche guyanaise, très artisanale et n'atteignant pas les quotas communautaires : alors que le quota est fixé à 4 108 tonnes, le tonnage a atteint 2379 tonnes en 2007 et 1783 tonnes en 2008.

La mission estime donc nécessaire que la France obtienne que l'interdiction de l'aide à la construction de navires ne s'applique pas aux DOM.

- enfin, l'application stricte des règles européennes constitue un handicap en termes de compétitivité de la pêche de ces départements par rapport aux pays voisins. Ainsi La Réunion est la seule région européenne de l'Océan Indien et elle subit les surcoûts qui lui sont liés ; de même la réglementation européenne en matière de filets de pêche nuit à la compétitivité des pêcheurs guyanais par rapport aux pêcheurs des pays voisins.

La situation est la même en matière agricole, à l'exemple de la filière rizicole de Guyane, seule région européenne productrice de riz en zone équatoriale mais soumise aux mêmes règles que les régions situées sur le continent européen. Les responsables du polder de Mana rencontrés par la mission lors de son déplacement en Guyane ont souligné que cette situation pesait sur le développement de la filière.

Face à ce défaut d'adaptation d'un certain nombre de règles européennes à la situation particulière de ce secteur dans les DOM, les autorités françaises doivent agir plus activement auprès des instances européennes pour une meilleure prise en compte des spécificités ultramarines.

Proposition n° 35 : Défendre une meilleure prise en compte des spécificités de l'agriculture et de la pêche ultramarines dans la réglementation européenne.

(f) Renforcer le soutien à la recherche en matière agronomique

Face au défi de la compétitivité, l'État doit aujourd'hui renforcer le soutien à la recherche menée dans les DOM en matière agronomique.

Aujourd'hui existent en effet dans les DOM des centres de recherche dont l'action est essentielle pour l'avenir de l'agriculture sur ces territoires.

La mission sénatoriale a ainsi pu visiter le centre de recherche Antilles-Guyane de l'INRA et constater l'impact des recherches menées sur la situation de l'agriculture.

Sur son site guadeloupéen, l'INRA oriente aujourd'hui ses recherches vers la conception de systèmes agricoles innovants, afin d'augmenter la productivité, mais également afin de rendre l'exploitation respectueuse de l'environnement.

Le meilleur exemple d'impact de ces recherches est ainsi la découverte faite par le centre en matière de culture de la banane : l'usage combiné de phéromone et de vers parasites permet de lutter contre le charançon du bananier aussi efficacement qu'en utilisant du chlordécone, mais sans conséquences néfastes sur l'environnement.

Le centre mène également des recherches afin de sélectionner les variétés et les espèces les mieux adaptées au climat tropical.

Au vu de l'importance de ces recherches, on pourrait envisager la mise en place d'un plan spécifique outre-mer de recherche-développement dans le domaine de l'agronomie, en lien avec les différents organismes de recherche et afin de répondre au mieux aux attentes des professionnels.

Proposition n° 36: Mettre en place un plan spécifique outre-mer de recherche-développement dans le domaine de l'agronomie.

b) Les axes d'avenir pour fonder le développement endogène : les gisements du développement durable

Au-delà du renforcement des secteurs économiques traditionnels des DOM comme l'agriculture et la pêche, le développement économique endogène de ces derniers peut aujourd'hui s'appuyer sur un secteur d'avenir : le développement durable.

(1) L'environnement : richesse, fragilité et potentiel des DOM
(a) L'outre-mer, trésor environnemental

Plusieurs données illustrent la richesse écologique ultramarine103(*) :

- l'outre-mer représente 97% de la superficie des eaux maritimes françaises ;

- en matière de biodiversité, plus de la moitié des espèces de cétacés et de pinnipèdes existants vit, se nourrit ou migre dans l'espace maritime ultramarin, ainsi que 98% des vertébrés et 96% des plantes vasculaires104(*) ;

- l'outre-mer compte 100 fois plus de poissons d'eau douce, 60 fois plus d'oiseaux, 26 fois plus de plantes et 3,5 fois plus de mollusques endémiques que la métropole ;

- 14 des 17 écorégions françaises du programme « Ecoregion Global 200 » du Fonds mondial pour la nature (WWF), qui recense les 238 hauts lieux de la biodiversité sur la planète, sont situées outre-mer dont 5 dans les DOM105(*) ;

- la forêt guyanaise constitue l'un des 15 derniers grands massifs de forêt tropicale non encore fragmentés par les activités humaines.

Les informations communiquées à la mission d'information par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres dans les DOM sont également éloquentes. L'inventaire réalisé en 2007 sur les sites ultramarins préservés a ainsi notamment relevé :

- 726 espèces remarquables (240 végétales et 486 animales) ;

- 34 espèces menacées, 56 espèces rarissimes et 402 espèces protégées.

Pour préserver la richesse de la biodiversité ultramarine, le conservatoire du littoral mène une action de grande ampleur dans les DOM, le développement de son action outre-mer étant d'ailleurs une de ses cinq priorités.

Interventions du conservatoire du littoral dans les départements d'outre-mer

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Nombre de sites d'intervention

80

30

Une quinzaine

Une vingtaine

Parcelles acquises par le Conservatoire (en hectares)

900

(+ 1 200 de la zone des 50 pas géométriques106(*))

1800

(+ 71 de la zone des 50 pas géométriques)

5 400

(+ 9 000 de mangroves)

870

(+ 50 de la zone des cinquante pas géométriques)

Source : Conservatoire du littoral

Enfin, l'importance (en nombre et en superficie) des espaces protégés dans les DOM, illustrée par les données du tableau suivant, révèle également la richesse de leur environnement.

Ainsi on peut souligner que le Parc naturel régional de la Martinique couvre près de 60 % de son territoire. Le Parc national guyanais couvre près d'un quart du territoire - pourtant vaste - du département.

Espaces protégés dans les départements d'outre-mer107(*)

   

Guyane

Martinique

Guadeloupe

Réunion

Parc national108(*)

Nombre

1

-

1

1

Superficie
(en hectares)

2,03 millions
(23,5 % du territoire)

-

33 500

Non communiqué

Parc naturel régional109(*)

Nombre

1

1

-

-

Superficie
(en hectares)

850 000

63 521

(57,7% du territoire)

-

-

Réserves naturelles nationales110(*)

Nombre

6

2

4

2

Superficie
(en hectares)

298 600

393

8 950

3 711

Réserve naturelle régionale111(*)

Nombre

1

-

-

1

Superficie
(en hectares)

2 500

-

-

Non communiqué

Réserve biologique domaniale112(*)

Nombre

1

-

-

-

Superficie
(en hectares)

110 800

-

-

-

Sites acquis par le Conservatoire du littoral

Nombre

10

23

78 terrains

15

Superficie
(en hectares)

3 414

1 917

2 013

844

Sites inscrits113(*)

Nombre

14

11

Non communiqué

1

Arrêtés de protection de biotope114(*)

Nombre

1

17

6

3

Superficie
(en hectares)

Non communiqué

250

Non communiqué

2 953

Source : « L'outre-mer français, un patrimoine naturel d'exception », MEEDDAT, 2008

L'ampleur de ces espaces protégés souligne le défi auxquels sont aujourd'hui confrontés les DOM : faire de cet environnement particulièrement riche un atout et non un handicap, c'est-à-dire en faire un élément du développement économique et non un frein. Comme cela a été rappelé à plusieurs reprises devant la mission parlementaire, le risque est en effet que ces territoires soient placés « sous cloche ».

(b) Un environnement fragile

L'environnement des DOM se caractérise par sa fragilité : il est en effet soumis à divers risques, tant naturels qu'humains.

(i) Des risques naturels variés

Les DOM sont soumis à des risques naturels nombreux et variés : cyclones, éruptions volcaniques, séismes, inondations torrentielles, glissements de terrains...

Comme l'a souligné le comité opérationnel du Grenelle de l'environnement sur l'outre-mer, l'outre-mer constitue « la partie de la nation la plus exposée aux aléas naturels ».

Des initiatives ont été prises par l'État et par les collectivités territoriales afin de surveiller et de prévenir ces risques, c'est-à-dire de réduire la vulnérabilité de ces départements aux phénomènes naturels.

En matière de séisme, le Gouvernement a ainsi lancé le « plan séisme Antilles ». Sa première phase mobilise, pour la période 2007-2013, 343 millions d'euros, dont 250 millions apportés par l'État. Ces sommes visent notamment à financer le renforcement d'une centaine d'écoles, la construction des bâtiments nécessaires à la gestion de crise et la démolition d'environ 1 500 logements sociaux vulnérables.

Ce plan est d'autant plus nécessaire qu'un séisme d'une violence identique à ceux de 1839 et 1843 provoquerait aux Antilles entre 10 000 et 40 000 morts et des dizaines de milliards d'euros de dégâts, selon le comité opérationnel outre-mer.

Les collectivités territoriales se mobilisent elles aussi face à ces risques. Ainsi le conseil général de la Martinique a mis en place un centre de suivi des risques majeurs, que la mission sénatoriale a pu visiter lors de son déplacement à Fort-de-France. L'objectif de ce centre est de surveiller les phénomènes naturels graves et, à cette fin, 350 capteurs sont installés sur le territoire du département.

(ii) Des risques liés à l'activité humaine

L'environnement des DOM est également menacé par l'activité humaine :

- des retards existant en matière d'infrastructures (déchets, assainissement de l'eau) pèsent sur l'environnement.

La gestion des déchets constitue un enjeu central dans les DOM, notamment dans les DOM insulaires en raison de l'exiguïté de leur territoire. Le comité opérationnel du Grenelle de l'environnement sur l'outre-mer a souligné la nécessité d'un rattrapage structurel dans ce domaine, notamment en matière de réhabilitation des décharges, d'installations de traitement, de collecte sélective et de déchetteries. Des décharges sauvages persistent ainsi aujourd'hui en Guyane et en Guadeloupe115(*).

Une des actions prioritaires de l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie (ADEME) dans les DOM concerne d'ailleurs les déchets : l'agence prend des initiatives en matière de réduction de la production de déchets, accompagnant les collectivités territoriales qui mettent en place des plans d'élimination et de gestion des déchets, ou en matière de réhabilitation des décharges.

L'antenne guyanaise de l'ADEME souligne ainsi que « le rattrapage en construction de centres pour le stockage de déchets ultimes (CSDU) est une priorité car les décharges sont sources de risques sanitaires pour la santé publique ». Dans ce département, la situation, très préoccupante en 2005, tend à s'améliorer avec un programme de réhabilitations : en 2007, une vingtaine de décharges avaient été réhabilitées ou étaient en cours de réhabilitation.

La mission a constaté le caractère sensible de la gestion des déchets en visitant l'installation des déchets non dangereux de Rivière-Saint-Etienne à La Réunion. Ce site traite près de 60 % des déchets de l'île : or ses capacités de stockage seront épuisées dans 5 ans, sans qu'aucune solution de remplacement n'apparaisse à court terme ;

- la pollution des sols est également une problématique majeure : les sols antillais ont ainsi été contaminés par des produits comme le chlordécone ou le paraquat, utilisés par les planteurs de banane. En Guyane, l'orpaillage illégal pèse également sur la qualité des sols, du fait de l'utilisation de mercure.

(c) Le potentiel des DOM en matière d'énergies renouvelables.

Les DOM présentent un potentiel exceptionnel en matière d'énergies renouvelables, du fait de leur situation géographique, de leur climat ou encore, pour trois DOM sur quatre, de leur caractère volcanique.

Les énergies renouvelables représentent déjà aujourd'hui une part importante de la consommation finale dans les DOM, comme l'illustre le tableau suivant.

Part des énergies renouvelables dans la consommation finale

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

Moyenne nationale

Part des énergies renouvelables dans la consommation finale (estimation)

25 %

8 %

Plus de 50 %

50 %

10,3 %

Source : MEEDAT

Mis à part le cas martiniquais, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale des DOM est très supérieure à la moyenne nationale. Ces taux illustrent également l'avance des DOM par rapport aux engagements pris par la France dans le cadre du « paquet énergie-climat » européen et du Grenelle de l'environnement : ils visent à ce que les énergies renouvelables atteignent 23 % de la consommation d'énergie finale d'ici 2020.

La mission relève qu'en matière d'énergies renouvelables, les DOM constituent un modèle et même une caution pour la métropole : grâce à eux, celle-ci peut produire des efforts moindres dans ce domaine.

Les perspectives de développement de la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables sont liées aux projets qui se multiplient aujourd'hui dans différents domaines :

- la géothermie dans les départements insulaires volcaniques (Guadeloupe, Martinique et Réunion).

D'après les conclusions du comité opérationnel outre-mer, la production d'électricité par géothermie a un potentiel de développement important pouvant satisfaire à terme, sur la seule base des projets identifiés aujourd'hui, plus de 20 % des besoins des DOM insulaires volcaniques.

Le comité opérationnel salue ainsi l'expérience très positive de la centrale de Bouillante en Guadeloupe et relève que des projets existent aujourd'hui à la Martinique ou à La Réunion ;

- le photovoltaïque : profitant du climat favorable des DOM, les panneaux se multiplient aujourd'hui, notamment à La Réunion. Cette dernière est aujourd'hui la région d'Europe hébergeant le plus grand nombre d'installations photovoltaïques raccordées au réseau électrique. La mission a ainsi pu visiter la ville du Port qui s'est proclamée en 2007 « ville solaire », avec l'ambition de tendre vers l'autonomie énergétique en constituant une centrale solaire éclatée sur la ville.

D'autres projets existent dans les autres départements DOM, à l'exemple de l'installation de la première centrale solaire photovoltaïque privée en mai 2009 au Moule (Guadeloupe), sur une surface de 1500 m2.

Le développement des panneaux solaires ne doit cependant pas conduire à accélérer la diminution de la surface agricole utile (SAU) : à La Réunion, un protocole a d'ailleurs été signé en juillet 2008 sur cette question entre le préfet, les présidents des conseils général et régional, le président de la chambre d'agriculture ainsi que les professionnels de l'agriculture. Ce protocole vise précisément à limiter l'extension des fermes photovoltaïques sur la surface agricole utile ;

- l'énergie des mers : le premier constructeur naval européen, DCNS, et la Région Réunion ont récemment lancé un partenariat de recherche et développement visant à installer un démonstrateur offshore d'énergie thermique des mers. Selon certaines estimations, ce type d'énergie pourrait fournir à terme à La Réunion près de 30 % de ses besoins.

Les projets foisonnent également dans le domaine de l'éolien, du biogaz ou encore de l'hydrogène. Le développement de ces projets connaît cependant une limite : le stockage de l'énergie.

(2) Faire des DOM des modèles environnementaux
(a) Les initiatives en cours
(i) L'ambition du « Grenelle de l'environnement »

Le Grenelle de l'environnement a fixé des objectifs très ambitieux dans les DOM afin d'en faire de véritables modèles environnementaux. L'article 49 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement évoque notamment :

- en matière d'énergie : l'autonomie énergétique par le biais de la maîtrise des consommations et le recours aux énergies renouvelables à hauteur de 50 % au moins de ces consommations à l'horizon 2030 ;

- en matière de ressources naturelles et de biodiversité : la mise en oeuvre des outils permettant d'endiguer le recul de la biodiversité et de promouvoir sa préservation et sa valorisation ;

- pour les déchets, la résorption des décharges illégales existantes et, à l'horizon 2020, la maîtrise de la production de déchets et la mise en place des installations nécessaires pour optimiser les déchets produits par le recyclage et la valorisation énergétique ;

- en matière d'eau et de pollutions : un bon état écologique de l'eau, la sécurité de l'approvisionnement en eau potable à l'horizon 2015,...

À ces différents objectifs correspondent d'ailleurs des initiatives nationales. Ainsi en matière de pollutions, le Premier ministre a annoncé en janvier 2008 la mise en place d'un plan d'action chlordécone 2008-2010 aux Antilles. Visant à répondre à la contamination des sols et des eaux dans les départements antillais, ce plan vise à renforcer la surveillance de la santé de la population et la connaissance des problèmes cliniques et environnementaux liés au chlordécone, à continuer à réduire l'exposition de la population à ce produit ou encore à améliorer la surveillance des sols.

(ii) Des initiatives locales : l'exemple du projet GERRI

La mission a pu constater que La Réunion était à la pointe des initiatives en matière de développement durable, avec le lancement du programme « Grenelle de l'Environnement à La Réunion - Réussir l'innovation » (GERRI), qui vise à faire de l'île un territoire sans énergies fossiles d'ici 2030, objectif bien plus ambitieux que celui porté par le Grenelle de l'environnement.

Ce programme, lancé par l'État, se situe dans la droite ligne des projets lancés dans les dernières années par les collectivités territoriales.

Dès 1999, le président du conseil régional avait fixé l'objectif d'autonomie énergétique de l'île à l'horizon 2025. La Région a mis en place un Plan régional des énergies renouvelables et d'utilisation rationnelle de l'énergie (PRERURE). Il résulte déjà de ce plan que 32 % de la population utilise des chauffe-eau solaires.

Le projet GERRI est conçu autour de cinq axes :

les transports (individuels ou collectifs) : il s'agit de faire de La Réunion le premier territoire du monde où l'ensemble des déplacements motorisés s'effectue au moyen de modes de transports propres, sans recourir aux énergies fossiles ;

la production d'énergie : La Réunion doit parvenir à atteindre l'autonomie énergétique, sans recourir au nucléaire ni être connectée à des gros réseaux continentaux, notamment par le développement de l'électricité photovoltaïque et la mise en chantier d'expérimentations ;

le stockage de l'énergie : l'île doit constituer un espace d'expérimentation pour toutes les problématiques du stockage de l'énergie ;

l'urbanisme : il s'agit d'initier et d'encourager l'émergence d'un mouvement urbanistique à haute qualité environnementale (HQE) et haute performance énergétique (HPE) ;

le tourisme : La Réunion veut se forger une image d'île exemplaire afin d'être touristiquement attractive.

(b) Conforter les initiatives prises en faveur du développement durable
(i) Le renforcement du soutien aux énergies renouvelables

Afin que le développement des énergies renouvelables se poursuive dans les DOM et que ces derniers puissent atteindre l'autonomie énergétique,
les projets et la recherche dans ce domaine doivent être soutenus :

le développement de tous les types d'énergies renouvelables doit être encouragé : le photovoltaïque, la biomasse, la valorisation des déchets116(*) ou encore de l'énergie des mers ;

- des financements doivent être mobilisés pour le développement des projets en matière d'énergies renouvelables.

Le cas de la géothermie illustre la nécessité de financements publics, du fait du coût de la réalisation de forages et du risque élevé lié à l'incertitude de la ressource. La phase d'exploration, très onéreuse, ne peut être financée par des développeurs privés et les financements publics sont donc indispensables.

la recherche doit être notamment orientée sur le stockage des énergies intermittentes, sujet de première importance pour les petits départements insulaires.

La plupart des énergies renouvelables, notamment l'éolien et le photovoltaïque, sont intermittentes. En outre, la consommation d'électricité varie de façon importante. Ces deux éléments soulignent la nécessité de stocker l'énergie.

La technologie des batteries est aujourd'hui la plus courante en matière de stockage, mais, malgré les progrès réalisés, elle présente toujours des inconvénients, notamment une durée de vie limitée. Le Japon est en avance en matière de recherche dans ce domaine, ayant lancé dès les années 70 des programmes de recherche-développement. Cependant différents projets existent aujourd'hui en Europe, reposant par exemple sur le stockage par air comprimé ou par accumulateur de chaleur latente.

En France, le stockage de l'énergie figure parmi les priorités de l'effort national de recherche défini par l'article 19 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Il s'agit d'une des priorités d'action de l'ADEME dans les DOM et des projets y émergent, notamment à La Réunion.

Proposition n° 37 : Promouvoir les projets et la recherche en matière d'énergies renouvelables.

(ii) L'environnement et l'énergie, secteurs clé de la coopération régionale

L'environnement et l'énergie doivent être au coeur de la coopération régionale des DOM avec les pays voisins.

En matière de déchets, le comité opérationnel du Grenelle de l'environnement recommande ainsi que les DOM développent des échanges d'expérience avec les États présentant des similitudes en termes de contraintes géographiques et économiques.

S'agissant de la géothermie, des coopérations pourraient être nouées avec les pays voisins : les installations situées à la Dominique pourraient en effet couvrir 10 % des besoins en énergie de la Martinique et de la Guadeloupe. Le développement de l'approvisionnement à partir de la Dominique est donc un enjeu central pour ces deux départements.

Enfin le comité opérationnel outre-mer a relevé que la coopération régionale était une nécessité en matière de biodiversité et de ressources naturelles. Il a prôné une utilisation renforcée des fonds de coopération régionale (FCR) dont l'objet est de favoriser l'insertion des collectivités dans leur environnement par des projets environnementaux et liés à la protection de la biodiversité.

Proposition n° 38 : Faire de l'environnement un domaine clé de la coopération régionale.

(iii) L'amélioration de la répartition des compétences en matière de transport

Comme a pu le constater la mission d'information lors de ses différents déplacements, l'organisation des transports est un enjeu central dans les DOM.

L'automobile tient une place centrale dans ces départements, notamment à La Réunion où près de 30 000 véhicules neufs sont achetés chaque année. Le poids des dépenses afférentes à l'automobile est d'ailleurs plus élevé dans les DOM qu'en métropole : 19 % en Guadeloupe, 18,3 % à La Réunion et 17,6 % en Guyane, contre 13,3 % en métropole117(*).

Outre des raisons sociales liées notamment à la facilité relative d'accès au crédit bancaire pour l'achat d'une voiture en comparaison au crédit immobilier, cette situation s'explique par la déficience des transports collectifs.

La mission relève que, dans les DOM, les compétences en matière de transport sont réparties entre les conseils généraux, les conseils régionaux, les communes et leurs groupements. Cet enchevêtrement de compétences entre différentes autorités organisatrices des transports nuit à l'efficacité de l'action publique dans ce domaine, comme l'a souligné M. Philippe Van de Maele, président du conseil d'administration de l'ADEME, lors de son audition par la mission d'information.

Afin de rationaliser la répartition des compétences et optimiser l'action publique, il paraît donc utile qu'une autorité unique organisatrice des transports soit mise en place dans chaque DOM.

Une telle évolution est d'ailleurs à l'ordre du jour en Martinique où le conseil général a formulé une demande d'habilitation en ce sens.

Proposition n° 39 : Inciter à la mise en place d'une autorité unique organisatrice des transports compétente sur l'ensemble du territoire de chaque DOM.

(3) La valorisation de l'atout environnemental : une chance pour le développement économique
(a) L'environnement, atout pour le développement de certaines activités existantes ou d'avenir

La richesse écologique des DOM peut constituer un atout pour le développement de certaines activités économiques.

Ainsi l'environnement constitue un élément clé de l'attractivité de ces départements en matière de tourisme. Une des priorités du conservatoire du littoral dans les DOM est d'ailleurs d'accentuer la valorisation éco-touristique des sites qu'il gère.

De même, le projet GERRI vise à faire de La Réunion une destination attractive à partir du concept d'île exemplaire en matière d'innovation au service du développement durable grâce à la réalisation de structures d'hébergement autosuffisantes en matière énergétique, proposant une climatisation solaire, des véhicules électriques alimentés par l'énergie photovoltaïque ou la mise en place de passeports touristiques « zéro carbone ».

Le trésor de biodiversité que constituent les DOM représente également un atout pour le développement des activités liées à la pharmacopée ultramarine.

Comme l'ont indiqué les responsables d'une entreprise de fabrication de produits de santé et de cosmétiques rencontrés par la mission en Guadeloupe, la biodiversité végétale des DOM est particulièrement riche, avec près de 3 000 espèces de plantes dont 625 plantes médicinales. Certaines de ces plantes ont des vertus curatives exceptionnelles.

La LODEOM a constitué un premier pas pour la pharmacopée ultramarine. L'article 12 de ce texte a reconnu la pharmacopée ultramarine en l'introduisant dans le code de la santé publique. L'article 13 a prévu qu'un décret adapterait la pharmacopée française afin de tenir compte des particularités des plantes médicinales utilisées dans les DOM.

Au-delà de la reconnaissance de la pharmacopée ultramarine, il paraît nécessaire que les autorités publiques portent une attention particulière à ce secteur, afin d'en faire un vecteur de développement.

Enfin, les préoccupations environnementales conduisent à un nouveau potentiel de la culture de la canne à sucre.

La canne est aujourd'hui valorisée sous forme de sucre, de rhum, d'électricité ou encore d'engrais. Comme l'ont indiqué les professionnels du secteur à la mission, notamment à La Réunion, la recherche a mis en avant de nouvelles valorisations de la canne : la production de papiers, de cartons, d'isolants thermiques, de panneaux agglomérés, de films, de textiles, de plastiques, de revêtements protecteurs ou adhésifs,...

Ces nouvelles possibilités de valorisation démultiplient le potentiel exceptionnel de la canne et constituent donc une chance pour la filière.

(b) L'environnement, secteur économique d'avenir
(i) L'environnement, secteur prioritaire des zones franches d'activités

La loi pour le développement économique des outre-mer est issue d'une proposition du candidat à la présidence de la République, M. Nicolas Sarkozy, de mettre en place des zones franches globales dans les DOM, c'est-à-dire un dispositif de larges exonérations fiscales (impôt sur les bénéfices, taxe professionnelle, taxe foncière sur les propriétés bâties) pour les entreprises qui y sont installées.

Pour la Guadeloupe, La Réunion et la Martinique, le dispositif comprend deux niveaux d'exonération, un taux bonifié étant réservé à un nombre limité de secteurs économiques. En raison du retard économique de la Guyane, s'y applique uniquement le taux bonifié.

Pour les trois départements concernés, les collectivités ont été consultées sur la définition des secteurs prioritaires devant bénéficier du taux bonifié : les énergies renouvelables ont été choisies par les trois départements, la Martinique et la Guadeloupe optant en outre pour l'environnement.

Dans le cadre de la discussion au Sénat sur le projet de loi, le champ des secteurs prioritaires a été harmonisé entre les trois DOM : outre le tourisme et l'agro-nutrition, les entreprises actives en matière d'énergies renouvelables et d'environnement bénéficient donc aujourd'hui du taux bonifié d'exonération.

Cette disposition illustre que l'environnement et les énergies renouvelables apparaissent aujourd'hui comme un élément clé du développement économique endogène des DOM et le dispositif avantageux des zones franches d'activité devrait permettre leur développement.

(ii) La mobilisation de l'ensemble des acteurs afin de constituer dans les départements d'outre-mer des pôles d'excellence en matière de développement durable

Au-delà des dispositions législatives, il paraît aujourd'hui indispensable que l'ensemble des acteurs locaux se mobilisent et que se structurent de véritables pôles d'excellence dans le domaine de l'environnement et des énergies renouvelables.

Les atouts des DOM et les projets permettent en effet de juger réaliste l'émergence de filières de haute technologie, par exemple dans le domaine des énergies renouvelables, comme l'a souligné M. Guy Dupont, président de la Fédération des entreprises des DOM (FEDOM) lors de son audition par la mission d'information.

Le projet GERRI est de ce point de vue un modèle puisque sont organisées à La Réunion des rencontres interprofessionnelles entre formateurs et entreprises. De nouveaux métiers étant sur le point d'apparaître, il est nécessaire d'anticiper pour que les futurs actifs puissent y accéder, notamment en mettant en place de nouvelles formations et un accompagnement spécifique.

Les entreprises, les universités et les établissements de recherche doivent donc aujourd'hui se rapprocher et il paraît même envisageable que, sur ces thématiques, émergent à terme des pôles de compétitivité dans les DOM. Le refus du Gouvernement de labelliser de nouveaux pôles de compétitivité à court terme ne connaît à ce jour qu'une exception : les écotechnologies.

La mission estime souhaitable que de nouveaux pôles de compétitivité soient, par exception, labellisés dans les DOM dans les domaines qui leur sont spécifiques.

Proposition n° 40 : Assurer la mise en place de véritables pôles d'excellence de développement durable et favoriser l'émergence de pôles de compétitivité dans les DOM.

3. Mobiliser les acteurs et combiner les moyens pour dynamiser les atouts

a) Le rôle d'accompagnement de l'État
(1) Les adaptations de la législation nationale afin de prendre en compte les spécificités des départements d'outre-mer
(a) Un préalable : la stabilité à moyen terme de la législation fiscale applicable aux départements d'outre-mer

Les responsables économiques rencontrés par la mission sénatoriale ont souligné que l'instabilité de la législation fiscale applicable aux DOM nuisait à l'activité économique, en limitant la visibilité nécessaire aux chefs d'entreprises.

Au cours des deux décennies précédant l'adoption de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), quatre textes ont en effet modifié les dispositifs fiscaux spécifiques aux DOM : la « loi Pons »118(*) de 1986, la « loi Perben »119(*) de 1994, la « loi Paul »120(*) de 2000 et la « loi Girardin »121(*) de 2003.

Cette succession de textes est, de surcroît, intervenue sans véritable évaluation des dispositifs antérieurs. Le Conseil économique et social a lui-même souligné en 2008 que « depuis deux décennies, les lois de programme se succèdent sans une évaluation des mesures permettant de garantir des dispositions spécifiques pérennes indispensables à un développement de l'outre-mer sur le long terme »122(*).

Le souci d'assurer une visibilité et une stabilité aux acteurs économiques avait justifié que les dispositifs de la « loi Girardin » soient conçus pour durer quinze ans, afin de « restaurer la confiance des investisseurs et de permettre aux acteurs économiques publics et privés de connaître clairement le cadre dans lequel ils auraient à prendre des décisions »123(*).

La LODEOM a certes modifié certains des dispositifs centraux de la « loi Girardin », notamment les mécanismes d'allègement de charges sociales et de défiscalisation des investissements productifs, mais cela afin de tenir compte des évaluations effectuées notamment par la commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer (CNELPOM) et le Conseil économique et social.

La mission estime qu'il est nécessaire à l'avenir de s'inspirer de l'exemple de la LODEOM : assurer une stabilité à moyen terme de la législation fiscale dans les DOM et procéder aux adaptations nécessaires après une réelle évaluation des différents dispositifs.

Proposition n° 41 : Assurer une stabilité à moyen terme de la législation fiscale applicable dans les DOM.

(b) L'évaluation de l'application de certains dispositifs dans les départements d'outre-mer : l'exemple de l'auto-entrepreneur

Les difficultés d'application de certaines règles nationales dans les DOM ont été soulignées par de nombreux interlocuteurs de la mission d'information.

Il en est ainsi de certaines normes techniques applicables notamment en matière de logement, comme cela sera évoqué dans la suite du rapport.

Les présidents des chambres des métiers et de l'artisanat ont quant à eux souligné l'inadaptation du régime de l'auto-entrepreneur à la situation des DOM.

Le régime de l'auto-entrepreneur

Institué par la loi pour la modernisation de l'économie (LME)124(*), le régime de l'auto-entrepreneur est entré en vigueur le 1er janvier 2009 en métropole et dans les DOM.

Ce régime bénéficie à tout porteur de projet d'activité commerciale ou artisanale après simple déclaration et sans obligation d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers.

L'auto-entrepreneur ne s'acquitte de ses charges sociales et de ses impôts que sur les sommes qu'il gagne effectivement. Il n'est pas soumis à la TVA et bénéficie d'une exonération de taxe professionnelle pendant trois ans.

Ce régime s'applique uniquement aux activités commerciales et artisanales créées par une personne en tant que travailleur indépendant, dont le chiffre d'affaires est inférieur à 80 000 € hors taxe pour la vente de marchandises et 32 000 € pour des prestations de service.

Aux yeux des représentants des chambres consulaires, ce régime menace leur financement, mais présente également des risques liés à l'absence de formation des auto-entrepreneurs (absence de pérennisation de l'activité, risques pour les consommateurs).

Le statut de l'auto-entrepreneur constitue surtout une concurrence déloyale pour les très petites entreprises des DOM qui en fondent, comme on l'a souligné précédemment, la plus grande partie du tissu économique.

La mission considère donc qu'il est nécessaire que ce dispositif soit adapté aux spécificités des DOM.

Il semble d'ailleurs que le Gouvernement ait conscience des difficultés existantes. M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du Commerce, de l'Artisanat, des PME, du Tourisme, des Services et de la Consommation annoncé le 25 juin que le régime de l'auto-entrepreneur serait ajusté au plan national, avec une obligation de qualification et d'inscription au registre des métiers.

S'agissant des DOM, il a indiqué qu'un régime de l'auto-entrepreneur pour l'outre-mer serait mis en place au 1er janvier 2010, avec des adaptations par rapport au régime applicable en métropole.

Un amendement introduit à l'initiative du Sénat dans la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises adoptée par le Sénat le 9 juin 2009 vise ainsi à ce qu'un décret puisse intervenir afin d'appliquer des taux de cotisation plus bas dans les DOM (aux deux tiers des taux normaux selon le ministre), afin de tenir compte des exonérations existant déjà dans ces départements.

Proposition n° 42 : Adapter le statut de l'auto-entrepreneur à la situation particulière des DOM pour protéger le tissu économique existant.

(c) L'amélioration du système d'aides et de garantie aux petites entreprises

Les présidents des chambres consulaires rencontrés par la mission d'information ont également souligné les difficultés d'accès au crédit rencontrées par les petites entreprises des DOM.

L'attitude des banques a été régulièrement mise en cause. Ainsi le président de la chambre de commerce et d'industrie de Basse-Terre a souligné que certaines banques pratiquaient des taux doubles de ceux pratiqués en métropole.

Or, faute de participation des banques, les dispositifs publics de soutien aux petites entreprises ne sont pas efficients. OSEO développe en effet les mêmes produits dans les DOM qu'en métropole, au travers d'une représentation par l'Agence française de développement : il s'agit de produits subordonnés à l'obtention d'un crédit bancaire. En voici quelques exemples :

- l'AFD de Guyane a mis en place, pour répondre à la crise actuelle, certains produits proposés aux entreprises, parmi lesquels un prêt participatif de développement (prêt de 5 à 7 ans sans garantie au bénéfice des entreprises de plus de 3 ans, d'un montant compris entre 15 000 et 100 000 € pour le financement des investissements immatériels, des équipements à faible valeur de gage et de la croissance du besoin en fonds de roulement. Ce prêt est cependant tributaire d'un crédit bancaire d'un montant au moins égal au prêt ;

- l'antenne guyanaise de l'AFD propose également un prêt à la création d'entreprise (PCE) portant sur un montant compris entre 2 000 et 7 000 €, à condition d'être accompagné d'un prêt bancaire d'un montant au moins égal au PCE ;

- enfin, le fonds DOM-Guyane-AFD couvre les crédits à l'investissement depuis 1999 pour une durée comprise entre 2 et 16 ans. La quotité garantie n'atteint cependant que 40 à 70 % de l'investissement.

Proposition n° 43 : Améliorer le fonctionnement des systèmes de soutien et de garantie destinés aux petites entreprises afin de tenir compte de leurs difficultés d'accès au crédit bancaire.

(2) Faire sauter certains verrous : le cas du schéma minier guyanais

Outre la nécessaire adaptation de la législation aux spécificités des DOM, il revient à l'État de faciliter l'exploitation de leurs atouts par les DOM. Or l'État est à l'origine de certains verrous, à l'exemple du schéma minier guyanais.

La Guyane dispose de richesses minérales importantes : l'inventaire minier réalisé entre 1975 et 1995 par le Bureau des recherches géologiques et minières (BRGM) a estimé que la Guyane avait un tonnage potentiel de plus de 120 tonnes d'or. Selon les opérateurs miniers du département, celui-ci disposerait d'un potentiel aurifère 12 fois plus élevé que celui du Surinam et de multiples autres ressources minières (diamant, uranium, cobalt, nickel...). Actuellement, l'exploitation de l'or n'est cependant autorisée que sur 2 200 km2 et la production d'or déclarée a atteint trois tonnes en 2006125(*).

Le schéma d'orientation minière présenté le 16 juin dernier devrait aggraver cette situation.

À la suite du rejet du projet d'exploitation d'une mine d'or à ciel ouvert sur le site de la montagne de Kaw, le président de la République avait en effet annoncé en février 2008 l'élaboration d'un schéma minier en Guyane. Son principe a été établi par l'article 49 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

Le schéma départemental d'orientation minière de la Guyane devait concilier deux exigences : le développement de l'industrie minière guyanaise, d'une part, et la protection de la biodiversité guyanaise, d'autre part.

Après avoir rencontré le préfet responsable de l'élaboration du schéma minier, les élus et les acteurs économiques guyanais, notamment les représentants des opérateurs miniers, la mission considère que le projet de schéma remis au Gouvernement le 16 juin 2009 constitue une entrave au développement économique de la Guyane.

Le projet de schéma place en effet la Guyane « sous cloche » : les zones interdites totalement à l'activité minière couvriraient en effet 45 % de son territoire et les zones où des contraintes très importantes s'appliqueraient (freinant fortement l'activité des petites entreprises) s'étendraient sur 8 % du territoire.

La mission considère que le schéma d'orientation minière, qui va être soumis dans les prochaines semaines au conseil régional, au conseil général, aux communes concernées ainsi qu'aux chambres consulaires, conformément à l'article 60 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), doit être révisé dans un sens plus favorable au développement économique de la Guyane. L'avis des collectivités territoriales et les schémas de développement économique qu'elles ont définis (notamment le schéma d'aménagement régional) doivent être pris en compte.

Cette révision pourrait d'ailleurs être positive en termes d'emplois : les opérateurs miniers rencontrés par la mission ont estimé qu'elle pourrait permettre la création de près de 2 000 emplois directs et 8 000 emplois indirects dès 2009-2010.

Proposition n° 44 : Réorienter le schéma minier guyanais afin de favoriser davantage le développement économique.

(3) Permettre aux collectivités territoriales de bénéficier pleinement des subventions de l'État et de l'Union européenne
(a) Les obstacles dans l'obtention des subventions de l'État

Le rôle d'accompagnement des DOM par l'État s'exprime aussi à travers le soutien financier qu'il peut accorder aux collectivités territoriales porteuses de projets de développement. L'État peut en effet subventionner les projets d'investissement des collectivités territoriales, ce qui s'avère souvent nécessaire pour que ces projets soient menés à bien étant données les difficultés financières auxquelles font face les collectivités territoriales d'outre-mer, notamment les communes.

Toutefois, dans le cas des subventions de l'État comme dans celui des subventions provenant de l'Union européenne, les règles applicables à leur versement veulent qu'elles soient subordonnées à l'apport, par la collectivité territoriale bénéficiaire, d'une partie des fonds nécessaires à l'investissement. Au niveau européen, c'est en application du « principe d'additionnalité » que les crédits des fonds structurels ne peuvent se substituer aux dépenses structurelles publiques et doivent être au contraire additionnels126(*).

Cette règle a vocation à responsabiliser les collectivités territoriales et à garantir la pertinence et la qualité de l'investissement. Si, de manière générale, elle est vertueuse, dans les DOM, de nombreuses communes sont dans une situation budgétaire telle qu'elles ne sont pas en mesure d'apporter cette part des fonds nécessaire à l'obtention des subventions.

Ainsi, M. Patrick Hernandez, directeur départemental de l'Insee en Guadeloupe a estimé, lors de son entretien avec la délégation de la mission, que l'incapacité des collectivités territoriales de Guadeloupe à utiliser l'ensemble des subventions mises à leur disposition par l'État et l'Union européenne constituait le principal problème de financement de l'économie guadeloupéenne et que cette incapacité résultait notamment des difficultés des communes à cofinancer les projets.

Lors de son déplacement à Saint-Georges-de-l'Oyapock, en Guyane, la mission a rencontré la maire, Mme Fabienne Mathurin-Brouard, qui a également constaté que la faiblesse des ressources fiscales de sa commune ne lui permettait pas de dégager les crédits nécessaires pour bénéficier des subventions, même lorsque la part de l'investissement à cofinancer ne s'élevait qu'à 20 % du montant total du projet.

Il apparaît donc que, paradoxalement, les communes les plus en difficultés sont celles qui peuvent le moins recourir aux aides de l'État et de l'Union européenne visant à permettre de financer les projets d'investissement dont elles ont besoin.

(b) Préfinancer les subventions et soutenir techniquement les collectivités territoriales

Un dispositif de préfinancement existe pour les subventions européennes. Il consiste à prêter à la collectivité territoriale demandant la subvention l'apport nécessaire pour financer sa contribution au projet d'investissement. Ainsi, la collectivité peut bénéficier des subventions pour financer l'ensemble du projet, à charge pour elle de rembourser, par la suite, les fonds qui lui ont été prêtés. L'Agence France Trésor propose ainsi aux DOM des dispositifs de préfinancement des subventions européennes (PSE), qui consistent en des prêts d'une durée de 36 mois au maximum et au plus égaux à 100 % du montant de la subvention attendue de l'Union européenne.

Au vu des difficultés que rencontrent encore, malgré ces dispositifs, certaines collectivités pour apporter les fonds nécessaires à l'obtention des subventions de l'Union européenne, votre mission préconise un renforcement des dispositifs de préfinancement existants pour les subventions européennes, qui doivent vraiment élargir le champ des collectivités territoriales bénéficiaires.

Par ailleurs, votre mission souhaite que de tels dispositifs de préfinancement soient également proposés pour l'obtention des subventions de l'État. En effet, d'une part, rien ne justifie de traiter différemment les subventions de l'État et de l'Union européenne et, d'autre part, il n'est pas acceptable que les collectivités qui rencontrent les difficultés les plus importantes restent à l'écart de certaines subventions de l'État et ne puissent mettre en oeuvre leurs projets de développement.

Proposition n° 45 : Renforcer le dispositif de préfinancement des subventions de l'Union européenne et mettre en place un système de préfinancement des subventions de l'État.

Votre mission a constaté lors de ses déplacements dans les DOM que les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales dans le montage des dossiers permettant l'obtention des subventions européennes constituaient un second obstacle à l'obtention de ces subventions. En effet, faute de formation appropriée et de connaissance des règles européennes, les dossiers montés par les collectivités sont trop souvent lacunaires, comme le relevait M. Patrick Hernandez, directeur départemental de l'Insee en Guadeloupe.

Par conséquent, il conviendrait d'allier au renforcement et à l'extension des dispositifs de préfinancement des subventions un effort accru en matière de formation des décideurs locaux. Cette aide serait de la responsabilité des services déconcentrés de l'État.

Proposition n° 46 : Fourniture, par les services déconcentrés de l'État, d'un soutien technique aux collectivités territoriales dans le montage des dossiers de financement permettant d'obtenir les subventions européennes.

b) L'impulsion locale pour valoriser les atouts du territoire

Si l'État a un rôle d'accompagnement du développement des territoires des DOM, les collectivités territoriales semblent les mieux placées pour définir et porter des projets de développement.

(1) Faciliter l'accès au crédit bancaire

La première condition pour favoriser l'impulsion locale des projets de valorisation des atouts du territoire est de garantir aux collectivités territoriales qu'elles disposeront des capacités d'investissement nécessaires. Or, outre les outils envisagés pour remédier aux difficultés d'autofinancement des collectivités territoriales, il convient de faciliter l'accès au crédit bancaire de ces collectivités.

(a) Des difficultés d'accès au crédit qui limitent l'impulsion locale

À ce sujet, la DGCL indique que « l'offre bancaire dans les DOM est développée, on retrouve les grands établissements métropolitains auxquels s'ajoutent les institutions financières publiques (AFD, CDC, BEI). Certaines collectivités comme le conseil régional de La Réunion ont réalisé des levées d'emprunt directement sur le marché financier »127(*).

Toutefois, malgré le développement de l'offre bancaire, on constate que l'accès au crédit par les collectivités territoriales des DOM se heurte à certains obstacles.

Ainsi, la DGCL reconnaît que « les taux pratiqués restent plus élevés qu'en métropole malgré une convergence profonde depuis les années 1990. Les taux moyens à long terme des prêts (en 2006) sont encore supérieurs d'au moins 0,5 point de base à ceux de la métropole ». La référence à des taux moyens doit par ailleurs être relativisée. En effet, si les grandes collectivités, telles que la région de La Réunion, qui disposent de capacités financières importantes, peuvent relativement facilement trouver des emprunts à des taux satisfaisants, les petites communes font en revanche face à des conditions d'emprunt qui peuvent être rédhibitoires.

M. Bernard Cressot, trésorier payeur-général de la Guadeloupe, a reconnu, lors de son audition par la délégation de la mission, que la capacité d'autofinancement des communes étant très faible et que cela limitait d'autant leurs possibilités d'emprunt et d'investissement. Le trésorier payeur-général de la Guyane a confirmé cette analyse, considérant que « les banques étaient réticentes pour prêter aux collectivités territoriales » de Guyane, en raison principalement des difficultés budgétaires de ces collectivités.

(b) Un endettement des collectivités territoriales relativement limité

Il résulte de ces difficultés à emprunter que, globalement, les niveaux d'endettement des communes d'outre-mer sont plutôt faibles comparés à l'endettement des communes de métropole.

Ainsi, en moyenne, le ratio dette sur recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales est significativement inférieur dans les DOM, avec une moyenne de 57,5 %, à ce qu'il est en métropole, où il atteint 76,8 %. Rapporté au nombre d'habitants, le même constat peut être dressé avec une dette communale de 682 € par habitant dans les DOM contre 824 € par habitant en métropole en moyenne.

Il convient toutefois de relever des disparités importantes, notamment en fonction de la taille de la commune et de sa capacité à recourir à l'emprunt. Ainsi, par exemple, le taux d'endettement moyen des communes de plus de 10 000 habitants de La Réunion était de 62,8 % à la fin de l'année 2006 contre 12 % pour les communes métropolitaines de taille similaire.

De manière générale, on relève que, dans les DOM, les communes de moins de 10 000 habitants financent principalement leurs investissements au moyen de subventions, les communes de plus de 10 000 habitants ayant pour leur part plutôt recours à l'emprunt.

(c) Mettre à l'étude un fonds de garantie, par l'État, des emprunts des collectivités territoriales

Une des solutions envisageables serait la mise en place, par l'État, d'un fonds de garantie des prêts accordés par les banques aux collectivités territoriales. Le fonds serait à même de rétablir la confiance des prêteurs vis-à-vis des collectivités territoriales les plus en difficulté.

Toutefois, il faudrait s'assurer qu'un tel fonds de garantie ne déresponsabilise pas les décideurs locaux. L'État ne doit pas assumer la charge d'emprunts contractés à des taux trop élevés, qui correspondent au financement de projets de développement non viables ou que la collectivité territoriale n'a aucun espoir de pouvoir rembourser.

Par conséquent, votre mission se prononce en faveur d'une mise à l'étude des modalités de création d'un fonds de garantie spécifique pour les emprunts contractés par les collectivités territoriales. Il reviendrait à l'État de définir un faisceau de critères précis et stable par l'application duquel la garantie de l'État serait ou non accordée.

Proposition n° 47 : Étudier les modalités de mise en place d'un fonds de garantie spécifique pour les emprunts contractés par les collectivités territoriales.

(2) Définir des projets et assurer un cadre favorable à l'activité économique
(a) Il revient aux acteurs locaux de déterminer les potentialités de leurs territoires et mettre en oeuvre les projets correspondants.

Face à la situation économique et sociale des DOM, il revient aux acteurs locaux, collectivités territoriales et chambres consulaires notamment, de déterminer les potentialités de leurs territoires et de construire de façon coordonnée des projets de développement correspondants.

L'élaboration par les acteurs locaux d'un véritable projet de développement est aujourd'hui nécessaire dans le domaine touristique.

Le secteur du tourisme traverse une grave crise dans les DOM : depuis 2000 ont été ainsi enregistrées une diminution de la fréquentation aéroportuaire de 12,8 %, la fermeture de 12,1 % du nombre de chambres en hôtellerie classée et non classée, une baisse de 21 % du nombre de nuitées ou encore une chute de plus de 75 % du nombre de croisiéristes128(*). La situation s'est encore aggravée aux Antilles depuis le mouvement social : les réservations enregistrées pour l'été 2009 dans les deux départements s'effondrent de 88 % selon les carnets de commandes des tour-opérateurs.

Les DOM disposent pourtant de nombreux atouts (situation géographique, climat, paysages) qui avaient permis un développement de ce secteur, notamment aux Antilles.

Mais plusieurs éléments constituent aujourd'hui des handicaps :

- la concurrence exercée par les autres destinations touristiques de la Caraïbe (Cuba et République dominicaine notamment) ou de l'océan Indien (Seychelles, Maurice) ;

- la difficulté en matière de desserte aérienne : les professionnels du tourisme soulignent en effet que les DOM sont desservis quasiment exclusivement depuis Orly, alors que les avions en provenance des capitales européennes arrivent à Roissy ;

La desserte des départements d'outre-mer

La mission s'est interrogée sur les raisons de la desserte des DOM depuis Orly.

Il est apparu qu'il s'agit d'un choix des compagnies aériennes, les obligations de service public n'imposant pas un aéroport de départ. Certaines compagnies desservent d'ailleurs les DOM depuis Roissy (Air Austral pour La Réunion) ou depuis la province.

Interrogée par la mission, la compagnie Air France KLM a justifié le choix d'Orly pour la desserte des DOM par le fait que 90 % de la demande de transport provenait de passagers voyageant entre les DOM et la région parisienne, ou les DOM et la province française. L'aéroport d'Orly est celui qui répond le mieux au souhait de cette clientèle, du fait de sa facilité d'accès en Île-de-France, et parce qu'il offre les meilleures correspondances pour la province française.

Entre 2003 et 2005, Air France a cependant affrété des vols au départ de Roissy afin de tester la réponse du marché. Selon la compagnie, les résultats ont été peu concluants : les coefficients de remplissage ont été inférieurs de 10% sur cette période à leur niveau précédent, le trafic à partir de la province française a diminué et aucun accroissement du trafic en provenance d'autres pays européens n'a été constaté.

En dépit des résultats de cette expérience, jugés décevants par Air France, la mission estime que la desserte des DOM à partir de Roissy est essentielle pour assurer la diversification de la clientèle touristique.

- une dépendance trop forte par rapport au marché français, qui représente près de 80 % du chiffre d'affaires de la filière tourisme. Cette dépendance explique la saisonnalité importante du marché : en Martinique, 60 % du chiffre d'affaires annuel du secteur est réalisé sur les quatre premiers mois de l'année civile ;

- le déficit en matière d'accueil et de formation touristique, souligné par l'ensemble des professionnels rencontrés par la mission.

Il est donc indispensable que les acteurs locaux, notamment antillais, mènent une véritable réflexion sur les potentialités de leurs territoires et sur l'offre touristique qui pourrait permettre un véritable « décollage » du secteur. Les représentants du pôle Emploi de la Martinique ont ainsi indiqué aux membres de la mission qu'il serait souhaitable, aux Antilles, de recentrer l'offre touristique vers le haut de gamme ou vers l'éco-tourisme et de lancer des initiatives fortes en matière de formation touristique.

Au-delà de la nécessaire élaboration de projets de développement économique, la mission estime qu'il est nécessaire que ces projets soient conçus de façon coordonnée entre les différents niveaux de collectivité.

La mission a en effet pu constater à plusieurs reprises que les collectivités territoriales lançaient des projets de façon non coordonnée, voire concurrente.

À La Réunion par exemple, le Conseil régional a lancé le plan Réunionnais de Développement Durable (PR2D), le conseil général le Schéma d'Aménagement et de développement durable, tandis que le monde économique concevait « La Réunion Ile Verte ». La multiplication de ces projets de développement concurrents a d'ailleurs conduit le Conseil économique et social régional à élaborer une « synthèse des stratégies macro-économiques ».

Proposition n° 48 : Parvenir à une planification coordonnée entre les différents niveaux de collectivités en matière de projets de développement économique.

(b) L'accompagnement et la formation des chefs d'entreprises

Comme cela a été souligné précédemment, le tissu économique des DOM est marqué par une prépondérance des très petites entreprises et par un taux de mortalité important de ces entreprises.

Les différents interlocuteurs rencontrés par la mission d'information, et notamment les représentants des chambres consulaires, ont souligné que le déficit de formation des chefs d'entreprises ultramarins expliquait en partie le fort taux de mortalité des entreprises.

Bien souvent, en effet, les chefs d'entreprise ne disposent pas des compétences requises en matière de gestion, nécessaires à la pérennisation de leur activité.

La mission estime qu'il revient aux acteurs locaux, tant les collectivités territoriales que les chambres consulaires, de lancer des initiatives en matière d'accompagnement et de formation des chefs d'entreprise.

Plusieurs initiatives ont d'ailleurs été présentées à la mission d'information lors de ses déplacements.

Les chambres consulaires tout d'abord : la chambre de commerce et d'industrie de Guyane a mis en place un dispositif d'aide intitulé « convention d'assistance aux entreprises », visant à accompagner les entreprises pendant les trois premières années d'activité. Un des objectifs affichés de ce dispositif est de « contribuer à réduire le taux de mortalité des jeunes entreprises ». Par la signature de cette convention, le chef d'entreprise peut bénéficier d'un accompagnement individualisé, de sessions d'information sur la notion d'entreprise ou sur l'environnement juridique, fiscal, comptable ou commercial, ou encore de conseils dans une démarche de formation.

Les chambres de commerce et d'industrie de Basse-Terre et de Pointe-à-Pitre, ont pris des initiatives semblables.

Les collectivités territoriales ensuite : elles peuvent encourager la mise en place de pépinières d'entreprises apportant un accompagnement aux chefs d'entreprises.

En Martinique, la CACEM (Communauté d'agglomération du centre de la Martinique) a créé une pépinière d'entreprises proposant des prestations de soutien aux entreprises, facilitant les transferts de technologie et développant des programmes économiques. La gamme de services d'orientation et d'accompagnement de projets est large puisqu'il s'agit d'accompagner le chef d'entreprise pendant la phase de montage du projet de création et d'assurer ensuite un suivi pendant la phase de démarrage de l'entreprise. Cette pépinière a permis à ce jour la création de 54 emplois.

La mission estime qu'au vu de la persistance d'un taux de mortalité élevé des entreprises des DOM, il est nécessaire de renforcer et de généraliser ces initiatives.

Proposition n° 49 : Renforcer les initiatives en termes d'accompagnement et de formation des chefs d'entreprises (pépinières notamment).

(c) La nécessaire programmation des projets structurants

La commande publique joue un rôle essentiel en matière d'activité économique dans les DOM.

À La Réunion, le niveau de la commande publique a ainsi atteint un pic historique en 2009 avec près de 885 millions d'euros. La moyenne annuelle est également très élevée, atteignant près de 500 millions d'euros.

Cette situation crée une situation de dépendance pour les petites entreprises vis-à-vis des commandes des collectivités territoriales.

Le chantier de la route des Tamarins a révélé les conséquences de cette dépendance. Ce « chantier du siècle » a duré 6 ans (mai 2003-juin 2009), a coûté près de 1,1 milliard d'euros supportés à 85 % par la région et a permis la création de 3 000 emplois directs et indirects. Cette route de 34 kilomètres, comprenant 120 ouvrages d'art destinés à enjamber les ravines, vise à délester la route côtière particulièrement encombrée et à assurer le développement du Sud de l'île.

Il a conduit les petites entreprises à de lourds investissements, facilités par le dispositif de défiscalisation. Différents témoignages recueillis par la mission ont mis en avant les difficultés éprouvées aujourd'hui, au terme du chantier, par ces entreprises.

La mission considère qu'il est nécessaire que les collectivités territoriales, au-delà des contrats de plan les liant à l'État, assurent une réelle visibilité de la commande publique sur le moyen terme, en lien avec les chambres consulaires et les représentants des petites entreprises, par une programmation pluriannuelle des projets structurants.

Proposition n° 50 : Adoption par les collectivités territoriales d'une programmation pluriannuelle des projets structurants afin d'assurer une véritable visibilité pour les petites entreprises.

c) Une priorité : la formation professionnelle doit fédérer toutes les énergies

L'organisation française de la formation professionnelle est marquée par un état des lieux alarmant, en raison de sa complexité, de son cloisonnement et d'un important corporatisme129(*).

Ce constat, commun entre la métropole et l'outre-mer, concerne notamment la « gouvernance » du système. « Il n'y a plus de pilote dans l'avion » : telle a d'ailleurs été la formule employée par M. Jacques Delors en 2007 devant la mission d'information du Sénat sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle. Ainsi, au niveau régional, la difficulté d'articuler la logique territoriale avec la logique de branche ne permet souvent pas de rassembler, à la même table de négociation, les partenaires les mieux à même de définir les actions de formation les plus adaptées.

(1) La taille et l'isolement relatif des départements d'outre-mer doivent permettre de trouver des solutions rapides et adaptées

Le nombre de personnes sans qualification est particulièrement élevé dans les DOM : 40 % contre 17 % en métropole. En 2007, de 26 % à 58 % des jeunes, selon les DOM, ont quitté le système scolaire sans diplôme, soit deux à trois fois plus qu'en métropole, et plus du quart des jeunes qui travaillent ne sont pas diplômés. Le chômage est une préoccupation majeure, puisque son taux est supérieur à 20 % dans les DOM, alors que la moyenne nationale était inférieure à 8 % à la fin de 2008. La Réunion est le département le plus touché par le chômage bien qu'il soit également celui qui a connu l'évolution la plus positive : il y est passé d'environ 30 % sur la période 2001-2005 à 24,2 % en 2007. La baisse constatée dans les autres DOM est moins forte, mais leur niveau de départ était plus bas que celui de La Réunion : environ 23 % à la Martinique ou en Guadeloupe. La situation de l'emploi est également marquée par un taux de chômage des jeunes très élevé : il touchait par exemple 48,9 % des 15-24 ans à La Réunion en 2008.

Les handicaps structurels sont connus : un tissu économique fragile, principalement composé de très petites entreprises, des filières peu organisées et émiettées, des collectivités territoriales aux ressources fiscales limitées. De plus, les bassins de population et les territoires sont restreints ; les demandeurs de formation professionnelle ne peuvent pas, comme en métropole, faire quelques dizaines ou centaines de kilomètres pour trouver une formation qui leur convient.

Alors que la gouvernance de l'ensemble du système de formation professionnelle a été identifiée comme une cause majeure de dysfonctionnements, ces handicaps peuvent justement se transformer en moyens du changement. Sur des territoires restreints, le nombre des acteurs est limité ; ils peuvent donc plus facilement « se retrouver autour d'une table » et harmoniser leurs politiques : la contrainte territoriale rend possible une concertation régulière et approfondie.

Proposition n°51 : Réunir une conférence permanente de la formation professionnelle rassemblant l'ensemble des acteurs publics et privés.

(2) La mobilité au service de la formation et de l'insertion professionnelles
(a) La mobilité, essentielle pour les habitants, doit aussi s'orienter vers les pays proches pour en améliorer l'efficacité

Si la gouvernance du système est améliorée, il n'en reste pas moins que les DOM, en raison de la taille de la population et des territoires et de leur éloignement d'autres lieux de formation potentielle, ne peuvent pas fournir une palette suffisante de formations, qui ne peuvent ni être trop spécialisées, ni couvrir tout le spectre des besoins, sauf à organiser, à un coût prohibitif, des stages pour un ou deux bénéficiaires.

En conséquence, la mobilité est un élément consubstantiel du système de formation professionnelle outre-mer.

Tel est l'objet du passeport mobilité, créé en 2002, destiné à permettre aux personnes résidant dans une collectivité territoriale d'outre-mer de suivre une formation en dehors de celle-ci. Dans son volet formation et insertion professionnelle, le passeport mobilité bénéficie en effet aux jeunes de dix-huit à trente ans admis en formation professionnelle en métropole pour un stage de plus de trois mois, titulaires d'un CDI ou d'un CDD de plus de six mois ou qui passent en métropole les oraux des concours de catégorie A et B de la fonction publique ou d'entrée aux grandes écoles. Le passeport mobilité a connu un grand succès, notamment dans son volet formation et insertion professionnelle - 35 000 passeports délivrés - qui a coûté 5 millions d'euros en 2007. Ce résultat reste cependant limité au regard des besoins importants et du public visé par cette politique.

Réformant globalement la politique de continuité territoriale de l'État, la LODEOM a tout de même conservé un « passeport mobilité formation professionnelle » au sein du nouveau fonds de continuité territoriale.

En ce qui concerne la formation professionnelle, il semble essentiel de multiplier les possibilités de stages dans les pays voisins des DOM. De telles formations posent naturellement le problème de la langue, mais on peut estimer que la nature des tissus économiques y est plus proche qu'avec la métropole, avec des secteurs prioritaires communs : tourisme, pêche, agriculture (exemple de la canne ou de la banane), développement durable etc. De plus, par le biais de l'éducation et de la formation, les relations personnelles, puis professionnelles, sont plus aisées à nouer. En outre, la différence de coût permettrait de faire bénéficier plus de personnes des dispositifs de mobilité et de formation.

Enfin, l'ensemble des interlocuteurs rencontrés par la mission, à Paris ou lors de ses déplacements, ont insisté sur la nécessité de passer d'une logique de la demande à une logique de l'offre. Les dispositifs de formation professionnelle doivent être conçus et organisés selon les besoins réels de l'économie pour les années à venir.

Proposition n°52 : Améliorer le financement de la mobilité des stagiaires en formation professionnelle, dans le cadre national mais aussi dans l'environnement régional, en adaptant l'offre aux besoins réels.

(b) L'ANT : un opérateur peu performant, mais en transformation
(i) Des missions ambitieuses, des résultats très limités

Créée en 1982 pour remplacer le bureau pour le développement des migrations intéressant les DOM (BUMIDOM), qui avait été mis en place par Michel Debré en 1963, l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) a pour objet de veiller à l'insertion professionnelle des personnes, en particulier les jeunes, résidant habituellement outre-mer.

À ce titre, elle a pour mission principale de favoriser la formation professionnelle en mobilité hors de leur région d'origine, et l'accès à l'emploi, de ces personnes. Elle doit leur permettre d'accéder à une spécialisation de leurs qualifications professionnelles et compenser les handicaps structurels des DOM, par exemple en termes d'isolement géographique.

Comme l'a résumé M. François-Xavier Bieuville, son directeur général, elle a pour vocation d'être « un assembleur de parcours », en identifiant les centres de formation pertinents, en orientant les candidats, en finançant leur mobilité et en leur assurant un accompagnement et un suivi pédagogique.

Lors de son audition par la mission, le directeur général de l'agence a donné les statistiques suivantes : 4 742 mesures de formation entreprises en 2008 pour 3 790 stagiaires, dont 88 % de moins de 30 ans, et un taux d'insertion des stagiaires dans l'emploi de seulement 37 %. Il est évident que l'action de ANT, quels que soient les efforts déployés, n'est pas à la hauteur des défis à relever. Outre la faiblesse du nombre de bénéficiaires, on peut noter la grande dispersion des domaines professionnels de formation.

Répartition en domaines professionnels des stagiaires de l'ANT en 2007
(Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Wallis-et-Futuna, Nouvelle-Calédonie et Saint-Pierre-et-Miquelon)

Pour faire face à ses missions, l'ANT a disposé, en 2008, d'un budget de 36 millions d'euros, provenant de l'État, des collectivités territoriales et de l'Union européenne, via le fonds social européen. Ses effectifs comprenaient 126 agents repartis dans quinze implantations, dont une par DOM.

En analysant de manière plus détaillée « l'état synthétique des coûts de la mobilité », transmis par l'ANT à la mission, plusieurs questions financières se posent :

sur les 36,4 millions d'euros de recettes en 2007, seuls 17 millions proviennent de l'État, soit 47 %. 12,3 millions proviennent des collectivités territoriales, principalement le conseil régional de La Réunion pour 8 millions, et 5,5 millions du fonds social européen ;

- la subvention du secrétariat d'État à l'outre-mer destinée à financer les charges de service public de l'agence (7,3 millions d'euros) ne suffisent pas à couvrir ses charges de fonctionnement (10,7 millions) ;

- les nombreux autres financeurs de la mobilité professionnelle outre-mer, dont l'État au travers d'autres missions que celle consacrée spécifiquement à l'outre-mer, apportent de leur côté 36,7 millions d'euros, soit le même montant que l'ensemble des actions de l'ANT ;

les dépenses de fonctionnement de l'agence représentent 29 % de l'ensemble de ses charges en 2007.

Dépenses de l'ANT : 36,3 millions d'euros en 2007

(ii) La signature de la convention d'objectifs et de moyens 2009-2011 : un nouveau souffle pour l'ANT ?

Les perspectives de l'ANT pour les années à venir ont été définies dans une nouvelle convention d'objectifs et de moyens signée le 30 avril dernier avec l'État pour la période 2009-2011, avec pour objet d'ancrer davantage son action « dans une démarche de performance ». Cette convention s'inscrit dans le cadre de la réforme de la politique de formation en mobilité, prévue par la LODEOM. Selon le secrétariat d'État à l'outre-mer, l'ANT va gérer seule l'attribution d'environ 25 000 aides à la mobilité des jeunes chaque année (prise en charge du billet d'avion, financement de la formation, attribution d'une allocation mensuelle quand les ressources du jeune sont insuffisantes). Son budget devrait en conséquence, selon la même source, passer à 100 millions d'euros.

Surtout, la logique de fonctionnement devrait être inversée, l'agence passant d'une politique de la demande ou du guichet à une politique de l'offre. De plus, l'ANT doit individualiser plus fortement les parcours des stagiaires pour améliorer leur accession à un emploi durable.

La nouvelle convention fixe d'ailleurs un certain nombre d'objectifs :

- en matière de formation professionnelle en mobilité (lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi, améliorer la qualification de la population, améliorer l'impact de la mobilité sur le développement de l'emploi dans les secteurs en tension) ;

- en matière de fonctionnement de la structure (optimiser l'efficience des dispositifs de formation professionnelle en mobilité, améliorer la qualité des prestations rendues, optimiser l'efficience du fonctionnement de l'ANT). La réussite de ces objectifs passe par une réflexion sur ses structures, en concertation avec les organisations syndicales, sur les lieux d'implantation, sur le rôle des délégués régionaux et sur les métiers mêmes de l'insertion professionnelle ;

- en matière d'organisation ;

- en matière de continuité territoriale et de mobilité des ultramarins.

Le secrétaire d'État à l'outre-mer a également annoncé qu'un concours allait être lancé pour changer le nom de l'agence.

En ce qui concerne le budget, il est difficile à ce stade, en raison des annonces gouvernementales et de la transformation de l'agence en opérateur unique de l'État pour la mobilité et la continuité territoriale, d'en anticiper l'évolution. Mais la convention d'objectifs et de moyens ne semble pas particulièrement ambitieuse :

 

Réalisation
2007

Cible
2011

Projet initiative jeune, volet mobilité
(nombre de nouveaux bénéficiaires)

3 280

3 050

Formation individuelle en mobilité
(nombre de nouveaux bénéficiaires)

991

1 000

Passeport mobilité formation
(nombre de bénéficiaires de billets d'avion)

3 715

4 170

Outre celles des moyens et du nombre de bénéficiaires des dispositifs de la mobilité, diverses questions restent à approfondir. Il sera ainsi nécessaire de renouveler et de renforcer les partenariats de l'agence avec l'ensemble des acteurs du secteur, notamment avec les conseils régionaux compétents en matière de formation professionnelle depuis la décentralisation. L'articulation avec la « chaîne » de la formation doit être mieux organisée et intégrer une plus grande coordination. À La Réunion, une expérimentation a été lancée par la création d'un comité de pilotage de la mobilité regroupant les collectivités locales, Pôle emploi, l'État et l'ANT.

Enfin, l'ANT travaille déjà avec le service militaire adapté pour organiser la mobilité ou la formation de ces volontaires après leur passage au SAM. Cette articulation doit également être renforcée, notamment en prévision de l'augmentation du nombre de jeunes accueillis dans ce cadre.

(3) Le service militaire adapté : un modèle pour un public par définition restreint
(a) Le succès du service militaire adapté
(i) Le « chaînon manquant »

Le service militaire adapté (SMA) a été créé, à l'initiative de Michel Debré, en 1961 aux Antilles et en Guyane, avant d'être étendu à la quasi-totalité des collectivités d'outre-mer.

Comme l'a rappelé le colonel Jean-Michel Luccitti, chef d'état-major du commandement du service militaire adapté, lors de son audition par la mission d'information, il s'agissait à l'époque de conjuguer les obligations du service national avec un besoin en formation professionnelle et en développement économique des collectivités d'outre-mer.

Lors de la suspension de la conscription en 1996, le dispositif du SMA a été maintenu mais ses missions ont évolué. Si sa mission première était d'assurer, dans un environnement à caractère militaire, une formation professionnelle à de jeunes ultramarins volontaires en difficulté, il contribue désormais également, par le biais de chantiers d'application, au développement économique des départements et collectivités d'outre-mer, ainsi qu'à la protection civile, notamment lors des catastrophes naturelles.

Le SMA s'adresse à de jeunes ultramarins, garçons ou filles, âgés de dix-huit à vingt-six ans, souvent sans diplôme ou en situation d'échec scolaire et n'ayant que peu de chances de trouver un emploi. Si l'engagement à servir dans le SMA est fondé sur le volontariat, il existe une procédure de sélection afin de vérifier que le candidat répond aux critères fixés, y compris en termes de conditions d'aptitude physique, et qu'il n'a pas eu de démêlés trop lourds avec la justice.

Son objectif est de permettre à un jeune en difficulté de recevoir une formation de base, afin de lui permettre ensuite d'obtenir un diplôme ou de trouver un emploi. Ce dispositif constitue pour ce profil de jeunes, selon l'expression du colonel Luccitti, le « chaînon manquant » entre la formation initiale et la vie professionnelle. En outre, l'offre de formation, assurée par des militaires ou des enseignants détachés de l'éducation nationale, est différente et adaptée selon les territoires

Au total, plus de 120 000 jeunes sont passés par le SMA depuis sa création en 1961. Aujourd'hui, trente-sept métiers sont proposés dans des secteurs de forte demande de main-d'oeuvre tels que le bâtiment, la restauration, la sécurité, la pêche ou le tourisme.

(ii) Un dispositif qui a fait ses preuves

Le service militaire adapté peut se prévaloir d'un incontestable succès : le bilan 2008 fait ainsi apparaître un taux d'insertion de 80 % pour l'ensemble des jeunes incorporés. Actuellement, près des deux tiers des volontaires s'insèrent directement dans un emploi à l'issue du SMA.

En 2008, le SMA a concerné 2 900 jeunes ultramarins volontaires (dont un quart de jeunes filles) répartis dans les sept unités situées à la Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, auxquelles s'ajoute une unité en métropole située à Périgueux.

Entre 30 % et 40 % peuvent être considérés comme illettrés et 75 % ne détiennent pas le brevet des collèges.

Le SMA dispose actuellement d'environ 700 personnels d'encadrement, en majorité des militaires détachés par le ministère de la défense, ainsi que d'un état-major.

Son budget est de 124 millions d'euros en 2009, comprenant des dotations de l'État, des subventions de l'Union européenne et des collectivités d'outre-mer.

Au-delà du bilan quantitatif en termes d'insertion professionnelle, il est important de souligner que le SMA joue ainsi un rôle notable pour insérer le volontaire dans la société et l'accent est mis durant l'année de stage, non seulement sur la formation, mais aussi sur le comportement et les règles de vie à respecter en société. La formation globale proposée par le SMA est ainsi fondée sur la rupture que supposent l'acte d'engagement et la vie en internat dans une enceinte militaire. D'ailleurs, le SMA met plus l'accent sur « l'employabilité » des jeunes volontaires que sur l'accès direct à un emploi précis.

(b) De nouveaux objectifs bien ambitieux
(i) Un dispositif promis à un bel avenir : les annonces gouvernementales

Au moment de la crise en Guadeloupe, le Président de la République a annoncé, lors d'une rencontre le 19 février 2009 avec les élus d'outre-mer, plusieurs mesures, dont le doublement du nombre des volontaires du SMA :

« Pour mieux prendre en compte les jeunes qui sortent du système scolaire sans qualification, l'État va faire monter en puissance son service militaire adapté (SMA). Ce dispositif, qui a presque 50 ans, est tout à fait exemplaire. Il forme, chaque année, près de 3 000 jeunes ultramarins avec un taux d'insertion professionnelle de 79% ! Je souhaite que l'on double le nombre de jeunes (6000) formés d'ici trois ans. »

Les perspectives d'avenir du SMA s'articulent ainsi autour de deux grands chantiers :

- la réduction du format des implantations : actuellement au nombre de 28, elles sont encore réparties selon un schéma hérité de la période de la conscription, notamment à La Réunion, en Guyane et en Polynésie française. La rationalisation de la carte des implantations devrait permettre de réduire les coûts de fonctionnement et de soutien. Parallèlement, le secrétaire d'État à l'outre-mer a annoncé l'ouverture prochaine d'une unité à Wallis-et-Futuna et d'une autre à Saint-Martin ;

- le doublement du nombre de places offertes : en passant de 2 900 actuellement à 6 000 à l'horizon 2012.

(ii) Jusqu'où ne pas compromettre un dispositif aujourd'hui performant ?

Pour faire face à l'objectif de doublement de la capacité d'accueil du SMA, le Gouvernement envisage de réduire la durée de formation, qui passerait de douze à huit mois.

Si le choix de la durée de formation peut être adapté au type de formation et aux besoins des stagiaires, la mission s'est interrogée sur la pertinence d'une réduction de cette durée, qui serait plus décidée selon des contraintes budgétaires que selon des critères d'efficacité.

La mission demande en conséquence à ce que la qualité de la formation et le niveau des résultats ne soient pas dégradés en diminuant, à l'occasion du doublement du nombre de places, la durée de la prise en charge des volontaires.

Lors de son audition, le colonel Jean-Michel Luccitti a reconnu que la réduction de la durée du service militaire adapté de douze à huit mois avait déjà été retenue, au moment où l'objectif était simplement de passer de 3 000 à 4 000 postes offerts. Il a également admis qu'elle ne serait pas à elle seule suffisante pour répondre à l'engagement présidentiel de doubler le nombre de postes en trois ans et qu'il faudrait revoir les partenariats et les cycles de formation.

En tout état de cause, il paraît irréaliste de passer au-dessous de huit mois sans faire peser un risque sérieux sur la qualité de la formation.

Un autre défi majeur du SMA consiste à inciter davantage de jeunes, à la sortie du SMA, à suivre une formation professionnelle plutôt qu'à rechercher immédiatement un emploi, alors qu'ils ne sont actuellement qu'un tiers seulement à le faire. Cet approfondissement de la formation, notamment la délivrance d'une formation diplômante, passe par des partenariats plus étroits avec les différents organismes de formation professionnelle et l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer.

D'autres partenariats doivent également être maintenus en amont du dispositif, afin d'identifier et de continuer de recruter les jeunes particulièrement en difficulté.

Proposition n°53 : Conforter le rôle et les missions du service militaire adapté.

B. L'IMPÉRATIF D'UNE MEILLEURE INSERTION RÉGIONALE DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER, NON EXCLUSIF DU MAINTIEN D'UN LIEN DE CONTINUITÉ RENFORCÉ AVEC LA MÉTROPOLE ET L'UNION EUROPÉENNE

1. Renforcer le lien de continuité territoriale

La continuité territoriale est une préoccupation majeure pour les ultramarins.

Les déplacements de personnes, essentiellement des résidents de ces collectivités, entre leur collectivité d'origine et la métropole sont en effet indispensables pour maintenir les liens familiaux, permettre aux étudiants de se former ou de trouver un premier emploi et pour donner une réalité concrète aux liens entre la métropole et ses territoires les plus éloignés.

Toutefois cette conception restreinte de la mobilité, axée uniquement sur les personnes et les liens avec la métropole, néglige d'autres aspects très importants pour le développement de ces départements. Une acceptation élargie est donc aujourd'hui plus que jamais nécessaire.

a) La continuité territoriale : une exigence de service public d'accessibilité des personnes
(1) Des dispositifs de continuité territoriale imparfaits

Deux dispositifs contribuent actuellement à l'objectif de continuité territoriale : la dotation de continuité territoriale et le passeport mobilité. Ils sont uniquement axés sur la mobilité des personnes et n'ont pas donné tous les résultats attendus. La LODEOM a adopté une réforme de ces dispositifs, dont il sera nécessaire de mesurer l'impact pour la population.

Le passeport mobilité, créé en 2002, est destiné à permettre aux personnes résidant dans une collectivité territoriale d'outre-mer de suivre une formation en dehors de celle-ci. Il bénéficie aux Français et aux ressortissants de l'Union européenne résidant habituellement dans les collectivités territoriales d'outre-mer suivantes : Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Nouvelle-Calédonie.

Dans son volet destiné aux étudiants, le passeport mobilité est constitué par l'avance du billet ou le remboursement du coût du transport aérien dans la classe la plus économique, pour un aller-retour par année universitaire ou scolaire du lieu de départ jusqu'à l'aéroport le plus proche de l'établissement de formation de destination. Sont éligibles les étudiants de moins de vingt-six ans qui suivent en métropole ou en outre-mer des études qui ne sont pas dispensées ou sont saturées dans leur département ou territoire d'origine.

Dans son volet formation et insertion professionnelle, le passeport mobilité bénéficie aux jeunes de dix-huit à trente ans admis en formation professionnelle en métropole pour un stage de plus de trois mois, titulaires d'un CDI ou d'un CDD de plus de six mois ou qui passent en métropole les oraux des concours de catégorie A et B de la fonction publique ou d'entrée aux grandes écoles.

Le passeport mobilité a connu un grand succès et une rapide notoriété : plus de 95 000 passeports ont été délivrés au total, dont 60 000 pour les étudiants et 35 000 pour les jeunes en formation ; 5 000 dossiers ont été traités en 2003, 17 500 en 2007. En 2007, le passeport mobilité étudiants a coûté 17 millions d'euros et le passeport mobilité insertion formation 5 millions. Ce coût augmente sensiblement chaque année, notamment en raison de la démographie, de l'élévation du nombre de bacheliers, de l'absence de conditions de ressources ou de la difficulté à mener une négociation tarifaire avec les compagnies aériennes.

Le passeport destiné aux étudiants est géré par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) dans les DOM et par les services déconcentrés de l'État dans les autres territoires.

Le passeport destiné à l'insertion et à la formation professionnelle est géré par l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer, le comité national d'accueil et d'actions pour les Réunionnais en mobilité ou par les services déconcentrés de l'État.

Par ailleurs, la loi n° 2003-660 de programme pour l'outre-mer a créé la dotation de continuité territoriale, versée par l'État aux régions de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, à la collectivité départementale de Mayotte, aux collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin et à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Cette dotation, destinée à faciliter les déplacements des résidents des collectivités concernées entre leur territoire et la métropole et, dans certaines circonstances, les déplacements de non-résidents, a disposé d'un budget de 33,3 millions d'euros en 2008, mais elle a été vivement critiquée par la Cour des comptes en raison de son inégale application, des effets d'aubaine qu'elle a pu susciter et du déficit d'évaluation de l'ensemble du dispositif.

Depuis 2007, la consommation des crédits est nettement supérieure à la dotation annuelle en raison de la montée en charge du dispositif et du report des années antérieures.

en 2007

Dotation
en millions d'euros

Crédits consommés
en millions d'euros

Nombre
de bons émis

Guadeloupe

6,2

4,9

28 788

Martinique

5,2

11,4

35 121

Réunion

8,6

20,0

38 730

Saint-Pierre-et-Miquelon

0,1

0,2

703

Mayotte

1,7

2,4

3 609

Wallis-et-Futuna

0,3

0,3

1 271

Polynésie française

4,3

3,7

3 530

Nouvelle-Calédonie

4,1

4,8

9 801

Total

30,5

47,7

121 553

En raison des déficiences du dispositif existant, la LODEOM a regroupé les deux dispositifs - passeport mobilité et dotation de continuité territoriale - dans un nouveau fonds de continuité territoriale, pour harmoniser les conditions générales d'attribution de l'aide à la mobilité des personnes d'outre-mer, en conservant cependant trois mécanismes :

une « aide à la continuité territoriale », destinée à financer des titres de transport ;

un « passeport mobilité études » destiné aux étudiants de l'enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l'enseignement secondaire. Cette aide est attribuée aux étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur lorsque l'inscription dans cet établissement est justifiée par l'impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire, pour la filière d'étude choisie, dans la collectivité de résidence ;

un « passeport mobilité formation professionnelle » destiné aux personnes bénéficiant d'une mesure de formation professionnelle en mobilité. Cette aide est attribuée aux personnes poursuivant une formation professionnelle, prescrite dans le cadre de la politique de l'emploi, en dehors de leur collectivité de résidence, faute de disposer dans celle-ci de la filière de formation correspondant à leur projet professionnel. Elle concourt également au financement des frais d'installation et de formation. Elle peut permettre l'attribution aux stagiaires d'une indemnité mensuelle.

Ces aides sont soumises à une éligibilité sous plafond de ressources. Elles sont étendues aux liaisons régionales entre collectivités d'outre-mer ou aux liaisons intérieures à une collectivité, dès lors qu'une difficulté particulière existe pour accéder à une partie du territoire.

Si l'aide à la continuité territoriale est limitée par la loi aux déplacements vers la métropole ou entre collectivités d'une même zone géographique ou à l'intérieur d'une même collectivité en raison des difficultés particulières d'accès à une partie de son territoire, les deux autres dispositifs ne sont pas limités par la loi à une telle continuité territoriale franco-française.

(2) Un service public d'accessibilité des personnes encore à construire

En dehors des bénéficiaires des dispositifs qui viennent d'être rappelés, la question qui reste posée est celle de la mobilité des personnes entre les DOM et l'hexagone, indépendamment des motifs d'études ou de formation professionnelle.

Les familles ultramarines sont tributaires des tarifs, souvent très élevés notamment pour les périodes de congés, pratiqués par les compagnies aériennes, dans une absence de réelle concurrence.

Comme on l'a en effet évoqué précédemment, la concurrence est limitée dans le domaine du transport aérien entre la métropole et les DOM, la compagnie Air France KLM disposant d'une position dominante aux Antilles et surtout en Guyane. L'ouverture d'une liaison entre la métropole et la Guyane par Air Caraïbes en décembre 2008, marché sur lequel Air France disposait jusque là d'une position monopolistique, a conduit à une baisse de 15 % à 25 % des tarifs, selon les données fournies par l'antenne guyanaise de l'IEDOM.

À ce sujet, M. Patrick Karam, Délégué interministériel à l'égalité des chances des Français d'outre-mer a mis en avant, lors de son audition par la mission, les négociations engagées par la Délégation avec les compagnies aériennes pour faire baisser les prix et libérer des places pendant les congés scolaires d'été, ou obtenir de meilleurs tarifs pour les voyages liés aux deuils et en faveur des ultramarins les plus défavorisés.

Ces négociations ont abouti à la signature de chartes d'engagement volontaires le 22 janvier 2009 par les dirigeants des compagnies Air France-KLM, Corsair et Air Caraïbes : ces chartes, valables trois ans, comprennent des engagements de diminution des tarifs pratiqués.

Mais compte tenu du caractère encore limité et ponctuel des baisses ainsi concédées, cette question mériterait un engagement plus fort des services de l'État afin d'ouvrir davantage ce marché aérien. Les périodes de vacances scolaires notamment sont particulièrement « tendues », avec l'effet amplificateur des congés bonifiés.

On rappellera que ce dispositif permet aux fonctionnaires d'outre-mer de rejoindre régulièrement leurs terres natales. Institués en 1978, les congés bonifiés représentent 65 jours répartis entre 35 jours de congés annuels et 30 jours de bonification (dimanche, fêtes et durée du voyage inclus) qui peuvent être pris tous les 2 ou 3 ans, selon les administrations. Les frais de prise en charge, qui concernent l'agent titulaire lui-même, son conjoint (selon revenus) et ses enfants, comportent le financement du voyage aérien et une majoration de revenu pour la période correspondante.

Une réforme de ce dispositif a été annoncée fin 2008 pour simplifier les conditions exigées afin de bénéficier de ce dispositif et offrir aux fonctionnaires ultramarins plus de souplesse et de facilité dans la mise en oeuvre de cet avantage.

Si les fonctionnaires disposent donc de cet avantage non négligeable, les personnes du secteur privé n'ont pas les mêmes facilités et la question financière peut être un réel frein à la mobilité.

Or il s'agit d'une préoccupation forte des ultramarins, qui va au-delà de la simple question des transports et du prix du billet d'avion, car elle concerne le maintien des liens avec leurs racines, leurs familles, leurs cultures.

Ce maintien d'un lien étroit est souvent motivé par l'idée du retour, généralement à l'issue de la vie professionnelle, phénomène connu dans les DOM sous l'appellation des « retour retraites ».

Une telle perspective se heurte, cependant, à de nombreuses difficultés pratiques comme celle de l'insuffisante offre de logements dans les DOM ou, plus largement, celui des différences dans les dispositifs sociaux existant encore en métropole dont le régime diffère de ceux applicables dans les DOM.

Ces considérations soulignent le fait qu'un service public d'accessibilité des personnes reste encore à construire entre les DOM et l'hexagone.

Par ailleurs, on rappellera que la question de la mobilité ne doit pas être appréhendée que sous l'angle des trajets avec la métropole mais doit aussi être envisagée au niveau régional, notamment pour les étudiants.

La faible intégration régionale de l'éducation dans les DOM alors que leur environnement constitue un atout, conduit à proposer la création d'un dispositif « Erasmus régional » pour les étudiants ultramarins.

Celui-ci doit devenir un élément de leur « statut » et une étape vivement encouragée de leur formation.

Comme pour l'Erasmus européen, il doit permettre d'accéder à des cursus et à des stages, mais dans leur environnement géographique et culturel proche.

Ce dispositif fonctionnerait pour la zone Caraïbe et celle de l'océan Indien sur le modèle du système européen afin de permettre le resserrement des liens inter-universitaires et de mobilité pour les étudiants et leur permettre de se former dans le cadre de programmes adaptés aux réalités régionales des DOM.

Il pourrait s'inscrire dans la nouvelle programmation stratégique des crédits de coopération régionale de la France qui vise notamment à renforcer l'intégration régionale des DOM par le resserrement des liens interuniversitaires et la multiplication des échanges d'étudiants, de professeurs et de chercheurs.

Ce projet serait complémentaire avec la création de grands pôles universitaires francophones dans ces départements.

b) Pour une acception élargie du principe de continuité territoriale

La mission estime que le principe de continuité territoriale doit être appréhendé aujourd'hui de façon large et ne pas viser seulement les déplacements de personnes entre la métropole et les DOM.

(1) La continuité des biens

S'il est nécessaire d'assurer des liaisons régulières à un tarif raisonnable entre la métropole et les DOM, il est également indispensable d'assurer un approvisionnement régulier et à moindre frais des DOM en matière de biens.

L'approvisionnement des DOM s'effectue aujourd'hui à partir de la métropole, très majoritairement par le biais du fret maritime. Le fret aérien ne représente en effet, selon les informations du secrétariat d'État à l'outre-mer, que 0,5 à 0,7 % des échanges extérieurs des DOM.

Comme cela a été souligné précédemment, la concurrence est limitée dans ce secteur et cette situation semble peser sur les tarifs : la compagnie CMA CGM dispose d'une position dominante, notamment sur les destinations des Antilles et de la Guyane.

Cependant M. Christian Garin, président des Armateurs de France, a estimé, lors de son audition par la mission, que les armateurs assuraient une véritable continuité territoriale en matière de biens pour les DOM, jugeant qu'ils avaient mis en place un trafic « sur mesure ». Les armateurs ont notamment souligné l'adaptation des rotations des navires afin de permettre l'exportation des bananes martiniquaises vers la métropole. La régularité de rotation offrirait ainsi une desserte comparable à celle en vigueur pour l'ensemble du territoire métropolitain.

Afin d'assurer une réelle continuité territoriale en matière de biens, la mission estime que les efforts des armateurs doivent être soutenus, que la concurrence doit être renforcée dans ce secteur, les services de l'État compétents en matière de concurrence devant assurer un contrôle effectif des pratiques concurrentielles.

(2) La continuité intra- et inter-DOM

Au-delà de la nécessaire continuité territoriale entre les DOM et la métropole, la mission estime indispensable qu'une véritable continuité territoriale existe à l'intérieur même de ces départements et entre ces départements.

La mission a pu constater les difficultés d'accès à certaines zones des DOM :

- ces difficultés concernent les territoires souffrant de double -voire de triple130(*)- insularité, à l'exemple des îles du Sud de la Guadeloupe (Marie-Galante, îles des Saintes et de la Désirade). Ces îles sont aujourd'hui accessibles essentiellement en bateau, à partir des Abymes. Leur approvisionnement en biens et le flux de passagers sont tributaires des rotations effectuées par les deux sociétés privées qui se partagent le marché. Ces rotations sont très peu nombreuses (deux rotations par jour uniquement) ;

- la continuité territoriale reste également un défi en Guyane, du fait de l'immensité de son territoire. La mission a pu le constater lors de son déplacement : du fait des difficultés en matière d'accès routier, elle a ainsi utilisé le transport aérien pour relier certaines localités excentrées comme Saint-Georges-de-l'Oyapock. Une des priorités pour le développement de la Guyane doit être, comme le soulignent les élus guyanais, d'en assurer le désenclavement.

La continuité territoriale doit également être renforcée entre les DOM eux-mêmes. Au-delà des liaisons aériennes existant aujourd'hui entre la Guadeloupe et la Martinique, le transport maritime de passagers est en effet très peu développé : depuis la crise sociale du début de l'année 2009, seule une compagnie privée est présente sur ce marché, avec un seul navire.

Cette extension du principe de continuité territoriale aux déplacements intra-DOM et inter-DOM a été prise en compte dans le cadre de la LODEOM. En effet, l'aide à la continuité territoriale bénéficiera non seulement aux déplacements vers la métropole mais également aux déplacements entre collectivités d'une même zone géographique (notamment aux déplacements entre les deux départements antillais) ou à l'intérieur d'une même collectivité en raison des difficultés particulières d'accès.

(3) La continuité numérique

Le principe de continuité territoriale doit aujourd'hui être également élargi à la continuité numérique.

Certains DOM souffrent en effet de la « fracture numérique ». Si La Réunion et la Martinique ont un taux de pénétration du haut débit comparable au niveau national, la Guyane et la Guadeloupe sont très en retard dans ce domaine.

Taux de pénétration du haut débit (2006)

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Taux national (2007)

5 à 10 %

44 %

5 à 6 %

40 %

43 %

Source : Secrétariat d'État à l'outre-mer

Cette situation freine le développement des départements concernés et il est nécessaire d'y remédier.

La LODEOM a pris en compte ce nouvel aspect de la continuité territoriale : les câbles sous-marins, moyen le plus adapté techniquement pour relier les DOM aux réseaux mondiaux, ont en effet été rendu éligibles au dispositif de défiscalisation. Ce dispositif devrait encourager la résorption de la fracture numérique.

Le projet de câble numérique antillais lancé à l'initiative de la Guadeloupe, qui sera évoqué dans la suite du présent rapport, a le même objectif.

2. Pour une approche renouvelée des relations avec l'Union européenne

Qu'il s'agisse de la continuité territoriale et de l'insertion régionale, du développement économique ou des questions environnementales, l'Union européenne présente une importance particulière pour les DOM.

Afin d'étudier les principaux sujets européens intéressant les départements français d'outre-mer, une délégation de la mission commune d'information s'est donc rendue à Bruxelles131(*), le mercredi 15 avril 2009.

Ce déplacement a permis aux membres de la mission de s'entretenir avec le conseiller chargé de ce dossier à la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, les représentants des différents services de la Commission européenne (directions générales chargées respectivement de la politique régionale, du commerce, du développement et de la fiscalité) et du cabinet de la Commissaire européenne chargée de la politique régionale, Mme Danuta Hübner, ainsi que des représentants des autres régions ultrapériphériques et d'Eurodom, association représentant les intérêts économiques des quatre départements français d'outre-mer à Bruxelles.

Grâce à ces entretiens, la délégation sénatoriale a pris toute la mesure du resserrement des marges de négociation auprès des instances européennes qui résultent de l'élargissement à des pays au niveau de vie souvent inférieur à celui constaté dans nos DOM, ainsi que du contexte de crise économique mondiale.

Dans ce contexte, une meilleure prise en compte de la spécificité des DOM au niveau européen apparaît urgente.

a) Le statut de région ultrapériphérique : une chance pour les départements d'outre-mer

L'Union européenne distingue deux catégories de collectivités d'outre-mer : les « régions ultrapériphériques » (RUP) et les « pays et territoires d'outre-mer » (PTOM). Cette distinction entraîne des conséquences importantes, puisque si les régions ultrapériphériques font partie intégrante de l'Union européenne, les pays et territoires d'outre-mer sont, quant à eux, considérés comme des pays tiers au regard du droit communautaire.

(1) Une spécificité reconnue tardivement par l'Union européenne

À l'instar des îles espagnoles des Canaries et des archipels portugais de Madère et des Açores, les quatre départements français d'outre-mer ont le statut de régions ultrapériphériques (RUP). À ce titre, ils font partie intégrante de l'Union européenne. Néanmoins leur situation spécifique justifie un traitement particulier, ce que les traités européens successifs ont affirmé avec de plus en plus de vigueur :

- L'article 227-2 du traité de Rome de 1957 prévoyait déjà que les institutions de la Communauté devaient veiller à permettre le développement économique et social des DOM. Cet article constituait donc une première reconnaissance du statut spécifique des DOM.

- Une déclaration annexée au Traité de Maastricht de 1992 est allée un peu plus loin, en reconnaissant, pour la première fois, la notion de « région ultrapériphérique ».

- C'est toutefois le Traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, qui a pour la première fois affirmé le statut de région ultrapériphérique dans le corps des traités européens, à l'article 299 paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne (TCE). Cet article n'a pas été modifié par le Traité de Nice et ce sont donc ces dispositions qui sont aujourd'hui applicables.

Article 299§2 du traité CE (tel que modifié par le traité d'Amsterdam)

Les dispositions du présent traité sont applicables aux départements français d'outre-mer, aux Açores, à Madère et aux îles Canaries.

Toutefois, compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d'outre-mer, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du présent traité à ces régions, y compris les politiques communes.

Le Conseil, en arrêtant les mesures visées au deuxième alinéa, tient compte des domaines tels que les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d'État, et les conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de la Communauté.

Le Conseil arrête les mesures visées au deuxième alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes.

La spécificité des DOM est donc reconnue par le droit européen, qui prévoit l'adaptation du droit primaire (les traités) ou secondaire (les règlements ou directives communautaires ou les politiques communes) en fonction des contraintes liées à leur éloignement, à l'insularité, à leur faible superficie, au relief et aux aléas climatiques, ainsi qu'à l'exiguïté des marchés locaux et à la faible diversification de l'économie.

Les RUP sont d'ailleurs les seules régions de l'Union européenne qui font l'objet d'un article particulier dans les traités européens. L'article 299 §2 du TCE donne une base juridique aux actes communautaires spécifiques aux RUP et aux dérogations dont ils peuvent bénéficier. L'article 299 §2 du TCE a ainsi permis de tenir compte des spécificités des RUP dans le cadre de la politique régionale, de la politique agricole, des aides d'État ou de la politique commerciale.

Le Traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, mais pas encore entré en vigueur, confirme la spécificité des « régions ultrapériphériques », tout en apportant des modifications importantes, tant sur le plan formel, qu'au niveau de la procédure, qui ne sont pas dénuées d'importance dans le cas de la France.

Le traité de Lisbonne et le statut de région ultrapériphérique

Le traité de Lisbonne confirme la spécificité du statut de région ultrapériphérique, en reprenant les dispositions de l'actuel article 299-2 du Traité instituant la Communauté européenne, dans le nouvel article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Il introduit toutefois deux principales modifications, l'une sur le plan formel, l'autre sur le plan procédural.

D'une part, sur le plan formel, alors que la rédaction de l'actuel article 299-2 du TCE fait référence aux « départements français d'outre-mer », sans autre précision, le nouvel article 349 du TFUE mentionne expressément la liste des territoires concernés, c'est-à-dire la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique, La Réunion, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Ainsi, le traité de Lisbonne fait passer de 7 à 9 le nombre de régions ultrapériphériques, en reconnaissant un tel statut à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Toutefois, il ne s'agit pas d'un véritable changement car cet ajout vise à prendre en compte l'évolution du statut de ces îles qui faisaient partie du département de la Guadeloupe et sont devenues des collectivités d'outre-mer le 15 juillet 2007, tout en demeurant dans le territoire de l'Union européenne.

D'autre part, il permet à un territoire de passer, dans des conditions simplifiées, du statut de PTOM à celui de RUP et vice-versa. En effet, un mécanisme est introduit à l'article 355 §6 du TFUE, qui permet d'adapter la liste des régions ultrapériphériques par une décision du Conseil à l'unanimité après consultation de la Commission. Ainsi, un changement de statut ne nécessitera plus, comme c'est le cas actuellement, une procédure de révision des traités (avec une ratification par tous les États membres). La déclaration n°43 relative à l'article 355 du TFUE précise que le Conseil prendra une décision aboutissant à la modification du statut de Mayotte à l'égard de l'Union de manière à ce que ce territoire devienne une région ultrapériphérique lorsque les autorités françaises notifieront au Conseil européen et à la Commission que l'évolution en cours du statut interne de l'île le permet. Cette déclaration avait été demandée par la France en vue de la consultation sur le changement de statut de Mayotte et sa transformation en DOM.

Au cours de leur déplacement à Bruxelles, les membres de la mission commune d'information se sont entretenus avec les représentants des autres régions ultrapériphériques. Ces entretiens ont permis de mesurer les points de convergence, mais aussi certaines différences, tenant à la situation spécifique de chacune de ces régions.

À cet égard, on peut observer que les RUP françaises sont beaucoup plus éloignées du continent européen que leurs homologues espagnole ou portugaise. Ceci n'est pas sans incidences sur le développement économique, de ces régions, en particulier dans le secteur du tourisme, et sur la nécessité d'autant plus forte pour les DOM de promouvoir leur insertion régionale.

Les autres régions ultrapériphériques de l'Union européenne

Les autres RUP sont les îles espagnoles des Canaries, l'île portugaise de Madère et l'archipel portugais des Açores.

Les îles Canaries sont un archipel d'îles situées dans l' océan Atlantique, à l'Ouest du Maroc, à environ 1500 kilomètres de distance de la péninsule ibérique. L'archipel est divisé en deux provinces : celle de Las Palmas de Gran Canaria avec les îles orientales de Gran Canaria, Lanzarote et Fuerteventura, et celle de Santa Cruz de Tenerife avec les îles occidentales de Tenerife, La Palma, La Gomera et El Hierro. Les Canaries constituent l'une des dix-sept communautés autonomes du Royaume d'Espagne et disposent d'une très large autonomie. Elles sont peuplées d'environ 2 millions d'habitants. Les îles Canaries ont connu un important développement économique ces dernières années, en particulier grâce aux fonds de l'Union européenne (qui ont financé notamment les infrastructures). Aujourd'hui, le PIB par habitant est proche de 93 % de la moyenne communautaire. L'industrie est surtout développée dans les activités portuaires et le raffinage de pétrole (la "Refinería de Petróleo en Santa Cruz de Tenerife" est la plus grande raffinerie d'Espagne) et l'agro-alimentaire. Seul 10 % de la surface des îles est cultivé ( céréales, vignes, tabac, bananes, tomates et fruits tropicaux tels que les avocats, les mangues et les ananas ). Ces produits sont exportés essentiellement vers l'Espagne et l'Union européenne. L'archipel accueille plus de 12 millions de touristes par an, essentiellement en provenance de la péninsule ibérique, du Royaume-Uni et d'Allemagne. Toutefois, la crise économique n'épargne pas les Canaries et un ralentissement de l'activité économique et du tourisme se fait sentir.

Les Açores sont un groupe d' îles portugaises qui se trouvent au centre de l' océan Atlantique, à environ 1 200 kilomètres à l'Ouest du continent européen et 3 900 kilomètres de la côte Est de l' Amérique du Nord. Elles comptent environ 250 000 habitants. L'archipel exporte des produits agricoles et laitiers, des produits issus de l'industrie agro-alimentaire et de la pêche. Le cône volcanique du Pico sur l'île du même nom, qui atteint 2 321 m d'altitude, est le point le plus haut des Açores et du Portugal.

Madère est un archipel dépendant du Portugal, composé de l' île du même nom et de plusieurs autres petites îles, situé dans l' océan Atlantique à l'Ouest du Maroc, à environ 500 kilomètres des côtes africaines et un millier de kilomètres des côtes portugaises. La population est d'environ 240 000 habitants. L'économie repose essentiellement sur l'agriculture et sur le tourisme, qui constitue la principale ressource et qui contribue à 20 % du PNB. En 2005, Madère a reçu plus de 850 000 touristes venant majoritairement de l' Union européenne, notamment du Royaume-Uni, d' Allemagne, du Portugal et de Scandinavie. L'agriculture repose sur la plantation des bananes destinées au marché local et métropolitain, de la production de fleurs et du vin. L'industrie est peu diversifiée, elle est surtout à caractère artisanal. L'Union européenne a contribué de façon importante au développement des infrastructures, notamment du réseau routier.

(2) Des régions distinctes des « pays et territoires d'outre-mer »

À la différence des régions ultrapériphériques, les pays et territoires d'outre-mer (PTOM), bien qu'ils fassent partie intégrante du territoire d'Etats membres, ne sont pas considérés comme faisant partie du territoire de l'Union européenne. Le droit communautaire ne leur est donc pas applicable et ils ne bénéficient pas de l'euro ni des fonds structurels.

Ces PTOM bénéficient toutefois de relations privilégiées avec l'Union européenne, dans le cadre d'une décision d'association132(*). Ainsi les personnes originaires des PTOM jouissent de la citoyenneté européenne et de la liberté de circulation et leurs exportations vers l'Union sont exonérées de droits de douane.

Les vingt et un pays et territoires d'outre-mer de l'Union européenne

 PTOM français

Mayotte

la Nouvelle Calédonie

la Polynésie française

Saint-Pierre-et-Miquelon

les terres australes et antarctiques françaises

les îles Wallis-et-Futuna

 PTOM britanniques

Anguilla

les Bermudes133(*)

les îles Caïmans

les îles Falkland

Géorgie du Sud et îles Sandwich du Sud

Monserrat

Pitcairn

Sainte-Hélène, Ascension Island, Tristan da Cunha,

le territoire de l'Antarctique britannique

les territoires britanniques de l'océan Indien

les îles Turks et Caïcos

les îles Vierges britanniques

 PTOM néerlandais

Aruba

Antilles néerlandaises (Curaçao, Bonaire, Saint-Martin, Saint-Eustache, Saba)

Pays ayant des relations particulières avec le Royaume de Danemark

Groenland

Si les quatre départements français d'outre-mer disposent du statut de « région ultrapériphérique », alors que les autres collectivités françaises d'outre-mer sont considérées par l'Union européenne comme des « pays et territoires d'outre-mer », il est important de souligner que, contrairement à une idée répandue, la classification des collectivités ultramarines au regard du droit constitutionnel interne n'a aucune incidence sur la distinction opérée au niveau européen entre les régions ultrapériphériques et les pays et territoires d'outre-mer.

Ainsi, comme l'a souligné le Professeur M. Christian Vitalien, lors de son audition, une modification statutaire de droit interne n'aurait, en elle-même, aucune incidence sur le statut communautaire d'une collectivité située outre-mer.

De même, rien n'interdirait en théorie qu'un DOM ne soit plus considéré comme une RUP, mais qu'il bénéficie du statut de PTOM, et inversement qu'une COM puisse être éligible au statut de RUP. Toutefois, même si l'article 299§2 du traité instituant la Communauté européenne ne mentionne pas expressément la liste des départements français d'outre-mer, un tel changement de statut nécessiterait, dans le cadre des traités actuels, de procéder à une révision des traités.

Régions ultrapériphériques et Pays et territoires d'outre-mer :
Quelles différences ?

Les régions ultrapériphériques (RUP) font partie intégrante de l'Union européenne. Elles font donc partie de l'Union douanière, bénéficient de la monnaie unique et des financements européens et notamment des fonds structurels et le droit communautaire leur est applicable. Toutefois, en raison de leurs caractéristiques particulières, ces régions bénéficient d'un traitement différencié dans certains secteurs, sur le fondement de l'article 299§2 du traité instituant la Communauté européenne. Il en va ainsi, par exemple, du régime dérogatoire de l'octroi de mer en matière de fiscalité, de taux de cofinancements supérieurs à ceux applicables sur le continent européen et du bénéfice d'une allocation spécifique de compensation des handicaps dus à l'éloignement au titre de la politique régionale ou encore de dérogations en matière d'aides d'Etat.

À l'inverse, les pays et territoires d'outre-mer (PTOM), bien qu'ils fassent partie intégrante du territoire d'États membres, sont considérés comme des pays tiers au regard de l'Union européenne. En conséquence, le droit communautaire ne s'applique pas directement à ces régions, qui ne bénéficient pas des fonds structurels. Les relations entre l'Union européenne et les Pays et territoires d'outre-mer sont régies par une décision d'association. Les PTOM bénéficient d'un régime commercial très avantageux :

- Les produits originaires des PTOM importés dans la Communauté ne sont pas soumis aux droits d'importation ni aux restrictions quantitatives. Ce régime est non réciproque, c'est-à-dire que, dans certaines conditions, les produits d'origine communautaire peuvent être soumis à des droits ou taxes d'importation fixés par les PTOM ;

- Le régime d'association prévoit des règles d'origine favorables, ainsi que des dispositions spécifiques permettant un cumul d'origine avec des matières originaires de l'UE ou des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ;

- Par ailleurs, une procédure de transbordement permet, dans certaines conditions, aux produits non originaires des PTOM, qui y sont importés d'un pays tiers et pour lesquels des droits ou taxes d'importation ont été payés dans les PTOM, d'être importés dans la Communauté selon le régime avantageux des PTOM. Cette procédure ne s'applique pas en principe aux produits agricoles ni aux produits agro-alimentaires.

Comme les pays ACP, les PTOM bénéficient de financements européens au titre du Fonds européen de développement (FED). Un montant global de 175 millions d'euros, dont 20 millions sont affectés à la facilité d'investissement gérée par la Banque européenne d'investissement (BEI), était alloué aux PTOM au titre du 9e FED pour la période 2000-2007. Pour la période 2007-2013, un montant de 286 millions d'euros est alloué aux 21 PTOM au titre du 10e FED, dont 30 millions pour financer la facilité d'investissement. À titre de comparaison, le montant des fonds structurels pour les 7 RUP s'élève à plus de 7,8 milliards d'euros pour la période 2007-2013.

Si le statut de RUP permet de bénéficier des fonds structurels, l'application du droit communautaire peut en revanche créer des distorsions de concurrence pour les DOM par rapport aux pays voisins, notamment par l'application de normes techniques communautaires coûteuses pénalisantes pour le dynamisme économique.

(3) L'importance des financements européens

Les quatre départements français d'outre-mer, en leur qualité de régions ultrapériphériques de l'Union européenne, bénéficient d'importants financements de l'Union européenne, et, en particulier, des fonds structurels.

La politique régionale ou la politique de cohésion

Les fonds structurels européens s'inscrivent aujourd'hui dans la politique européenne de cohésion qui vise à développer la cohésion économique et sociale du territoire européen et à atténuer les inégalités de développement, creusées par les élargissements successifs. C'est le 2e poste de dépenses de l'UE après l'agriculture, avec un budget de 45,5 milliards d'euros en 2007 (36 % du budget total de l'UE) et 347,41 milliards d'euros pour 2007-2013.

La politique européenne de cohésion comporte trois objectifs :

- l'objectif 1 « convergence », qui vise à promouvoir le développement des régions en retard de développement et auquel sont affectés 82 % des crédits ;

- l'objectif 2 « compétitivité régionale et emploi », qui doit renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions et qui bénéficie de 16 % des crédits ;

- l'objectif 3 « coopération territoriale européenne », qui vise à soutenir la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale et regroupe 2,5 % des crédits.

Les instruments financiers de cette politique ont été redéfinis pour 2007-2013. On trouve d'abord les fonds structurels :

- le Fonds européen de développement régional (FEDER) contribue à corriger les déséquilibres régionaux en finançant des infrastructures ou des investissements productifs. Il intervient dans les trois objectifs de la politique de cohésion ;

- le Fonds social européen (FSE) vise à lutter contre le chômage et à favoriser la formation et la reconversion professionnelles. Il participe aux deux premiers objectifs.

À leurs côtés, le fonds de cohésion aide les États membres, dont le RNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, à réduire leur retard économique et social et à stabiliser leur économie. Il finance des actions dans le domaine des réseaux de transport transeuropéens et de l'environnement. Il participe uniquement à l'objectif « convergence » et suit désormais les mêmes règles de programmation, de gestion et de contrôle que le FEDER et le FSE.

Ces fonds complètent les dépenses des États membres et se concentrent sur un projet ou une zone afin d'éviter les saupoudrages. Ils s'insèrent dans un plan de développement sur plusieurs années et associent les collectivités locales et les partenaires économiques et sociaux.

? Les aides au titre de l'objectif 1 « convergence » (FEDER/FSE)

L'objectif 1 « convergence » (FEDER/FSE) est destiné aux régions de l'Union européenne les moins favorisées, dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, et aux pays dits « de la cohésion », dont le PIB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.

Les quatre départements d'outre-mer français ont un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire et sont donc éligibles à l'objectif « convergence », comme le montre le tableau suivant :

À cet égard, il ne s'agit pas là d'une mesure spécifique au statut de région ultrapériphérique, car elle s'applique à toutes les régions européennes.

 

Martinique

Guadeloupe

Guyane

La Réunion

Canaries

Madère

Açores

UE

Localisation

Mer des Caraïbes

Mer des Caraïbes

Amérique
du Sud

Océan Indien

Océan Atlantique

Océan Atlantique

Océan Atlantique

 

Chef lieu

Fort-de-France

Pointe-à-Pitre

Cayenne

Saint-Denis

Las Palmas

Funchal

Ponta Delgada

 

Superficie

1 080
km2

1 710
km2

84 000
km2

2 510
km2

7 447
km2

795
km2

2 333
km2

3,976
M.km2

Population (habitants)

383 300

425 700

161 100

715 900

1 715 700

244 800

237 900

454,9 
M.

Index PIB/hab

73,6

68,4

49

61,6

92,6

97,7

68,6

100

Source: Eurostat 2009

Au titre de cette politique, les quatre DOM bénéficient, pour la période 2007-2013, de 1,798 milliard d'euros au titre de l'objectif « convergence » (FEDER), auxquels il convient d'ajouter 482 millions d'euros au titre de l'allocation de compensation des contraintes des régions ultrapériphériques et des régions septentrionales (qui s'élève à 35 euros par an et par habitant) (FEDER RUP) et 900 millions d'euros au titre du Fonds social européen (FSE), soit au total 3,179 milliards d'euros pour la période 2007-2013, contre 2,885 milliards d'euros sur la période 2000-2006.

La répartition entre les 4 départements d'outre-mer pour la période 2007-2013 est la suivante :

Objectif « convergence » (2007-2013)
Ventilation FEDER/FSE (y compris l'allocation RUP)
(en millions d'euros)

 

FEDER

FEDER
RUP

Total FEDER

%

FSE

%

Total

%

Guadeloupe

422

120

543

74,6%

185

25,4%

728

23 %

Guyane

257

48

305

75,3%

100

24,7%

405

13 %

Martinique

310

107

417

81,0%

98

19,0%

515

16 %

La Réunion

808

206

1 014

66,2%

517

33,8%

1531

48 %

Total

1 798

482

2 279

71,7%

900

28,3%

3179

 

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, la programmation se réalise au niveau de chaque région, par l'intermédiaire d'un programme opérationnel (PO), élaboré en étroite collaboration entre la préfecture de région, le conseil régional, le conseil général et les partenaires économiques et sociaux.

Alors que, en règle générale, l'Union européenne ne peut contribuer qu'à hauteur de 50 % pour le financement d'un projet, en ce qui concerne les DOM (de même que certaines îles grecques et les régions des nouveaux États membres), les fonds européens peuvent intervenir à hauteur de 85 % au niveau des programmes opérationnels. Toutefois, il est important de souligner que ce plafond s'applique au niveau des programmes opérationnels et non des programmes. Il s'agit donc de moyennes, ce qui laisse une marge de manoeuvre non négligeable : ainsi pour les DOM, certains projets peuvent dépasser le plafond des 85 %, voire même atteindre 100 %, comme la mission commune d'information a pu le constater lors de son déplacement en Guyane, l'essentiel étant que le plafond de 85 % soit respecté au niveau du programme opérationnel.

Pour la période 2007-2013, les programmes opérationnels suivants ont été adoptés :

- le programme « Guyane », le 29 novembre 2007. Ses priorités stratégiques se déclinent autour de trois axes : accélérer le développement économique et viser à la compétitivité ; favoriser la dynamique de l'emploi et promouvoir l'inclusion sociale ; et poursuivre l'aménagement du territoire en développant son attractivité. La Guyane affiche ainsi une forte volonté de recentrage de son intervention sur le développement économique ;

- le programme « Martinique », le 30 novembre 2007, qui vise à renforcer la spécialisation des secteurs ayant déjà développé une expertise et à identifier les secteurs émergents ; à poursuivre le désenclavement géographique et numérique du territoire ; à assurer une bonne gestion de l'environnement et une bonne préservation du patrimoine nature ; et à améliorer l'accès à la formation et à l'emploi pour favoriser le dynamisme économique ainsi que l'accès aux activités sportives et aux soins de santé ;

- le programme « Guadeloupe », le 20 décembre 2007. Ce programme se décline en plusieurs axes d'intervention dont la compétitivité -avec comme objectif principal de participer à l'investissement matériel des entreprises, à la promotion d'un tourisme de qualité, au développement des technologies de l'information et de la communication et à la recherche-innovation-, et l'environnement -qui mobilise 144,3 millions d'euros au titre du FEDER ;

- le programme « La Réunion », le 20 décembre 2007. Il vise, dans un contexte de concurrence accrue, à miser sur des secteurs stratégiques liés à l'ouverture (en particulier le tourisme et la logistique) et à positionner l'île comme une plate-forme de l'Europe dans une zone à forts enjeux dans les domaines de la recherche, de la formation ou du médical. L'attractivité économique, la cohésion sociale, la qualification des ressources humaines, le développement des marchés intérieur et extérieur, la qualité environnementale et l'insertion dans l'espace régional constituent les points clés de l'intervention au titre de ce programme.

? Les aides au titre de l'objectif 3 « coopération territoriale » (FEDER)

Les DOM bénéficient également de l'objectif 3 « coopération territoriale », qui succède au programme INTERREG, et qui s'applique aux coopérations transfrontalières, transnationales et inter-régionales.

Les quatre départements et régions d'outre-mer bénéficient de 96 millions d'euros à ce titre sur la période 2007-2013. Les régions d'outre-mer sont désormais éligibles tant aux actions de coopération transnationale qu'à celles relatives à la coopération transfrontalière dans les zones « Caraïbes » et « océan Indien » existantes, ainsi que dans la nouvelle zone « Amazonie ». L'enveloppe attribuée pour la période 2000-2006, qui n'atteignait que 17 millions d'euros, est donc substantiellement renforcée. Désormais les DOM bénéficient de 68 millions d'euros au titre de la coopération transfrontalière et de 28 millions d'euros au titre de la coopération transnationale.

Ces programmes sont gérés par les conseils régionaux. Les fonds européens interviennent à hauteur de 75 % au maximum du coût total du projet dans les champs définis par chacun des programmes.

La répartition entre les trois espaces de coopération est la suivante :

Objectif « coopération territoriale » (2007-2013) en € courants

Zone

Volet transfrontalier

Volet transnational

Total

Caraïbes

28 086 742

19 795 368

47 882 108

Amazonie

12 830 272

 

12 830 272

océan Indien

27 199 056

8 247 504

35 446 557

Total

68 116 072

28 042 872

96 158 937

Source : secrétariat d'État à l'outre-mer

Les 26 et 27 mars 2008, la Commission européenne a approuvé les programmes opérationnels suivants :

- « Caraïbes », concernant la Guadeloupe, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, la Martinique et la Guyane, d'une part, et les États tiers partenaires bordant la mer des Caraïbes, en particulier ceux du CARICOM, d'autre part. L'aide ainsi apportée par l'Union européenne représente environ 0,3 % des contributions communautaires en faveur de la France dans le cadre de la politique de cohésion 2007-2013 ;

- « Amazonie », relatif à la Guyane ainsi qu'au Surinam et aux États amazoniens du Brésil : Amapa, Para et Amazonas. Le coût total du programme s'élève à 17,1 millions d'euros, auquel s'ajoute la participation financière du Surinam et du Brésil. Le montant maximum de la contribution du FEDER au programme opérationnel s'élève à 12,8 millions d'euros, soit un taux de cofinancement de 75 % ;

- « Océan Indien », qui concerne La Réunion, d'une part, et les pays bordant l'océan Indien, en particulier les pays du Sud-ouest de l'océan Indien regroupés au sein de la Commission de l'Océan Indien (COI), d'autre part. L'aide apportée par ce programme s'élève à 35 millions d'euros, ce qui représente environ 0,4 % des contributions communautaires au titre de l'objectif « coopération territoriale européenne » dans le cadre de la politique de cohésion 2007-2013.

Les programmes opérationnels 2007-2013 ayant été adoptés tardivement, il n'y a pas eu d'opérations programmées en 2007 et les crédits n'ont pas été consommés. L'ensemble des programmes ont néanmoins été lancés au cours de l'année 2008.

Les tableaux suivants indiquent la répartition financière par tranche annuelle, pour 2007 et 2008, des programmes opérationnels FEDER et FSE :

Programmes opérationnels FSE (tranches 2007-2008)
(en millions d'euros)

 

Tranche 2007

Tranche 2008

Martinique

13,16

13,42

Guadeloupe

24,9

25,4

Guyane

13,46

13,73

La Réunion

69,52

70,9

Source : secrétariat d'État à l'outre-mer

Programmes opérationnels FEDER (tranches 2007-2008)
(en millions d'euros)

 

Tranche 2007

Tranche 2008

Martinique

41,04

41,86

Guadeloupe

72,99

74,46

Guyane

51,11

57,23

La Réunion

136,43

139,16

Source : secrétariat d'État à l'outre-mer

Selon la règle communautaire dite du dégagement d'office, les crédits des tranches annuelles 2007 et 2008 devront être respectivement consommés avant le 31 décembre 2009 et le 31 décembre 2010. Dans le cas contraire, la différence entre la part consommée et la part non consommée devra être rétrocédée à l'Union européenne.

? Les aides au titre du FEOGA-FEADER et du FEP

Dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, les DOM bénéficient de deux sources de financements européens complémentaires :

- 631 millions d'euros, versés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), au titre de la politique de développement rural. Cette enveloppe se répartit comme suit :

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Total

Montant alloué en millions d'euros


138


74


100


319


631

Part de l'enveloppe

22 %

12 %

16 %

50 %

100 %

34,25 millions d'euros, versés par le Fonds européen pour la pêche (FEP), au titre de la politique des pêches. Ce montant se répartit de la manière suivante, le reste de la dotation, soit 3,4 millions d'euros, devant être affecté ultérieurement, en fonction des besoins :

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Total

Montant alloué en millions d'euros


5,2


6,18


6,47


12,9


34,25

Lors de leurs différents déplacements, les membres de la mission commune d'information ont pu se rendre compte de l'importance des financements européens pour le développement économique des départements français d'outre-mer, notamment en termes d'infrastructures. La délégation a ainsi emprunté la route des Tamarins lors de sa visite de l'île de la Réunion.

Quelques exemples de projets cofinancés par l'Union européenne

? En Guyane :

- Collège Remire II : la participation du FEDER s'est élevée à 30 % sur un coût total de 7,6 millions d'euros ;

- Liaison routière Apatou/Saint Laurent : la participation du FEDER a été de 53 % sur un coût total de 8,3 millions d'euros ;

- Liaison satellite vers Antecume-Pata, Maripasoula, Papaïchton et Trois-Sauts : le FEDER a contribué à hauteur de 400 000 € ;

- Réaménagement du centre de santé de Saint Georges : la participation du FEDER a été de plus de 511 000 € pour un coût total de 852 000 € ;

- Réhabilitation de la crèche de Kourou : la participation communautaire s'est élevée à près de 50 % sur un coût total de 425 000 € ;

- la création d'un centre d'aide par le travail agricole à Kourou : la participation du FEDER a été de 45 % sur un coût total de 3 millions d'euros ;

- Construction d'un réservoir d'eau à Papaïchton ;

- Création d'un pôle de formation professionnelle pour adultes en réinsertion à Mana : la participation du Fonds social européen s'est élevée à plus de 146 000 € ;

- Fonctionnement de l'atelier permanent d'apprentissage des savoirs de base : participation du Fonds social européen de 88 000 € ;

- Construction d'un port de pêche à Sinnamary : Sur un coût total de 1,5 million d'euros, la participation de l'Union européenne (IFOP) s'est élevée à 75 % ;

- Création d'une unité de production de tôles ondulées : Le FEDER a participé à hauteur de 40 % sur un coût total de 810 000 € ;

- Réserve naturelle de Kaw-Roura : La participation de l'Union européenne s'est élevée à plus de 152 000 euros pour un coût total de 228 000 € ;

- Restauration de la cathédrale de Cayenne : Sur un coût total de 1,9 million d'euros, la participation de l'Union européenne s'est élevée à plus de 920 000 €.

? À la Martinique :

- Construction du nouvel aéroport, inauguré en 1995 : L'Union européenne a participé au financement à hauteur de 32 millions d'euros sur un coût total d'environ 96 millions d'euros ;

- Construction d'une infrastructure de gestion de conteneurs pour le port de Fort-de-France : La participation de l'Union européenne s'est élevée à 43 millions d'euros pour un coût total de 113 millions d'euros ;

- Construction de la cité hospitalière de Mangot-Vulcin : Sur un coût total de 127 millions d'euros, l'Union européenne a participé à hauteur de 46 millions d'euros ;

- Construction d'un pôle Mère-Enfant au CHU de Fort-de-France : l'Union européenne a apporté une contribution de 16 millions d'euros à ce projet, dont le coût total a été de 55 millions d'euros ;

- Réalisation du port de plaisance à l'Etang Z'abricot : la participation européenne a été de 5 millions d'euros sur un coût total de 8 millions d'euros ;

? En Guadeloupe :

- Projet de désenclavement de l'aéroport Nord du Raizet : l'Union européenne a contribué à hauteur de 44 millions d'euros au titre du FEDER, sur un coût total de 126 millions d'euros ;

- Chantier de l'école de construction navale de Basse-Terre : Sur un coût total de 1,1 million d'euros, la participation européenne (FEDER) a été de 500 000 € ;

- Construction du centre hospitalier de Sainte-Marie à Marie-Galante : La participation européenne s'est élevée à 3,2 millions d'euros (FEDER) sur un montant global de 7,6 millions d'euros ;

- Construction et équipement d'une station de recherche en biologie marine et d'expérimentation aquatique : la participation de l'Union européenne (FEDER) a été de 800 000 euros sur un coût total de 1,6 million d'euros ;

- Construction d'une station d'épuration à Saint-François : Sur un coût total de 3,4 millions d'euros, la participation de l'Union européenne s'est élevée à 1,7 million d'euros au titre du FEDER ;

- Ferme éolienne à la Désirade : La participation de l'Union européenne a été d'environ 488 000 € sur un coût total de 1,45 million d'euros.

? À La Réunion  :

- Construction de la route des Tamarins, longue de 34 kilomètres et destinée à désengorger le littoral de la côte Ouest : la participation européenne est de 190 millions d'euros (soit 14 %) sur un coût global de près d'1 milliard d'euros, le reste étant financé à hauteur de 84 % par le Conseil régional ;

- Création de l'Institut de l'image de l'océan Indien à Pipangaï : L'UE a participé à hauteur de 1,9 million d'euros sur un coût total de 2,9 millions d'euros ;

- Restauration du site de Hell Bourg : Sur un coût total de 1,3 million d'euros, l'Union européenne a participé à hauteur de 335 000 € ;

De manière générale, l'Union européenne apporte une importante aide financière à de nombreux projets, comme la construction ou la réhabilitation d'infrastructures (routes, aéroports, ports), d'établissements scolaires, universitaires ou de recherche, ou encore de santé (hôpitaux).

Au total, les sept régions ultrapériphériques bénéficient de 7,8 milliards d'euros de fonds communautaires pour la période 2007-2013, et parmi elles les 4 départements d'outre-mer de plus de 3 milliards d'euros, soit près du quart de l'enveloppe destinée à la France (14,3 milliards d'euros pour la période 2007-2013) au titre de la politique régionale, car ce sont les seules régions françaises éligibles à l'objectif 1.

Cela illustre toute l'importance des futures négociations sur la politique régionale et le budget communautaire dans le cadre des prochaines perspectives financières pour la période après 2014.

b) Une prise en compte encore trop insuffisante des spécificités des régions ultrapériphériques

De manière générale, tout le monde s'accorde à reconnaître que l'Union européenne joue un rôle très positif à l'égard des régions ultrapériphériques, et notamment des DOM.

Les DOM bénéficient, en effet, des avantages de l'appartenance à l'Union européenne, et notamment des fonds structurels, et l'article 299§2 du traité instituant la Communauté européenne, introduit par le traité d'Amsterdam, permet de prendre en compte les spécificités de ces régions.

La mise en oeuvre de cet article dépend, toutefois, dans une large mesure, de la Commission européenne, laquelle dispose d'une grande marge de manoeuvre en la matière, mais aussi des autres institutions européennes et en particulier du Conseil des ministres.

Or, il résulte des travaux de la mission commune d'information que la prise en compte des spécificités des RUP au niveau de l'Union européenne pourrait encore être renforcée.

Ainsi, au cours de son audition, M. Gérard Bailly, délégué général d'EURODOM, a mentionné, parmi les aspects positifs, la politique agricole commune à l'égard des régions ultrapériphériques, avec le POSEIDOM, qui représente une enveloppe de 273 millions d'euros et qui joue un rôle très important pour l'agriculture dans les DOM, y compris pour le sucre et la banane, la fiscalité, avec les dérogations accordées par l'Union européenne à la France en ce qui concerne le régime de l'octroi de mer et le régime spécifique du rhum en matière de droits d'accises, ou encore les dérogations accordées en matière d'aides d'Etat, qui ont été toutefois encadrées par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européenne. Il a indiqué que, si la politique régionale n'était pas spécifiquement destinée aux régions ultrapériphériques, puisqu'elle s'appliquait à l'ensemble des régions de l'Union en retard de développement, ses modalités d'application avaient toutefois été adaptées pour tenir compte de la situation particulière des régions ultrapériphériques, avec notamment des taux de cofinancements de l'Union européenne supérieurs à ceux applicables sur le continent européen et la mise en place d'une allocation spécifique de compensation des handicaps dus à l'éloignement au titre du FEDER, dotée d'une enveloppe globale de 482 millions d'euros sur sept ans pour l'ensemble des sept régions ultrapériphériques et ayant vocation à financer aussi bien les aides à l'investissement que le fonctionnement.

En revanche, il a estimé que la situation particulière des régions ultrapériphériques n'était pas suffisamment prise en compte par l'Union européenne dans le domaine de la politique commune de la pêche, puisque ces régions sont dans une situation très différente de celle existante autour des côtes du continent européen marquée par un épuisement des ressources halieutiques, et que, contrairement à ce qui se passe sur le continent, la filière de la pêche était insuffisamment développée dans les DOM, notamment en Martinique. Il a aussi estimé que la situation particulière de chaque région ultrapériphérique n'était pas suffisamment prise en considération par l'Union européenne, jugeant paradoxal par exemple que la Guyane, qui constitue pourtant la région ultrapériphérique la plus défavorisée, dispose du dispositif le plus restrictif en matière d'octroi de mer.

On pourrait également mentionner d'autres domaines où la politique européenne ne tient pas suffisamment compte des spécificités des régions ultrapériphériques, comme les aides d'État à finalité régionale par exemple. En effet, la politique de la Commission européenne concernant les aides d'État à finalité régionale donne lieu à une approche limitative. Ainsi, en ce qui concerne les aides au fonctionnement destinées à compenser en partie les surcoûts de transport, les aides autorisées doivent être objectivement quantifiables, sur la base d'un ratio « aide par passager » ou « aide par tonne/kilomètre parcouru » et doivent faire l'objet d'un rapport annuel.

Mais c'est surtout en ce qui concerne l'insertion régionale, qui constitue pourtant l'une des trois priorités de la communication de la Commission européenne de 2004 sur les régions ultrapériphériques, que le bilan de la politique européenne apparaît très décevant, comme l'illustre le cas des accords de partenariat économique avec les pays ACP.

(1) L'exemple archétypique des accords de partenariat économique avec les pays de la zone Afrique-Caraïbes -Pacifique (ACP)

En tant que partie intégrante de l'Union européenne et de l'Union douanière, les DOM sont soumis au tarif douanier extérieur commun et relèvent de la politique commerciale commune.

Or, les accords de partenariat économique (APE) actuellement négociés par la Commission européenne avec les pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) ne prennent pas suffisamment en compte la situation particulière des DOM, qui sont assimilés au reste du territoire de l'Union européenne sans considération, ni de leur proximité géographique avec les pays ACP, ni de leurs intérêts propres. En effet, à la différence de la plupart des pays ou territoires voisins, les DOM sont soumis à de fortes contraintes environnementales et sociales du fait de la législation européenne et nationale. Si on ajoute à cela un coût plus élevé de la main d'oeuvre, leurs productions locales sont souvent moins compétitives que celles de leurs voisins immédiats.

Les accords de partenariat économique (APE) entre l'Union européenne
et les pays ACP : Quelles conséquences pour les départements d'outre-mer?

L'accord de Cotonou du 23 juin 2000 a introduit un nouveau partenariat entre l'Union européenne et les 78 pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP). Il prévoyait, en particulier, à l'horizon 2008, la conclusion d'accords de partenariat économique (APE) avec les pays ACP, ces accords devant favoriser une approche globale de la relation UE-ACP en intégrant l'approche commerciale portant sur les biens et sur les services et des mesures d'accompagnement mais également l'intégration régionale tout en permettant la mise en conformité des relations commerciales UE-ACP avec les règles de l'organisation mondiale du commerce (OMC). Il s'agissait d'une nouvelle approche en matière d'aide au développement, axée sur le commerce et la libéralisation des échanges.

1. L'objectif des APE :

Les APE ne sont donc pas des accords commerciaux « classiques » mais des instruments au service du développement des pays ACP qui tiennent compte du fait que les relations entre l'Union européenne, première puissance commerciale mondiale, et les pays ACP, dont la majorité sont des pays à revenu intermédiaire ou des pays les moins avancés, ne peuvent pas être mis sur le même plan. Les APE se caractérisent donc par une logique asymétrique : l'Union européenne s'engage à ouvrir immédiatement et intégralement son marché aux produits originaires des pays ACP alors que ceux-ci s'engagent à ouvrir progressivement et partiellement seulement leur marché aux produits venant de l'Union européenne. La notion de « réciprocité » n'est donc pas pertinente et a été difficile à mettre en oeuvre en pratique.

Depuis 2002, la négociation des APE est conduite par la Commission européenne dans six zones de négociation : Afrique de l'Ouest, Afrique centrale, Afrique de l'Est, Afrique australe (y compris Afrique du sud), Caraïbes et Pacifique. L'île de la Réunion est concernée par les zones de négociation de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique australe, tandis que les Antilles et la Guyane sont concernées par la zone Caraïbes.

À ce jour, le seul accord complet (volet marchandises et volet services) concerne la zone Caraïbes et a été signé officiellement le 15 octobre 2008 à la Barbade avec tous les pays ACP de la région (Cariforum) sauf Haïti. Il doit encore être ratifié par les États membres. Pour les autres zones, des accords partiels dits « intérimaires » (portant uniquement sur le volet marchandises) ont été paraphés à la fin de l'année 2007. Ces accords doivent être signés et/ou complétés en 2009.

2. La problématique des APE au regard des DOM :

Les APE - dont la négociation est exclusivement conduite par la Commission européenne - s'appliquent aux DOM qui font partie intégrante du territoire douanier de l'UE. La situation des DOM a toutefois fait l'objet de mesures spécifiques, qui restent cependant insuffisantes.

? Les DOM vont-ils pouvoir exporter leurs produits et leurs services vers les pays ACP ?

Selon les zones et les accords conclus par l'Union européenne, les DOM pourront exporter en fonction du degré et du rythme d'ouverture des marchés des pays ACP. Il n'existe pas de mesure spécifique en faveur des DOM. La Commission européenne s'est fixé comme objectif d'obtenir de la part des pays ACP au moins 80% de libéralisation des lignes tarifaires sur 15 ans.

Pour mémoire, à la demande de la Commission, la France avait présenté en 2007, dans une approche dite « offensive », des listes de produits des DOM dans des secteurs à forte valeur ajoutée et ayant un fort potentiel à l'exportation, tels que la communication, les produits agroalimentaires, les transports, les énergies renouvelables ou la santé, pour lesquels il était demandé une diminution des droits de douane. La Commission européenne n'a pas retenu cette proposition dans le cadre de la négociation pour la zone Caraïbes.

? Les DOM vont-ils être envahis par les produits des pays ACP ?

La Commission européenne a entériné l'ouverture intégrale et immédiate du marché européen (y compris les DOM) à l'ensemble des produits des pays ACP avec des périodes de transition seulement pour le sucre et le riz.

La France avait proposé en 2007, dans une approche dite « défensive », des mesures spécifiques pour la protection des marchés locaux des DOM : maintien des droits de douane sur 40 produits sensibles (principalement les fruits et légumes, la viande), mise en place d'une clause de sauvegarde régionale et non remise en question de l'octroi de mer.

La Commission européenne a accepté le principe d'une clause de sauvegarde régionalisée. En cas de perturbation du marché local d'une ou plusieurs région(s) ultrapériphérique(s), il est permis de demander à la Commission la possibilité de rétablir les droits de douane sur certains produits dans une ou plusieurs RUP pour une durée déterminée afin de laisser le temps à la ou aux RUP concerné(es) de restructurer le marché. La durée maximale a été portée de 2 à 4 ans. Ce nouveau mécanisme permet également d'activer des mesures de sauvegarde provisoires en cas d'urgence.

La Commission européenne a également accepté de ne pas faire de l'octroi de mer un enjeu de négociation.

En ce qui concerne le maintien des droits de douane sur des produits sensibles, la Commission européenne n'a pas retenu les listes des 40 produits proposées par la France. En revanche, elle a accepté de maintenir les droits de douane sur les marchés locaux pour l'entrée du sucre et de la banane en provenance des pays ACP sur une période de deux fois dix ans (soit vingt ans au total).

Dans le cadre de la poursuite des négociations des APE dans la zone de l'Océan Indien134(*), la France veille à ce que la Commission ne revienne pas sur les propositions acceptées en 2007 concernant le volet marchandises, sous la pression de certains pays ACP. En effet, si les pays de l'ESA (Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles, Zimbabwe) ne remettent plus en cause l'octroi de mer et qu'ils ont accepté le principe de la « clause de sauvegarde », certains pays, comme Maurice, souhaiteraient limiter le champ d'application de cette « clause de sauvegarde » à une liste limitative de produits. Les autorités françaises s'opposent à cette lecture limitative de la « clause de sauvegarde ».

Lors de son audition devant la mission commune d'information, M. Gérard Bailly, délégué général d'EURODOM, a porté un regard très critique sur la négociation de ces accords par la Commission européenne.

Il a rappelé que l'annonce de ces accords avait suscité une forte attente de la part des départements français d'outre-mer, désireux d'élargir leurs débouchés par de nouveaux marchés situés dans les pays voisins, mais que, en définitive, « le résultat des négociations menées par la Commission européenne sur ces accords avait abouti à un échec complet, puisque non seulement les DOM n'auront pas accès aux marchés des pays ACP, mais qu'ils devront ouvrir immédiatement leur propre marché aux produits en provenance de ces pays ».

Il a souligné le paradoxe, selon lequel d'un côté, l'Union européenne apporte des financements pour aider les entreprises situées dans les DOM à investir et à produire, alors que, de l'autre côté, elle leur interdit simultanément d'exporter dans leur voisinage.

Au total, il a estimé qu'en dépit des nombreuses déclarations de la Commission européenne en faveur de l'intégration des régions ultrapériphériques dans leur environnement géographique, il n'existait pas de véritable politique européenne d'intégration régionale de ces régions, notamment en termes de débouchés économiques.

Votre mission commune d'information estime également que la négociation par la Commission européenne des accords de partenariat économique avec les pays ACP ne tient pas suffisamment compte de la situation spécifique des régions ultrapériphériques, et des départements français d'outre-mer en particulier.

En effet, la question des échanges économiques avec les pays de la Caraïbe ou de l'océan Indien ne se pose pas dans les mêmes termes à la Martinique, à la Guadeloupe ou à La Réunion, qu'à Helsinki, Varsovie ou même Paris.

Votre mission commune d'information appelle donc la Commission européenne à davantage tenir compte des spécificités des régions ultrapériphériques dans la conduite des négociations des APE avec l'Afrique de l'Est et l'Afrique australe.

Elle recommande, en particulier, la mise en place d'un mécanisme d'évaluation spécifique et régulier de la mise en oeuvre de ces accords, notamment au regard de leur impact sur l'économie des régions ultrapériphériques.

Une évaluation des APE est certes prévue, tant en ce qui concerne l'impact de ces accords sur l'économie des pays ACP, que son impact sur l'économie de l'Union européenne, avec notamment une évaluation tous les cinq ans, ainsi que trois comités (un comité conjoint composé de représentants des États membres de l'Union européenne, de la Commission européenne et des pays ACP, qui doit se réunir au moins une fois par an, un comité parlementaire conjoint, composé de représentants du Parlement européen et des parlements des pays ACP, ainsi qu'un comité technique, composé d'acteurs non-étatiques), mais il convient de tenir compte de l'impact spécifique de ces accords sur l'économie des RUP.

Proposition n° 54 : Tenir compte davantage des spécificités des régions ultrapériphériques dans le cadre des accords de partenariat économique avec les pays ACP et mettre en place un mécanisme spécifique et régulier d'évaluation de ces accords au regard de leur impact sur l'économie des DOM.

(2) L'avenir de l'octroi de mer : une menace plus franco-française qu'européenne

Jusqu'au début des années 1990, l'octroi de mer frappait les marchandises de toute provenance qui étaient introduites dans les départements français d'outre-mer. Un tel régime revenait à introduire une taxe d'un effet équivalent à un droit de douane et n'était donc pas conforme aux dispositions du Traité de Rome.

Le principe de non discrimination est, en effet, un principe essentiel du droit communautaire. C'est pourquoi, par une décision n°89/688/CE du 22 décembre 1989, le Conseil des Communautés a demandé au Gouvernement français de modifier sa législation afin de taxer indistinctement les produits introduits et obtenus dans les DOM. Toutefois, le Conseil des ministres a autorisé la France à exonérer, totalement ou partiellement, les productions locales, en fonction des besoins économiques, pendant une durée initiale de dix ans.

Le régime des exonérations arrivant à échéance le 31 décembre 2003, les autorités françaises ont demandé, le 14 avril 2003, la prorogation de ce régime dérogatoire. Cependant, les autorités françaises n'ont pas sollicité de reconduction à l'identique du régime existant et ont proposé son perfectionnement et sa rénovation en vue d'en assurer la pérennité.

La principale novation est que ces exonérations et réductions, qui doivent s'insérer dans la stratégie de développement économique et social des DOM, ne peuvent désormais concerner qu'une liste détaillée de produits définis par référence à la nomenclature douanière et doivent respecter des différentiels maximums de taxation fixés pour chaque DOM en parties A (10%), B (20%) et C (30%) de l'annexe de la décision. L'actualisation de ces listes est adoptée par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission européenne. Les entreprises dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 500 000 € ne sont pas soumises à l'octroi de mer.

Par une décision n°2004/162/CE du 10 février 2004, le Conseil a prorogé la décision de 1989 jusqu'au 31 juillet 2014 et a autorisé la France à maintenir un régime d'octroi de mer prévoyant des exonérations ou des réductions de taxe en faveur des productions locales jusqu'au 1er juillet 2014. Les autorités françaises se sont engagées à transmettre à la Commission européenne un rapport d'étape au plus tard le 31 juillet 2008 pour permettre à celle-ci de juger de l'impact du dispositif et de proposer, en tant que de besoin, au Conseil des adaptations.

Deux décisions d'approbation ont été adoptées actant la conformité du dispositif en tant que régime d'aide d'Etat à finalité régionale aux dispositions de l'article 88§3 du Traité et du droit européen de la concurrence.

Dans le rapport d'étape, transmis le 31 juillet 2008 à la Commission, et dont la mission d'information a pu avoir connaissance, les autorités françaises ont dressé un bilan positif du dispositif d'octroi de mer en soulignant :

- l'impact économique direct du dispositif qui, en permettant une meilleure compétitivité des productions locales vis-à-vis des importations, permet le développement endogène des RUP sans entraver les importations ;

- l'impact économique indirect positif du dispositif, principale ressource propre des collectivités territoriales, utilisée au bénéfice du développement régional ;

Elles insistent néanmoins sur :

- le besoin de simplification des obligations déclaratives en particulier pour les micro-entreprises qui disposent de compétences administratives et fiscales limitées ;

- le besoin d'adaptation des procédures relatives à l'adaptation des listes en cours de mise en oeuvre, la précédente demande d'adaptation ayant nécessité plus de 40 mois d'instruction ;

- la nécessité de réviser les annexes de la décision pour introduire, en faveur de la Guyane, 77 nouveaux produits. Pour les autorités françaises, ces nouvelles inscriptions sont justifiées soit par des projets de productions nouvelles, soit pour compenser les surcoûts de fabrication locale de certaines productions, liés à l'étroitesse structurelle du marché guyanais. En outre deux autres facteurs jouent négativement sur la compétitivité des productions guyanaises locales :

- les échanges entre les départements des Antilles sont taxés au taux applicable à la production locale dans le département d'origine. La décision de 2004 modifiée autorise le dégrèvement partiel d'octroi de mer pour 180 produits de Guadeloupe et de Martinique, mais seulement 23 produits de Guyane ;

- la Guyane est la seule RUP ayant des frontières terrestres avec un pays du Cariforum ayant signé un accord de partenariat économique avec l'UE, le Surinam et un pays du Mercosur, le Brésil, aux coûts de production nettement inférieurs. Les produits agricoles et agroalimentaires (riz, jus de fruits) ainsi que les matériaux de construction (bois, ciment) devraient bénéficier de cette intensification des échanges selon la France.

Comme cela a été indiqué aux membres de la mission commune d'information lors de leur déplacement à Bruxelles, le 15 avril dernier, par les responsables de ce dossier, la Commission européenne estime que le rapport d'étape sur le régime de l'octroi de mer transmis par les autorités françaises n'est pas assez étayé sur le plan de l'impact économique et social de l'octroi de mer.

La Commission considère, en particulier, que les autorités françaises n'ont pas démontré dans ce rapport l'impact réel de l'octroi de mer sur l'économie locale, notamment en termes de nombre d'entreprises et de nombre d'emplois créés grâce à ce dispositif. La Commission européenne devrait donc demander aux autorités françaises des informations supplémentaires.

La Commission européenne souhaiterait également demander des informations complémentaires quant aux 77 positions nouvelles sollicitées par la Guyane.

La mission commune d'information propose donc que le Gouvernement rédige un rapport étayé sur l'impact économique et social de l'octroi de mer, de manière à satisfaire les demandes de la Commission européenne, et que ce rapport soit transmis au Parlement.

De manière plus générale, la Commission européenne semble continuer à considérer que le régime de l'octroi de mer, même modifié, revient à introduire une taxe d'effet équivalent à un droit de douane et est donc contraire aux règles du traité.

À cet égard, comme cela a été indiqué aux membres de la mission, la question de l'importance de cette taxe pour les recettes des collectivités locales ou encore celle de son impact sur les prix sont indifférentes aux yeux de la Commission européenne, qui ne déterminera sa position définitive sur le maintien ou non de ce régime dérogatoire qu'au regard des règles du traité et du principe de non-discrimination.

La Commission européenne, ou du moins ses services, risque donc d'être assez réticente à l'idée d'une prorogation de ce régime au-delà de 2014.

Le dossier sur l'octroi de mer ne devrait pas être inscrit prochainement à l'ordre du jour du Conseil par la présidence suédoise, à laquelle l'actuelle présidence tchèque a d'ores et déjà transmis le dossier des régions ultrapériphériques.

La décision concernant la validation du régime dérogatoire de l'octroi de mer, ainsi que celle relative à l'addition sur les listes de produits bénéficiant de différentiels de taux du plus grand nombre possible de positions parmi les 77 produits supplémentaires demandés par la Guyane devraient plus vraisemblablement intervenir à la rentrée de septembre avec la nouvelle Commission européenne et le nouveau Parlement européen.

L'éventuelle prorogation du régime de l'octroi de mer après 2014 devrait, quant à elle, intervenir ultérieurement.

Dès lors, on peut se demander s'il est opportun pour la France de soulever d'ores et déjà cette question au niveau européen.

En tout état de cause, il semble qu'il ne faille pas exagérer la menace d'un refus de l'Union européenne de proroger le régime de l'octroi de mer après 2014.

Les menaces pesant sur ce régime ne sont pas nouvelles, même si elles semblent plus fortes aujourd'hui. Le régime de l'octroi de mer a fortement évolué, passant d'une mesure équivalente à un droit de douane à un instrument fiscal de soutien au développement économique et constituant une ressource essentielle des collectivités locales. La prorogation de ce régime par l'Union européenne dépend avant tout de la volonté de la France de le défendre.

Tel est le sentiment que les membres de la mission ont eu lors de leurs différents entretiens à Bruxelles, notamment avec les représentants des autres régions ultrapériphériques et le cabinet de la Commissaire européen Mme Danuta Hübner.

En revanche, un débat national de controverses sur le sujet risque d'être nuisible en plaçant d'emblée les représentants français dans une posture de défense et donc en situation de faiblesse.

Proposition n° 55 : Afficher une forte volonté politique de défendre le régime de l'octroi de mer à Bruxelles, dans la perspective de sa prorogation après 2014, et, au préalable, satisfaire les demandes de la Commission européenne concernant la démonstration de l'efficacité de l'octroi de mer en matière de développement économique des DOM.

L'impôt AIEM aux îles Canaries : une taxe qui ressemble à l'octroi de mer

L'Espagne a mis en place en 2002 un nouvel impôt applicable aux îles Canaries (dénommé « Arbitrio sobre los Importaciones y Entregas de Mercancias en las islas Canarias » ou AIEM), en remplacement de l'ancienne taxe sur la production et les importations (APIM), qui a été accepté par l'Union européenne, par une décision du Conseil du 20 juin 2002. Cet impôt présente une certaine ressemblance avec le régime de l'octroi de mer applicable aux DOM.

L'AIEM vise à prendre en considération les handicaps pesant sur l'activité de production industrielle aux îles Canaries. On constate, en effet, une très forte prédominance du secteur des services, avec en particulier un poids très important du tourisme, dans l'économie locale (de l'ordre de 75 % du PIB). Le secteur industriel n'occupe, lui, qu'une faible part (5 % si on exclut l'énergie et le traitement des eaux) et l'activité exportatrice de l'île est concentrée sur le secteur du tabac, qui connaît toutefois un déclin sensible. Il s'agit donc d'un dispositif qui a pour vocation première à protéger l'industrie locale, même s'il n'est pas présenté de cette manière à Bruxelles.

La Commission européenne a autorisé une modulation de l'AIEM, qui grève les livraisons de biens produits sur l'île et les biens similaires importés, afin de soutenir la production locale dans quelques secteurs sensibles. Ces produits sensibles concernent les secteurs de l'agriculture et de la pêche, la construction, la chimie, l'industrie métallurgique, l'industrie alimentaire et les boissons, le tabac, le textile et le cuir, le papier, les arts graphiques et l'édition. En ce qui concerne ces produits, les autorités canariennes sont autorisées à fixer une taxe, dont les taux maxima ne peuvent dépasser 5 % ou 15 % selon les produits et 25 % uniquement pour le tabac (les îles Canaries avaient demandé 45 %), ou à appliquer des exonérations totales ou partielles lorsqu'ils sont le fruit de l'activité industrielle locale. À l'intérieur de la fourchette desdits maxima, les autorités régionales et nationales peuvent moduler les taux en fonction des besoins, de même qu'elles peuvent choisir d'appliquer des exonérations totales ou partielles pour les produits fabriqués localement. Ces avantages ne s'appliquent qu'à certains produits limitativement énumérés et jugés les plus sensibles, les autorités nationales et régionales pouvant appliquer aux autres produits la taxe qu'ils jugent la mieux adaptée sans pouvoir, toutefois, octroyer un avantage aux productions locales. Par ailleurs, les ressources de l'AIEM sont obligatoirement affectées à une stratégie de développement économique et social des îles Canaries. Toutefois, contrairement au régime de l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer, l'AIEM ne représente qu'une faible part des ressources dont dispose la communauté autonome des îles Canaries (300 millions d'euros sur un budget total de l'ordre de 7 milliards d'euros), dont l'essentiel provient des dotations de transfert de l'État central espagnol.

Le régime de l'AIEM est prévu pour une durée de dix ans (jusqu'au 31 décembre 2011). Un rapport d'étape était prévu à mi-parcours (soit en 2007). L'examen par la Commission européenne (direction générale en charge de la fiscalité et de l'union douanière) de ce seul rapport d'évaluation a toutefois pris plus de trois ans, ce qui illustre les réticences, au sein de la Commission européenne, à l'égard des régimes fiscaux particuliers applicables aux régions ultrapériphériques, tels que l'impôt AIEM ou l'octroi de mer, qui sont assimilés par la Commission à des droits de douane.

Si les négociations sur la reconduction du régime dérogatoire de l'AIEM ou de l'octroi de mer seront certainement délicates, les représentants de l'Espagne et des Canaries rencontrés à Bruxelles se sont montrés toutefois assez confiants dans la mesure où ce dossier sera susceptible de remonter au Conseil des ministres et qu'il s'agira alors avant tout d'une décision prise au niveau politique.

(3) Un enjeu majeur : les départements d'outre-mer continueront-ils à pouvoir bénéficier des fonds structurels après 2014 ?

Les élargissements de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale de 2004 et 2007 ont modifié, par effet statistique, la place des DOM sur l'échelle de la richesse régionale dans l'Union européenne. Si les 4 départements d'outre-mer figuraient parmi les régions les plus défavorisées de l'Europe des Quinze, ils devancent maintenant nombre de régions des nouveaux États membres. Ainsi, les trois quarts des régions des nouveaux États membres figurent en terme de PIB par habitant derrière la Guyane, région la plus pauvre de l'Europe des Quinze.

Alors que les 4 départements d'outre-mer bénéficient actuellement de fonds européens importants au titre de la politique régionale, il existe donc un risque sérieux d'une diminution sensible des financements européens pour la période postérieure à 2014.

Ainsi, la Martinique par exemple, dont le PIB par habitant se rapproche désormais du seuil d'éligibilité de l'objectif « convergence » (75 % de la moyenne européenne du PIB par habitant), pourrait potentiellement connaître une diminution drastique des fonds européens après 2014.

Dans ce contexte, les réflexions actuelles sur l'avenir de la politique régionale et les futures perspectives financières revêtent une importance cruciale pour les départements français d'outre-mer.

À cet égard, il est nécessaire de prendre en compte trois paramètres :

- la place même de la politique régionale au sein du budget communautaire : face à la volonté des pays contributeurs nets (comme l'Allemagne ou les Pays-Bas) de diminuer leur contribution au budget communautaire, il convient de défendre une politique régionale ambitieuse, afin qu'elle ne puisse pas servir de variable d'ajustement lors des négociations sur les prochaines perspectives financières ;

- au sein de la politique régionale, l'équilibre entre les trois objectifs : actuellement, 80 % des crédits de la politique régionale sont destinés à l'objectif n°1, c'est-à-dire aux régions dont le PIB par habitant ne dépasse pas 75 % de la moyenne communautaire. Les discussions devraient surtout porter sur l'avenir de l'objectif n° 2, qui ne concerne pas les DOM mais les autres régions métropolitaines. Toutefois, une attention particulière devra être accordée aux critères d'éligibilité étant donné que le seuil de 75 % pourrait être remis en cause et que la Martinique est proche de ce seuil ;

- l'avenir de l'allocation spécifique de compensation des surcoûts : cette allocation spécifique, destinée aux régions ultrapériphériques et aux régions septentrionales, a été une nouveauté mise en place, non sans difficultés, dans les perspectives financières 2007-2013 (avec une enveloppe de quelque 500 millions d'euros) et qui présente une avancée importante pour les RUP. Or, elle pourrait être remise en cause dans les discussions sur les prochaines perspectives financières. Il sera donc nécessaire de justifier son utilité, son impact et sa « valeur ajoutée ». Le périmètre de cette allocation (qui ne vise que les dépenses de fonctionnement et pas les dépenses d'investissement), ainsi que le mode de calcul de compensation des handicaps par la Commission européenne sont toutefois contestables (cette compensation ne sert actuellement qu'à compenser le coût du frêt et ne peut servir, par exemple, à financer la mise en place d'infrastructures de retraitement des déchets). Une évolution paraît donc nécessaire.

Par ailleurs, l'avenir de la politique régionale ne tient pas seulement à l'enveloppe budgétaire globale mais il faut prendre en compte les modalités de financement, et en particulier :

- la possibilité de mettre en place des taux d'intervention majorés : certaines régions, comme les régions septentrionales suédoises ou finlandaises ou certaines îles grecques, bénéficient de conditions particulières avec des taux de cofinancement plus importants de la part de l'Union européenne ;

- le périmètre d'intervention : lors des dernières discussions sur les perspectives financières et la politique régionale, l'accent a surtout été mis sur la stratégie de Lisbonne, la compétitivité et l'innovation. À l'avenir, l'accent pourrait être mis sur les nouveaux défis, tels que l'énergie, l'environnement ou les flux migratoires, où les RUP ont des intérêts spécifiques à faire valoir ou bien l'essentiel des crédits pourrait être concentré sur l'objectif du développement économique.

À cet égard, l'objectif de « cohésion territoriale » serait de nature à concilier une politique régionale ambitieuse, destinée à l'ensemble du territoire, et la prise en compte des spécificités de certaines régions, telles que les DOM.

Comme il est indiqué, dans la contribution française au Livre vert de la Commission européenne sur la cohésion territoriale :

« La question des régions ultrapériphériques mérite, dans ce contexte, une réflexion et un traitement spécifiques au nom de la cohésion territoriale. L'approche des Régions ultrapériphériques les caractérisant comme des régions ayant des spécificités géographiques particulières est réductrice au regard de leur réalité territoriale. L'objectif de cohésion territoriale s'il ne se limite pas à un traitement différencié des territoires, devrait permettre de prendre en compte la réalité particulière de ces territoires spécifiques au travers d'une approche globale et intégrée. Il est, en particulier, indispensable de tenir compte, dans la conception et la mise en oeuvre des politiques communautaires, de l'environnement international de ces régions et du rôle d'avant-postes de l'Europe qu'elles sont amenées à jouer. »

Votre mission commune d'information souhaite dès lors insister sur l'importance pour notre pays de mettre l'accent sur l'objectif de « cohésion territoriale », tel que reconnu par le traité de Lisbonne, dans le cadre des discussions sur l'avenir de la politique régionale, afin de défendre une politique régionale ambitieuse destinée à l'ensemble des régions françaises et des DOM en particulier.

Proposition n° 56 : Promouvoir une politique régionale ambitieuse dans la perspective des négociations sur l'avenir de cette politique, en mettant l'accent sur l'objectif de cohésion territoriale.

Par ailleurs, l'approche territoriale pourrait présenter l'avantage de se traduire non seulement pas un traitement différencié des RUP par rapport au reste de l'Union, mais également par un traitement spécifique de chaque RUP, qui prendrait mieux en compte les spécificités de chacune des régions concernées.

Cela permettrait notamment de prendre en compte l'éloignement de chacune de ces régions par rapport au continent européen ou l'immensité du territoire de la Guyane.

Proposition n° 57 : Inciter l'Union européenne à développer, non seulement une approche différenciée des régions ultrapériphériques par rapport au reste de l'Union européenne, mais aussi un traitement individualisé de chacune de ces régions.

c) Pour une approche renouvelée et plus percutante de la politique européenne en faveur des régions ultrapériphériques

Lors de son déplacement à Bruxelles, le 15 avril dernier, la délégation sénatoriale a pris toute la mesure du resserrement des marges de négociation auprès des instances européennes, qui résultent de l'élargissement à des pays au niveau de vie souvent inférieur à celui constaté dans nos DOM, ainsi que du contexte de crise économique mondiale.

Face aux enjeux majeurs pour ces départements que sont l'avenir de la politique régionale, la reconduction du régime de l'octroi de mer ou encore l'insertion de ces régions dans leur environnement géographique, il apparaît impératif que la France, en partenariat avec d'autres pays, comme l'Espagne ou le Portugal, agisse encore plus activement au niveau européen afin de promouvoir une action européenne plus forte et cohérente en faveur des régions ultrapériphériques, fondée sur le nouveau paradigme issu de la communication de la Commission européenne du 17 octobre 2008, selon lequel ces régions, en tant qu' « avant-postes » stratégiques de l'Union européenne dans diverses parties du monde, représentent un atout à valoriser.

(1) Un nouveau rapport de force au sein du Conseil peu favorable aux régions ultrapériphériques

Au sein du Conseil, comme cela a été indiqué aux membres de la mission commune d'information au cours de leur déplacement à Bruxelles, les nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale contestent depuis peu l'idée d'une politique européenne spécifique en faveur des régions ultrapériphériques, en considérant que « ce ne sont pas les régions qui ont le plus besoin d'une aide européenne ».

Les pays contributeurs nets au budget communautaire du Nord de l'Europe (Pays-Bas, Allemagne, Danemark, Royaume-Uni, Suède et Autriche) sont également réticents à une politique européenne spécifique en faveur des régions ultrapériphériques, car ils souhaitent une diminution des dépenses et du budget européen. Ils sont même hostiles parfois à des mesures dérogatoires aux règles du traité en faveur des RUP.

La France a adopté jusqu'à présent une attitude assez défensive en s'appuyant sur les deux autres États membres qui comptent des régions ultrapériphériques, l'Espagne et le Portugal. Toutefois, à trois contre vingt-quatre, l'équilibre des forces au sein du Conseil n'est guère favorable aux RUP. Alors que les décisions au sein du Conseil des ministres se prennent dans la très grande majorité des cas par consensus, il n'est pas rare que, à propos des régions ultrapériphériques, il soit procédé à un vote et que des pays s'opposent à des mesures en faveur de ces régions, ce qui constitue un cas assez exceptionnel au sein des institutions européennes.

De plus, si l'Espagne, le Portugal et la France sont traditionnellement solidaires pour défendre une application ambitieuse de l'article 299-2 du traité, cette unité peut se fissurer lorsqu'une mesure financière décidée par le Conseil doit être répartie entre eux. Cette répartition se fait, en effet, au prorata de la population, ce qui favorise les îles Canaries. Il en va de même en ce qui concerne la répartition entre les quatre départements français d'outre-mer.

Il existe pourtant d'autres alliés potentiels de la France. Il en va ainsi de la Suède et de la Finlande, dont les régions septentrionales ont bénéficié d'une allocation spécifique de handicap au titre de la politique de cohésion. La Grèce est également sensible à l'approche spécifique en faveur des RUP, car elle tente d'obtenir pour les îles grecques périphériques un traitement approchant. Il en va de même pour Chypre et Malte qui souhaiteraient, en tant que petites îles, bénéficier de mesures ad hoc. Au sein même des États contributeurs nets, il existe des pays, comme le Royaume-Uni (avec les îles britanniques des Antilles ou les territoires britanniques de l'océan Indien), les Pays-Bas (avec les Antilles néerlandaises) et le Danemark (avec le Groenland), qui comptent des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) et qui pourraient se montrer sensibles aux arguments en faveur des RUP.

Toutefois, jusqu'à présent, la France, seul pays à avoir à la fois des RUP et des PTOM, s'est montrée assez réticente, au nom de la spécificité des handicaps dont souffrent les régions ultrapériphériques, à élargir le cercle de ses alliés et à y associer les autres îles ou les pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Comme les membres de la mission commune d'information ont pu le constater lors de leur rencontre avec les représentants de l'Espagne et des Canaries, l'Espagne se montre également très hostile à toute mesure en faveur des PTOM.

Compte tenu de la modification du rapport de force au sein du Conseil, qui est aujourd'hui nettement défavorable aux pays disposant de régions ultrapériphériques, et au regard des enjeux que constituent notamment les négociations sur les prochaines perspectives financières et l'avenir de la politique régionale, on peut s'interroger sur la position française.

Ne serait-il pas opportun que la France adopte une attitude moins défensive et cherche à élargir ses alliances, au-delà de l'Espagne et du Portugal, aux pays qui pourraient se montrer sensibles à la prise en compte des spécificités des îles européennes, comme la Grèce, Chypre et Malte, ou encore aux États disposant de pays et territoires d'outre-mer ?

Proposition n° 58 : Inciter le Gouvernement à adopter une attitude moins défensive et à rechercher des alliances avec d'autres partenaires européens afin de mieux défendre les intérêts des DOM auprès de l'Union européenne.

En ce qui concerne le Parlement européen, les lignes de clivage en ce qui concerne les RUP sont les mêmes qu'au sein du Conseil et opposent les députés européens issus des pays qui disposent de RUP et les autres.

Le nombre d'élus des départements d'outre-mer
au sein du Parlement européen

Avec le traité de Nice, la France est passée de 78 à 72 députés européens. Dès que le traité de Lisbonne aura été ratifié, la France devrait toutefois récupérer deux sièges, pour passer à 74 députés européens.

Parmi les huit grandes circonscriptions pour les élections européennes du 7 juin 2009, la circonscription de l'outre-mer, qui regroupe les quatre DOM, mais aussi les autres collectivités ultramarines, que sont la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, ne désigne que trois représentants (un pour la section Atlantique, un pour la section Pacifique et un pour la section de l'océan Indien), contre treize en Île-de-France ou dans le Sud-ouest. Malgré tout, elle fait partie des circonscriptions qui n'ont pas perdu de représentants par rapport aux dernières élections de 2004.

Les dernières élections européennes de juin 2009, marquées par un fort taux d'abstention en outre-mer comme en métropole, ont marqué la complexité et le manque de lisibilité du système électoral concernant l'outre-mer. La mission considère nécessaire d'engager une réflexion sur une modification du système électoral déjà proposée par la proposition de loi n° 361 (2003-2004) de notre collègue Claude Lise et notre ancien collègue Paul Vergès135(*).

Au sein de la Commission européenne, la Commissaire européen chargée de la politique régionale, Mme Danuta Hubner, de nationalité polonaise, était jusqu'à présent chargée de la coordination des mesures en faveur des régions ultrapériphériques. Si elle s'est montrée plutôt réceptive aux attentes des autorités françaises concernant les régions ultrapériphériques, de l'avis des interlocuteurs rencontrés à Bruxelles, les DOM ne représentent pour elle que des régions parmi d'autres, soit l'équivalent de 2 % des régions de l'Union européenne en poids démographique.

En revanche, le Président de la Commission européenne, M. José Manuel Barroso, de nationalité portugaise, a, semble-t-il, fait preuve d'une réelle sensibilité à cette question.

Le renouvellement de la Commission européenne à l'automne prochain et la future composition du collègue revêtiront donc une certaine importance pour les régions ultrapériphériques.

Parmi les différentes directions générales de la Commission européenne, il existe une unité de la direction générale chargée de la politique régionale, qui assure la coordination des mesures en faveur des régions ultrapériphériques et fait figure de meilleur allié des autorités françaises et des régions ultrapériphériques.

Mais le poids de cette unité et de cette direction générale est relativement faible au regard d'autres directions générales, comme celles de la concurrence, du commerce ou de la fiscalité, qui se montrent beaucoup moins réceptives aux demandes spécifiques des régions ultrapériphériques.

C'est toutefois le service juridique de la Commission européenne qui se montre l'interlocuteur le plus difficile en développant une conception très restrictive de l'article 299§2 du traité instituant la Communauté européenne.

De manière générale, la coordination entre les différentes directions générales et services de la Commission européenne concernant la prise en compte des régions ultrapériphériques connaît des lacunes.

À cet égard, il semble souhaitable que, comme c'était le cas lors de la précédente commission dirigée par M. Romano Prodi, l'unité chargée de la coordination des régions ultrapériphériques soit directement rattachée au Président de la Commission européenne, plutôt qu'à un Commissaire parmi d'autres.

Cela lui donnerait, en effet, un poids plus important et permettrait d'améliorer la coordination entre les différentes directions générales de la Commission.

Proposition n° 59 : Améliorer la coordination au sein de la Commission européenne en rattachant l'unité chargée des régions ultrapériphériques directement auprès du Président de la Commission européenne.

(2) Pour une meilleure défense des intérêts des départements d'outre-mer à Bruxelles

Les intérêts professionnels des DOM sont assez bien représentés à Bruxelles, avec en particulier l'association EURODOM, dont le délégué général M. Gérard Bailly a d'ailleurs été auditionné par la mission commune d'information, mais aussi l'Union des entreprises des régions ultrapériphériques de la Communauté (UPEC), dont EURODOM est la composante des DOM et qui rassemble les différents intérêts économiques des sept régions ultrapériphériques, et l'association des producteurs européens de banane (APEB), qui rassemble les groupements de producteurs de bananes de Guadeloupe, Martinique, Canaries et Madère.

En ce qui concerne la représentation institutionnelle des régions ultrapériphériques à Bruxelles, la Conférence des présidents des régions ultrapériphériques, qui regroupe les présidents de région ou de province des sept régions ultrapériphériques, joue aussi un rôle important d'aiguillon vis-à-vis de la Commission européenne, avec laquelle elle entretient des relations régulières, et de proposition.

Il semble, aux yeux de votre mission commune d'information, que le dispositif de défense des intérêts des DOM au sein de l'administration française mériterait d'être renforcé.

Afin d'améliorer le suivi des questions européennes et de renforcer la prise en compte des intérêts spécifiques des régions ultrapériphériques par les institutions européennes, on pourrait envisager la création à Bruxelles d'un « Bureau permanent des outre-mer », éventuellement partagé avec les représentants des autres régions ultrapériphériques espagnole et portugaises.

Au sein de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, un conseiller est certes chargé des régions ultrapériphériques, mais son portefeuille est très large, puisqu'il comprend également les PTOM, le cadre juridique et financier de la politique régionale, ainsi que la politique maritime de l'Union européenne.

À titre de comparaison, l'Espagne dispose de deux représentants, l'un de l'Etat espagnol, l'autre des Canaries, et le Portugal de trois fonctionnaires, un diplomate au titre de l'Etat central Portugais et deux représentants au titre des deux régions. Il est vrai que les collectivités espagnoles et portugaises jouissent d'une plus large autonomie administrative que les DOM.

Il semble indispensable de créer autour du conseiller de la Représentation permanente une cellule renforcée et de lui adjoindre une ou deux personnes issues d'autres corps ayant une solide expérience outre-mer.

Proposition n° 60 : Se donner les moyens d'une Représentation permanente plus forte pour une défense plus musclée et mieux anticipée des intérêts des DOM auprès de l'Union européenne.

? Mais c'est surtout au sein de l'administration centrale et des administrations des collectivités ultra-marines, tant des services déconcentrés de l'Etat, que des administrations des collectivités territoriales concernées, que l'expertise européenne semble faire le plus défaut.

En veut-on quelques exemples ?

- Le rapport d'évaluation sur le régime de l'octroi de mer remis par la France à la Commission européenne, et dont la mission commune d'information a pu avoir connaissance, a été jugé par cette dernière très insuffisant et pas assez argumenté, comme cela a été indiqué aux membres de la mission commune d'information par le responsable chargé de ce dossier au sein de la direction générale de la fiscalité de la Commission européenne, qui est pourtant un fonctionnaire européen de nationalité française.

La Commission européenne considère, en particulier, que les autorités françaises n'ont pas démontré dans ce rapport l'impact réel de l'octroi de mer sur l'économie locale, notamment le nombre d'entreprises et le nombre d'emplois sauvegardés ou créés grâce à ce dispositif. La Commission devrait d'ailleurs demander des précisions supplémentaires aux autorités françaises ;

- Le taux de consommation des crédits européens est assez faible, de l'ordre de 40 à 60 % selon les collectivités concernées, avec de forts écarts entre-elles, et les crédits non utilisés sont reversés au budget communautaire.

Pour la période 2000-2006, le taux de consommation des crédits européens pour les 4 DOM s'établit de la manière suivante :

Guadeloupe

Total des crédits

(en millions d'euros)

Crédits programmés

(en millions d'euros)

Crédits payés

(en millions d'euros)

Taux de consommation

(en %)

FEDER

522,254

432,079

258,604

49,5 %

FSE

166,855

147,553

98,903

59,3 %

IFOP

4,397

4,303

2,058

46,8 %

FEOGA-O

140,175

109,711

69,040

49,3 %

TOTAL

833,683

693,647

428,606

51,4 %

Guyane

Total des crédits

(en millions d'euros)

Crédits programmés

(en millions d'euros)

Crédits payés

(en millions d'euros)

Taux de consommation

(en %)

FEDER

286,160

221,890

126,288

53 %

FSE

79,889

74,357

27,213

34,1 %

IFOP

5,422

5,118

4,198

77,4 %

FEOGA-O

66,089

59,091

38,084

57,6 %

TOTAL

389,562

360,457

195,784

59,3 %

Martinique

Total des crédits
(en millions d'euros)

Crédits programmés
(en millions d'euros)

Crédits payés
(en millions d'euros)

Taux de consommation
(en %)

FEDER

473,783

404,830

188,523

39,8 %

FSE

121,019

109,570

53,364

44,1 %

IFOP

7,196

6,902

3,644

50,6 %

FEOGA-O

101,792

89,527

58,244

57,2 %

TOTAL

703,791

610,831

303,776

43,2 %

La Réunion

Total des crédits

(en millions d'euros)

Crédits programmés

(en millions d'euros)

Crédits payés

(en millions d'euros)

Taux de consommation

(en %)

FEDER

823,386

686,287

357,231

43,4 %

FSE

459,735

485,395

267,392

58,2 %

IFOP

14,369

12,345

5,482

38,2 %

FEOGA-O

290,611

260,482

161,236

55,5 %

TOTAL

1 588,103

1 444,510

791,343

49,8 %

Source : CNASEA, « Etat d'avancement - Etat financier au 1er juillet 2006 »

Les principales raisons qui expliquent les faibles taux de consommation des crédits tiennent à la complexité des procédures, aux excès de priorités et de projets, au manque de personnels qualifiés, mais aussi aux faibles ressources disponibles pour abonder les financements européens ;

- Enfin, lors de son audition, M. Gérard Bailly, délégué général d'EURODOM, a souhaité attirer l'attention de la mission sur un sujet particulièrement préoccupant à ses yeux, qui tient à la volonté de la Commission européenne de mettre en place une méthodologie particulière de calcul de compensation des handicaps résultant de l'éloignement. Il a indiqué que le système initialement proposé par la Commission européenne en la matière ayant été unanimement critiqué, la Commission attendait désormais de la part des autorités françaises une proposition de méthodologie alternative, mais que, en raison du retard de l'administration française à présenter cette proposition, on pouvait craindre que le système retenu ne soit pas favorable aux régions ultrapériphériques.

La quantification des effets économiques des handicaps permanents des RUP :
les limites d'un raisonnement par les surcoûts

La Commission européenne a proposé, dans sa communication du 26 mai 2004 :

- d'une part, de mettre en place un « programme spécifique de compensation des surcoûts » financé par le FEDER, en adaptant notamment les normes d'éligibilité des dépenses afin d'autoriser les aides au fonctionnement ;

- et, d'autre part, de mettre en oeuvre un « instrument d'évaluation systématique des handicaps des RUP et des mesures communautaires » assis sur la consolidation des données disponibles dans un système global d'évaluation plurisectorielle des handicaps des RUP. La Commission européenne a indiqué que cet exercice impliquerait « la nécessité de récolter régulièrement des données statistiques » et pourrait déboucher sur une adaptation des programmes existants dans différents secteurs, tels que l'agriculture, la pêche et l'appréciation des actions relevant de la concurrence, de la fiscalité et de la politique régionale.

Le « programme spécifique de compensation des surcoûts » s'est traduit par la mise en oeuvre d'un dispositif de compensation des « surcoûts liés aux handicaps » dans le cadre de la programmation 2007-2013 de la politique de cohésion économique et sociale financée par le FEDER. Ce dispositif a permis, d'une part, l'octroi d'aides au fonctionnement au titre des surcoûts structurels permanents, et, d'autre part, le soutien à des investissements rendus nécessaires par les handicaps des RUP et représentant donc des dépenses supplémentaires pour les entreprises. Ainsi, l'éloignement géographique des RUP de certaines zones d'approvisionnement entraîne des besoins en stockage supérieurs aux besoins constatés par les entreprises de même capacité en métropole. Ce dispositif s'est cependant vite révélé insuffisant faute de prendre en compte d'autres handicaps, comme l'étroitesse géographique des territoires concernés. En effet, la notion de « surcoût », telle qu'elle est actuellement envisagée par la Commission européenne, ne concerne que les surcoûts dûment identifiables et quantifiables dans les comptes d'exploitation des entreprises. Elle ne concerne pas les effets économiques des handicaps sur les collectivités. Elle ne couvre pas non plus les effets indirects des handicaps sur les possibilités de développement ou de stratégie économique des entreprises pourtant fortement contraintes.

Concernant la mise en oeuvre de « l'instrument d'évaluation systématique des handicaps des RUP », les travaux et études menés par la Commission européenne, en association avec les RUP et les trois États membres concernés, n'ont pas permis à ce jour d'aboutir à un système global et horizontal d'évaluation plurisectorielle des handicaps des RUP. En 2005, la Commission européenne avait lancée une étude, réalisée par le cabinet Langrand, et elle avait défini, sur la base de cette étude, un projet de méthodologie d'évaluation des surcoûts. Toutefois, les RUP et les trois États membres concernés se sont opposés, dès le lancement de l'étude Langrand, à la méthode retenue et à ses résultats. Ils se sont notamment opposés à la prise en compte des seuls handicaps quantifiables et au point d'étalonnage, qui consiste à comparer la situation des DOM uniquement par rapport à celle du continent européen, et pas à celle des pays et territoires voisins, alors que la réalité du marché est que les entreprises des DOM doivent faire face à une concurrence exercée principalement par les entreprises situées dans des pays tiers, notamment ACP. Pour cette raison, l'appréciation des conséquences des handicaps des RUP ne peut se fonder sur la seule considération du marché de l'Union européenne, mais doit se mesurer par rapport aux conditions économiques et sociales des pays tiers exportateurs avec lesquels les DOM se trouvent en situation de concurrence sur le marché européen.

Face à l'opposition des RUP et des trois États membres concernés, la Commission européenne a accepté de revoir son projet de méthodologie d'évaluation des surcoûts, sans pour autant renoncer à la mise en place d'un tel système. Elle attend donc désormais des propositions alternatives de la part des États membres, et notamment des autorités françaises.

Pour votre mission commune d'information, il est donc impératif de renforcer l'efficacité de notre dispositif administratif chargé des aspects européens.

Concernant l'administration centrale, il conviendra de trouver la bonne articulation entre la délégation générale à l'outre-mer, dont la mission commune d'information propose qu'elle soit désormais directement rattachée au Premier ministre, et le secrétariat général aux affaires européennes, structure interministérielle chargée de la coordination de la position française à Bruxelles.

Au niveau des services déconcentrés de l'État et des administrations des collectivités territoriales concernées, des services spécifiques en charge des questions européennes devraient être créés là où ils font encore défaut et les agents devraient se voir proposer une formation au droit communautaire et à la mise en oeuvre des programmes européens.

Proposition n° 61 : Améliorer l'expertise et la formation des services chargés des questions européennes, tant au sein de l'administration centrale qu'au niveau des administrations déconcentrées de l'Etat et des collectivités locales concernées.

(3) Un nouveau paradigme à valoriser : les régions ultrapériphériques, un atout pour l'Europe

Le 12 septembre 2007, dans une communication intitulée « Stratégie pour les régions ultrapériphériques : bilan et perspectives », la Commission européenne avait évoqué certaines pistes d'évolution de la réglementation communautaire afin d'assurer une meilleure prise en compte de la situation particulière des régions ultrapériphériques.

Une phase de consultation avait été lancée pour s'achever en mars 2008. Dans ce cadre, la France, l'Espagne et le Portugal s'étaient accordés pour rédiger un memorandum commun sur la nouvelle impulsion à donner à la politique européenne à l'égard des régions ultrapériphériques. Cette contribution a été transmise à la Commission européenne en juillet 2008.

Par une nouvelle communication du 17 octobre 2008, intitulée « Les régions ultrapériphériques : un atout pour l'Europe »136(*), la Commission européenne propose, sur la base des consultations effectuées, « un changement d'approche pour l'évolution de la stratégie, ouvrant la voie au nouveau paradigme » et fait des recommandations afin d'assurer « une utilisation optimale des instruments et des possibilités existantes dans le présent cadre financier (2007-2013) ».

Depuis 2004, la stratégie européenne vis-à-vis des régions ultrapériphériques repose sur trois axes : la réduction du déficit d'accessibilité, l'accroissement de la compétitivité et le renforcement de l'insertion régionale.

La Commission européenne considère que cette approche reste valable, en raison du caractère permanent des handicaps des RUP, mais qu'elle requiert un approfondissement afin de répondre aux nouveaux enjeux.

Un nouveau paradigme, fondé non plus sur l'invocation des handicaps structurels mais sur la valorisation des atouts des RUP, doit conduire, d'après la Commission européenne, à un renouvellement de la stratégie européenne, qui devra s'appuyer notamment sur des secteurs à forte valeur ajoutée tels que l'agroalimentaire, la biodiversité, les énergies renouvelables, l'astrophysique, l'aérospatial, l'océanographie, la vulcanologie ou encore la sismologie, mais aussi sur le rôle important des RUP en tant qu'« avant-postes » de l'Union européenne dans d'autres régions du monde.

À cet égard, dans sa communication, la Commission européenne propose, en premier lieu, d'assurer une meilleure utilisation des instruments communautaires existants.

Ainsi est-il prévu de tirer parti de l'ensemble des instruments actuels ainsi que de la flexibilité offerte par les règlements sur les fonds structurels pour initier de nouvelles priorités, en particulier lors de la réflexion stratégique à mi-parcours autour des rapports nationaux de 2009 et du rapport de la Commission en 2010.

La Commission européenne encourage aussi les régions ultrapériphériques à saisir les opportunités offertes au sein des programmes communautaires existants dans les domaines de l'éducation et de la formation, de la recherche, des transports, de l'énergie, de l'innovation, des technologies de l'information et de la communication, de l'éducation ou de la culture, à travers une participation active aux appels à propositions correspondants.

La Commission européenne propose, en second lieu, dans sa communication, plusieurs actions spécifiques en faveur des régions ultrapériphériques. Ces actions se répartissent en quatre grands thèmes : le changement climatique, les évolutions démographiques et les flux migratoires, l'agriculture et la politique maritime.

En matière de lutte contre le changement climatique, la Commission européenne recommande notamment :

- de reconnaître la vulnérabilité des régions ultrapériphériques face aux effets du changement climatique ;

- de lancer une étude d'impact économique de l'adaptation au changement climatique dans les zones côtières et d'encourager la mise en place d'une politique de gestion intégrée des risques côtiers (submersions, érosion côtière, réduction de la vulnérabilité des populations et biens exposés) et d'un dispositif de surveillance et d'alerte dans le contexte de la sécurité et de la protection civile ;

- d'élaborer un schéma volontaire de conservation de la nature, basé sur l'expérience de Natura 2000, et de développer et mettre en oeuvre des mesures visant à lutter contre les espèces envahissantes.

En ce qui concerne les évolutions démographiques et les flux migratoires, elle suggère :

- de lancer une étude d'impact pour mieux appréhender les conséquences tant de la migration que de l'évolution démographique sur le territoire, le marché du travail, les services publics, l'éducation et la santé dans les régions ultrapériphériques. Ceci pourrait conduire à l'établissement d'un « bilan migratoire » pour chaque région qui pourra servir à la Commission européenne, lors de l'évaluation à mi-parcours du programme « Solidarité et gestion des flux migratoires 2007-2013 », afin de déterminer si de nouveaux développements sont nécessaires, et en particulier la création d'un « fonds européen d'ajustement à la migration » ;

- de poursuivre et, le cas échéant, de renforcer les travaux d'analyse en vue d'intégrer le facteur de l'évolution démographique dans la définition des politiques européennes en matière d'éducation, de formation et d'emploi ainsi que dans le processus de programmation des fonds structurels européens.

? Dans le domaine de l'agriculture, elle prévoit :

- de continuer à encourager l'utilisation de toutes les possibilités offertes par le régime POSEI pour tout ce qui concerne la structuration et la répartition de l'enveloppe budgétaire allouée à chaque RUP, le nombre de productions à soutenir, ainsi que la surveillance de problèmes environnementaux liés à des pollutions spécifiques ;

- d'encourager l'utilisation des différentes aides à l'installation et à l'investissement des jeunes agriculteurs, afin de tenir compte des exigences régionales spécifiques.

? Enfin, concernant la politique maritime, la Commission recommande notamment :

- d'encourager les régions ultrapériphériques à jouer un rôle stratégique en matière de gouvernance et de surveillance maritime dans leurs régions respectives, notamment à travers le développement de leur propre politique maritime régionale intégrée, ainsi que par des actions de coopération avec les pays tiers menées dans le cadre des programmes communautaires de coopération territoriale ou du plan régional de surveillance de la pêche dans le Sud-ouest de l'océan Indien ;

d'encourager les liaisons maritimes entre les régions ultrapériphériques et les États voisins en vue de renforcer les échanges économiques et culturels, en modifiant les actuelles orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime, afin d'autoriser des aides au démarrage pour de telles liaisons. Les régions ultrapériphériques peuvent alternativement recourir sur de telles liaisons à des contrats de service public dans le respect des critères définis par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

De manière plus générale, la Commission européenne suggère aussi :

- de renforcer, lors de l'adoption de nouvelles législations communautaires, l'analyse de leurs conséquences sur les régions ultrapériphériques afin d'en assurer la cohérence. Dans ce cadre, la Commission européenne estime que les travaux de son « groupe interservices RUP » pourraient être, selon les besoins, accompagnés par des task forces ad hoc sur des problématiques spécifiques ;

- de lancer une étude socio-économique sur les facteurs de croissance dans les régions ultrapériphériques, mettant l'accent sur les secteurs porteurs, identifiant les principales contraintes à leur développement et ouvrant des pistes pour y répondre ;

d'inscrire la réflexion sur l'évolution de la stratégie pour les régions ultrapériphériques et de susciter la pleine contribution de celles-ci aux processus et actions actuellement en cours (Livre vert sur la cohésion territoriale : réflexions sur l'avenir de la politique de cohésion après 2013 ; la réforme du budget de l'Union européenne ; l'intégration régionale pour le développement des pays ACP ; Livre vert sur l'avenir des relations entre l'Union européenne et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ; l'évolution de la politique maritime européenne) ;

d'inciter les régions ultrapériphériques à participer de façon plus constructive au processus de conclusion et de mise en oeuvre des accords de partenariat économique avec les États tiers, afin qu'elles saisissent les opportunités offertes par le renforcement de la coopération régionale pour le commerce des biens et des services, ainsi que dans le domaine des services, de la propriété intellectuelle et ses marchés publics. C'est, en effet, surtout dans ces domaines, où les régions ultrapériphériques ont des avantages comparatifs, qu'une réelle complémentarité pourra être développée entre les économies de ces régions et celles des pays ACP. Dans ce contexte, il est important de soutenir les actions visant le renforcement de la capacité de ces régions à suivre à la fois les flux commerciaux les concernant et la politique commerciale européenne ;

- d'organiser conjointement avec les RUP des sessions d'information visant à mieux expliquer les instruments et politiques communautaires, ainsi que de réunir, tous les deux ans, un « Forum de l'ultra-périphérie européenne ».

La XIVème Conférence des présidents des régions ultrapériphériques de l'Union européenne, réunie du 27 au 30 octobre 2008 à Cayenne, a salué l'approche de la Commission européenne à l'égard des régions ultrapériphériques.

Elle a néanmoins :

- souhaité une meilleure prise en compte des handicaps des régions ultrapériphériques dans l'ensemble des politiques communautaires ;

- considéré que les régions ultrapériphériques devaient être mieux associées, tant en amont qu'en aval du processus de décision au regard des réglementations qui les affectent plus particulièrement ;

- demandé qu'un traitement différencié soit réservé aux régions ultrapériphériques dans le domaine de l'environnement et des transports afin de tenir compte de leur vulnérabilité et de leur accessibilité.

Les présidents des régions ultrapériphériques ont convenu de préparer un memorandum commun pour réfléchir à l'avenir de ces régions à l'horizon 2020.

Votre mission commune d'information se félicite du changement d'approche de l'Union européenne vis-à-vis des régions ultrapériphériques. Elle estime, en effet, que le nouveau paradigme, qui met l'accent sur les atouts que représentent les RUP pour l'Union européenne, plutôt que sur leurs handicaps, constitue un signal très positif. Elle demande maintenant que cette nouvelle approche se traduise par des mesures concrètes dans la stratégie européenne à l'égard des RUP.

Les régions ultrapériphériques ont une nouvelle place à trouver au sein de l'Union européenne. En valorisant mieux leurs atouts, en matière de biodiversité, de politique maritime ou encore de lutte contre le changement climatique, elles montreront qu'elles constituent une chance pour l'avenir de l'Europe.

Proposition n° 62 : Renforcer la prise en compte des spécificités des régions ultrapériphériques par l'Union européenne, en valorisant les atouts que représentent ces régions pour l'Europe.

3. L'impérieuse nécessité d'une meilleure insertion régionale

Si les départements et régions d'outre-mer, en dépit de leur éloignement géographique, entretiennent des liens étroits avec la métropole, leurs relations avec les pays et territoires voisins demeurent assez limitées. Or, une meilleure insertion des DOM au sein de leur environnement régional serait bénéfique à la fois du point de vue économique, mais aussi dans des domaines comme la protection de l'environnement, la lutte contre l'immigration clandestine ou encore en matière culturelle.

Depuis une dizaine d'années, des efforts ont été déployés pour mieux insérer les départements et régions d'outre-mer dans leur environnement géographique immédiat.

Cependant, il faut reconnaître que les progrès de l'intégration régionale sont restés à ce jour assez limités. Il existe, en effet, de nombreux obstacles à l'intégration régionale, qui tiennent notamment aux différences institutionnelles, de niveaux de vie, aux difficultés de transport ou encore aux barrières linguistiques.

Malgré ces difficultés, la coopération régionale est aujourd'hui considérée comme une des clés du développement des DOM et elle figure en bonne place parmi les thèmes prioritaires fixés pour les états généraux de l'outre-mer.

La mission commune d'information est convaincue que le renforcement de l'insertion des départements et régions d'outre-mer au sein de leur environnement régional répond à la fois à l'intérêt des collectivités concernées et à celui de la France dans son ensemble.

a) Une préoccupation récente

En dépit de leur proximité géographique, les liens qui existent entre les départements français d'outre-mer et les pays ou territoires voisins restent assez limités. L'insertion des DOM au sein de leur environnement régional est une préoccupation relativement récente, dont les instruments ont été renforcés par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000.

(1) Les partenaires naturels des départements d'outre-mer
(i) La coopération régionale dans les Caraïbes

L'espace Caraïbe est un ensemble formé de 38 pays et territoires de plus de 5,2 millions de km² (soit dix fois la superficie de la France métropolitaine). La population s'élève à près de 250 millions d'habitants, soit environ 4 % de la population mondiale.

Au niveau politique, on constate une grande hétérogénéité, puisque l'on y trouve :

- des îles françaises : La Guadeloupe, la Martinique, mais aussi Saint-Barthélemy et Saint-Martin, et un territoire français enclavé au Nord Est du continent Sud américain : la Guyane ;

- des îles britanniques : Anguilla, les Bermudes, les îles Caïmans, les îles Turques et Caïques, les îles vierges britanniques et Montserrat ;

- des îles hollandaises : les Antilles néerlandaises et Aruba ;

- des îles américaines : les îles Vierges américaines, Porto Rico (État libre associé aux États-Unis) ;

- deux îles ont une souveraineté partagée : Saint-Martin, partie française, Sint-Marteen, partie néerlandaise et Hispaniola, avec Haïti à l'ouest et la République dominicaine à l'est.

- des pays indépendants (comme Cuba ou Haïti).

La Guyane occupe une place particulière. À la différence des autres départements français d'outre-mer qui sont des îles, la Guyane se situe au Nord-Est du continent Sud-américain. C'est d'ailleurs le seul territoire du continent Sud-américain où il existe une présence de la France et de l'Union européenne. Sa réalité géographique lui confère un ancrage fort dans le bassin amazonien. Elle s'intègre, en effet, dans le plateau des Guyanes qui s'étend du Sud du Venezuela au Nord-Est du Brésil. D'une superficie de 83 534 km², la Guyane occupe seulement 4 % de la surface de cette région, alors qu'elle forme le plus vaste des départements français (16 % du territoire de l'hexagone), équivalent à la surface du Portugal.

La Guyane est bordée au Nord par l'océan Atlantique sur 320 km environ. À l'Ouest, on trouve le Surinam (520 km de frontière commune) avec pour frontière le fleuve Maroni, et enfin au Sud et à l'Est, le Brésil avec lequel elle partage 580 km de frontière. La frontière Est avec le Brésil est matérialisée par le fleuve Oyapock.

La Guyane est recouverte à 94 % par la forêt amazonienne qui est sillonnée de rivières et de fleuves entrecoupés de rapides (le Maroni, la Mana, la Sinnamary, l'Approuague, l'Oyapock). La côte est constituée de mangrove sur plusieurs kilomètres. La bande côtière, qui a subi une forte déforestation, se présente sous forme de savane.

S'il existe quatre langues officielles (l'anglais, le français, l'espagnol et le néerlandais), et que les habitants de l'espace de la Caraïbe sont très majoritairement hispanophones, héritage de la colonisation espagnole, on compte néanmoins plus de 10 millions de francophones. En outre, il convient d'ajouter à ces langues officielles le créole, qui est cependant différent selon les territoires.

L'économie de la zone est également très hétérogène. En effet, en termes de richesse par habitant, l'échelle varie de 1 à 100 Les trois départements français d'Amérique figurent dans les dix premiers PIB/habitant137(*). Quatre États ont un PIB par habitant inférieur à 1 000 dollars : le Guyana, le Honduras, le Nicaragua et Haïti138(*).

Les Antilles ont connu plusieurs expériences d'intégration régionale par le passé, à l'image des dix territoires anglophones qui se fédérèrent en 1958 à l'initiative du Royaume-Uni sous le nom de « West Indies Federation », cette fédération ayant disparu en 1962 après le retrait de la Jamaïque et de Trinité-et-Tobago.

Malgré cet échec, la nécessité d'une coopération économique régionale donna naissance en 1965 à la signature d'un premier accord de libre-échange entre trois États (Antigua-et-Barbuda, la Barbade et le Guyana), puis à la création en 1973 de la Communauté et du Marché commun de la Caraïbe (« The Caribbean Community and Common Market » - CARICOM). De par son origine, le CARICOM a ainsi conservé une spécificité anglophone et insulaire.

Le CARICOM est à l'origine de la création en 1994 de l'Association des États de la Caraïbe ou AEC. Par ailleurs, à l'intérieur du CARICOM, les anciennes petites Antilles britanniques se sont regroupées en 1981 afin de défendre leurs intérêts particuliers en tant que pays moins développés au sein de l'Organisation des États de la Caraïbe Orientale (OECO).

La France participe à deux organisations régionales : la Communauté des Caraïbes (CARICOM) et l'Association des États de la Caraïbe (AEC).

Les différentes organisations régionales dans la zone Antilles-Guyane

1°) La Communauté des Caraïbes (CARICOM)

Créée en août 1973, la Communauté des Caraïbes (CARICOM) réunit 15 États et territoires associés139(*). Si elle a pour premier objectif la création d'une zone de libre-échange, ses missions comportent également la coordination des politiques dans le domaine des transports, du financement, du développement industriel et régional, ainsi que de la collecte des statistiques. Le 30 janvier 2006, à Kingston, en Jamaïque, a été inauguré le marché unique de la CARICOM, le CARICOM single market and economy (CSME), entre six pays (la Barbade, le Belize, le Guyana, la Jamaïque, le Surinam et Trinité-et-Tobago), rejoints le 30 juin 2006 par les pays de l'Organisation des États de la Caraïbe orientale.

Le CARIFORUM (forum des États ACP de la région Caraïbe), créé en 1992, est composé des membres de la CARICOM auxquels s'ajoutent Cuba et la République dominicaine. L'objet de l'organisation est de rassembler les pays ACP de la région en vue des négociations commerciales avec l'Union européenne.

Un accord de partenariat économique (APE) entre le CARIFORUM et l'Union européenne, paraphé le 16 décembre 2007, a été officiellement signé le 15 octobre 2008. Il couvre les échanges commerciaux de marchandises et de services et contient des accords relatifs aux domaines touchant au commerce et à la coopération au développement.

2°) L'Organisation des États de la Caraïbe Orientale (OECO)

Au sein de la CARICOM, l'Organisation des États de la Caraïbe Orientale a été créée en 1981 pour succéder au Marché commun des Antilles orientales mis en place en 1968. Cette organisation se compose de neuf membres, dont six États (Sainte-Lucie, Grenade, la Dominique, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Saint-Christophe-et-Niévès, Antigua et Barbuda) et trois territoires britanniques associés (Montserrat, Anguilla et les îles Vierges britanniques). Elle a pour objectif de développer la croissance de la région et d'aider ses membres à formuler et à mettre en oeuvre des politiques cohérentes en vue de favoriser leur insertion dans l'économie régionale et mondiale. En 1983, l'OECO s'est dotée d'une monnaie unique, le dollar de la Caraïbe orientale, et en 1991 elle a mis en place un marché unique (« OECS Single Market »). Le 30 juin 2006, l'OECO a rejoint le marché unique de la CARICOM (« Carribean Single Market and Economy »).

3°) L'Association des États de la Caraïbe (AEC)

L'Association des États de la Caraïbe (AEC) a été mise en place le 24 juillet 1994 à Carthagène, en Colombie, dans le but de promouvoir la consultation, la coopération et l'action concertée entre tous les pays de la Caraïbe. Elle compte 25 États membres140(*) et trois membres associés, dont la France.

L'AEC a pour objet de renforcer le processus régional de coopération et d'intégration afin de créer un espace économique élargi dans la région, de préserver l'intégrité environnementale de la mer des Caraïbes et de promouvoir le développement durable de la Grande Caraïbe.

Les projets de coopération technique régionale développés par l'AEC se concentrent sur quatre domaines d'action prioritaires : le commerce, les transports, le tourisme durable et la prévention des catastrophes naturelles.

Un certain no