En attendant la taxe carbone... Enjeux et outils de la réduction des émissions de CO2

2. Les spécificités de la fiscalité environnementale

Une fois ce cadre conceptuel posé, il convient d'analyser plus précisément les spécificités de la fiscalité environnementale au regard des principes habituellement retenus en matière fiscale.

a) Une assiette qui a vocation à disparaître à long terme et dont la détermination ne répond pas aux critères habituellement retenus en matière de fiscalité

La première spécificité de la fiscalité environnementale tient, tout d'abord, à sa finalité. Etant une taxe incitative visant à orienter les comportements individuels, son assiette a vocation à disparaître, si elle remplit son objectif et si l'incitation à changer les comportements produit ses effets.

Les quatre principales finalités associées aux prélèvements obligatoires

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• Les prélèvements obligatoires ont pour objet premier de financer les services publics .

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• Les prélèvements obligatoires permettent également de prélever une partie des rentes des agents économiques qui disposent d'un pouvoir de marché, pour en faire profiter l'ensemble de la collectivité.

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• Le système de prélèvements obligatoires a également permis la mise en place de l'État providence, avec des objectifs sociaux de redistribution et d'assurance face à certains risques.

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• Enfin, la fiscalité est dorénavant de plus en plus utilisée comme un instrument incitatif visant à orienter les comportements individuels dans un sens favorable à la collectivité. Certaines mesures fiscales ont ainsi directement pour objet de dissuader les comportements créant des dommages pour la société, par exemple la pollution. La fiscalité peut aussi avoir pour vocation de faire supporter à ceux qui en sont responsables une partie du coût pour la collectivité des comportements à risque, comme le tabagisme. »

Source : ministère de l'économie de l'industrie et de l'emploi, « document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale »

Cette approche doit cependant être relativisée. Tout d'abord, comme l'a indiqué Jean-Pierre Landau aux membres du groupe de travail, la disparition de la base d'imposition n'est envisageable qu'à long terme.

Par ailleurs, ainsi que le rappelle une étude du conseil économique pour le développement durable ^{43 ( * )} , la réduction de la pollution à un niveau nul ne constitue pas forcément l'optimum économique d'une société en raison des coûts élevés que l'atteinte de ces objectifs pourrait représenter.

La seconde spécificité de la fiscalité écologique, notamment par rapport à la fiscalité sur le travail et le capital , tient ensuite à la détermination de son assiette et de son taux.

Ainsi, comme le rappelle le document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ^{44 ( * )} , qui analyse les principes à l'aune desquels la fiscalité doit être évaluée, les impôts à assiette large et taux faible sont jugés plus efficaces économiquement que des impôts à assiette étroite et taux élevé.

Cependant, précise le document, « en cas d'externalité négative, comme les atteintes à l'environnement, la fiscalité doit au contraire présenter un caractère incitatif et pratiquer un taux qui peut être élevé sur une assiette aussi ciblée que possible - la pollution elle-même ».

« Les critères d'une fiscalité efficace »

« Un impôt modifie les prix relatifs, par exemple le prix respectif du capital et du travail, ou le prix d'un bien par rapport à un autre, et affecte donc, en règle générale, les décisions des agents économiques. Les prélèvements obligatoires peuvent ainsi créer des désincitations à travailler, embaucher ou investir, qu'il convient de réduire le plus possible. Trois enseignements peuvent être tirés de l'analyse économique :

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• premier principe : en règle générale, les impôts à assiette large et taux faible sont jugés plus efficaces économiquement que des impôts à assiette étroite et taux élevé ;

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• deuxième principe : en cas d'externalité - atteinte à l'environnement par exemple - la fiscalité doit au contraire présenter un caractère incitatif et pratiquer un taux qui peut être élevé sur une assiette aussi ciblée que possible - la pollution elle-même ;

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• troisième principe : le taux d'imposition doit tenir compte de la sensibilité des comportements au prix. Plus la demande est sensible au prix, plus l'impôt pénalisera l'activité et l'emploi et, à l'inverse, plus l'allègement les favorisera. Ce principe est à la base des politiques de baisses des charges ciblées sur les bas salaires, dont l'efficacité tient à la forte sensibilité de la demande de travail faiblement qualifié à son coût ».

Source : ministère de l'économie de l'industrie et de l'emploi, « document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale »

* ⁴³ Philippe Quirion, Renaud Crassous, Frédéric Ghersi et Emmanuel Combet, « Taxe carbone - Recyclage des recettes et double dividende », fiche n° 4 pour le Conseil économique pour le développement durable, 2009.

* ⁴⁴ Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, « document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale ».