II. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
1. Audition du 17 mars 2009 - Représentants des associations de victimes de la sécheresse ou oeuvrant dans le domaine de la prévention des catastrophes naturelles
M. Eric Doligé, président , a rappelé le contexte dans lequel avait été créé le groupe de travail et précisé ses modalités de fonctionnement. Il a ensuite interrogé les personnes auditionnées sur la pertinence des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
Mme Christine Desmond, présidente de l'Association essonnienne des sinistrés victimes de la sécheresse (AESVS 91) , a jugé ces critères insatisfaisants, peu transparents et considéré qu'ils avaient été établis pour évincer plus de la moitié des communes du processus d'indemnisation, sans considération de justice et d'équité. Elle a remis en cause les critères du zonage : une grande majorité des communes n'ont pas été reconnues sinistrées au titre du régime des catastrophes naturelles parce que la réserve hydrique de leur sol avait été évaluée comme suffisante, alors que des communes voisines rattachées à un autre centre météorologique avaient bénéficié de cette qualification.
M. Michel Roméro, président de l'Association des sinistrés de la sécheresse pour les propriétés bâties dans les Yvelines (ASSPB 78) , a confirmé ces propos en prenant l'exemple de Rambouillet, commune systématiquement reconnue en état de catastrophe naturelle au titre des sécheresses, sauf pour l'année 2003 où le phénomène avait pourtant été d'une intensité exceptionnelle. L'élargissement des critères d'indemnisation s'est appuyé sur le zonage « Aurore », aboutissant parfois à évaluer la situation des communes par rattachement à une station météorologique lointaine. Il a rappelé que le rapport d'inspection de 2005 avait conclu à la nécessité d'objectiver les critères de reconnaissance.
M. Claude Naquin, président du Collectif national de défense des sinistrés de la sécheresse de 2003 , a déploré qu'aucune explication n'ait été fournie aux associations sur la méthodologie conduisant à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ou à l'ouverture de la procédure exceptionnelle d'indemnisation. Les seules communes du Loiret à avoir été reconnues en état de catastrophe naturelle ont été celles qui étaient rattachées à une station météorologique d'un département voisin, situation jugée « abracadabrante ». De même, dans le cadre de la procédure exceptionnelle, les critères d'indemnisation des communes limitrophes ne sont pas apparus clairement.
M. René Després, président de l'Association des maisons sinistrées de Saint-Saturnin-lès-Apt (ADMSS) , a rappelé que les critères présidant à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle reposaient sur un modèle hydrique conçu par Météo France en 2000 et modifié à trois reprises entre 2000 et 2004 pour moduler les critères d'éligibilité. Ce modèle, emprunté à l'INRA et fondé sur la pluviométrie, est pertinent afin de déterminer l'existence d'une sécheresse agricole, temporaire et réversible, mais en aucun cas pour les sécheresses affectant les bâtiments par phénomènes de retrait-gonflement. En excluant totalement les conséquences géologiques des phénomènes de sécheresse, le modèle de Météo France est inadapté à l'analyse du risque de subsidence.
Les études du laboratoire de mécanique des sols de l'Ecole centrale démontrent que la notion de « millésime » ne fait pas sens en matière de sécheresse. En effet, la sécheresse affectant le bâti consiste en un mouvement différentiel du terrain dû à une alternance de retraits et de gonflements des sols se déroulant sur plusieurs années. Le critère pluviométrique actuel qui permet de déterminer la sécheresse agricole devrait être, en conséquence, associé à un critère géologique et géotechnique afin de qualifier l'état de sécheresse du bâti. M. René Després a conclu son propos par la nécessité de réformer le régime « CAT-NAT ».
Confirmant cette analyse, M. Michel Borde, membre de l'Association des maisons sinistrées de Saint-Saturnin-lès-Apt (ADMSS) , a mis en exergue une baisse importante de la pluviométrie ces dix dernières années. Il existe une évidente corrélation entre les déficits cumulés de pluie et l'augmentation des sinistres dus à la sécheresse.
M. Michel Roméro a rappelé que la réforme du régime « CAT- NAT » ne devait pas occulter la situation concrète des sinistrés de 2003, situation dont M. Eric Doligé, président , a confirmé qu'elle constituait un aspect à part entière des travaux du groupe constitué par la commission des finances.
A la question de M. Bernard Vera et de Mme Nicole Bricq sur la disponibilité de statistiques relatives à la sécheresse de 2003, Mme Christine Desmond a souligné la difficulté de recenser le nombre de sinistrés. A Saint-Michel-sur-Orge, commune de plus de 20.000 habitants située dans l'Essonne, 95 personnes avaient constaté de graves dommages sur leur habitation liés à la sécheresse, et avaient signalé leur cas en mairie dès la fin de l'été 2003. Dans le cadre de la procédure exceptionnelle, 575 dossiers seulement ont été déposés dans l'Essonne. De nombreuses personnes n'ont déposé aucun dossier faute d'information, parce qu'elles étaient âgées, isolées ou découragées par les procédures à accomplir. 256 dossiers ont été retenus. Elle a déploré le manque d'information ainsi que la complexité des pièces à fournir dans un délai jugé trop court.
M. Michel Roméro a tenu à comparer le coût de la sécheresse de 2003 au montant des indemnisations accordées. Se référant à une étude d'AXA, la sécheresse 2003 aurait coûté entre 1,5 milliard et 2,5 milliards d'euros, alors qu'elle n'a donné lieu qu'à 218 millions d'euros d'indemnisations au titre de la procédure exceptionnelle. Il en ressort une moyenne de 65.000 euros par commune à partager entre les différents sinistrés, à rapporter au coût effectif des travaux par habitation, de loin supérieur. Dans les Yvelines, 451 dossiers de demandes d'indemnisation avaient été déclarés éligibles sur plus de 2.000 déposés.
M. Claude Naquin a évoqué les 652 dossiers éligibles sur 1.829 dossiers présentés dans son département, dans le cadre de la procédure exceptionnelle. Il se confirme que les difficultés tenant aux formalités à accomplir et aux délais très courts imposés n'ont pas permis à tous les sinistrés d'obtenir une juste indemnisation.
A M. Eric Doligé, président, qui s'étonnait de la discordance de certains chiffrages selon les sources consultées, M. Michel Roméro a répondu que les associations peinaient à obtenir des informations de la part des préfectures. Mme Nicole Bricq a indiqué que les mêmes difficultés avaient pu être rencontrées par les parlementaires.
A une question de M. Bernard Vera sur la complexité de la procédure et sur les abandons qu'elle entraînait, Mme Christine Desmond a insisté sur la difficulté pour les personnes âgées ou isolées de constituer un dossier de nature très technique. Par ailleurs, certaines communes n'ont que peu ou pas communiqué sur l'ouverture de la procédure exceptionnelle. Les sinistrés ont disposé d'environ un mois et demi, à compter du 15 février 2006, pour établir un dossier complet. Or, il est impossible de réaliser une étude de sol et deux devis dans un tel délai. Certains professionnels ont refusé d'établir des devis aléatoires, en dépit du fait que certaines préfectures aient accepté, voire recommandé, pour des motifs de rapidité, de fournir des devis surévalués. Pour ces motifs, certains sinistrés n'ont pas été en mesure d'établir un dossier complet. Un délai de deux mois supplémentaires a été octroyé en mai, dont certaines victimes, découragées, n'ont pas souhaité profiter. Le caractère probant des dossiers dépendait également de la qualité des photographies des dégâts fournies, alors que les sinistrés ne pouvaient pas toujours recourir à des professionnels, ou de certaines tournures techniques employées pour décrire les désordres. Mme Christine Desmond a notamment cité un dossier ayant fait l'objet de deux rejets successifs pour avoir qualifié la partie de bâtiment endommagée d'« auvent » ou de « terrasse couverte ». Ce dossier a été accepté à la troisième reprise en employant le terme d'« avancée de toit ». Au total, la technicité des dossiers à constituer laissait sans espoir une personne isolée ou ne bénéficiant pas de l'appui d'un professionnel ou d'une association.
M. Michel Borde a ajouté qu'eu égard aux conditions techniques requises pour élaborer un dossier de demande d'indemnisation au titre de la procédure exceptionnelle, les sinistrés étaient, de fait, placés dans une situation comparable à celle des assureurs lors de la constitution de ces dossiers. En outre, la difficulté pour obtenir un devis dans un bref délai était accrue par le grand nombre de demandes formulées auprès des quelques entrepreneurs situés au sein d'une même commune.
M. Michel Roméro a considéré que la procédure exceptionnelle avait requis des sinistrés qu'ils se substituent aux assureurs dans un temps record. L'engorgement des demandes de devis ou d'études auprès professionnels a conduit certains sinistrés à procéder à des évaluations par téléphone.
En réponse à Mme Nicole Bricq , Mme Christine Desmond a précisé que les commissions constituées par les préfectures dans le cadre de la procédure exceptionnelle n'associaient que très rarement, et à titre consultatif, les représentants des sinistrés. Cela été le cas dans les Yvelines ou le Loiret.
Mme Christine Desmond a estimé qu'en dépit du travail « admirable » des préfectures, de grandes disparités de traitement ont été constatées entre les communes, compte tenu notamment de l'absence d'expertise des victimes ayant constitué les dossiers ou du caractère approximatif de certains devis. Les traitements ont également été différents entre les départements (prise en compte ou non du ravalement ou des fissures...). Par ailleurs, le prix moyen pour une reprise en sous-oeuvre étant d'environ 1.000 euros par mètre carré, et l'atteinte à l'intégrité du clos et du couvert étant une condition nécessaire pour l'octroi de l'indemnisation, on peut s'étonner que certaines indemnités aient pu être inférieures à 5.000 euros, pour s'établir, par exemple, à 630 euros. L'arrêt de la procédure exceptionnelle est programmé au 30 avril 2009. Les 218 millions d'euros n'ayant pas été intégralement consommés, les sommes non distribuées devront alors être restituées.
M. Claude Naquin a cité des exemples de sinistrés qui seront contraints de restituer des acomptes d'indemnités faute d'avoir obtenu un financement pour procéder aux travaux. Les préfectures ne sont toutefois pas responsables des disparités de traitement.
Mme Nicole Bricq a suggéré que le groupe de travail interroge le gouvernement sur le solde des crédits disponibles.
En réponse à la question de Mme Fabienne Keller sur la mise en oeuvre de plans de prévention des risques naturels, M. Michel Roméro a déploré l'absence de mesures destinées à améliorer cette dernière. En revanche, les associations de sinistrés informent, dans la mesure du possible, les habitants ainsi que les personnes dont l'intention est de s'installer dans le département, des risques encourus. Elles souhaitent également que les départements réalisent des études relatives à la prévention des risques.
Mme Fabienne Keller a suggéré que le reliquat des fonds disponibles soit consacré à des études préventives sur les sites les plus exposés.
Mme Christine Desmond a particulièrement insisté sur la détresse des victimes de la sécheresse de 2003. Celle-ci a non seulement détruit des habitations, symboles de la sécurité d'un foyer et fruits de l'investissement de toute une vie, mais elle a également suscité des troubles dans les familles.
Mme Fabienne Keller a salué le travail accompli par les associations et rappelé que le groupe de travail avait souhaité les entendre prioritairement en raison de leur connaissance approfondie des situations vécues par les sinistrés.
A la question de Mme Nicole Bricq sur la teneur de la réforme à venir du régime « CAT-NAT », Mme Odile Mérel , trésorière de l'Union nationale des associations de lutte contre les inondations (UNALCI), a fait état d'un document de travail remis en février 2008 par la direction générale du Trésor et de la politique économique du ministère de l'économie et des finances. Sur le fondement de ce document, il apparaît que le projet du gouvernement introduit une discrimination entre assurés exposés ou non aux risques naturels, et en différenciant les risques inévitables de ceux résultant du comportement des victimes. Le projet envisage en effet une modulation de la franchise et des surprimes en fonction du risque encouru. La prime additionnelle pourrait ainsi varier entre 6 et 18 % selon la zone habitée. Ces évolutions sont graves et contraires au principe d'égalité et de solidarité des citoyens devant les charges résultant des calamités nationales. En général, les victimes n'ont pas choisi de s'installer dans une zone exposée aux risques et peuvent éprouver des difficultés à la quitter, ne serait-ce qu'en raison de la dévaluation du bien concerné, qu'il est alors délicat de revendre.
La réforme va mettre les assureurs au coeur du dispositif et « figer », dans un décret en Conseil d'Etat, les critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui sont par nature évolutifs ou aléatoires. Les compagnies d'assurance appliqueront ces critères sans intervention de l'Etat, qui renonce à ses attributions régaliennes, ou des élus locaux. Les litiges relèveront de la juridiction civile et non du tribunal administratif. En cas de contentieux, l'assuré se retournera contre son assureur, dont on imagine mal comment il fera bénéficier, de façon impartiale, celui qui l'attaque de la garantie « protection juridique ». La solution aux problèmes actuels ne peut résider dans une diminution des pouvoirs du préfet mais doit conduire à la réduction des délais et à l'amélioration de la transparence de la procédure d'indemnisation.
Selon Mme Nicole Bricq , le caractère évolutif du phénomène de sécheresse laisse les assureurs démunis. Dès lors, le régime CAT-NAT est-il réformable pour toutes les catégories de catastrophes naturelles ?
Mme Odile Mérel a confirmé que les instruments de mesure de l'intensité des phénomènes naturels n'étaient pas répartis de façon égale sur l'ensemble du territoire.
M. Jacques Avrillon , co-président de l'UNALCI-France-Inondations, a rappelé tout d'abord que seules 600 communes, sur l'ensemble du territoire, n'avaient pas été concernées jusqu'à présent par une inondation ou un dégât des eaux. Par ailleurs, 100.000 logements ont été construits en zone inondable entre 1999 et 2006. D'une manière générale, la dimension humaine doit être prise en compte dans la gestion des sinistres, quelle que soit la nature de ceux-ci. Les associations de victimes doivent donc être présentes à titre délibératif dans l'ensemble des instances qui auront à élaborer la réforme du régime d'indemnisation et les critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
M. Pierre Demonchy , co-président de l'UNALCI-France-Inondations, a insisté sur l'importance du préfet dans l'instruction des dossiers d'indemnisation, qui doit continuer à jouer un rôle d'arbitre entre assureurs et sinistrés.
Mme Odile Mérel a souligné l'importance du volet « prévention » des catastrophes naturelles. Elle a déploré que les pistes de réforme n'évoquent pas le rôle des organismes qui ont vocation à prévenir les sinistres. Par ailleurs, les agissements de ceux qui aggravent les risques ne semblent pas devoir être pénalisés par la réforme (notamment l'octroi de permis de construire dans des zones inondables). Enfin, aucune incitation fiscale n'encourage les citoyens à se prémunir contre les risques naturels. Les compagnies d'assurance pourraient devenir des acteurs de la prévention et être encouragées fiscalement à financer des travaux d'amélioration de la qualité de l'habitat, au-delà du seul remboursement à hauteur des dommages causés.
M. Guy Deneufbourg s'est exprimé en qualité de membre de l'Association française de prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) et d'ancien chef du bureau des risques majeurs au ministère chargé de l'environnement. Au moment de l'élaboration de la loi de 1982, le risque de subsidence a été rattaché in extremis au régime d'indemnisation, sans examen approfondi de sa spécificité. De même, la politique de prévention en ce domaine est apparue tardivement, s'agissant particulièrement de la cartographie du risque.
Dès les premières sécheresses, les assureurs se sont d'ailleurs inquiétés des conséquences potentielles en matière d'indemnisation. De fait, le régime « CAT-NAT », fondé sur la survenue de phénomènes d'intensité anormale à un moment déterminé, est inapproprié en cas de sécheresse affectant le bâti, phénomène qui ne connait ni début, ni fin aisément identifiables.
Il est indispensable d'associer indemnisation et prévention dans la perspective de la prochaine réforme. La responsabilité des sinistrés n'est pas à mettre en cause s'agissant du bâti préexistant à la délimitation des zones à risques et à la mise en oeuvre des premières mesures de prévention. En revanche, il conviendra désormais d'éviter de construire dans les zones exposées et de moduler les indemnisations lorsque les victimes de sinistres n'auront pas respecté certaines prescriptions de nature à éviter la survenue de phénomènes de subsidence (sollicitation du bedrock , drainage, éloignement des plantations...).
En réponse à Mme Nicole Bricq , Mme Odile Mérel s'est déclarée défavorable à la modulation des primes en fonction du risque. Il serait inéquitable de pénaliser les assurés auxquels l'administration a accordé un permis de construire, nonobstant leur exposition à un risque qu'ils ne connaissaient pas au moment de leur installation.
Répondant à M. Adrien Gouteyron sur la faisabilité d'actions préventives dans une commune argileuse, M. Guy Deneufbourg a confirmé qu'il était possible de construire de manière appropriée sur de tels sols afin d'éviter tout futur sinistre.
Mme Christine Desmond a relevé que les programmes de construction à coût modéré vantés par le gouvernement n'étaient guère compatibles avec le respect de normes exigeantes en matière de sécurité et de solidité du bâti.
M. Jacques Avrillon a insisté pour que les victimes ne soient pas considérées comme des coupables dans le cadre de la prochaine réforme, faisant observer que certaines zones pouvaient être qualifiées de zones à risque après l'installation des assurés. Les plans d'aménagement territoriaux doivent intégrer les impératifs de prévention. Il serait, à cet égard, opportun de recenser les zones humides ou zones d'expansion des eaux remblayées afin d'être transformées en zones industrielles et d'habitat.
M. René Després a souhaité que le phénomène de subsidence fasse l'objet d'un traitement spécifique dans le cadre de la réforme du régime « CAT-NAT » et que les zones argileuses soient prises en compte dans les plans de prévention des risques et dans les plans locaux d'urbanisme. Bien que coûteux, une étude géotechnique préalable et un contrôle au moment du coulage de la dalle doivent être obligatoires en zone à risque.
A M. Jean-Luc Roméro , qui relevait que les travaux de confortement des fondations nécessaires en zone argileuse étaient également coûteux, M. Michel Borde a répondu qu'en tout état de cause, les procédures et travaux préventifs à mettre en oeuvre seraient toujours moins onéreux qu'une indemnisation a posteriori .
2. Audition du 8 avril 2009 - Représentants des professionnels de l'assurance
M. Eric Doligé, président , a rappelé le contexte dans lequel avait été créé le groupe de travail et précisé ses modalités de fonctionnement. Il a ensuite interrogé les personnes auditionnées sur leur appréciation de la gestion du régime.
M. Stéphane Pénet , directeur des assurances de biens et responsabilité à la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) a fait valoir que le régime « Catastrophes naturelles » (Cat-Nat) avait fonctionné de manière satisfaisante depuis sa création. Il a donné lieu à des indemnisations de l'ordre d'un milliard d'euros par an. Il a qualifié le régime de « partenariat public/privé intelligent ».
Revenant sur le coût de la sécheresse de 2003, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, il a avancé le montant d'1,2 milliard d'euros à 2 milliards d'euros comme coût global pour l'ensemble des assureurs et des réassureurs et caisse centrale de réassurance (CCR). Il a comparé ce montant aux encaissements moyens annuels des primes Cat-Nat de l'ordre d'1,3 milliard d'euros ainsi que du coût de la tempête Klaus de l'ordre d'1,2 milliards d'euros.
Il a ensuite rappelé qu'il y a encore environ six mois, des arrêtés constatant l'état de catastrophe naturelle étaient pris. Puis, il a fait observer que la procédure exceptionnelle d'indemnisation mise en oeuvre après celle du régime Cat-Nat avait été financée en partie par le fonds de compensation de l'assurance construction, ce qui n'avait en conséquence pas obéré les finances publiques. En outre, les sommes indemnisées avaient atteint le niveau de stop loss ce qui aurait déclenché la garantie de l'Etat.
Contrairement aux pouvoirs publics affichant une réforme du régime Cat-Nat ambitieuse, la FFSA souhaite ne réformer que deux points spécifiques du régime : le péril sécheresse ainsi que la prévention.
S'agissant du péril sécheresse ou de subsidence il convient de le distinguer des autres périls au sein du régime Cat-Nat. En effet, il n'affiche aucune unité de temps, de lieu ou d'action contrairement aux autres catastrophes naturelles. Cela a pour conséquence de complexifier la constatation du dommage ainsi que l'établissement du rapport de causalité.
D'autre part, il est regrettable qu'il n'existe aucune liste des catastrophes naturelles couvertes par le régime. Seul en est exclu le vent. En conséquence, tout phénomène naturel avec une intensité anormale est couvert par le régime Cat-Nat.
La FSSA préconise donc que s'appliquent des règles particulières à la sécheresse au sein du régime Cat-Nat.
M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a cité deux mesures.
Premièrement, il convient de traiter différemment le péril sécheresse au sein du régime Cat-Nat en indemnisant que les dommages mettant en cause la structure et la solidité du bâtiment ou rendant impropre son usage. Le dommage serait de nature décennale. A la question de Mme Nicole Bricq sur le périmètre d'indemnisation d'une telle mesure, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a fait valoir que si les dommages de nature décennale ne constituaient que 20 % des occurrences, ils représentaient 80 % des montants indemnisés.
En second lieu, il conviendrait d'une part d'informer l'acquéreur du terrain du risque qui obère ce terrain ainsi que des coûts éventuels de construction qui en découlent. D'autre part, l'édiction d'une réglementation visant à rendre obligatoire l'adaptation des fondations à la nature des sous-sols est nécessaire. A titre d'illustration, il a cité le DTU 13-12, indicateur de la profondeur minimale des fondations. Il a regretté que l'on continue à construire dans des zones à risques en dépit de l'existence d'une cartographie de ces zones établie par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
Aux questions de Mmes Fabienne Keller et Nicole Bricq sur l'inertie des pouvoirs publics à édicter cette réglementation de nature préventive, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a indiqué que la cartographie était disponible sur le site du BRGM.
S'agissant du deuxième point d'amélioration du régime Cat-Nat, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a déploré l'absence de plan de prévention des risques dans le plus grand nombre de communes. Les sinistrés souffrent de cette absence puisqu'ils supportent une franchise plus élevée lors de l'indemnisation.
Il a émis des réserves quant à l'effet d'incitation à la prévention de la modulation de la prime Cat-Nat en fonction de la vulnérabilité des lieux. La modicité de l'augmentation ne saurait avoir un effet incitatif à la mise en oeuvre de mesures de prévention par les particuliers. Il a cependant tenu à nuancer ces propos s'agissant des professionnels dont les moyens disponibles et le montant plus important de la prime peuvent conduire les entreprises à prévoir des mesures de gestion des catastrophes naturelles.
En revanche, s'il s'est déclaré plus favorable à la modulation de la franchise tout en en soulignant le caractère inéquitable, il a insisté sur la nécessité pour les pouvoirs publics de mettre en oeuvre une politique de prévention des catastrophes naturelles notamment par une réforme du code de la construction et par la mise en oeuvre de plans de prévention des risques. Ces obligations devraient peser tant sur les constructions à venir que sur celles existantes afin d'en améliorer la résistance aux catastrophes naturelles.
A l'interrogation de Mme Fabienne Keller sur les plans de prévention des risques, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a convenu qu'il était difficile de déterminer l'effet de l'urbanisation sur le risque de subsidence.
Répondant à M. Eric Doligé, président, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, s'est déclaré non seulement défavorable à la modulation de la prime Cat-Nat mais également à la suppression de l'arrêté Cat-Nat. Il a souligné la nécessité de renforcer l'objectivité des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle face à l'incompréhension de la plupart des sinistrés. Cependant, la décision d'indemnisation ne saurait revenir aux seuls assureurs ou à un collège scientifique. La suppression de l'arrêté Cat-Nat pourrait avoir pour conséquence négative de multiplier les contentieux devant les tribunaux judiciaires.
A l'inquiétude de Mme Nicole Bricq et de M. Jean-Jacques Jégou sur la possible exclusion du régime Cat-Nat des dommages non décennaux, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a rappelé que 80 % des dommages concernaient la structure. Un marché assuranciel libre pourrait se développer sur le segment des dommages n'étant pas indemnisés dans le régime Cat-Nat. La garantie décennale en cas de mauvaise construction joue également.
Répondant à la réserve de Mme Fabienne Keller sur le coût d'une assurance pour les dommages ne portant pas sur la structure, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a convenu que le développement d'un tel marché est complexe.
A la demande de précisions de Mme Nicole Bricq sur les régimes de catastrophe naturelle mis en place par nos partenaires étrangers, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a indiqué que l'Espagne disposait d'un système similaire au notre dans lequel tout dommage y compris terroriste était indemnisé. Les pouvoirs publics aux Pays-Bas couvrent totalement les risques d'inondation. Le système d'assurance libre anglais a conduit selon lui à une culture de la prévention plus importante en raison de la crainte de l'absence d'indemnisation en cas de réalisation du risque.
A la question de Mme Nicole Bricq sur l'efficience de la procédure d'indemnisation du régime Cat-Nat, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a fait valoir que celle-ci n'avait posé de problème que dans le cadre de la sécheresse de 2003. Il s'est dit favorable à l'indemnisation de tous dommages de nature décennale créés par un mouvement de terrain nonobstant la sécheresse.
A titre de conclusion, M. Stéphane Pénet , directeur à la FFSA, a appelé de ses voeux à une externalisation du financement du fonds Barnier, hors le régime Cat-Nat. Les prélèvements sur les fonds ont augmenté de 600 % entre 2006 et 2009, il a déploré que les politiques de prévention soient financées sur ce fonds dédié aux indemnisations.
Il a enfin évoqué l'étude des conséquences du réchauffement climatique qui sera transmise dès que possible aux membres du groupe de travail.
Mme Nicole Bricq a souhaité connaître la part des indemnisations Cat-Nat dans le bilan des assureurs.
Puis les membres du groupe de travail ont entendu M. Bernard Paul , directeur de la Société Carpenter, courtier en réassurance.
A titre liminaire, il a insisté sur le caractère sensible de la question de la réforme du régime Cat-Nat le conduisant à un devoir de réserve en raison de sa clientèle.
A la question de M. Eric Doligé, président, sur les orientations du futur projet de loi Cat-Nat, M. Bernard Paul , directeur de la Société Carpenter, a insisté sur l'absence de liste des catastrophes naturelles couvertes par le régime contrairement à nos partenaires étrangers. Ce n'est pas la nature ou l'ampleur de ces périls qui soulèvent un problème, mais le fait qu'ils ne soient pas expressément dénommés. Une telle carence est contraire à la modélisation du risque par les réassureurs puisqu'il existe une incertitude sur le périmètre de couverture par le régime.
Il a également évoqué le problème de l'absence de libre choix de l'assureur qu'il a qualifié de mineur. L'assureur ne peut exercer son rôle du choix du risque et de sa tarification. En contrepartie un tel système présente l'avantage de ne pas conduire à un effet d'anti-sélection dans les portefeuilles des assureurs et des réassurés.
La question centrale du réassureur réside dans la modélisation du péril aux fins de le tarifer. Il conduit à la réalisation d'une courbe d'exposition, rapport entre l'intensité et la durée. M. Bernard Paul , directeur de la Société Carpenter , a souligné que dans le cadre de l'inondation et de la sécheresse, il existait un vide relatif en termes de modélisation. C'est pourquoi la Société Carpenter s'est attachée à créer un tel modèle en incorporant les données géologiques, climatiques d'urbanisation et de phénomène du bâti. Les données politiques ont été en revanche exclues d'un tel modèle.
A la question de M. Adrien Gouteyron sur la réalisation de la courbe d'exposition pour le marché français, M. Bernard Paul , directeur de la Société Carpenter , a indiqué que celle-ci était communiquée aux clients de la société. Elle est également en cours d'enrichissement progressif.
Il a tenu à distinguer le risque de subsidence de celui des inondations et des tremblements de terre. Alors que la clé de la modélisation consiste en cas de tremblements de terre a déterminé la mesure haute de l'évènement, la période de retour est plus faible et l'intensité forte en cas d'inondation, et la période de retour basse et la fréquence moyenne en cas de sécheresse.
A la question de Mme Nicole Bricq sur le « caractère politique non modélisable » du régime Cat-Nat, M. Bernard Paul , directeur de la Société Carpenter , a précisé que ce caractère ne constituait pas un évènement pertinent pour le réassureur, seul compte l'évènement naturel dont il mesure l'impact et le coût. Le régime juridique ne constitue pas l'aléa principal.
A titre de conclusions, M. Bernard Paul , directeur de la Société Carpenter , a insisté sur la pertinence du modèle français en termes de réassurance. En effet, le marché mondial est actuellement saturé en raison de trois zones fragilisées que sont la Californie avec les tremblements de terre, le Japon et la Côte est des Etats-Unis exposés aux risques de tempêtes. Le système français en plafonnant l'engagement de l'assureur au-delà d'un certain montant et en faisant jouer la garantie de l'Etat évite d'avoir recours à une capacité mondiale de réassurance chère et rare.
Les membres du groupe de travail ont enfin entendu M. Jean-Luc de Boissieu, secrétaire général du Groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA), Mme Catherine Traca, secrétaire général adjoint, et Mme Barbara Berrebi, chargée d'études .
A titre liminaire, M. Jean-Luc de Boissieu , secrétaire général du Groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA), a indiqué que l'ensemble des mutuelles d'assurances géraient 50 millions de contrats, réalisaient 20 milliards d'euros de chiffre d'affaire et disposaient de 20 millions de souscripteurs.
Mme Catherine Traca, secrétaire général adjoint de GEMA, a reconnu que la gestion de la sécheresse 2003 n'avait pas été satisfaisante. Elle a constaté un grand nombre de retards dans la prise de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
A la question de Mme Bricq sur les marges de manoeuvre éventuelles afin de résoudre les dossiers rejetés, Mme Catherine Traca a convenu de l'insatisfaction des sinistrés en raison de la mise en oeuvre des franchises et du nombre de rejets de dossiers.
Au constat d'insatisfaction des sinistrés dressé par MM. Eric Doligé, président et Adrien Gouteyron, s'agissant de la procédure exceptionnelle, Mme Catherine Traca , tout en convenant que le pourcentage de rejet de dossiers était comparable à celui habituel, a regretté qu'il n'y ait pas eu de recours systématique à une expertise.
Répondant à M. Eric Doligé, président, M. Jean-Luc de Boissieu a tout d'abord tenu à insister sur le fait que le régime Cat-Nat donnait satisfaction à ses sociétaires. La GEMA ne souhaite pas particulièrement que le régime soit réformé contrairement au gouvernement. En effet, la gestion du régime Cat-Nat est souple en raison de la prise de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Ce régime a servi à maintes reprises. Il s'est interrogé sur la pertinence de « privatiser » le régime. Accentuer le caractère assuranciel du régime par un désengagement de l'Etat risque d'entraîner des augmentations de tarifs. En outre, la position des compagnies d'assurance sera fragilisée face aux réassureurs qui pourraient augmenter la garantie ou exclure certains risques. En effet, il a estimé le marché de la réassurance incapable d'assurer le risque de catastrophe naturelle de manière illimitée, tel que le fait l'Etat aujourd'hui.
Mme Catherine Traca a insisté sur la nécessité d'établir des critères objectifs et scientifiques sur la base d'une cartographie afin de raccourcir les délais de prise d'arrêtés de reconnaissance.
Elle a appelé de ses voeux à la constitution d'une commission interministérielle plus indépendante regroupant éventuellement des personnes compétentes dans le domaine scientifique et ayant recours à une base de données. Elle n'est cependant pas favorable à la suppression d'une telle commission.
Elle a déploré que la réforme de 1999 du régime Cat-Nat n'ait pas pris en compte le volet préventif. Elle a donc estimé nécessaire la mise en place de mesures de prévention telles que :
- la création d'un zonage de zones argileuses plus précis que celui actuel ;
- l'obligation de réalisation d'étude du sol pour les nouvelles constructions ;
- la mise en oeuvre de fondations appropriées au sous-sol ;
- l'information de l'acquéreur du bien du risque de la zone et des normes de construction en découlant.
Elle s'est déclarée favorable à la prise en charge de tous les dommages, y compris les fissures, quand il existe une atteinte à la structure, cette dernière constituerait le critère déclencheur de l'indemnisation au titre du régime Cat-Nat. En revanche, le marché assuranciel pourrait couvrir les dommages qui ne constituent pas une atteinte à la structure.
S'agissant de la modulation de la surprime, la GEMA n'y est pas favorable à l'instar de la FFSA. Elle conteste son effet préventif.
Mme Catherine Traca a souhaité que soit supprimée la modulation de la franchise. En effet, cette dernière a, certes, favorisé la création de PPR, mais on peut s'interroger sur la qualité de certains PPR. En revanche, elle constitue aujourd'hui un élément incompris de la part des sinistrés.
M. Jean-Luc de Boissieu a tenu à insister sur les contraintes financières pesant sur les assureurs. Sur une surprime de 100 euros, 36 en reviennent à la compagnie d'assurance.
Il a fait valoir que la CCR disposait, au 31 décembre 2008, d'une provision d'égalisation de Cat-Nat de 1,8 milliard d'euros, soit deux ans de chiffre d'affaires. Il a jugé ce montant suffisant.
A la remarque de Jean-Jacques Jégou sur l'inopposabilité de la cartographie du BRGM, M. Jean-Luc de Boissieu a considéré que celle-ci n'était pas achevée car elle ne prend pas en compte l'ensemble des communes.
En réponse à Adrien Gouteyron sur l'exemple d'un PLU intégrant cette cartographie dans son règlement, Mme Catherine Traca a salué cette initiative tout en soulignant son caractère non obligatoire. Elle a souhaité que l'étude de sol ainsi que la construction de fondations appropriée deviennent obligatoires. Nombre de constructions sont actuellement mal construites en toute légalité.
A l'interrogation d'Adrien Gouteyron sur le rôle des coordinateurs de la GEMA dans le département, Mme Catherine Traca a indiqué que ces personnes se mettaient à la disposition des préfets en cas d'événement majeur de catastrophe naturelle.
3. Auditions du 9 avril 2009 - Représentants de l'Autorité de contrôle des assurances et mutuelles, du ministère chargé de l'économie, de la Caisse centrale de réassurance et du secteur de la réassurance
a) Audition des représentants de l'Autorité de contrôle des assurances et mutuelles (ACAM)
M. Jean-Claude Frécon, co-rapporteur, a rappelé que ces auditions ont pour objet, d'une part, de faire le point sur les indemnisations des conséquences de la sécheresse 2003 et leurs insuffisances et, d'autre part, d'élaborer une réforme du système d'indemnisation.
M. Antoine Mantel, secrétaire général de l'ACAM , a tout d'abord souhaité rappeler le champ d'intervention de l'Autorité de contrôle des assurances et mutuelles (ACAM). L'ACAM est une autorité publique indépendante relevant de deux ministères, celui de l'économie, de l'industrie et de l'emploi s'agissant du secteur de l'assurance ainsi que celui de la santé dans le cadre de l'assurance complémentaire santé. Il s'agit d'une autorité de contrôle prudentiel du secteur de l'assurance (l'assurance vie et l'assurance dommages) et des mutuelles dont le mandat est de faire respecter la réglementation prudentielle mais également la réglementation du contrat.
S'agissant du rôle prudentiel, l'ACAM exerçe ainsi un contrôle direct sur tous les assureurs qui travaillent en France ainsi que sur la caisse centrale de réassurance. Insistant sur la nature prudentielle du mandat de l'ACAM, M. Antoine Mantel a souligné que le rôle de cette Autorité ne consiste ni en un suivi du marché ni en une évaluation des bénéfices des assureurs. En revanche, l'Autorité doit veiller à ce que les assureurs disposent des sommes nécessaires pour régler les assurés au titre de leur contrat d'assurance.
Concernant le respect de la réglementation du droit du contrat, M. Antoine Mantel a estimé que cette mission concernait plus l'assurance vie que l'assurance dommages. Il est la plupart du temps question de mauvaises informations données sur des contrats en unités de compte. Puis il a précisé que, sans se substituer au pouvoir judiciaire, l'ACAM dispose d'un département « droit du contrat et relations avec les assurés » qui traite un certain nombre de réclamations des assurés. Cette mission lui permet d'apprécier le fonctionnement du contrat d'assurance sous un angle différent de celui du contrôle sur place des entreprises. Elle peut exercer des pouvoirs de sanction lorsque l'attitude générale d'un assureur entraîne le non-respect d'une réglementation relative au contrat. M. Antoine Mantel s'est félicité qu'en matière de contrats de catastrophes naturelles, il existe un faible nombre de réclamations, soit 1.500 réclamations d'assurés chaque année.
Enfin, il a tenu à faire savoir que l'ACAM est une organisation où les assurés disposent de la possibilité d'être entendu, en raison des systèmes de médiation professionnelle, en cas de conflit entre un assuré et son assureur. L'ACAM reçoit environ 1.500 réclamations, les catastrophes naturelles ne constituant qu'une quinzaine d'entre elles par an en moyenne, soit 1 %. Observant qu'il était difficile de tirer des enseignements de ce faible pourcentage, il a cependant relevé que pour l'ensemble de ces cas, la critique la plus fréquente porte sur l'expertise, l'expert estimant que le dommage n'est, en effet, pas dû à la catastrophe naturelle mais lui est antérieur. Dans de tels cas, l'ACAM demande de faire réaliser une contre-expertise.
Puis M. Antoine Mantel a indiqué que le second type de réclamations liées aux contentieux des catastrophes naturelles réside dans la lenteur de certaines indemnisations. Il a rappelé que celle-ci doit intervenir dans un délai de trois mois, aux termes de l'article L.125-2 du code des assurances. Il a déclaré cependant que ces retards ne peuvent justifier une intervention de procédure de sanction à l'égard de l'intervenant du marché.
Revenant sur les aspects techniques du contrôle prudentiel, il a souligné que l'assurance de catastrophes naturelles bénéficie d'un régime très spécifique. Elle consiste en une garantie qui est nécessairement associée à l'assurance des dommages dont le tarif fixé.
Il a précisé que cette garantie représente approximativement 3 % du chiffre d'affaires d'assurances de biens « responsabilité », c'est-à-dire assurances de biens hors dommages corporels. Ceci correspond sur la période 1995-2007 à 13 milliards d'euros de primes. Ces 13 milliards d'euros ont permis d'indemniser des sinistres causés par des catastrophes naturelles à hauteur de 9 milliards, soit 70 % de primes qui servent à payer des prestations ou leurs frais de gestion. Il a ajouté que les primes s'étaient élevées à 1,3 milliard d'euros en 2007 alors que le total des charges de sinistres était de 600 millions.
Il a souhaité souligner que cette branche d'assurance subit une fluctuation importante en matière de sinistralité contrairement à l'assurance des automobiles dont les ratios sont beaucoup plus stables. En conséquence, des mécanismes de lissage sont nécessaires. Ils sont au nombre de deux. L'un concerne la réassurance et plus particulièrement l'intervention de la caisse centrale de réassurance.
Le second mécanisme de lissage fiscal est la provision d'égalisation. Les sociétés d'assurance et de réassurance ont la faculté de placer en franchise d'impôt jusqu'à 75 % des bénéfices de chaque exercice dans cette provision dont le montant total ne doit toutefois pas excéder 300 % de leur encaissement annuel. La constitution d'une provision spéciale en plus des provisions techniques ordinaires permet de lisser les résultats entre « bonnes » et « mauvaises » années.
Puis, M. Antoine Mantel a développé certains aspects financiers du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles en relevant que les frais d'acquisition et d'administration de ce type de contrat sont de 17 %, ce qu'il a qualifié de raisonnables. Les résultats des assureurs sur la période allant de 1995 à 2007 s'élèvent à 5 % du montant total des 13 milliards d'euros de primes, soit au total 700 millions d'euros.
Il a alors poursuivi son propos en insistant sur la part de la réassurance dans ce marché. En effet, la moitié des primes perçues par les assureurs sont en fait reversées aux réassureurs qui supportent les risques catastrophes majeures. Il a ainsi illustré son propos par la sécheresse 2003 qui a été largement prise en charge par la Caisse centrale de réassurance (CCR).
En réponse à la demande de précision de calcul de ce résultat de Mme Fabienne Keller, M. Antoine Mantel a confirmé que la part de 5 % des primes était ainsi calculé après réassurance en précisant que les bénéfices des assureurs sur la période est de 21 % des primes perçues, soit 2,7 milliards après réassurance. La différence, soit deux milliards, représente le résultat transféré aux réassureurs et plus particulièrement à la CCR afin de lui permettre notamment de se constituer une provision d'égalisation.
M. Antoine Mantel a insisté sur la difficulté de connaître immédiatement le coût de la sinistralité en raison de sa fluctuation d'une année sur l'autre. A titre d'illustration, il a observé que, dans le cadre des décomptes de l'ACAM, la charge de sinistres pour l'exercice 2003 avait été évaluée à 1,3 milliard d'euros à la fin de l'année 2003 par les assureurs, ce qui représentait 110 % des primes. Ce coût a été révisé fin 2007 à 2 milliards d'euros, soit 700 millions de plus que la première évaluation réalisée fin 2003. Constatant que l'estimation finale est donc supérieure de 50 % à celle d'origine, M. Antoine Mantel a souhaité que soit prise en compte la difficulté d'estimation du coût d'une catastrophe naturelle à l'avenir, notamment dans le cas d'un sinistre majeur causé par la sécheresse.
En réponse au constat de Mme Nicole Bricq sur le retard observé dans la prise des arrêtés en 2003, M. Antoine Mantel a jugé que les questions de sécheresse sont extrêmement délicates à appréhender puisque ses effets n'apparaissent qu'au cours du temps. Le recensement de tels dommages est plus complexe que celui réalisé lors d'une inondation. Contrairement aux cas d'inondation, où l'évaluation des dommages suit immédiatement le retrait de l'eau, la sécheresse entraîne de lents mouvements de terrain, qui conduisent le plus souvent à des « dépassements » de coûts. Il a estimé que les difficultés liées à l'estimation de dommages risquent de subsister dans la mesure où il est délicat d'évaluer si ces sinistres sont liés à la sécheresse ou à une mauvaise construction d'un bâtiment, laquelle relève de l'assurance de construction décennale. Il a jugé souhaitable que les normes de construction tiennent compte du type de sécheresse.
Il a jugé indispensable la tarification obligatoire solidaire en matière d'assurance contre les catastrophes naturelles. Il a ajouté que seul un système de solidarité permet d'indemniser des catastrophes majeures. Un recours au seul marché de l'assurance ne serait pas efficient en ce domaine en raison de l'importance des montants et de la difficulté d'évaluer par avance le risque.
Il s'est félicité du système mixte français, associant un mécanisme assuranciel à la garantie de l'Etat. Il a illustré son propos par le sinistre de Kobé pour lequel le marché de l'assurance a peu contribué au coût des réparations. Il a fait valoir qu'en France tous les assureurs sont obligés de participer à un système dépourvu de risque prudentiel en raison de la réassurance et de la garantie de l'Etat.
Il a également jugé essentiel le mécanisme de provisions d'égalisation. Les assureurs peuvent ainsi présenter des résultats lisses sur la durée ce qui permet d'uniformiser le tarif dans le temps. En l'absence d'un tel mécanisme de lissage, le montant des primes pourrait varier à la hausse afin de compenser des années antérieures défavorables.
En réponse à Mme Fabienne Keller sur la mission de l'ACAM par rapport à la mission du Trésor dans le domaine des assurances, M. Antoine Mantel a rappelé que l'ACAM était une autorité de supervision et de contrôle et non de régulation. Il a précisé que la direction du Trésor édictait la réglementation dont l'ACAM contrôle l'application. S'agissant du respect du droit du contrat, l'ACAM n'a pas relevé de comportements généraux d'assureurs non conformes. Aucune mesure coercitive n'a été prise. Si l'ACAM traite les réclamations des assurés en organisant un contrôle sur pièce et sur place, il a ajouté que la garantie obligatoire contre les catastrophes naturelles n'entraîne pas de contestation puisque les assureurs exécutent le contrat d'assurance « dommages » qui comprend cette garantie.
Répondant à la question de Mme Nicole Bricq sur d'éventuels audits réalisés sur les catastrophes naturelles et sur la sécheresse, M. Antoine Mantel a indiqué qu'un seul audit a été réalisé sur la sécheresse. Il a ajouté que cette branche assurancielle ne génère pas de problème particulier en raison de la garantie de l'Etat. En outre la CCR veille à l'équilibre du régime.
Puis M. Jean-Claude Frécon s'est interrogé sur la solidité de l'équilibre financier du régime. M. Antoine Mantel a fait observer que les comptes sont équilibrés puisque les assureurs ont réalisé 700 millions de bénéfices sur la période 1995-2007 sur 13 milliards de primes perçues.
A la question de M. Jean-Claude Frécon sur la légitimité de ce bénéfice, M. Antoine Mantel a qualifié celui-ci de normal puisqu'il s'agit d'assureurs capitalistes.
Répondant à Mme Nicole Bricq sur le niveau des sommes actuellement « provisionnées » au regard de l'expérience de la couverture financière des dommages causés par la sécheresse de 2003, M. Antoine Mantel a rappelé que le montant des indemnisations s'élevaient, fin 2007, à 2 milliards d'euros, montant qu'il estimait supportable par le système.
M. Jean-Claude Frécon a, alors, précisé que la mission inter-inspections de 2005 avait considéré que les mécanismes actuels régissant les provisions d'égalisation ne permettaient pas d'aboutir à l'équilibre financier. Elle avait en conséquence préconisé d'augmenter de façon considérable les réserves de la CCR.
En réponse, M. Antoine Mantel a déclaré que la problématique centrale du régime consistait à déterminer la capacité du système à préfinancer des catastrophes majeures sans menacer les finances publiques. Si les provisions d'égalisation, constituées sur une période de 10 ans, sont prévues à cet effet, il a fait remarquer que la CCR ne dispose que d'1,7 milliard de provisions d'égalisation. Il a convenu que le régime en vigueur avait été soutenable en raison d'une sinistralité jusqu'à présent moyenne. Dans l'hypothèse d'une hausse de la sinistralité telle qu'une inondation à Paris ou un tremblement de terre à Nice, l'Etat devrait, le jour venu, en l'absence de réforme, faire jouer sa garantie et émettre des OAT. En effet, il a jugé qu'il était possible de supporter un coût de 3 milliards pour une seule année eu égard au montant des primes de 1,3 milliard d'euros par an, de celui des provisions de la CCR de l'ordre de 1,7 milliard d'euros par an ainsi que des frais de gestion de 17 %.
A l'interrogation de M. Jean-Claude Frécon si l'ACAM avait pris connaissance du projet de texte de loi élaboré par le gouvernement concernant les catastrophes naturelles, M. Antoine Mantel a indiqué qu'il ne lui appartenait pas de prendre position sur les dispositions gouvernementales.
M. Jean-Claude Frécon a mentionné le mécontentement d'un certain nombre de particuliers et de communes en raison du retard de publication de certains arrêtés de reconnaissance de catastrophes naturelles imputé, selon ces derniers, au manque de financements. M. Antoine Mantel a déclaré n'avoir pas eu connaissance de ce problème.
b) Audition des représentants de la Direction générale du Trésor et de la politique économique (MINEI)
Puis M. Jean-Claude Frécon a remercié M. Mantel et a accueilli M. Fabrice Pesin, sous-directeur des assurances, à la Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) ainsi que celle de Mme Tyvaert.
M. Fabrice Pesin, sous-directeur des assurances, à la Direction générale du Trésor et de la politique économique, à titre liminaire, a rappelé que le sujet des catastrophes naturelles et plus particulièrement celui de la sécheresse est régulièrement abordé au ministère des finances. Il a précisé qu'il y a eu de nombreuses réflexions sur la sécheresse de 2003. Un rapport interinspections a été publié en 2005. Un projet de réforme a été élaboré en 2006 mais n'a pas été présenté au Parlement en raison des échéances électorales.
M. Fabrice Pesin a dans un premier temps, présenté le régime en vigueur. Commentant la diapositive relative à la surprime concernant les catastrophes naturelles, il a rappelé que son montant était, conformément à un principe de solidarité, uniforme sur tout le territoire. Cette caractéristique constitue une spécificité dans le domaine de l'assurance où les primes sont modulées en fonction des risques.
Analysant les raisons justifiant une réforme du régime, il a indiqué que le régime actuel datant de 1982, offrait une couverture à coût modéré qui satisfait globalement aussi bien les consommateurs, les représentants d'associations de consommateurs que les assureurs.
Toutefois, il a convenu que certains points étaient perfectibles, tels que la fiabilité économique du système selon l'augmentation du nombre de catastrophes naturelles, les délais de remboursement jugés trop longs par les assurés et le manque d'information encouru par les assurés par une prévention des risques insuffisante ainsi que le manque de transparence en termes de reconnaissance.
Puis il a développé ce dernier point en précisant qu'il était essentiel de « rendre la procédure plus transparente, objective, de réduire les délais d'indemnisation et de développer une offre de produits assuranciels complémentaires pour mieux protéger les assurés». A ce titre, il a relevé qu'en l'absence d'une reconnaissance par arrêté de la catastrophe naturelle, le sinistré ne pouvait être indemnisé. L'absence de définition claire de critères et de seuils de la reconnaissance du caractère exceptionnel de catastrophe naturelle constituait un obstacle au développement d'une couverture complémentaire du risque de catastrophe naturelle par les assureurs. Il s'est déclaré favorable à l'inscription de ces critères dans le code des assurances.
Il a également ajouté qu'il serait souhaitable de développer des politiques de prévention afin d'inciter les comportements vertueux face aux changements climatiques. Il a illustré son propos par la prise de conscience de ne pas installer sa maison au bord d'un torrent qui déborde régulièrement ou, s'agissant des entreprises par la pose de circuits électriques en hauteur et non pas dans le sol. Il a déploré que le système actuel ne permette pas d'avoir ce type de comportements de prévention.
Revenant sur la nécessité d'« objectiver » la reconnaissance de l'état de catastrophes naturelles, il a précisé qu'il serait souhaitable d'établir une liste, dans la loi, des phénomènes de catastrophes naturelles couverts par le régime, de définir des critères et des seuils qui n'existent pas aujourd'hui et peut-être éventuellement d'avoir recours à des organismes scientifiques qui seraient chargés d'effectuer les mesures et de les rendre publiques. Ces organismes seraient dépourvus de pouvoir de décision. Il a jugé qu'il conviendrait, comme il l'a indiqué précédemment, d'inciter les assureurs à développer des produits intermédiaires destinés à couvrir les risques en-dessous des seuils.
S'agissant de la promotion des comportements de prévention, M. Fabrice Pesin a indiqué que la multiplication des franchises n'incite pas les Français à prendre plus de mesures de prévention. Il a en revanche insisté sur le retard pris dans la mise en place d'un système de cartographie des risques qui permettrait, par exemple, d'éviter la construction d'habitation dépourvue de fondations appropriées sur des terrains argileux. Il a déploré que l'application du tarif unique des risques n'ait pas incité les assureurs à investir dans l'établissement d'une cartographie pour les risques d'inondations, de séisme... Il a insisté sur l'équilibre à trouver entre le principe de solidarité au niveau national et la modulation des primes. Il a ensuite évoqué la possibilité de ne pas rembourser les dommages pour les bâtiments neufs construits dans des zones clairement à risques.
Puis M. Fabrice Pesin a abordé la classification de la sécheresse en tant que catastrophe naturelle. Il a constaté que cette couverture constituait une spécificité française. Il a indiqué que le dispositif britannique reposait sur des primes élevées avec une franchise très importante et une indemnisation uniquement si les structures du bâtiment sont touchées et si aucun défaut de conception n'est révélé.
Abordant la réforme du régime des catastrophes naturelles, dans un second temps, il a fait valoir que la couverture du risque « sécheresse » pouvait être maintenue mais en limitant les garanties aux dégâts majeurs qui remettent en cause les fondations des édifices. Il a, en conséquence, proposé que les dégâts survenant aux constructions très récentes puissent être couverts par l'assurance construction et la garantie décennale. Il a évoqué l'utilité de l'étude de sol préalable.
Dans le cadre du nouveau régime, il a suggéré que l'Etat reste garant, d'une part, par la mise en oeuvre de sa garantie limitée et, d'autre part, au travers des organismes publics scientifiques. Il a également estimé qu'il serait souhaitable de renforcer le dispositif de prévention et de constituer un observatoire public chargé de surveiller le bon fonctionnement du nouveau régime en recensant tous les efforts de prévention des risques et en établissant une cartographie appropriée.
Pour résumer, il a précisé que le nouveau régime de catastrophes naturelles devrait conserver le niveau de garanties des assurés qui les satisfait, la part de solidarité nationale avec incitation aux bons comportements pour les entreprises et les ménages, la transparence du régime, développer des offres complémentaires et accélérer les délais d'indemnisation et surtout intensifier la politique de prévention.
Mme Nicole Bricq évoquant la sécheresse de 2003, a noté que le montant dévolu aux mesures exceptionnelles était de 218,5 millions d'euros inscrits en lois de finances initiale et rectificative.
Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur les facteurs déclencheurs de l'aide exceptionnelle. Elle a souhaité connaître si cette aide avait été destinée à prendre le relais du financement de la sécheresse de 2003 par la CCR dont la capacité à faire face à l'événement avait atteint ses limites. Elle a demandé quel était le montant de l'appel en garantie de l'Etat. Elle s'est émue du fait que le rapport sorti en 2004 sur l'aide exceptionnelle accordée pour la sécheresse 2003 ait fait l'objet d'articles dans la presse sans être adressé aux parlementaires et plus particulièrement aux membres de la commission des finances. Elle a souhaité connaître les sommes versées par la Caisse centrale de réassurance et le montant exact des sommes dépensées.
Puis elle est revenue sur les différents volets de la réforme envisagée à savoir :
- la proposition par les compagnies d'assurance de produits complémentaires garantissant les biens si dorénavant seuls seraient pris en compte les dégâts sur les structures ;
- la réduction des délais d'indemnisation ;
- l'adoption de bons comportements de prévention qui lui semblent entraîner une dérive arbitraire de la charge sur les assurés. Elle a rappelé qu'il suffisait de rendre opposable la cartographie rendue publique sur le site du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGMP) pour qu'un arrêté ministériel soit pris.
M. Fabrice Pesin a rappelé que les critères de reconnaissance de la sécheresse en 2003 étaient très mal adaptés. La sécheresse devait être hivernale et non estivale. L'application stricte des critères auraient conduit à reconnaître uniquement 200 communes sinistrées. Il n'y avait donc pas eu lieu d'appeler la CCR en garantie. Pour répondre à Mme Nicole Bricq, il a précisé que le coût final des indemnisations s'élevait à 1 milliard pour la CCR et 600 millions pour les assureurs de dettes.
Relayant les propos de Mme Nicole Bricq, M. le Président a souhaité d'une part savoir si « l'arrêt des arrêtés » de reconnaissance au titre de la procédure de catastrophe naturelle avait été déclenché lorsque la garantie de la CCR aurait pu jouer et non celle de l'Etat et d'autre part connaître les origines du financement de la garantie exceptionnelle complémentaire.
M. Fabrice Pesin précisant qu'il n'était pas en fonction, a insisté sur l'assouplissement des critères de reconnaissance de catastrophe naturelle afin de permettre une meilleure indemnisation. Cette adaptation n'a pas été aisée.
Mme Fabienne Keller a souhaité connaître quel est l'avenir du fonds « Barnier » et quelle sera la nature de la surprime envisagée.
M. Fabrice Pesin a convenu que la surprime envisagée ne serait pas très élevée. Le problème, selon lui, se pose en termes différents selon la cible concernée. S'agissant des entreprises, un tel dispositif peut avoir un effet préventif. En effet, le montant de la prime sera plus conséquent. Une entreprise est en mesure de s'équiper de façon à minimiser l'aléa de catastrophe naturel sur la base d'une analyse de l'assureur. S'agissant des assurés, la modulation de la prime constituerait néanmoins un signal quant à la nécessité d'agir à titre préventif. S'il a convenu qu'en informer les assurés serait délicat, il a cependant évoqué la possibilité d'attirer leur attention sur le surcoût de la prime généré par l'absence de mesure de prévention par un message libellé sur leur facture.
En réponse à la question de Mme Bricq sur les produits complémentaires, il a estimé que dans la mesure où des seuils définissant les catastrophes naturelles seraient clairement définis et que ces seuils sont généralement hauts, il conviendrait que pusse se développer une offre de produits complémentaires afin de couvrir les dommages en deçà de ces seuils.
Mme Nicole Bricq a émis des réserves sur la pertinence d'établir des seuils en matière de sécheresse et en conséquence sur la création d'une offre de produits complémentaires, eu égard à la réaction des assureurs. Ces derniers ont fait part de la difficulté de créer un tel produit pour répondre à des phénomènes de sécheresse extrêmes qui n'interviennent qu'une fois tous les vingt ans et dont les conséquences ne peuvent apparaître qu'au fil des mois. Elle a évoqué alors l'idée de recourir à un seuil financier plutôt qu'à celui relatif à la largeur de la fissure.
Répondant à Mme Nicole Bricq, M. Fabrice Pesin a noté que le problème n'était pas de nature financière mais relevait de la causalité. Il a convenu de la complexité de définir le risque sécheresse, condition pourtant nécessaire à son assurance.
En réponse à la demande de M. Jean-Claude Frécon et Mme Fabienne Keller d'obtenir des documents plus complets afin de connaître plus en détail les grandes lignes du futur projet de texte, M. Fabrice Pesin a indiqué qu'une concertation avait eu lieu avec la DGTPE, menée à la demande du cabinet du ministre à l'époque, Nicolas Sarkozy. Il a relevé que les pistes de réflexion concernent une définition plus précise des seuils de risque, le maintien du phénomène de sécheresse dans le risque « catastrophes naturelles », l'exclusion des dégâts ne concernant pas les structures, la sensibilisation des assurés face aux risques, la modulation des primes. Sur ce dernier point, il a insisté sur l'effet d'une telle mesure sur le secteur professionnel en termes de prévention.
Mme Nicole Bricq s'est interrogé sur l'avenir de ce projet eu égard au manque d'enthousiasme des assureurs face aux nouvelles propositions.
M. Fabrice Pesin a déclaré avoir étudié les différents points de réforme du régime des catastrophes naturelles, le régime mis en place en 1982 devant être modernisé. Il a précisé, à cet égard, que le principe de solidarité nationale serait maintenu, que l'Etat serait toujours au centre du nouveau dispositif garantissant les catastrophes naturelles. Il n'est pas envisagé de réassurance privée. Il a tenu à insister sur les importants travaux qui ont été menés avec les différents acteurs du régime. Puis, il a ajouté que des travaux complémentaires devraient encore avoir lieu avec les organismes scientifiques avant d'élaborer un texte de loi.
En conclusion, M. Fabrice Pesin a indiqué que la plupart des mesures relèveraient du domaine réglementaire. Il a précisé que les progrès accomplis notamment en matière de cartographie des aléas permettaient de créer un contexte favorable à la mise en place de cette réforme qui concernera tous les acteurs du secteur.
c) Audition des représentants de la Caisse centrale de réassurance
Puis , M. Eric Doligé, président, a accueilli M. René Vandamme, directeur général adjoint à la Caisse centrale de réassurance (CCR), ainsi que M. Pierre Michel, directeur du département des catastrophes naturelles et des fonds publics. Sa première question a porté sur le traitement financier de la sécheresse de 2003.
M. René Vandamme , directeur général adjoint de la CCR a tout d'abord fait valoir à titre liminaire qu'un peu plus de la moitié des communes sinistrées par la sécheresse en 2003 n'avaient pas été admises à bénéficier de l'indemnisation au titre du régime des catastrophes naturelles. La CCR ne dispose donc que des données issues de la prise en charge des assureurs. Le coût qui en a résulté pour l'ensemble des communes reconnues sinistrée au titre des catastrophes naturelles est évalué à un milliard d'euros en valeur 2003.
A l'interrogation de Mme Fabienne Keller sur le coût global précédemment avancé de 1,6 milliards d'euros. M. René Vandamme a relevé que ce chiffre ne constituait qu'une évaluation établie il y a plus de deux ans, sur la base du coût des précédentes sécheresses et non sur les sommes effectivement versées en indemnisation du sinistre. Ce montant a été réévalué à la baisse. Il est aujourd'hui de un milliard d'euros en valeur de 2003. M. Pierre Michel, directeur du département des catastrophes naturelles et des fonds publics à la CCR a précisé que le coût global de la sécheresse de 2003 pris en charge par l'assurance catastrophes naturelles s'élevait à 1,276 milliard d'euros courants, indexé sur le coût de la construction. Cela correspond à un milliard d'euros en valeur 2003.
En réponse à Mme Fabienne Keller sur la répartition de coût, M. René Vandamme a indiqué que 60 % en revenait à la CCR soit approximativement 600 millions et 40 % était pris en charge par les assureurs soit approximativement 400 millions d'euros.
S'agissant des communes non reconnues au titre du régime des catastrophes naturelles, une procédure d'indemnisation exceptionnelle a été mise en place.
Mme Nicole Bricq a alors fait observer que ce montant de 1,2 milliard d'euros correspondait au chiffre dévoilé dans la presse.
Puis M. René Vandamme a expliqué la fonction de réassurance de la CCR. Elle propose aux assureurs une réassurance en quote-part associée à un excédent de perte sur conservation. Il s'agit d'une formule de réassurance de leurs risques fondée sur la cession :
- d'une quote-part (50 %) de la sinistralité annuelle de l'assureur à la CCR. En conséquence le risque est partagé pour moitié entre la CCR et le marché ;
- et de l'excédent de la perte annuelle de l'assureur, appelé « stop-loss ». L'assureur est protégé pour le montant de risque qu'il prend en charge par un excédent de perte annuel. Au-delà d'un certain seuil, la CCR intervient en totalité. La perte de l'assureur est limitée par la prise en charge par la CCR de l'indemnisation correspondant à l'excédent de ce seuil.
Répondant à M. Eric Doligé, président, sur le seuil d'intervention de la garantie de l'Etat, M. René Vandamme a indiqué que le seuil était de :
- 2,350 milliards d'euros au 1 er janvier 2009 ;
- 1,8 milliards d'euros au 1 er janvier 2008 ;
M. Pierre Michel a alors ajouté qu'en 2003 la garantie de l'Etat aurait été déclenchée si la perte nette pour la CCR, soit le montant des sinistres moins le montant des primes, s'était élevée à 850 millions d'euros. Or, la prise en charge par la CCR des différents sinistres de l'année, notamment en raison d'inondations coûteuses, avait été considérablement alourdie en 2003. Il a alors fait observer que la perte nette de la CCR avait été cette année là très proche du seuil d'intervention de l'Etat en raison de la sinistralité totale, sécheresse et inondations.
Aux interrogations de Mme Fabienne Keller sur l'évolution du régime, M. René Vandamme a évoqué la piste de réflexion que la garantie actuelle fondée sur des périls non dénommés le soit sur des sinistres clairement définis. La première sécheresse prise en charge par le régime de catastrophes naturelles en 1989 l'a été sans en connaître les conséquences. M. Pierre Michel a précisé que le risque sécheresse représentait exactement 50 % de l'indemnisation de l'ensemble des sinistres couverts par le régime des catastrophes naturelles entre 1989 et 2008 en euros courants.
Le groupe de travail s'est interrogé sur la pérennité du financement du régime. Mentionnant les conclusions du rapport interinspections de 2005 sur l'insuffisance de la provision d'égalisation de la CCR, il a évoqué les différentes pistes de réflexion tendant à y remédier telles qu'un prélèvement au profit de la CCR, l'assouplissement du plafond d'égalisation.... M. René Vandamme confirme l'existence d'évaluations de sinistres majeurs tels qu'un tremblement de terre sur la côte d'Azur ou la crue de la Seine. De telles éventualités ne permettent pas d'évaluer avec certitude si la provision d'égalisation de la CCR est suffisante.
Il a fait valoir que les provisions d'égalisation sont constituées par 75 % des excédents générés par les comptes de résultats de l'exercice N dans la limite de trois fois les primes de l'année. Les primes de l'année s'élèvent à 700 millions d'euros. Il est donc possible de provisionner jusqu'à 2,1 milliards d'euros. Au delà la CCR ne peut pas constituer de provision pour égalisation en franchise d'impôt. Elles sont réintégrées au bout de dix ans dans le bénéfice fiscal. D'aucuns ont évoqué la possibilité de provisionner plus de 75 % ou de réintégrer ces provisions au bout de 15 ou 20 ans.
En réponse à Mme Fabienne Keller sur une appréciation du traitement de la sécheresse de 2003, M. Pierre Michel fait valoir que le retard constaté dans la prise des arrêtés de reconnaissance était en partie imputable au fait que le phénomène n'avait pas été prévu. La définition des périls ainsi que la codification des critères seraient susceptibles de favoriser un raccourcissement des délais d'indemnisation ainsi qu'une meilleure évaluation des coûts d'assurance et de réassurance. S'il a relevé que des critères avaient été élaborés en 2003 en dehors de toute intervention législative, il a convenu qu'une telle résolution avait été longue.
Répondant à Mme Nicole Bricq sur l'objectivité des critères et la différence de traitement de communes limitrophes, M. Pierre Michel a souligné l'examen rigoureux auquel se livrait la commission interministérielle dans le cadre de son avis sur la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Ses décisions sont cohérentes et sont fondées sur des critères objectifs, tant pour une sécheresse estivale qu'hivernale. En revanche, il a convenu que ces critères étaient complexes. La disparité des traitements de communes limitrophes est liée au zonage aurore.
d) Audition des représentants du secteur de la réassurance
Puis M. Eric Doligé, président, a accueilli M. François Vilnet, président de l'Association des professionnels de réassurance (APREF) .
M. François Vilnet a indiqué tout d'abord que l'APREF était l'association professionnelle des réassureurs qui exercent en France. Elle est représentative en raison du grand nombre d'adhérents. Il a toutefois fait valoir qu'en matière de gestion du risque des catastrophes naturelles, l'APREF était plus observatrice qu'actrice.
À la question de Mme Fabienne Keller sur la mission de la réassurance et la position de la CCR au sein de l'APREF, M. François Vilnet a tout d'abord précisé que la réassurance avait pour objet de protéger les réassureurs quant à leurs résultats ou leurs engagements de prise en charge des risques industriels de transports. Puis il a rappelé que la CCR membre de l'APREF, ainsi que l'Etat couvraient 98 % du montant des risques « catastrophes naturelles », la réassurance privée les 2 % restants. S'agissant des autres catastrophes tels que les tempêtes, les accidents d'avions, de navires, risques nucléaires, etc., la situation est inversée. Le marché privé de la réassurance prend en charge plus de 90 % de ces risques. Le terrorisme sur les centrales nucléaires est également couvert par ce marché. Il constitue le risque le plus important aujourd'hui.
Rappelant que l'APREF a été peu concernée par la sécheresse 2003, il a relevé toutefois que celle-ci avait marqué un « tournant circonstanciel » dans le régime des critères d'indemnisations. Une dotation complémentaire exceptionnelle de 220 millions avait du être mise en oeuvre. Au total, le coût final de la sécheresse de 2003 s'élève à 1,35 milliard d'euros. Évoquant les divers rapports publics relevant d'un certain nombre de disparités dans l'appréciation de prise des arrêtés de catastrophes naturelles ainsi que dans les indemnisations, M. François Vilnet a fait valoir que les missions d'inspection et les réassureurs menaient un travail de réflexion sur les conditions de prises d'arrêtés, la variabilité possible selon les régimes ainsi que la définition des périls.
Disposant d'une vision globale des marchés, il a présenté les différents systèmes existants dans les pays voisins. Il a relevé que le risque de subsidence n'est pas couvert par le consorcio de compensacion de seguros en Espagne, alors qu'il fait l'objet d'une couverture mixte en Suisse et d'une couverture exclusivement privée en Grande Bretagne. M. François Vilnet a estimé que la France, dont les caractéristiques des sols sont similaires à celles de l'Angleterre, pourrait s'inspirer du régime anglais qui repose sur les dégâts aux structures et non sur les causes.
M. Jean Tucella, responsable du comité technique construction , a estimé que les conséquences de la sécheresse devraient pouvoir être évitées sur les logements neufs à condition que les mesures de prévention aient été prises, que la qualité des constructions soit bonne et qu'une étude préalable ait été effectuée préconisant le type de fondations à concevoir. Il a également indiqué qu'un contrôle par un géotechnicien devrait avoir lieu ensuite pour valider la conformité. Il a ajouté que les Italiens devaient, d'une part, souscrire obligatoirement une assurance décennale et étaient, d'autre part, soumis à une étude obligatoire préalable au permis de construire quel que soit le type de bâtiment. Depuis 1999, l'Espagne, extrêmement sensible aux problèmes de sécheresse, applique également le régime de l'assurance décennale. L'étude préalable a été imposée par les assureurs espagnols et le marché. Depuis l'application de ce régime, l'APREF ne constate pas de déclarations de sinistres liés à la sécheresse en Espagne et en déduit que l'étude de sol en France devrait être rendue obligatoire. Il a tenu à insister sur le caractère technique de la résolution du risque sécheresse.
Répondant à M. Eric Doligé, président , sur le coût d'une étude de sol, M. Jean Tucella a indiqué que celle-ci ne serait pas d'un coût exorbitant. Il a ajouté qu'en Espagne, l'étude de sol qui n'avait pas été imposée par les Pouvoirs publics mais par les assureurs avait été acceptée par les promoteurs et les particuliers. Il a également convenu que si cette disposition était transposable en France, elle nécessiterait une certaine démarche pédagogique en raison de la pratique existante de marché en garantie décennale.
Le groupe de travail a souhaité connaître quelle était la nature des 2 % de la réassurance privée en matière de catastrophes naturelles. Qu'en est-il de la préconisation du rapport de l'inspection générale des finances de 2005 sur le seuil d'intervention de l'Etat en garantie de la CCR ainsi que de la création d'une tranche de réassurance privée entre la CCR et l'Etat. Il s'est ensuite demandé si l'APREF serait amenée à réassurer les assureurs si ceux-ci étaient amenés à proposer une offre assurancielle complémentaire pour les petits dégâts conformément au souhait émis par le gouvernement dans son projet de réforme.
M. François Vilnet a tout d'abord indiqué que le pourcentage de 2 % cité correspondait à une estimation. Les compagnies d'assurance ont une rétention approximative de 50 % du risque puisque la CCR les réassure à 50 % sur cette protection. Il existe des couvertures de réassurance, appelées sous-jacentes, qui protègent la rétention des primes jusqu'au point d'attachement de la garantie d'Etat.
S'agissant de la tranche privée de réassurance, il a estimé que cela pose le problème de l'évolution du régime.
Puis il a indiqué que le produit complémentaire appelé par les assureurs « infra CAT NAT » serait pertinent si le régime était objectivé. Il pourrait être couvert par les réassureurs.
Par ailleurs, il a tenu à mettre en garde les commissaires contre la fragilisation financière du régime. Il a ainsi fait valoir que la CCR et donc l'Etat avaient couvert jusqu'à présent de petits sinistres. Cependant en cas de catastrophes importantes s'élevant à plusieurs dizaines de milliards d'euros, les réserves seraient insuffisantes pour faire face à ces sinistres. A cela s'ajoute le rôle d'autoassureur que joue l'Etat en couvrant ses infrastructures, les bâtiments dont il est propriétaire, les communes. Ces derniers représentent 40 % des dommages potentiels en France.
En résumé, M. François Vilnet a rappelé qu'il conviendrait d'introduire de la flexibilité tarifaire, développer la prévention sur la construction tant sur le plan du risque de la sécheresse que celui des risques d'inondations, supprimer les arrêtés dont le côté administratif ne semble pas compatible avec le fonctionnement assuranciel du régime et définir les périls de façon objective.
Puis M. Philippe Trainar , Economiste en chef à la SCOR, a poursuivi le propos de M. François Vilnet en analysant l'avenir du régime à l'aune de la question du changement climatique. Il a ainsi fait valoir que les risques de « CAT-NAT » changeront de dimension et de nature en fonction des changements climatiques annoncés. Selon lui, le premier risque sera la tempête qui fait de plus en plus de ravages et est de plus en plus meurtrière dans le monde entier. Elle relève du régime des catastrophes naturelles lorsque les vents atteignent 145 km/h en moyenne pendant 10 minutes ou 215 km/h en rafales. Il a jugé que les tempêtes constituent pour l'avenir les risques les plus coûteux du régime. S'agissant des autres risques proprement liés au territoire français tels que les inondations, il a insisté sur la prévention afin de baisser le risque plutôt que le coût. Il a jugé que ce risque était susceptible de croître de 50 % dans les vingt prochaines années.
Quant aux conséquences de telles catastrophes en termes de destructions de richesses, elle devrait conduire à une augmentation des frais du régime de 50 % sur les vingt prochaines années. S'agissant du troisième défi de l'évolution du régime, il réside dans la concentration urbaine et l'implantation dans les zones à risque. Le quatrième défi est lié à l'harmonisation de notre régime avec ceux existant en Europe. La conformité du régime avec les règles de l'Union européenne devrait conduire à renforcer l'objectivité des critères, l'efficacité du système tout en conservant une justice contributive.
Puis M. Philippe Trainar a évoqué les possibles évolutions du régime « CAT-NAT ». Il a jugé que si la répartition des risques entre le secteur public et le secteur privé ne devait pas être modifiée, elle manquait de cohérence économique. En outre, le « statu quo » pose le problème de :
- la faible modulation des franchises, peu incitative pour les assureurs. En outre, il a relevé que peu de communes disposaient d'une couverture des risques satisfaisante, seules 516 avaient doublé leur franchise, 170 l'avaient triplé et 45 l'avaient quadruplé fin septembre dernier ;
- l'aléa moral qui conduit parfois à une incitation de construire en zones inondables ; Il a ainsi constaté qu'entre 1999 et 2009, la construction en zone inondable avait augmenté de 7 %, « moins cher et plus agréable », alors que celui en zone non inondable avait cru de 6 %.
- la nature mixte du régime. L'assurance doit viser les personnes qui peuvent se prémunir or la prévention demeure très faible dans le cadre de ce régime. Quant à la solidarité, ses effets sont parfois paradoxaux. Elle met sur un même plan celui qui peut se prémunir et celui qui ne le peut pas, celui qui habite au dixième étage dans un HLM et celui qui a construit une résidence secondaire au bord de l'eau dans une zone inondable.
- les arrêtés « CAT-NAT » qui, selon lui, nuit à l'innovation. Sa définition ne dépend pas de la liberté contractuelle mais d'un arrêté. Elle ne permet pas aux assureurs de développer des offres couvrant ce type de risque ;
- les mobilisations étatiques : 1,1 milliard pour l'Etat en matière de provisions et un hors bilan difficile à chiffrer, où l'Etat se trouve en première ligne.
Puis il a évoqué trois types de réforme qui pourraient être envisagées. La première piste de réflexion qui consisterait à maintenir la couverture publique « CAT-NAT » ainsi que la CCR tout en redessinant le cadre du risque afin de moduler la franchise et la prime en fonction du risque. Il a jugé ce point nécessaire à l'essor de la prévention. La difficulté réside dans les voies et moyens de dessiner la modulation.
La deuxième piste serait plus axée sur l'européanisation du système. Il a jugé le régime en vigueur « discriminatoire » par rapport aux exigences européennes. Ce dernier n'est pas suffisamment ouvert aux différents acteurs européens.
La troisième viserait à supprimer les arrêtés « CAT-NAT » et la mise du risque « CAT-NAT » entièrement sur le marché. Ce renvoi au marché conduirait à une modulation tarifaire mieux proportionnée au risque. Il limiterait l'engagement de l'Etat et favoriserait l'innovation en termes de couverture. Il a regretté que la culture française soit plus orientée vers « l'addiction au risque plutôt que celle de la prévention ». La solidarité, selon lui, n'atténue pas les risques.
M. Eric Doligé , président , a insisté sur la nécessité de maintenir la solidarité.
M. François Vilnet a convenu que l'APREF préconisait une solution moyenne conservant le caractère solidaire du régime en introduisant plus de flexibilité.
M. Eric Doligé, président, a remercié les représentants de l'APREF pour leur intervention et leur fait part de son souhait d'obtenir des documents complémentaires.
4. Auditions du 7 mai 2009 - Représentants des professionnels de la construction et maires de communes sinistrés
a) Audition des représentants des professionnels de la construction
M. Eric Doligé, président , a rappelé le contexte dans lequel avait été créé le groupe de travail et précisé ses modalités de fonctionnement.
M. Marc Ducourneau, directeur général de l'Agence Qualité-Construction (AQC) , a rappelé que de nombreuses actions avaient été mises en oeuvre avec les professionnels du bâtiment, à la suite de la sécheresse de 2003 (manuels, mémos chantiers, réunions, plaquettes de sensibilisation à la destination des élus et du grand public...), afin de mieux prévenir les conséquences pour le bâti du phénomène de subsidence. Parallèlement, le BRGM a mis en place une cartographie des sols qui constitue désormais un des éléments-clés du dispositif de prévention. Cette cartographie, qui doit être régulièrement mise à jour, n'est toutefois pas suffisamment précise. Il serait donc opportun de procéder systématiquement à des études de sols dans les zones à risques. Ces études présentent toutefois un coût, dont les modalités de prise en charge devraient être précisées lors de la signature du contrat de construction.
M. Jean-Jacques Jégou a relevé que le coût d'une étude de sol et des mesures à prendre, lors de la construction, pour prévenir le risque de subsidence serait toujours inférieur au coût des réparations rendues nécessaires par les dégâts constatés.
M. Marc Ducourneau a souscrit à cette analyse, notant que les assureurs étaient plus réticents à indemniser les dégâts dus au retrait-gonflement des argiles depuis que le nombre de sinistres augmentait. En tout état de cause, une reprise en sous-oeuvre est beaucoup plus chère que la réalisation d'une étude de sol et de fondations plus épaisses au moment de la construction. Ces mesures devraient toutefois être obligatoires pour tous les constructeurs, car il est peu vraisemblable que ces derniers s'engagent volontairement dans une démarche qui renchérirait le coût de la construction et affaiblirait leur compétitivité face à leurs concurrents.
M. Jean-Jacques Jégou a souligné la difficulté que pouvait présenter la distinction à opérer entre dégâts superficiels et dégâts majeurs, ainsi que le caractère fluctuant de la prise en compte de certains dégâts au titre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Le fait de limiter les indemnisations aux dégâts affectant la pérennité du bâti ne risque-t-il pas de réduire drastiquement les indemnisations versées ?
M. Marc Ducourneau a indiqué que l'expertise d'une fissure était un exercice complexe et requérait des experts bien formés. L'AQC travaille à améliorer cette formation, notamment par le biais de réunions régionales.
M. Eric Doligé, président , a estimé que les dégâts n'étaient pas toujours dus à l'intensité du phénomène naturel, mais pouvaient également résulter de la mauvaise qualité initiale de l'ouvrage. Dans ces conditions, quelles actions l'AQC met-elle en oeuvre pour améliorer la qualité du bâti ?
M. Marc Ducourneau a répondu que la mission de l'AQC n'était pas de certifier des constructions ou des compétences, mais de mener des actions de prévention et d'émettre des recommandations pour favoriser la qualité de la construction.
M. Didier Valem, ingénieur à la direction des affaires techniques de la Fédération française du bâtiment (FFB), a précisé que la qualité du sol n'était pas seule en cause dans la survenue du phénomène de subsidence. Des facteurs climatiques interviennent également, de même que la configuration des plantations autour de la maison. Bien que reconnue à trois reprises en état de catastrophe naturelle au titre de la subsidence et identifiée par le BRGM comme située en zone d'aléa fort ou moyen, la commune d'Arpajon s'est dotée d'un plan local d'urbanisme imposant la plantation d'arbres à haute tige qui aggravent les risques sur la construction.
M. Jean-Jacques Jégou a estimé que de telles dispositions pouvaient résulter de la méconnaissance, par les élus locaux, desdits effets aggravants.
M. Didier Valem a estimé que les actions de sensibilisation ne devaient pas se limiter aux particuliers et aux professionnels, mais devait également viser les administrations et services instructeurs. A titre d'exemple, certaines délivrances de permis de construire dans des zones argileuses s'accompagnent de l'obligation de réaliser un puisard, alors même que ce type d'équipement accroît l'humidité différentielle du sol et aggrave le risque de subsidence. Des plaquettes « grand public » de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) promeuvent, dans un objectif environnemental, des plantations d'arbres à proximité des façades, sans considération de la typologie du sol.
M. Eric Doligé, président , a souligné l'importance de mettre en cohérence les objectifs de développement durable et de sécurité du bâti et M. Marc Ducourneau a fait observer que les contradictions internes à la réglementation du bâti étaient fréquentes.
Mme Catherine Emon, chef du service assurances à la direction juridique et financière de la FFB , a relevé le manque d'objectivité et de transparence des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Il ne faut pas pour autant exclure le risque de subsidence du régime CAT-NAT, mais renforcer la prévention. Or, la définition actuelle du contrat de construction de maison individuelle emporte pour conséquence que, si une étude de sol était payée par le client, les travaux qui en résulteraient seraient à la charge du constructeur. Par ailleurs, un terrain en compromis de vente n'est pas accessible si le propriétaire cédant s'y oppose. Il peut donc se révéler impossible de réaliser une étude de sol, alors même que le contrat de construction est signé.
M. Jean-Jacques Jégou s'est dit favorable au fait de rendre obligatoires les études de sols dans les zones à risque, au moment de la délivrance du permis de construire.
Mme Cécile Roux-Belec, juriste à la direction des affaires juridiques et fiscales de la FFB, a indiqué que le particulier qui contracte avec un constructeur peut recourir à une étude de sol. Toutefois, lorsque cette étude révèle que des travaux lourds sont rendus nécessaires par l'état du sol, le contrat avec le constructeur est souvent déjà signé. Le marché étant à prix global et total, le surcoût engendré par ces travaux est donc à la charge du constructeur, qui ne sera pas toujours disposé à y pourvoir. L'étude de sol doit donc intervenir le plus tôt possible, au moment de la vente du terrain.
M. Jean-Pierre Dupré, directeur de la Société française de travaux et services (SFTS) , a fait observer que les nombreuses obligations prévues en cas d'achat d'un logement bâti étaient inexistantes en cas d'achat d'un terrain à bâtir. Actuellement, pour le non-bâti, le prix est définitif avant même que ne soit connue la qualité du sol. Il conviendrait de mettre à la charge du vendeur la réalisation d'une « carte d'identité » du terrain sur le fondement de laquelle l'acheteur pourrait négocier le prix de vente. Cette procédure permettrait d'éviter certaines manoeuvres dolosives. Par ailleurs, il faut maîtriser l'environnement de la maison en sensibilisant les propriétaires aux risques engendrés par certains aménagements (plantations...).
M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur l'action que pourraient mener les collectivités territoriales dans ce domaine et sur les prescriptions qu'elles pourraient édicter pour maîtriser le risque.
M. Jean-Pierre Dupré a indiqué que, dès le début des années 90, une abondante littérature technique a été élaborée à destination des experts. Il a toutefois jugé nécessaire de former des experts spécialisés dans le risque sécheresse.
M. Jean-Jacques Jégou a acquiescé et considéré que les indemnisations suivant les épisodes importants de sécheresse pouvaient susciter des effets d'aubaine ou, au contraire, priver d'indemnité des particuliers sévèrement touchés, en raison de l'insuffisance de l'expertise.
M. Frédéric Henry, directeur adjoint de l'AQC , a précisé que les experts construction se distinguaient des experts multirisques habitation, compétents en matière de catastrophes naturelles sans pour autant être spécialistes des problématiques liées à la construction.
M. Eric Doligé, président , a pris acte de la nécessité d'adapter la réglementation de l'urbanisme et de la construction pour mettre en adéquation les règles de construction et d'aménagement avec les contraintes propres aux sols argileux.
M. Jean-Jacques Jégou a estimé que la commune pourrait constituer un interlocuteur privilégié des particuliers dans le cadre des mesures de prévention nécessaires. Pour ce faire, elle doit, en tant qu'autorité instructrice des permis de construire, disposer de l'ensemble des informations disponibles, de nature à favoriser un bon usage du sol.
M. Frédéric Henry a considéré que la bonne connaissance du sol devait être complétée par un contrôle efficace du respect des prescriptions, au moment de la construction.
M. Didier Valem a précisé qu'un colloque du Laboratoire central des ponts et chaussées, tenu en 2008 sur le thème « Sécheresse et construction », avait mis en évidence que dans 30 ou 50 ans, les sécheresses de l'ampleur de celle de 2003 deviendraient courantes. Même si les mesures de prévention sont rapidement renforcées, les conséquences seront importantes et inévitables sur le bâti existant.
Mme Catherine Emon a suggéré que les communes soient destinataires des études de sols.
M. Jean-Pierre Dupré a estimé que la « mise hors sécheresse » d'une maison à construire en zone à risque, consistant à épaissir les fondations, pouvait représenter un surcoût de 1.000 à 2.000 euros.
Mme Catherine Emon a évoqué l'exclusion du régime CAT-NAT des maisons couvertes par la garantie décennale et la garantie dommage-ouvrage. 50 % d'entre elles ne sont toutefois pas couvertes par ces garanties. En effet, bien que cette couverture soit obligatoire, elle n'est parfois pas souscrite, faute de contrôles et de sanctions. Une exclusion systématique du régime CAT-NAT pourrait donc priver totalement certains particuliers d'indemnisation en cas de dégâts.
M. Frédéric Henry a rappelé qu'en accord avec les assureurs, la base du BRGM serait alimentée par les études de sols consécutives aux sinistres constatés.
M. Didier Valem a jugé que le retard dans la sensibilisation au risque « argile » était illustré dans le faible nombre de plans de prévention des risques prescrits et approuvés en la matière.
b) Audition des maires de communes sinistrées
M. Eric Doligé, président , a indiqué que la présente audition avait pour objet de recueillir les observations d'élus locaux ayant intenté des recours contre l'absence de classement de leur commune en état de catastrophe naturelle.
M. Jean Vila, maire de Cabestany , a rappelé que la commune de Cabestany, non reconnue en état de catastrophe naturelle, avait obtenu l'annulation de cette décision par le tribunal administratif de Montpellier et qu'une procédure d'appel était en cours, à l'initiative de l'Etat. Dans l'intervalle, un nouvel arrêté de non-classement en état de catastrophe naturelle a été pris, en tous points identique au premier. La commune de Cabestany entend contester le nouvel arrêté devant la juridiction administrative.
Les sinistrés de Cabestany ont, en revanche, été indemnisés au titre de la procédure exceptionnelle. La répartition des indemnisations s'est toutefois opérée dans des conditions aberrantes, dans la mesure où aucun justificatif de dépenses n'a été demandé aux sinistrés percevant des indemnisations inférieures à 20.000 euros, et que certains devis retenus étaient très éloignés des dégâts effectivement constatés. Enfin, certains sinistrés ont perçu leur premier acompte de subvention sans solliciter le second, raison pour laquelle une partie des sommes mobilisées n'a pas été distribuée.
M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur l'objectivité technique des conditions de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
M. Jean Vila, maire de Cabestany , a abondé dans ce sens, jugeant que les critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle n'étaient ni transparents, ni objectifs. Il a par ailleurs fait valoir que 1,883 million d'euros avaient été alloués aux sinistrés de sa commune.
Mme Nicole Bricq a relevé que la mise en oeuvre décentralisée de la procédure exceptionnelle avait pu susciter des disparités de traitement entre départements. En tout état de cause, il conviendra de s'assurer de l'existence d'un éventuel reliquat de fonds disponibles et de leur emploi.
A l'appui d'un dossier remis au groupe de travail, M. Jean Vila, maire de Cabestany , a ensuite détaillé les données météorologiques propres à la situation de Cabestany, considérant que ceux-ci auraient dû conduire au classement de la commune en situation de catastrophe naturelle. Certaines données semblent avoir manqué pour établir que les critères de reconnaissance de l'état de sécheresse étaient remplis.
A une question de M. Jean-Jacques Jégou , relative au rôle des services instructeurs des permis de construire, il a enfin précisé que la mairie de Cabestany préconisait des études de sols et formulait des recommandations très précises aux administrés afin de les prémunir contre le risque de subsidence.
M. Bernard Corneille, maire d'Othis , est revenu sur le profond sentiment d'injustice éprouvé par les sinistrés face au manque d'équité et de transparence des procédures, ainsi qu'aux retards accumulés dans le traitement des dossiers, y compris devant le juge administratif. 196 communes de Seine-et-Marne ont été concernées par la sécheresse, dont 136 n'ont pas été classées et état de catastrophe naturelle. Une coordination de communes s'est créée, et 40 d'entre elles ont déposé des recours au Conseil d'Etat.
Pour la commune d'Othis, le critère géologique était rempli, mais non le critère météorologique. Or, la situation météorologique d'Othis a été évaluée au regard de données de la station de Bonneuil-en-France, dans le Val-d'Oise, alors même que des communes voisines ont vu leur dossier étudié sur la base de données météorologiques recueillies à Paris. Des critères différents ont donc été appliqués à des communes ayant connu des situations climatiques identiques. Ainsi, à titre d'exemple, deux communes mitoyennes telles que Villeparisis et Claye-Souilly ont subi un traitement différent à l'égard de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
M. Bernard Corneille a également fait valoir que le critère météorologique était d'une technicité seule qu'il devenait totalement inintelligible pour les élus et les citoyens.
A la demande de M. Eric Doligé, président , M. Pierre Pertus, directeur de cabinet du maire d'Othis , a précisé que 78 sinistrés avaient déposé un dossier d'indemnisation dans la commune d'Othis, pour un coût moyen de travaux compris entre 20.000 et 40.000 euros. Mais de grandes disparités ont été constatées entre les différents types de sinistres.
M. Bernard Corneille a considéré que l'ouverture de la procédure exceptionnelle valait reconnaissance de l'état de sécheresse pour sa commune. Othis avait, au demeurant, été reconnue en état de catastrophe naturelle due à la sécheresse à deux reprises dans le courant des années 90, et pour des phénomènes climatiques de moindre ampleur que celui de 2003. Il y a donc lieu de considérer que la décision prise en 2003 était motivée par des considérations d'ordre financier davantage que techniques.
S'agissant de la possibilité de conditionner les indemnisations au respect de certaines règles de prévention, MM. Bernard Corneille et Pierre Pertus ont considéré qu'elle ne saurait concerner que les constructions futures, et que les problèmes liés au bâti existant demeureraient entiers.
M. Jean-Jacques Jégou a souhaité connaître l'appréciation des personnalités auditionnées sur la qualité de l'expertise mobilisée dans le cadre de la procédure exceptionnelle d'indemnisation.
M. Pierre Pertus a fait valoir que les contraintes propres à cette procédure ont découragé plusieurs sinistrés de déposer des dossiers. Il a, en particulier, été difficile de respecter l'obligation de fournir deux ou trois devis dans les délais requis. La préfecture de Seine-et-Marne a toutefois procédé un examen bienveillant de certains dossiers parfois incomplets. Par ailleurs, la mobilisation des experts, quand elle a eu lieu, a été insuffisante. En atteste le fait que des sinistrés n'ayant subi que des dégâts superficiels ont bénéficié d'indemnisations, alors même que seuls les dégâts majeurs devaient être pris en charge.
Mme Nicole Bricq a considéré que les indemnisations versées ont obéi, à quelques exceptions près, à une logique de saupoudrage.
5. Auditions du 4 juin 2009 - Représentants des ministères chargés de l'intérieur et du budget, représentants du Médiateur de la République
a) Audition des représentants des ministères chargés de l'intérieur et du budget
M. Eric Doligé, président , a rappelé que de nombreux problèmes persistaient à la suite de la sécheresse de 2003, sur lesquels la commission des finances souhaitait faire la lumière. Il a invité les personnalités auditionnées à exposer leur point de vue, sur la base des questionnaires préalablement adressés par le groupe de travail.
M. Thierry Queffélec, conseiller technique pour la sécurité civile au cabinet de la ministre chargée de l'intérieur , a rappelé la complexité du phénomène de sécheresse, dont l'appréhension pose un difficile problème, étant observé que la France est un des seuls pays à la recenser parmi les catastrophes naturelles. La sécheresse de 2003 était de surcroît estivale, alors qu'il s'agissait habituellement d'un phénomène hivernal. Cette sécheresse a surpris les populations et a conduit les pouvoirs publics à adapter les critères mis en oeuvre auparavant. En effet, si les critères traditionnels avaient été appliqués, seules 200 communes sur 8.000 auraient été déclarées en état de catastrophe naturelle. L'administration a donc été contrainte de réagir rapidement et d'adapter progressivement les critères applicables, ce qui a pu donner aux particuliers l'impression d'un traitement à géométrie variable des dossiers. En tout état de cause il a été décidé, pour les sécheresses ultérieures de retenir à la fois le critère de 2003 (sécheresse « estivale ») et le critère « traditionnel » utilisé avant 2003 pour les sécheresses de type « hivernal ». Cette option permet de couvrir au mieux toutes les situations rencontrées par les communes tout en respectant la notion clé de la loi du 13 juillet 1982, fondement du régime d'indemnisation, qui subordonne la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au caractère « anormal de l'agent naturel ».
Ce régime peut être amélioré, dans le sens d'une plus grande transparence et d'une plus grande objectivité des critères. On relève toutefois que, dans le cadre de la procédure CAT-NAT, les préfets notifient systématiquement aux maires la motivation des décisions prises de classement ou de non-classement en état de catastrophe naturelle. Il convient également de promouvoir les comportements de prévention du risque sécheresse, en approfondissant la connaissance des sols et en adaptant les règles de construction dans les zones argileuses, à l'instar de ce qui peut se pratiquer en zone sismique.
La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle due à la sécheresse pourrait faire l'objet d'une approche « technocratique », assise sur des critères bruts, appliqués sans discernement. La position du ministère de l'intérieur est de privilégier une approche plus nuancée, certes fondée sur un algorithme compliqué, mais permettant d'adapter le champ des indemnisations à la situation réelle des sinistrés. C'est cette approche évolutive qui a été choisie en 2003, et qui a permis de passer de 200 à plus de 4.000 communes reconnues en état de catastrophe naturelle.
Pour les communes non reconnues, le Parlement a prévu une procédure exceptionnelle d'indemnisation. L'enveloppe consacrée à cette procédure a été évaluée au moyen de « retours terrains » en provenance des préfectures. En deux temps, ce sont 218,5 millions d'euros qui ont été dégagés au profit de 71 départements. L'option a été retenue de mettre en oeuvre cette procédure de manière déconcentrée, afin de privilégier la proximité et la rapidité dans le traitement des dossiers. Chaque préfecture a formé des groupes de travail constitués par les services déconcentrés de l'Etat, et parfois des représentants du monde de l'assurance et des collectifs de sinistrés.
La procédure a été mise en oeuvre de façon satisfaisante, comme en témoigne la faiblesse du nombre de recours constatés, soit 356 sur 18.764 dossiers traités. Au total, plus de 80 % des communes ont fait l'objet d'une indemnisation. Certes, des associations continuent de manifester leur mécontentement, par exemple à l'égard des délais très courts imposés aux sinistrés pour déposer leurs dossiers. On relève pourtant que 80 % des dossiers déposés l'ont été dans les deux mois initialement prévus, et que seuls 20 % ont été déposés dans la période de deux mois complémentaires accordée par les pouvoirs publics pour tenir compte des difficultés des sinistrés, signalées par les préfectures, à rassembler les pièces de leurs dossiers. Les préfectures ont également communiqué via la presse locale ou organisé des réunions d'information associant les élus. En définitive, les taux d'indemnisation ont avoisiné 100 % dans les communes limitrophes et 60 % dans les communes non limitrophes des communes déclarées en état de catastrophe naturelle. Sur 18.764 dossiers déposés, 12.079 ont donné lieu à des indemnisations. D'autres n'ont pas été déclarés éligibles, soit parce qu'ils étaient déposés par des ressortissants de communes reconnues en état de catastrophe naturelle, soit parce qu'ils résultaient d'un effet d'aubaine, soit encore parce que la procédure était limitée aux résidences principales.
Le rapport adressé au Parlement sur la mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle a fait état, dans certains départements, d'un engagement inégal des services de l'Etat. Il faut entendre par là que certains préfets ont rencontré des problèmes d'organisation, de frictions entre services, ou ont dû embaucher des vacataires. Ces problèmes sont toutefois demeurés marginaux. L'implication des assureurs dans la mise en oeuvre de la procédure a varié en fonction des départements, et a pu dépendre de la qualité des relations qu'ils entretenaient avec leur clientèle.
S'agissant des 356 recours constatés, les décisions du juge administratif sont en général favorables aux intérêts de l'Etat. Lorsqu'elles ne le sont pas, c'est le plus souvent en raison de questions de forme. Il convient de rappeler que la procédure exceptionnelle ne couvrait que les dommages affectant l'intégrité du clos et du couvert, et non les travaux d'embellissement. Cette nuance a pu créer des problèmes d'interprétation à l'origine de certains contentieux.
Les crédits ont été mis en oeuvre au moyen d'une circulaire du 8 septembre 2006. Pour faciliter le traitement rapide des dossiers, les indemnisations inférieures à 20.000 euros ont été assorties d'une dispense de produire les factures et justificatifs des travaux. Au-delà de 20.000 euros, des avances fractionnées étaient consenties au gré de l'avancement des travaux. La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a veillé à ce que l'octroi des indemnisations d'induise pas de comportements de hausses excessives des tarifs de la part des professionnels du bâtiment. Des effets d'aubaine se sont vraisemblablement produits lorsque le montant des indemnisations n'a pas excédé 20.000 euros, mais aussi en raison de l'absence de déplacement d'experts sur le terrain, absence motivée par la volonté d'indemniser rapidement les sinistrés.
Un reliquat d'un peu plus de 3 millions d'euros existe, partiellement réparti entre les départements des Alpes de Haute-Provence, des Bouches-du-Rhône, de l'Indre et du Loiret, en raison de contentieux perdus ou potentiellement perdus par l'Etat.
M. Eric Doligé, président , a admis que le nombre de recours était faible, mais indiqué que de nombreux sinistrés rencontraient encore des difficultés substantielles, qui méritaient d'être prises en considération. Par ailleurs, le fait que 97 % des dossiers n'aient donné lieu à aucun recours ne signifie pas que 97 % des sinistrés aient vu leur situation totalement réglée.
M. Thierry Queffélec a admis que ces 97 % de dossiers étaient à tout le moins « stabilisés », à défaut d'avoir pu donner entière satisfaction aux familles concernées.
A Mme Nicole Bricq , qui a souhaité connaître précisément l'emploi des fonds encore disponibles au titre de la procédure exceptionnelle, M. Hervé ADEUX, adjoint au directeur de cabinet de la sécurité civile , a indiqué que, sur 3,646 millions d'euros de reliquat, avaient été versés 152.116 euros pour les Alpes de Haute-Provence, 1,316 million d'euros pour les Bouches-du-Rhône, 180.000 euros pour l'Indre, et 164.000 euros pour le Loiret. 1,833 million d'euros demeurent donc encore disponibles, sous réserve d'autres « remontées » de fonds de la part des préfectures, consécutivement à des dossiers classés sans suite ou à des abandons en cours de procédure.
M. Thierry Queffélec a précisé que le reliquat était réattribué selon les mêmes critères que ceux qui ont été appliqués pour l'ensemble de la procédure exceptionnelle.
M. Jean-Jacques Jégou est revenu sur l'absence d'expertise sur place à l'appui des indemnisations dans le cadre de la procédure exceptionnelle, jugeant qu'elle favorisait les effets d'aubaine.
M. Thierry Queffélec a fait valoir que les capacités d'expertise mobilisables étaient limitées et que des expertises systématiques sur place auraient considérablement rallongé les délais d'indemnisation. Elles auraient également représenté un surcoût financier imputable sur l'enveloppe globale, et entamé les fonds disponibles pour indemniser les sinistrés.
M. Jean-Jacques Jégou a regretté que la motivation de certaines décisions de non-classement en état de catastrophe naturelle soit très sommaire.
Mme Nicole Bricq a considéré que les départements d'Île-de-France avaient été globalement maltraités dans le cadre de la sécheresse de 2003, raison pour laquelle des collectifs d'élus ou de sinistrés s'y étaient constitués et avaient intenté des recours. A sa demande, M. Thierry Queffélec a indiqué que le ministère de l'intérieur accorderait une attention particulière aux départements concernés.
Mme Nicole Bricq et M. Jean-Jacques Jégou ont insisté sur la nécessité d'améliorer la prévention du risque sécheresse et ont invité les ministères chargés de l'intérieur et de l'environnement à oeuvrer en ce sens. Bien qu'elle soit susceptible de renchérir le coût de la construction, une évolution de la réglementation est indispensable à court terme.
S'agissant du bilan financier global de la sécheresse de 2003, M. Eric Quérénet de Bréville, sous-directeur à la direction du budget , a ensuite indiqué que 4.600 communes sur 8.000 avaient bénéficié d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. 2.400 communes ont, quant à elles, été concernées par des indemnisations au titre de la procédure exceptionnelle. S'agissant des 3 % de dossiers ayant donné lieu à des recours, il a considéré que ceux-ci représenteraient un coût marginal très important pour les finances publiques, compte tenu du fort aléa moral et du risque important d'effet d'aubaine qui y étaient associés. Au titre du régime CAT-NAT, 1,55 milliard d'euros ont été alloués suite à la sécheresse de 2003, dont 1 milliard d'euros supportés par la Caisse centrale de réassurance et 550 millions d'euros par les assureurs. 218,5 millions d'euros ont été ouverts au titre de la procédure exceptionnelle. Ce montant était initialement de 180 millions d'euros, dont 150 pour les communes non limitrophes et 30 pour les communes limitrophes, et avait permis de répondre à 54 % des dossiers déposés. Une « rallonge » de 38,5 millions d'euros a été accordée en loi de finances rectificative pour 2006, permettant de donner satisfaction à 64 % des dossiers recevables.
Les demandes consolidées au titre de la procédure exceptionnelle s'étaient élevées à 335 millions d'euros. Elles ont donc été couvertes à 65 % par les crédits successivement ouverts en lois de finances. L'écart s'explique, pour 18 millions d'euros, à la franchise de 1.500 euros applicable à chaque dossier et, pour le reliquat, aux effets d'aubaine ou aux dossiers déjà éligibles au titre de CAT-NAT. Globalement, les indemnisations ont été proches de 100 % des factures estimées ou présentées aux préfectures et aucune proratisation n'a été appliquée. Le reliquat a déjà été en partie réalloué, selon les modalités évoquées plus haut, et la totalité des crédits disponible a vocation à être utilisée au bénéfice des indemnisations.
S'agissant de la réforme du régime CAT-NAT, il convient d'en améliorer le volet préventif et de responsabiliser les acteurs. L'aménagement des règles d'urbanisme et de construction ou la modulation de la prime CAT-NAT en fonction du risque encouru font partie des pistes à explorer. L'hypothèse d'une exclusion de la sécheresse du régime CAT-NAT a été écartée, mais les indemnisations peuvent être limitées aux dégâts majeurs, et il est également envisageable de faire jouer prioritairement la garantie décennale ou de rendre obligatoires les études géotechniques préalables pour les constructions nouvelles. En tout état de cause, la prévention sera toujours moins coûteuse que l'indemnisation.
A la demande de M. Jean-Jacques Jégou, M. Eric Quérénet de Bréville a précisé qu'1,486 milliard d'euros de primes avaient été collectées en 2008 au titre du régime CAT-NAT. 12 % de ces primes sont alloués au Fonds de prévention des risques naturels majeurs et 44 % vont respectivement à la Caisse centrale de réassurance et aux assureurs.
b) Audition des représentants du Médiateur de la République
M. Eric Doligé, président , a souhaité connaître l'implication des services du Médiateur de la République dans le traitement des conséquences de la sécheresse de 2003.
M. Bernard Dreyfus, directeur général des services du Médiateur de la République , a indiqué que le Médiateur de la République avait été saisi d'un grand nombre de dossiers à la suite de la sécheresse de 2003, phénomène qui pouvait partiellement s'expliquer par le fait que M. Jean-Paul Delevoye, nouvellement nommé, exerçait auparavant le mandat de président de l'Association des maires de France. Ses collègues maires l'ont donc saisi en nombre. Le Médiateur a été saisi de 374 dossiers au titre de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle consécutive à la sécheresse de 2003, contre une vingtaine ou une trentaine pour les précédents phénomènes climatiques. En revanche, seuls 14 saisines ont été enregistrées en lien avec la mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle d'indemnisation.
Les saisines ont émané de maires, d'associations ou de particuliers et ont avant tout porté sur l'absence de lisibilité des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ou sur le caractère très sommaire des explications fournies par les autorités. Ainsi, en Seine-et-Marne, d'où sont issues près de la moitié des saisines, la commune d'Esbly n'a pas été reconnue en état de catastrophe naturelle, alors même qu'elle l'avait été en 1992, en 1993, en 1997 et en 1999, que 90 habitations y étaient sinistrées en 2003, et que plusieurs communes limitrophes avaient bénéficié d'un tel classement.
Le Médiateur a tout d'abord saisi le ministre compétent d'un certain nombre de situations qui lui semblaient inéquitables. Puis il a, en février 2005, saisi le Premier ministre, afin de lui demander de diligenter une mission interministérielle sur les conditions de classement en état de catastrophe naturelle, sur la redéfinition des critères géologiques et météorologiques, et sur les normes géotechniques à imposer aux constructeurs. Il a par ailleurs recommandé que les travaux de cette mission interministérielle se déroulent dans la plus grande transparence possible.
S'agissant de la procédure exceptionnelle, les saisines mettaient en cause le caractère très rapproché des délais, qui empêchait les sinistrés de produire plusieurs devis.
Le Médiateur n'a officiellement formulé aucune proposition de réforme. Il a été saisi pour avis de certaines propositions de modulation des tarifs ou des franchises, mais ce dans un cadre interministériel informel. L'analyse des dossiers enseigne toutefois qu'une mesure prioritaire devrait consister à imposer des normes aux constructeurs dans les zones où l'aléa argileux est avéré.
Mme Anne Olivier, chargée de mission au secteur des affaires générales , a précisé qu'une partie des 374 dossiers ayant suivi la sécheresse ont trouvé une issue favorable au gré de l'assouplissement des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Au total, plus de 50 % des communes ayant saisi le Médiateur ont finalement été reconnues en état de catastrophe naturelle.
Mme Nicole Bricq a souligné que les citoyens comprenaient mal que le paiement de la prime CAT-NAT n'ouvre pas automatiquement et systématiquement aux indemnisations.
6. Auditions du 23 juin 2009 - Représentants du ministère chargé du développement durable et experts scientifiques
a) Audition des représentants de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer
Après avoir présenté la mission du groupe de travail, M. Eric Doligé, président , a interrogé les représentants du ministère chargé de l'environnement sur la prise en compte des risques naturels majeurs par la réglementation d'urbanisme et de construction.
Mme Anne Voeltzel, chef du bureau des partenariats et des actions territoriales , a indiqué que seul le risque sismique était actuellement pris en compte par la réglementation en matière de construction. Il n'existe donc pas de réglementation spécifique au risque sécheresse. Seul l'article R. 111-11 du code de la construction et de l'habitation l'aborde de manière très générale, puisqu'il fait référence à la résistance globale de l'ouvrage. L'article ne comporte toutefois aucune prescription constructive permettant de garantir cette résistance.
Hors réglementation, il existe également des documents dits « des règles de l'art », élaborés dans le cadre d'une démarche de concertation professionnelle ou de normalisation. Les DTU (documents techniques unifiés) ne présentent pas de caractère obligatoire, sauf dans le cadre de la maîtrise d'ouvrage publique. Il existe des DTU-fondations, mais ceux-ci ne font pas référence explicitement au risque sécheresse.
Selon M. François Amiot, chef du bureau de la tarification urbaine et rurale et du cadre de vie, 16.839 communes disposent de documents d'urbanisme opposables que sont les plans d'occupation des sols (POS) et les plans locaux d'urbanisme (PLU). 4.218 communes sont dotées de cartes communales, et les autres sont soumises aux règles nationales d'urbanisme. 15.638 communes sont donc actuellement dépourvues de document d'urbanisme à proprement parler.
En l'absence de document d'urbanisme, les autorisations d'urbanisme sont délivrées au nom de l'Etat. En cas de difficulté entre le service instructeur et le maire, il revient au préfet de trancher. L'article R. 111-2 du code de l'urbanisme permet à l'autorité compétente, en l'occurrence le préfet ou le maire au nom de l'Etat, d'interdire ou de prescrire des conditions particulières pour la réalisation de certaines opérations, s'il dispose d'informations techniques suffisantes pour le justifier.
Lorsque la commune est dotée d'un document d'urbanisme, l'article L.121-1 du code de l'urbanisme lui impose de prendre en compte les risques naturels majeurs. L'article R. 123-11 ( b ) précise que, quel que soit le zonage, si des risques naturels existent, l'autorité compétente doit en tenir compte et prendre des prescriptions particulières pour prémunir les usagers contre ces risques. Enfin, les servitudes d'utilité publique, telles que les plans de prévention des risques naturels (PPR), sont annexés aux PLU. Lorsqu'un PPR et un PLU coexistent, c'est la réglementation la plus contraignante qui s'applique.
Lors de la l'élaboration ou de la révision des documents d'urbanisme, le préfet doit porter à connaissance toute information relative aux risques, et doit veiller, dans le cadre du contrôle de légalité, à ce que ces informations sont prises en compte. C'est ici l'article L.121-2 du code de l'urbanisme qui s'applique.
Mme Anne Voeltzel a ajouté qu'un PPR sécheresse pouvait imposer des prescriptions constructives aux bâtiments neufs ou existants sur sa zone.
A la demande de M. Eric Doligé, président, Mme Anne Voeltzel a abordé les évolutions envisageables de la réglementation. Suite à la sécheresse de 2003, des travaux ont été engagés par le ministère pour limiter les sinistres liés à la subsidence. Le ministère a sollicité ses services déconcentrés, et notamment les centres d'études techniques de l'équipement, pour assister les préfectures dans le cadre de la mise en oeuvre de la procédure d'indemnisation. Il a également travaillé, en collaboration avec l'Agence qualité construction, à l'élaboration de documents d'information et de sensibilisation des acteurs du domaine de la construction et du grand public sur le risque sécheresse.
En 2008, des travaux ont débuté pour identifier les éventuelles modifications de la réglementation nécessaires. Cinq groupes de travail à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages étudient actuellement cette question, avec pour objectif de définir un nouveau corpus réglementaire à la fin de 2010 ou au début de 2011. Ce délai s'explique par le fait que des études techniques approfondies sont nécessaires, par exemple pour définir les prescriptions entourant les études de sol (contenu, qualifications des professionnels habilités à la réaliser...).
Définir une réglementation spécifique en matière de sécheresse est d'autant plus nécessaire que les PPR sécheresse se développent lentement. Le PPR est pourtant un bon outil car il permet d'adapter des dispositions constructives à des spécificités locales. Par ailleurs, les dispositions applicables au montage des contrats de construction de maisons individuelles ne permettent pas de favoriser la réalisation d'une étude de sol. En effet, au moment de la signature du contrat, le propriétaire de la maison n'est pas toujours propriétaire du terrain et ne peut donc faire procéder à une telle étude. Une fois le contrat de construction signé, il comporte un engagement sur le coût global de l'opération, et toute étude de sol impliquant un redimensionnement des fondations serait à la charge du constructeur. De fait, ce dernier n'est pas incité à exiger du propriétaire ce type d'étude, car une telle contrainte le désavantagerait à l'égard de ses concurrents. Enfin, si un socle juridique national existait en la matière, il pourrait servir de base à une adaptation des tarifs assuranciels à la connaissance du risque. Il n'est pas exclu de réviser la réglementation du contrat de construction de maison individuelle, mais cette tâche s'avère délicate, car il convient de ne pas en modifier l'équilibre général, très protecteur pour l'acquéreur.
Pour que la construction résiste à la sécheresse, il convient que les fondations soient adaptées à l'état du sol, ce qui implique d'en améliorer la connaissance. Il existe déjà un zonage des risques réalisé par le BRGM, mais son maillage est trop large. Une meilleure connaissance du sol pourrait passer par l'élargissement du dispositif acquéreur-locataire à toutes les ventes immobilières situées dans une zone d'aléa fort. Actuellement, toute vente opérée dans la zone d'un PPR sécheresse doit s'accompagner d'une information spécifique délivrée par le propriétaire à l'acquéreur sur le risque. Cette obligation pourrait être étendue hors PPR.
Une autre solution consisterait à imposer une première évaluation des risques de présence d'argile dans le sol lors de la vente d'un terrain, à la charge du vendeur. Une telle obligation offre l'avantage d'une adaptation du prix du terrain au risque. Elle permettrait également au constructeur, dans le cadre d'un contrat de construction de maison individuelle, de dimensionner son offre en connaissance de cause. En revanche, les grandes parcelles posent un problème spécifique, dans la mesure où l'emplacement exact de la construction n'est pas toujours connu au moment de l'acquisition du terrain. Sur des terrains hétérogènes, l'information devrait donc être très complète. Il est enfin envisageable de rendre obligatoire une étude de sol plus complète, attachée au projet définitif de construction, dans les zones à risque.
Une fois que le risque lié au sol est connu, il convient de s'assurer que les fondations réalisées sont adaptées à ce risque. Avant toute évolution de la réglementation, on essaie actuellement de modéliser la résistance d'un ouvrage construit selon les DTU en vigueur à un épisode de sécheresse tel que celui de 2003.
Il conviendra enfin d'étudier l'impact de toutes ces évolutions sur le coût de la construction, en gardant à l'esprit que les tarifs des assurances dommages-ouvrages pourraient, en contrepartie, diminuer au bénéfice des constructions réalisées en toute connaissance des risques encourus.
S'agissant des exemples de PLU prescrivant des plantations susceptibles d'aggraver le risque de subsidence, M. François Amiot a considéré que chaque plan local devait comporter des prescriptions objectives et spécifiques à son contexte, et qu'une réglementation nationale en la matière ne serait pas opérante.
M. Jean-Claude Frécon s'est interrogé sur la place des études de sol dans l'ensemble des études déjà obligatoires pour un vendeur.
Mme Anne Voeltzel a fait valoir que ces études concernaient des bâtiments déjà construits, et non des parcelles constructibles. En tout état de cause, il conviendrait de limiter ces études obligatoires aux seules zones où l'aléa est fort.
En réponse à Mme Fabienne Keller , qui s'interrogeait sur l'existence d'une mesure permettant d'informer systématiquement l'acheteur du risque sécheresse, Mme Anne Voeltzel a indiqué que cette obligation n'existait que dans les zones couvertes par un PPR sécheresse, ces derniers étant encore peu nombreux.
Bien que l'information ne soit pas obligatoire, M. François Amiot a fait valoir que des initiatives étaient prises au niveau territorial. Les dossiers départementaux des risques majeurs existent dans chaque département et dressent un état des risques dans chaque commune. Or, dans certains départements, à l'initiative du préfet ou des services déconcentrés, chaque certificat d'urbanisme est assorti de compléments d'information sur les risques naturels majeurs.
A la question de Mme Nicole Bricq sur le coût des travaux réalisés à la suite de dégâts causés par un épisode de sécheresse, Mme Anne Voeltzel a fait état d'un ordre de grandeur de 30.000 à 40.000 euros afin d'intervenir sur la structure d'une construction individuelle. Les coûts de réparation d'un sinistre sont naturellement plus élevés que les coûts induits par une adaptation des fondations au moment de la construction.
Répondant à Mme Nicole Bricq sur les différents niveau d'arbitrage interministériel ainsi que les délais de mise en oeuvre d'une réforme de la réglementation liée aux risques naturels, Mme Anne Voeltzel a fait valoir qu'il était important de réaliser au préalable des évaluations sur l'impact de l'étude de sol sur l'équilibre financier du contrat de construction, sur l'évaluation du surcoût de la construction aux fins de conformité aux nouvelles normes ainsi que sur le contenu même de l'étude de sol.
A l'interrogation de Mme Fabienne Keller sur l'approche transversale et de cohérence des différentes réglementations, Mme Anne Voeltzel a confirmé la vision globale qui anime les différents services du MEEDDAT quant à l'approche de la sinistralité, et au-delà du seul risque sécheresse, afin d'éviter toute contradiction entre les réglementations.
En réponse à M. Eric Doligé sur une éventuelle exclusion du régime CAT-NAT de certaines catégories d'assurés, Mme Anne Voeltzel s'est déclarée défavorable à la substitution de la couverture « dommages-ouvrages » à celle du régime CAT-NAT en cas de sécheresse, faisant valoir que la couverture « dommages-ouvrages » ne dure que dix ans, que la moitié des assurés ne la souscrivent pas et qu'enfin la réparation ne concerne que la structure du bâti, et non les dégâts superficiels. En tout état de cause, si une sortie du régime CAT-NAT devait être envisagée, elle devrait être accompagnée des informations nécessaires afin que les assurés acceptent le risque de la sinistralité en toute connaissance de cause.
b) Audition des représentants de la direction générale de la prévention des risques du MEEDM
A l'invitation de M. Eric Doligé, président , M. Laurent MICHEL, directeur général de la prévention des risques , a précisé que le risque de sécheresse portait avant tout atteinte aux biens, et non aux personnes. Ce risque doit faire l'objet d'une triple démarche de cartographie, de réduction de la vulnérabilité du bâti et d'information des usagers. Actuellement, 50 départements sont totalement cartographiés en matière de risque sécheresse, l'objectif étant de couvrir tout le territoire métropolitain d'ici à fin 2010. On ne disposera toutefois jamais d'une cartographie à la parcelle des sols argileux, en raison de l'hétérogénéité géologique des formations superficielles ou des remaniements de terrains.
Des plans de prévention des risques (PPRN) existent en matière de sécheresse. En avril 2009, 996 communes ont un plan approuvé et 1.217 ont un plan prescrit. Des instructions ont été données aux préfets de concentrer l'élaboration de ces plans sur les zones où l'aléa argileux est fort. Un modèle de règlement PPRN a été élaboré, avec l'appui du BRGM, proposant d'encadrer les constructions neuves en recommandant des études géotechniques, des mesures spécifiques sur les fondations ou des règles en matière de plantation ou de gestion des eaux autour de la construction. S'agissant du bâti existant, le PPRN est globalement peu prescriptif. Il peut toutefois, par exemple, prescrire des collectes d'eau.
En matière d'information des usagers, on peut enfin citer la mise à la disposition du public de la cartographie du BRGM, sur le site argiles.fr , ou encore la réalisation de guides de construction individuelle en collaboration avec l'Agence qualité construction.
Reste la question des évolutions possibles des règles de construction, parallèlement à la réforme envisagée du régime CAT-NAT. Deux options sont envisagées : soit un simple diagnostic informatif ou une étude géotechnique obligatoire suivie de mesures forfaitaires. Ces mesures pourraient être limitées aux seules zones où l'aléa argileux est fort, sous les réserves précédemment évoquées quant au degré de précision de la cartographie disponible. Les surcoûts induits pourraient être partiellement compensés par une baisse des tarifs d'assurance.
A la demande de Mme Fabienne Keller , M. Laurent Michel a caractérisé le risque sécheresse comme un risque à grande étendue surfacique, mais peu susceptible de toucher les vies humaines ou d'entraîner des destructions massives. Il peut toutefois occasionner des réparations coûteuses sur les maisons individuelles, dont le montant peut avoisiner 30.000 à 35.000 euros en moyenne, selon une estimation des coûts des réparations des sinistres relevant de l'assurance décennale. Dès lors, si une prévention et une information efficaces peuvent limiter les effets de la sécheresse sur le bâti neuf, la réduction de la vulnérabilité du bâti existant est plus complexe.
Mme Nicole Bricq a souhaité savoir pour quelles raisons le risque sécheresse avait fait l'objet d'une prise en compte relativement tardive. Elle a suggéré qu'une des raisons pouvait tenir à l'absence d'atteinte aux personnes.
M. Laurent Michel a précisé que les épisodes les plus importants avaient été relevés en 1976, en 1989 et en 2003. Il a admis que le risque sécheresse était moins « visible » que d'autres, en ce qu'il ne touchait que les biens et qu'il était souvent très dispersé géographiquement et étalé dans le temps. Au demeurant, la Caisse centrale de réassurance a récemment produit une étude tentant de modéliser les dégâts induits par un épisode de sécheresse.
A la demande du groupe de travail, M. François Hédou a apporté quelques précisions quant au contenu des PPRN sécheresse préconisés par la DGPR. Pour les constructions neuves, les maîtres d'ouvrage ont le choix entre une étude géotechnique préalable ou la réalisation de mesures forfaitaires relatives à la structure (profondeur minimale de fondations, chaînages) et à l'environnement proche du bâti. S'agissant du bâti existant, le PPR ne prescrit pas de travaux dont le coût excèderait 10 % de la valeur vénale du bien, afin de ne pas imposer de contraintes insurmontables pour le budget des usagers. Il est, par conséquent, impossible de prescrire des travaux lourds, tels que des fondations sur micro-pieux.
c) Audition des représentants de Météo-France, du Bureau de recherches géologiques et minières et du Laboratoire central des ponts et chaussées
M. Eric Doligé, président , a souhaité que les différents experts réunis fournissent au groupe de travail des explications sur les critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en matière de sécheresse et sur les pistes d'amélioration de l'information disponible en la matière.
M. Loïc Béroud, directeur du service public au BRGM , a indiqué que la cartographie de l'aléa argileux avait été initiée par la BRGM au début des années 2000, en lien avec la numérisation de la carte géologique française. Cette cartographie est réalisée au niveau départemental. Le rythme de réalisation a été de 3 à 5 départements par an de 2000 à 2004, soit une progression relativement lente. A la suite de la sécheresse de 2003, les moyens ont été accrus par la mobilisation des crédits du Fonds Barnier et, à partir de 2005, 20 nouveaux départements ont été couverts chaque année, avec pour objectif une couverture intégrale du territoire à fin 2010. La carte est mise à disposition du public sur internet et, à ce jour, 57 départements sont couverts et publiés, et 4 départements sont terminés en cours de validation. L'échéance de fin 2010 sera donc respectée.
M. Marc Vincent, responsable du programme « prévention du risque sécheresse des sols » au BRGM , a précisé que le BRGM avait d'abord travaillé au niveau communal, à une échelle de l'ordre du 5/1.000 ème , soit une précision proche de celle du cadastre. Toutefois, réaliser ce type de cartes nécessite un grand nombre de sondages et d'études géotechniques, longs et coûteux. En revanche, le fait de travailler au niveau départemental permet de s'appuyer sur les données de la carte géologique existante. Ces données de base, complétées par des données nouvelles, permettent de réaliser des cartes d'aléas suffisamment précises pour servir de fondement à une politique de prévention.
Superposer la carte de la sinistralité à la carte géologique traduit une forte corrélation entre les sinistres et les zones argileuses. Les cartes géologiques sont levées au 1/25.000 ème , éditées au 1/50.000 ème , harmonisées et numérisées. Puis toutes les formations argileuses sont caractérisées selon la nature des minéraux, la proportion d'argile présente, les données d'essais géotechniques disponibles et les données de sinistres constatés dans chaque département.
A l'échelle de la parcelle, il peut exister un décalage entre l'information issue de la carte et les caractéristiques réelles du terrain. Chaque parcelle peut en effet présenter des caractéristiques propres impossibles à répertorier, telles que la présence d'arbres à proximité d'un bâtiment, ou certains aménagements drainants... La carte ne peut donc fournir d'information sur l'aléa argileux à l'échelle de la parcelle.
M. Eric Doligé, président , a souhaité savoir si les zones identifiées comme argileuses faisaient, ensuite, l'objet d'une cartographie plus fine.
M. Marc Vincent a répondu que trois niveaux d'aléa étaient distingués : faible, moyen et fort. Une zone d'aléa faible peut, par exemple, correspondre à une région alluvionnaire où a été détectée la présence ponctuelle de lentilles d'argile. 40 % du territoire est considéré comme étant en zone d'aléa faible. L'aléa moyen, soit 17 à 18 % du territoire, correspond à des zones hétérogènes mais à forte dominante argileuse. L'aléa fort, qui couvre 2 à 3 % du territoire, concerne des zones essentiellement argileuses et aux argiles très réactives. Il serait effectivement possible d'affiner la cartographie sur les zones d'aléa fort, mais cela présenterait un intérêt limité, car ces zones sont presque intégralement argileuses. L'affinement de la démarche serait plus utile sur les zones hétérogènes. Cela a été fait sur des zones très urbanisées, par exemple à la demande de la ville de Toulouse. 3.600 sondages ont été interprétés et extrapolés, et le résultat obtenu est très proche de la cartographie opérée au niveau départemental. En tout état de cause, le BRGM peut et souhaite affiner sa cartographie pour les zones très denses.
Mme Nicole Bricq a interrogé les représentants du BRGM sur les moyens mobilisés au bénéfice de la cartographie de l'aléa argileux, jugeant les délais de réalisation assez longs.
M. Loïc Béroud , a jugé que la réalisation de la cartographie de 80 départements sur 4 ans était une gageure et avait mobilisé beaucoup de moyens. Le programme est bien financé par le Fonds Barnier, et aucun problème de ressources n'est à déplorer à ce stade. Pour des actions destinées à affiner la cartographie, il n'existe en revanche pas de programme national. Ce sont les collectivités qui financent ces études complémentaires, réalisées par des bureaux d'études.
M. Marc Vincent a ajouté que l'affinement de la cartographie requérait la collecte de beaucoup de données complémentaires. Il est donc plus aisé d'y procéder dans les zones urbanisées, où sont traditionnellement opérés plus de sondages et d'études géotechniques. Deux ans sont en général nécessaires pour cartographier la totalité d'un département, car un important travail de numérisation et d'harmonisation est nécessaire et parce que le BRGM est tributaire de partenaires extérieurs, tels que les bureaux d'études, les assureurs ou les communes.
M. Jean-Pierre Magnan, directeur de la direction technique géotechnique du LCPC , a rappelé que le LCPC travaillait en collaboration avec les centres d'études techniques de l'équipement (CETE) et oeuvrait à l'échelle des constructions. Les données su BRGM sont nécessaires, mais non suffisantes pour s'assurer de la pérennité des constructions. Il convient donc de procéder à des études de sol, permettant par exemple de connaître la profondeur de l'argile, et d'adapter la conception des ouvrages.
A l'invitation de M. Eric Doligé, président , M. Alain Ratier, directeur général adjoint de Météo-France , a expliqué que Météo-France intervenait à l'appui des travaux de la commission interministérielle chargée de se prononcer sur l'état de catastrophe naturelle. En supposant qu'il existe, le lien de causalité entre météorologie et sinistre est extrêmement difficile à mettre en évidence. Météo-France est donc chargé de fournir les données statistiques caractérisant la sécheresse.
Historiquement, une sécheresse se définissait comme un déficit pluviométrique sur une période donnée. Grâce à la modélisation, on est aujourd'hui capable d'estimer la réserve hydrique d'une partie superficielle du sol, paramètre plus directement corrélé avec la sécheresse que ne l'est le déficit pluviométrique. En 2003, des critères ont été établis par la commission interministérielle pour appréhender une sécheresse estivale. L'application de ces critères n'ayant guère été probante, Météo-France a contribué, à la suite de la mission inter-inspections de 2005, à les améliorer. Deux axes de travail ont consisté à améliorer la pertinence des données disponibles et à mieux définir le lien de causalité entre sécheresse et sinistre, grâce à des travaux de recherche pluridisciplinaire.
Météo-France dispose désormais d'un modèle qu'il a adapté sur un maillage de 8 kilomètres, et qu'il est question d'utiliser pour analyser l'état de catastrophe naturelle à compter de 2010. Ce nouvel outil présente l'avantage de reposer sur un maillage beaucoup plus fin que le zonage Aurore. Son emploi ne modifie cependant pas le critère de reconnaissance de la sécheresse.
A la suite d'une observation de Mme Nicole Bricq , M. Alain Ratier a reconnu que le critère utilisé en 2003 pour déterminer l'état de catastrophe naturelle était imparfait et n'avait pas permis d'appréhender avec une totale fiabilité la sécheresse estivale intervenue cette même année. Il demeure que la mise au point de nouveaux critères est extrêmement complexe et exige un effort de recherche important, qui est en cours.
M. Marc Vincent a présenté le projet ARGIC, cofinancé depuis 3 ans par l'Agence nationale de la recherche, et en voie d'achèvement. Ce projet, dont le rapport de synthèse sera largement diffusé, permet de mesurer sur site l'humidité et les mouvements du sol, en fonction des évolutions climatiques. Ces mesures ont pour objet de réaliser des modélisations à la disposition de la commission interministérielle, qui permettraient d'établir un lien de causalité fiable entre les évolutions climatiques et la survenance de sinistres. On sait que les maisons sont particulièrement sensibles au tassement sous les fondations, mais il reste difficile de quantifier les seuils à partir desquels la sinistralité augmente fortement.
Pour poursuivre les recherches, il faut développer un réseau plus dense de points d'observation de la sécheresse dans le sol et disposer de statistiques fiables sur la survenance des sinistres. Or, il n'existe actuellement aucune base de données précise sur la sinistralité due à la sécheresse.
M. Jean-Pierre Magnan a précisé que les critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne pouvaient servir à dimensionner les ouvrages. Une fois que le phénomène est appréhendé, il convient de déterminer quelle forme doivent prendre les fondations, forme susceptible de varier de façon importante en fonction des régions. A cet égard, un réseau d'information dense peut aider à définir finement quelle profondeur doivent avoir les fondations en fonction de l'environnement rencontré.
Par ailleurs, la prise en compte des températures et le déficit chronique de pluie mériteraient d'être intégrés dans les critères pris en compte par la commission CAT-NAT. Enfin, les modèles utilisés, bien que techniques, doivent être rendus compréhensibles pour les usagers du régime CAT-NAT.
Il a conclu en rappelant que beaucoup de recommandations à destination des professionnels et du grand public avaient été édictées sur le risque sécheresse, mais qu'elles ne sauraient se substituer à des règles véritablement contraignantes. En outre, il est nécessaire d'associer les experts des compagnies d'assurance aux travaux relatifs à ce risque, car la décision d'indemnisation leur appartient en dernier ressort.