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Sécheresse de 2003 : un passé qui ne passe pas

 

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE PROCÉDURE EXCEPTIONNELLE D'INDEMNISATION

Au total, 4.441 communes auront donc bénéficié d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, sur les 8.02211(*) l'ayant sollicitée. Compte tenu du nombre important de communes non reconnues et de la situation difficile dans laquelle demeuraient un grand nombre de personnes sinistrées, l'Etat a décidé de mettre en oeuvre une procédure exceptionnelle d'indemnisation, fondée sur la solidarité nationale.

1. Le dispositif prévu par l'article 110 de la loi de finances pour 2006

a) Un recours à une procédure exceptionnelle partiellement dicté par des considérations budgétaires

Le groupe de travail s'est demandé pourquoi l'Etat, plutôt que de procéder à une nouvelle adaptation des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, avait finalement opté pour la mise en oeuvre d'un mécanisme ad hoc. Il ressort de plusieurs éléments que cet arbitrage a, au moins en partie, été dicté par des considérations d'ordre budgétaire.

Le mardi 22 novembre 2005, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2006, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget déclarait devant l'Assemblée nationale que « tout nouvel élargissement des critères risquerait d'entraîner immédiatement un appel en garantie, qui pèserait directement sur le budget de l'Etat ». Les propos du ministre laissent donc entendre que tout nouvel assouplissement des critères était exclu, dans la mesure où il aurait conduit à faire jouer la garantie illimitée de l'Etat dont bénéficie le régime CAT-NAT. Dans un courrier au Médiateur de la République du 12 octobre 2004, M. Copé indiquait déjà que le Gouvernement avait tenu « à élargir les critères pris en compte, dans les limites des contraintes financières du régime ».

De la même manière, dans la note qu'il adressait à la mission interministérielle chargée de la réflexion sur le régime catastrophes naturelles, le 29 mars 2005, l'établissement public Météo-France indiquait que la définition des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle avait, après 2003, « été ajustée en tenant compte de la contrainte financière ».

Plusieurs justifications ont pu être apportées à cet arbitrage :

1) la première a consisté à mettre en avant la hausse du coût de l'assurance multirisque habitation qui ne manquerait pas de se produire si l'équilibre financier du régime CAT-NAT venait à être durablement compromis par les indemnisations massives occasionnées par la sécheresse de 2003 ;

2) la seconde reposait sur l'idée que, la sécheresse de 2003 étant un événement à tous égards exceptionnels, il convenait d'en traiter les effets par une procédure spécifique et ponctuelle, alors que l'assouplissement des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle aurait engendré des coûts permanents pour les finances publiques.

Vos rapporteurs comprennent que le souci de l'équilibre financier du régime CAT-NAT et des conséquences potentielles d'un appel en garantie sur le budget de l'Etat ait animé les autorités pour « calibrer » l'ajustement progressif des critères de reconnaissance. Pour autant, ce choix n'a pu que renforcer la conviction des familles et des élus des communes sinistrées, selon laquelle le traitement qui leur était réservé ne reposait pas uniquement sur leur situation objective.

Dans un courrier en date du 28 octobre 2004, adressé à M. Dominique de Villepin, ministre de l'Intérieur, le Médiateur de la République relevait ce risque, affirmant que « l'Etat ne peut pas être fragilisé dans ses décisions par des critères qui semblent faire l'objet plus d'un souci de la préservation financière de l'outil, chose que l'on peut comprendre, que du traitement équitable de celles et ceux qui ont subi des conséquences dramatiques consécutives à la sécheresse et à la réhydratation des sols ». Il proposait, à cet égard, des expertises complémentaires afin de « gommer cette impression aujourd'hui extrêmement préoccupante d'un Etat qui cherche à habiller par des critères des considération budgétaires ou géographiques et donc de fait créer des injustices qui nourriront des contentieux lourds ».

b) 218,5 millions d'euros d'indemnisations dans le cadre de la solidarité nationale

La procédure exceptionnelle d'indemnisation a été mise en oeuvre par l'article 11012(*) de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005). Initialement dotée de 180 millions d'euros de crédits, ceux-ci ont été portés à 218,5 millions d'euros par la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006). Au sein de cette enveloppe, 30 millions d'euros ont été réservés aux habitants des communes limitrophes de celles reconnues en état de catastrophe naturelle.

Cette procédure fut ciblée :

1) sur les dommages compromettant la solidité des bâtiments ou les rendant impropres à leur destination. Par conséquent, les aides devaient exclusivement porter « sur les mesures de confortement nécessaires au rétablissement de l'intégrité de la structure, du clos et du couvert » ;

2) sur les habitations principales situées dans les communes ayant formulé, avant le 1er juin 2005, une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse de 2003, et ne l'ayant pas obtenue.

Ses modalités de mise en oeuvre furent décentralisées, le représentant de l'Etat dans le département étant chargé de collecter les demandes, de les instruire et de déclarer leur éligibilité au regard, principalement :

1) de la présence dans la commune concernée d'un type d'argile pouvant créer des mouvements différentiels de sol ;

2) de l'évaluation des travaux de confortement nécessaires au rétablissement de l'intégrité de la structure, du clos et du couvert.

Compte tenu de la technicité des expertises requises, le législateur avait prévu que le préfet s'assure le concours des services déconcentrés de l'Etat compétents et de représentants des professions d'assurance désignés par les organisations professionnelles représentatives du secteur. De même les entreprises d'assurances devaient exercer « un rôle de conseil auprès des propriétaires pour la constitution de leur dossier ».

Les demandes devaient être adressées aux préfectures dans un délai de cent vingt jours calendaires révolus à compter de la date de publication de l'arrêté définissant le dossier type à fournir.

Sur la base du recensement des demandes, les préfets devaient informer les ministres chargés de la sécurité civile, de l'économie et du budget du montant par dossier des dommages éligibles, à charge pour ces derniers d'arrêter des enveloppes d'aide par département, dans la limite du plafond de 218,5 millions d'euros.

Au titre des « mesures générales d'encadrement » prévues par l'article 110, les ministres chargés de l'intérieur, de l'économie et du budget prirent deux circulaires13(*) prévoyant :

1) l'application d'une franchise de 1.500 euros pour chaque dossier éligible, correspondant à la franchise applicable dans le cadre du régime CAT-NAT ;

2) la possibilité de consacrer 10 % de l'enveloppe départementale aux adaptations nécessaires « au profit des victimes les plus durement touchées » ;

3) la dispense de produire des factures pour toutes les indemnités inférieures à 20.000 euros.

Une mesure complémentaire d'application du taux réduit de TVA

En dehors du périmètre des indemnisations stricto sensu, les sinistrés ont bénéficié de l'application du taux de TVA à 5,5 % pour les travaux de confortement consécutifs à la sécheresse de 2003. Sur saisine de la Fédération française du bâtiment, et dans un rescrit 2007/21 du 22 mai 2007, l'administration fiscale a ainsi « admis que le taux réduit s'applique aux travaux confortatifs des fondations existantes, lorsque le preneur des travaux est en mesure de justifier par tous moyens (documents d'experts, d'assureurs, dossier déposé en Préfecture) que les prestations en cause sont directement liées au phénomène naturel ».

Source : commission des finances

2. Des conditions de mise en oeuvre perfectibles

Selon que l'on se réfère au rapport au Parlement sur la mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle14(*) ou aux propos des représentants des communes et des personnes sinistrées, le bilan de cette procédure apparaît pour le moins contrasté.

Dans un dossier de presse édité le 23 février 2006, le Groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA) faisait part de ses appréhensions sur le déroulement de la procédure exceptionnelle : « Il est à craindre que cette procédure ne génère bien des déceptions. Ainsi, l'administration a décidé d'encadrer cette procédure par des conditions très strictes de forme et de délai. Les victimes vont devoir se dépêcher pour chercher les dossiers, les remplir et les faire parvenir aux préfectures dans les délais impartis (...). Les services de l'Etat ne semblent pas être tous au même niveau d'information et de sensibilisation pour gérer cette opération. Enfin, on peut se demander comment l'Etat pourra, avec 180 millions d'euros, donner satisfaction à des victimes dont les dommages s'élèvent au moins à 1 milliard d'euros ».

Un examen attentif des conditions de mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle valide, a posteriori, bon nombre de ces observations.

a) La définition de l'enveloppe d'indemnisations et la couverture des demandes

Ainsi qu'il a été évoqué plus haut, l'enveloppe de fonds consacrée à la procédure exceptionnelle a été définie en deux temps.

Lors de l'institution de la procédure, par la loi de finances pour 2006, 180 millions d'euros ont été dégagés, principalement imputés sur le fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction (FCAC). Ce montant était de 150 millions d'euros dans la rédaction initiale de l'amendement du Gouvernement, amendement rectifié pour majorer la somme de 30 millions d'euros au profit des communes limitrophes. Le vote de la loi intervenant avant tout recensement des demandes d'indemnisation, il semble que cette enveloppe ait tout d'abord été délimitée, non en fonction d'une estimation des aides à servir, mais des crédits disponibles sur le FCAC. Ainsi le ministre délégué au budget déclarait-il, à l'Assemblée nationale, que l'adoption de l'amendement permettrait « d'utiliser les reliquats du fonds de compensation de l'assurance construction »15(*).

Un an après, et donc postérieurement au recensement des demandes d'aides, le montant de l'enveloppe a été ajusté en loi de finances rectificative pour 2006, et porté à 218,5 millions d'euros, par majoration de 38,5 millions d'euros des crédits de la mission « Sécurité civile »16(*).

Au total, selon le rapport au Parlement précité, 12.079 dossiers ont été déclarés éligibles sur les 18.764 déposés, soit un taux de rejet de 36 %. La demande des préfectures atteignait un montant total de 338.028.875 euros, montant arrêté par les préfectures au vu des devis présentés par les particuliers. Selon le ministère de l'intérieur, ce chiffre :

1) constitue un « ordre de grandeur17(*), dans la mesure ou chaque préfecture a pu, au vu des pièces fournies par les demandeurs, retenir le devis le moins disant ou une moyenne des deux devis ou encore le seul devis jugé le plus crédible » ;

2) ne concerne, « sauf exceptions, (...) que les seuls dossiers jugés éligibles (...) et uniquement pour les dégâts les plus importants, conformément aux termes de la loi ».

Notamment en raison de la difficulté que présente la consolidation des données relatives à une procédure déconcentrée, vos rapporteurs n'ont pas obtenu des services de l'Etat la clé de passage précise entre les 338 millions d'euros sollicités et les 218,5 millions d'euros effectivement alloués. Ils en déduisent donc que la différence entre « l'ordre de grandeur » des demandes éligibles recensées et le montant ajusté de l'enveloppe - soit 119,5 millions d'euros - a résulté :

1) de l'application de la franchise de 1.500 euros aux dossiers éligibles18(*) ;

2) au sein des dossiers éligibles, de l'exclusion des dépenses de travaux ne répondant pas à la définition des « mesures de confortement nécessaires au rétablissement de l'intégrité de la structure, du clos et du couvert » ;

3) éventuellement, d'une indemnisation seulement partielle de certains dossiers, ce que corroborent les déclarations du ministère de l'intérieur, aux termes desquelles « les taux d'indemnisation ont avoisiné (...) 60 % dans les communes non limitrophes »19(*).

180 millions d'euros ont été mis à la disposition des préfets le 9 octobre 2006, les 38,5 millions d'euros supplémentaires ayant été abondés le 27 février 2007. Au début du mois de juin 2009, les représentants du ministère de l'intérieur indiquaient que, sur 3,646 millions d'euros de reliquat disponible, 152.116 euros avaient d'ores et déjà été reversés pour les Alpes de Haute-Provence, 1,316 million d'euros pour les Bouches-du-Rhône, 180.000 euros pour l'Indre, et 164.000 euros pour le Loiret. 1,833 million d'euros demeuraient donc encore disponibles, sous réserve d'autres « remontées » de fonds de la part des préfectures, consécutivement à des dossiers classés sans suite ou à des abandons en cours de procédure. Le groupe de travail a obtenu l'assurance que l'ensemble des fonds non consommés au titre de la procédure exceptionnelle seraient réattribués aux sinistrés.

b) Des appréciations nuancées sur les conditions de mise en oeuvre

Au cours des débats sur le projet de loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, nos collègues députés ont adopté un article additionnel, devenu l'article 68 de la loi, prévoyant que « le Gouvernement dépose au Parlement, avant le 1er décembre 2007, un rapport sur l'indemnisation des dommages aux bâtiments causés par la sécheresse survenue durant l'été 2003 ».

Selon ce rapport, la mise en oeuvre déconcentrée de la procédure a reposé sur les services interministériels de défense et de protection civiles (SIDPC) des préfectures, avec l'appui des services déconcentrés de l'Etat et des représentants des assureurs. Les principaux facteurs de réussite relevés par le rapport ont été :

1) l'effort particulier d'information déployé en direction des élus et des particuliers, qui a pu prendre la forme de réunions, de communiqués de presse, de mise en ligne de brochures, de courriers ou de contacts directs avec les maires. Certaines préfectures20(*) ont, en outre, mis en place une assistance téléphonique au bénéfice des sinistrés ;

2) la mise en place de groupes de travail associant l'ensemble des services déconcentrés compétents et, parfois, les représentants des sinistrés, des assureurs et des professionnels du bâtiment. Sur ce point, le rapport évoque toutefois un « engagement inégal des services de l'Etat (...) mentionné par les préfectures du Loir-et-Cher, des Landes et des Pyrénées-Orientales ». Pour sa part, le Groupement des entreprises mutuelles d'assurances a indiqué au groupe de travail que, s'il ne lui appartenait pas « de donner le palmarès des bonnes ou mauvaises préfectures (...), il (était) évident que les modalités d'examen n'ont pas été de même qualité dans toutes les préfectures ». Interrogé sur la signification de ces réserves, le représentant du cabinet du ministre chargé de l'intérieur a fait valoir que « certains préfets avaient rencontré des problèmes d'organisation, de frictions entre services, ou avaient dû embaucher des vacataires. Ces problèmes sont toutefois demeurés marginaux ».

Les informations contenues dans le rapport de décembre 2007 (cf. encadré), confrontées aux témoignages recueillis auprès des représentants des sinistrés et des services de la préfecture de l'Essonne conduisent le groupe de travail à la conclusion que la mobilisation des services de l'Etat, pour la mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle, fut réelle.

La mobilisation des services de l'Etat pour la
mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle

Evaluation de la charge de travail et difficultés rencontrées

Beaucoup de préfectures ont fait part de l'importance des tâches liées à l'article 110 : envoi des dossiers, tâches d'enregistrement, relances pour obtenir des pièces complémentaires, préparation des réunions, études des devis, renseignements téléphoniques, etc. (...). Les services interministériels de défense et de protection civiles, qui ont joué un rôle essentiel dans l'animation du travail au plan local, ont dû faire face à ce surcroît d'activité en sus de leurs activités habituelles. Les Bouches-du-Rhône signalent que 2 vacataires et 2 cadres B ont travaillé trois mois sur ce sujet et 12 agents de la préfecture ont apporté une aide ponctuelle (pour 2.493 dossiers déposés). Le Gers, la Dordogne (appel à des vacataires), l'Indre, le Loir-et-Cher, le Pas-de-Calais, le Loiret (6 personnes pendant plusieurs semaines), le Puy-de-Dôme, les Yvelines, la Seine-et-Marne, l'Essonne (6 agents pour enregistrer et contrôler les dossiers), le Val d'Oise (9 personnes pendant 10 jours avec l'aide de 22 instructeurs de la DDE), les Pyrénées-Atlantiques font état de l'effort nécessité par le traitement des dossiers. Les catégories A (chefs de SIDPC notamment) ont consacré une part non négligeable de leur temps à aider leurs collaborateurs.

L'appui fourni par les centres d'études techniques de l'équipement (CETE) et les directions départementales de l'équipement (DDE)

Dans le cadre de l'examen des dossiers, la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) et la direction de la recherche et de l'animation scientifique et technique (DRAST) ont dégagé une enveloppe de 250.000 € pour financer l'intervention des CETE en appui technique des DDEC. Sept des dix-sept unités des CETE sont ainsi intervenues avec une réactivité et un soutien technique important. L'examen des rapports d'intervention permet de dresser une typologie des différents protocoles d'organisation DDE/CETE :

une prestation d'examen systématique des dossiers : la DDE a transmis au CETE l'ensemble des dossiers techniques, lui laissant la charge de prononcer un avis quant à leur recevabilité ;

une prestation de méthodologie et d'appui : la DDE a sollicité le CETE pour construire une méthodologie d'instruction. Les dossiers sont ensuite instruits directement par la DDE sur la base de la méthode et des outils proposés par le CETE. Seuls les dossiers présentant une difficulté particulière sont remontés au cas par cas directement au CETE. Cette procédure n'a été appliquée qu'en Ile de France ;

la participation aux commissions : le CETE a été sollicité pour une présence en commission préfectorale, au même titre que celle du représentant des assurances, sans travail préalable. Ce mode de fonctionnement a souvent été choisi par les préfectures n'ayant pas beaucoup de dossiers à examiner ;

l'instruction directe par la DDE sans soutien du CETE : la DDE a répondu à la sollicitation de la préfecture par son service des constructions publiques qui compte des spécialistes en bâtiment. Ces agents ont donc participé aux commissions préfectorales au côté des représentants des assurances et des services préfectoraux.

Source : rapport remis au Parlement en application de l'article 68 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

Pour autant, le groupe de travail a identifié plusieurs faiblesses dans les modalités de mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle, qui expliquent en partie le mécontentement qu'elle continue de susciter auprès de nombreux sinistrés.

La première de ces faiblesses a résidé dans le hiatus entre la complexité des dossiers à constituer par les sinistrés et la quasi absence d'assistance technique dont ceux-ci ont pu bénéficier. De fait, l'instruction des demandes d'aides requérait de fournir de nombreuses pièces et reposait sur des questionnaires relativement circonstanciés dont le renseignement a pu causer des difficultés à certains particuliers21(*). Des représentants d'associations ont, par exemple, indiqué que « le caractère probant des dossiers dépendait (...) de la qualité des photographies22(*) des dégâts fournies, alors que les sinistrés ne pouvaient pas toujours recourir à des professionnels, ou de certaines tournures techniques employées pour décrire les désordres ». Ainsi, « un dossier ayant fait l'objet de deux rejets successifs pour avoir qualifié la partie de bâtiment endommagée d'"auvent" ou de "terrasse couverte" (...) a été accepté à la troisième reprise en employant le terme d'"avancée de toit" ».

Dans de telles circonstances, l'assistance des experts des compagnies d'assurance aurait pu se révéler précieuse, mais il semble que l'engagement des compagnies auprès des assurés ait été inégal. Ainsi, selon les représentants du ministère de l'intérieur auditionnés par le groupe de travail, « l'implication des assureurs dans la mise en oeuvre de la procédure a varié en fonction des départements, et a pu dépendre de la qualité des relations qu'ils entretenaient avec leur clientèle ». Les associations de sinistrés se sont donc efforcées de mettre en place par elles-mêmes des outils d'appui, de type « mémento », contenant notamment un glossaire technique, des adresses et contacts utiles, ou suggérant des conduites à tenir pour la réalisation des devis ou des travaux.

Outre la technicité des dossiers à constituer, deux facteurs supplémentaires ont contribué à compliquer la tâche des sinistrés :

1) la transmission des dossiers aux préfectures était enfermée dans un délai relativement court, initialement fixé à deux mois. Devant les difficultés rencontrées par les candidats à l'indemnisation, le législateur a toutefois prolongé ce délai de deux mois supplémentaires23(*). Selon le ministère de l'intérieur, 16.402 dossiers ont ainsi été reçus dans les deux premiers mois, et 2.362 au cours des deux mois supplémentaires ;

2) censés produire deux devis24(*) à l'appui de leur demande d'indemnisation, les candidats à l'aide financière se sont parfois heurtés à l'indisponibilité des professionnels, qui ont dû faire face à un afflux soudain de demandes. Selon certains représentants d'associations entendus par le groupe de travail25(*), « l'engorgement des demandes de devis ou d'études auprès des professionnels a conduit certains sinistrés à procéder à des évaluations par téléphone ». Le rapport de décembre 2007 mentionne également que « les sinistrés ont souvent eu des difficultés pour obtenir les deux devis réclamés auprès d'entreprises débordées, étant entendu que les préfectures soulignent le nombre parfois faible d'entreprises spécialisées dans leurs départements ».

En dernier lieu, l'efficacité de la procédure exceptionnelle d'indemnisation a pu pâtir du fait que les services de l'Etat, pour instruire les demandes, n'ont disposé que de devis, voire de simples estimations, parfois établis dans l'urgence, et non de comptes rendus d'expertises réalisées sur place. Or, le recours au devis était susceptible de fragiliser la procédure à un double titre :

1) la représentativité d'un devis est conditionnée exclusivement par la compétence technique et l'honnêteté du professionnel du bâtiment l'établissant, sans aucun engagement réel de sa part sur l'importance et la nature des travaux à mettre effectivement en oeuvre et, par conséquent, sur l'enveloppe financière finale à la charge des sinistrés ;

2) un devis peut être établi sur la base de simples constatations visuelles, et en l'absence d'autres éléments techniques. S'agissant de désordres affectant les fondations, certains interlocuteurs du groupe de travail ont considéré qu'une approche aussi rudimentaire revenait à s'en remettre à la « science divinatoire »26(*) pour évaluer les travaux à réaliser.

Ces analyses semblent avoir été partagées par les services de l'Etat. Selon le rapport précité, certaines préfectures27(*) « regrettent l'absence de visites d'experts sur place. Les devis fournis par les particuliers font l'objet d'appréciations divergentes, sur le degré de sur- ou de sous-évaluation (en Dordogne, les visites sur place ont permis de constater que les devis sous-évaluaient plutôt les dégâts) ». L'absence d'expertise sème d'autant plus le doute sur la qualité de l'évaluation des travaux à réaliser que des divergences très fortes ont pu être relevées entre des devis intéressant une même habitation. Le rapport indique, ainsi, des « écarts aberrants entre les devis transmis par la même personne (...) : de 600 à 170.000 euros (Calvados) ou 464 à 155.000 euros (Vaucluse) » et conclut que « la ligne de partage entre les travaux de confortement et ceux qui n'en sont pas a posé parfois de délicats problèmes d'arbitrage aux préfectures ».

Le caractère potentiellement insuffisant d'un devis n'a, enfin, pas échappé aux professionnels du bâtiment. Ainsi, dans une note d'information du 10 février 2006, la Fédération française du bâtiment (FFB) attirait-elle l'attention de son réseau sur la nécessité de ne pas « perdre de vue les risques liés à des réparations qui pourraient ensuite s'avérer insuffisantes ». La FFB - au demeurant assez critique sur la procédure exceptionnelle (cf. encadré) - recommandait donc aux professionnels de « tenir compte de la nature du sol et du type des fondations existantes pour déterminer les solutions de réparations nécessaires », de « ne pas hésiter à intégrer le coût d'une étude de sol et des sondages nécessaires pour connaître l'état des fondations » et de faire figurer dans les devis « des réserves quant aux types de renforcements et des reprises en sous oeuvre nécessaires en fonction des résultats de l'étude de sol, dès lors que l'entreprise n'en dispos(ait) pas au moment de l'établissement du devis ».

Le regard critique de la Fédération française du bâtiment
sur la procédure exceptionnelle d'indemnisation

La FFB a une position plus que réservée sur le processus mis en place dans le cadre de la procédure exceptionnelle de 2006. Ces réserves portent sur les aspects suivants de la procédure :

- défaut d'information des victimes, dont certaines n'ont même pas su qu'une telle procédure existait ;

- délai d'établissement et de remise des dossiers incompatibles avec l'obligation de fournir au moins deux devis d'entreprises et la nécessité préalablement à l'établissement du devis de réaliser un sondage de sol qui constitue un élément indispensable au diagnostic et au choix de la méthodologie de confortation ;

- consultation réduite des organisations professionnelles en amont de la mise en place de la procédure exceptionnelle, plaçant les entreprises dans une situation délicate eu égard aux difficultés pour les entreprises d'établir un devis sur la base du seul diagnostic visuel et de leur devoir de conseil en tant que sachant. Il n'a pas été fait appel à l'expertise de la FFB dans le cadre de la gestion de la sécheresse de 2003. Et elle n'a même pas été informée de l'existence de cette procédure, sauf incidemment et par hasard ;

- enveloppe budgétaire de la procédure exceptionnelle plus que réduite au regard du nombre de communes (plus de 4.000) et de sinistrés concernés ;

- gestion technique et financière réalisée par les sinistrés seuls. Cet élément a placé les entreprises dans une situation de conseil très délicate, en tant que « sachant », tant pour l'établissement du diagnostic que pour l'établissement de devis fiables ce qui a entraîné pour certaines un refus d'intervenir ;

Le délai complémentaire de deux mois offert aux sinistrés pour la remise de leur dossier ainsi que la latitude offerte aux entreprises d'établir pendant ce délai non pas des « devis » mais des « estimations » basées sur un diagnostic visuel a sûrement permis de débloquer la situation de nombreux sinistrés. Cet assouplissement a cependant pu placer certains sinistrés dans une situation très délicate lorsque l' « estimation » initiale a du être revue par un « devis » en fonction d'investigations complémentaires réalisées après attribution de l'indemnité.

Il n'en demeure pas moins que la procédure exceptionnelle a constitué une réponse (même partielle) à l'attente de nombreux sinistrés.

Source : réponses au questionnaire du groupe de travail

Au total, l'instruction sur simple devis ou estimation a résulté de la volonté des pouvoirs publics d'indemniser rapidement les sinistrés et de ne pas amputer l'enveloppe de fonds disponibles pour la réalisation d'expertises. Ainsi les représentants du ministère de l'intérieur ont-ils indiqué au groupe de travail que « les capacités d'expertise mobilisables étaient limitées et que des expertises systématiques sur place auraient considérablement rallongé les délais d'indemnisation. Elles auraient également représenté un surcoût financier imputable sur l'enveloppe globale, et entamé les fonds disponibles pour indemniser les sinistrés ».

Cette option constitue néanmoins, pour vos rapporteurs, la faiblesse majeure de la procédure exceptionnelle d'indemnisation.

* 11 Montant arrêté au 15 septembre 2007.

* 12 Reproduit à l'annexe IV au présent rapport.

* 13 Circulaires du 8 septembre 2006 et du 3 octobre 2006.

* 14 Rapport précité établi en application de l'article 68 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, cf. infra.

* 15 Assemblée nationale, compte-rendu intégral de la troisième séance du mardi 22 novembre 2005.

* 16 Programme 128 « Coordination des moyens de secours ».

* 17 Selon le ministère de l'intérieur, « Les nuances apportées tiennent notamment au fait que les chiffres fournis par les préfectures représentent une situation à un moment donné. D'éventuels ajustements ont pu avoir lieu à la réception du montant de l'enveloppe départementale et des instructions de la circulaire du 8 septembre 2006.Cette dernière précise les mesures générales d'encadrement. Une certaine latitude, cohérente avec le choix d'une procédure déconcentrée, au plus près des réalités locales, a été laissée aux préfectures, qui pouvaient indemniser plus fortement les sinistrés les plus touchés (précision apportée par la circulaire du 8 septembre 2006). »

* 18 Soit 12.079 × 1.500 = 18.118.500 euros.

* 19 Selon le ministère de l'intérieur, ce taux n'est « qu'un ratio constaté a posteriori entre des besoins exprimés très en amont et une indemnisation finale réalisée au plus près du terrain ».

* 20 Tel fut le cas de l'Essonne, dont la préfecture a également édité une brochure d'information.

* 21 Un arrêté du 3 février 2006 a défini le contenu du dossier type de demande d'aide financière en application de l'article 110.

* 22 La fourniture de photographies n'était toutefois pas obligatoire.

* 23 Prorogation opérée par l'article 83 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* 24 En raison des difficultés rencontrées par certains sinistrés, il a été admis qu'un seul devis soit fourni à l'appui du dossier, le second devant être produit au moment du paiement des aides.

* 25 Audition du 17 mars 2009.

* 26 Propos de M. Didier Valem, ingénieur à la direction des affaires techniques de la Fédération française du bâtiment.

* 27 Bouches-du-Rhône, Loiret, Lot-et-Garonne, Marne et Indre.