II. QUELLE RÉFORME POUR LE RÉGIME CAT-NAT ? MODERNISER, RESPONSABILISER ET ANTICIPER
Le régime d'indemnisation CAT-NAT a été modifié à plusieurs reprises afin d'adapter la couverture de la garantie ou sa procédure à la gestion des aléas naturels.
Le passé , le traitement de la subsidence, comme l'avenir , les défis des changements climatiques, commandent aujourd'hui de s'interroger sur la modernisation du régime . Souhaitée par l'ensemble des acteurs, il reste à définir le périmètre de cette modernisation. Cet mission conduit à se livrer à un exercice prospectif, si ce n'est « prophétique ». A quand le séisme de la côte d'Azur ou la crue de la Seine, ou tout simplement une accumulation des aléas, inondations et sécheresse, touchant plus d'un quart des communes ? Comment assurer l'inassurable ?
Comment allier une approche en termes de fréquence des catastrophes naturelles avec une vision également axée sur l'intensité , dans un cadre hybride associant solidarité et assurance ?
En premier lieu, il convient de relever que l'approche axée sur la fréquence des aléas a pu fonctionner de manière satisfaisante, en termes d'indemnisation. La sinistralité a été globalement modérée. Assureurs et assurés en sont satisfaits sur ce point. En revanche, vos rapporteurs s'interrogent sur la capacité du régime à gérer un aléa naturel à l'intensité exceptionnelle.
En second lieu, le groupe de travail regrette que la prévention des aléas, ainsi que la réduction de l'exposition aux risques, n'aient pas été suffisamment développées. Elles constituent pourtant la réponse la plus adéquate à la pérennité financière du régime .
L'effort de prévention ne se pose cependant pas dans les mêmes termes, selon qu'il s'agit d'un phénomène de faible ou forte intensité. Il est plus facile de supprimer les conséquences dommageables d'un risque de faible ampleur qu'un séisme.
Lors du cycle d'auditions, les représentants de la Direction générale du trésor et des politiques économiques (DGTPE) ont indiqué que le Gouvernement souhaite faire évoluer le régime sans remettre en cause la solidarité nationale. Partant du cas emblématique de la sécheresse de 2003, votre groupe de travail s'est livré à sa propre réflexion tout en observant que la plupart des points examinés relèvent du domaine réglementaire et non législatif comme cela est exposé dans la première partie du présent rapport.
C'est pourquoi vos rapporteurs ont tenté d'identifier, de manière non exhaustive, les voies et moyens de la modernisation du régime , de la prévention des aléas et de l'anticipation de la charge de la sinistralité , tous risques confondus. Le risque de subsidence a fait l'objet d'un traitement spécifique dans le cadre en première partie.
A. LA NÉCESSITÉ DE CONSERVER LES CARACTÉRISTIQUES FONDAMENTALES DU RÉGIME TOUT EN LES AMÉNAGEANT
Le régime CAT-NAT fonctionne dans son ensemble de manière satisfaisante. La DGTPE a ainsi fait valoir, lors de son audition devant le groupe de travail 93 ( * ) , que le régime actuel offrait une « couverture qui satisfait globalement aussi bien les consommateurs, les représentants d'associations de consommateurs que les assureurs . » .
1. Un régime protecteur des assurés
Comme l'a souligné l'ACAM, lors de son audition devant le groupe de travail 94 ( * ) , seul un système de solidarité, à l'instar du régime CAT-NAT, permet d'offrir aux assurés une meilleure couverture des catastrophes naturelles à un coût modéré.
D'une part, un régime strictement assuranciel excluant la solidarité conduirait à un coût élevé pour l'assuré, comme en témoigne le dispositif britannique. Ce dernier est contraint de recourir à des primes élevées avec une franchise très importante et n'offre qu'un régime d'indemnisation restreint, ne concernant que les dommages aux structures du bâtiment, à l'exclusion de ceux provenant d'un défaut préalable de conception.
D'autre part, un recours au seul marché de l'assurance ne serait pas efficient en ce domaine, en raison de l'importance des montants en jeu et de la difficulté d'évaluer par avance le risque.
Le groupe de travail rappelle que plus de 99 % des communes de France ont été un jour indemnisé, une ou plusieurs fois, au titre du régime CAT-NAT depuis 1982. C'est ainsi qu'on dénombre au total 156.537 communes sinistrées répertoriées 95 ( * ) , sur une période allant de 1982 à 2008. 413 arrêtés ont été pris depuis 1982, tous types de périls confondus.
Nombre d'arrêtés depuis 1982
|
Années |
Nombre d'arrêtés |
|
1982 |
4 |
|
1983 |
22 |
|
1984 |
10 |
|
1985 |
6 |
|
1986 |
11 |
|
1987 |
11 |
|
1988 |
16 |
|
1989 |
13 |
|
1990 |
13 |
|
1991 |
9 |
|
1992 |
12 |
|
1993 |
18 |
|
1994 |
18 |
|
1995 |
15 |
|
1996 |
13 |
|
1997 |
11 |
|
1998 |
12 |
|
1999 |
17 |
|
2000 |
18 |
|
2001 |
22 |
|
2002 |
15 |
|
2003 |
18 |
|
2004 |
23 |
|
2005 |
30 |
|
2006 |
18 |
|
2007 |
13 |
|
2008 |
16 |
|
2009 (p) |
9 |
|
Total |
413 |
(p) provisoire
Source : CCR
Les graphiques ci-dessous retracent le pourcentage de communes reconnues en état de catastrophe naturelle depuis 1982 ainsi que leur répartition par type de périls.
Evolution du nombre de communes soumises de 1982 à 2008
réparties par exercices de survenance des événements
(en milliers sur l'échelle de gauche et en pourcentage sur l'échelle de droite)
Source : CCR
Les inondations représentent le risque majeur affectant le plus grand nombre de communes.
Répartition des communes sinistrées par type de périls (cumul 1982-2008)
Source : CCR, Journal Officiel, situation du fichier des arrêtés catastrophes naturelles au 21/09/2009 96 ( * )
Ventilation des autres périls
Source : CCR, Journal Officiel, situation du fichier des arrêtés catastrophes naturelles au 21/09/2009
Protecteur des assurés, le régime CAT-NAT donne également satisfaction au secteur assuranciel, tant aux assureurs qu'à la CCR.
2. Un régime globalement équilibré pour le secteur assuranciel
a) Une gestion bénéficiaire du régime au profit du secteur de l'assurance
Selon les données de la FFSA, le coût des aléas naturels indemnisés au titre du régime CAT-NAT par les assureurs français, s'est élevé approximativement à 17,2 milliards d'euros 97 ( * ) , hors DOM-TOM 98 ( * ) , de 1988 à 2007.
L'étude relative à l'impact du changement climatique précitée de la FFSA a tenté de répartir l'ensemble des aléas naturels en deux catégories 99 ( * ) :
- d'une part, les événements localisés , fréquents et d'une intensité relative ;
- d'autre part, les événements extrêmes dévastateurs mais peu fréquents. Il convient de noter que l'ensemble de ces aléas sont couverts par le régime CAT-NAT ainsi que par le régime « tempêtes » 100 ( * ) .
Poids relatif des principaux événements relatifs indemnisés par les assureurs entre 1988 et 2007
Source : FFSA
Les événements extrêmes représentent 40 % des indemnités versées par les assureurs 101 ( * ) . Ces derniers sont particulièrement dévastateurs. 55 % du coût de ces aléas est dû aux tempêtes extrêmes contre 25 % pour la sécheresse et de 20 % pour les inondations.
Catastrophes naturelles « extrêmes » en France
|
Année |
Evénements |
Coût en millions d'euros |
Période de retour estimée (1) |
|
1988 |
Inondations dans le Gard |
521 |
50 ans |
|
1990 |
La tempête Daria balaye une grande partie de l'Europe occidentale |
1 500 |
18 ans |
|
1992 |
Inondations à Vaison-la-Romaine |
381 |
50 ans |
|
1999 |
Les tempêtes Lothar et Martin |
6 900 |
120 ans |
|
2002 |
Inondations dans le Gard |
810 |
75 ans |
|
2003 |
Inondations allant de la Loire aux Pyrénées, en passant par le sud-est et plus particulièrement Arles |
769 |
100 ans |
|
2003 |
Canicule entraînant de nombreux dégâts aux bâtiments sur l'ensemble de la France |
1 300 |
20 ans |
Source : FFSA
S'agissant des aléas naturels localisés 102 ( * ) , l'inondation constitue, selon la FFSA 103 ( * ) , le risque majeur en France sur les vingt dernières années. Elle représente approximativement 60 % du coût des sinistres de cette catégorie sur la période 1982-2006 . La sécheresse et les événements cycloniques en constituent respectivement 34 % et 7 %. La FFSA observe une hausse de la sinistralité due à la sécheresse puisque fin 2007, 32 % des indemnités catastrophes naturelles depuis 1982 concernaient des sinistres causés par la sécheresse, contre 12 % fin 1993.
En dépit de la volatilité de la sinistralité, les données financières du régime CAT-NAT sont aujourd'hui équilibrées , voire bénéficiaires certaines années, ainsi que le démontre le graphique ci-dessous.
Evolution des primes et sinistres hors automobile pour le
marché de l'assurance
par exercice de survenance
(en millions sur l'échelle de gauche et en pourcentage sur l'échelle de droite)
Source : CCR comptabilité cédante à fin 2008
Le chiffre d'affaires CAT-NAT représente, dans l'ensemble des comptes des assureurs, 3 % du chiffre d'affaires direct de l'ensemble des assurances de biens et de responsabilité ( cf . graphique ci-dessous).
Structure du chiffre d'affaires directes en assurances de biens en responsabilité en 2008.
Source : FFSA
Le résultat technique des assureurs sur la période allant de 1995 à 2007 s'élève à environ 21 % avant réassurance du montant total des 13,6 milliards d'euros 104 ( * ) de primes acquises, soit 2,88 milliards d'euros. Après réassurance, le résultat ne représente plus que 5,5 % soit , au total, 744 millions d'euros sur la période .
En l'absence de données définitives sur 2007 et 2008, en raison d'une évolution de la sinistralité 105 ( * ) , vos rapporteurs observent que le résultat du compte technique pour 2007 pour les assureurs s'est élevé à 134 millions d'euros . Les primes, avant cession à la CCR ont représenté 1,348 milliard d'euros. Les primes cédées aux réassureurs se sont établies à 806 millions d'euros en 2007 dont 685 millions d'euros au bénéfice de la CCR. Parmi les charges les plus importantes, on relève le paiement des prestations pour 690 millions d'euros ainsi qu'une charge de réassurance de 391 millions d'euros.
Synthèse du compte du résultat technique des assureurs
|
Poste |
2006 |
2007 |
|||
|
En millions d'euros |
% |
En millions d'euros |
% |
||
|
Primes nettes |
1.322 |
100 |
1.348 |
100 |
|
|
Dotations aux provisions de primes |
-1 |
-0,1 |
-7 |
-0,5 |
|
|
Produits financiers alloués |
102 |
7,8 |
93 |
6,9 |
|
|
Charges des prestations * |
386 |
29,2 |
690 |
51,2 |
|
|
dont Sin. payés (nets de recours)* |
494 |
37,4 |
630 |
46,8 |
|
|
dont Dot. aux provisions pour sinistres |
-135 |
-10,2 |
81 |
6,0 |
|
|
dont Dot. aux provisions techniques |
24 |
1,8 |
-14 |
-1,1 |
|
|
Frais d'acquisition |
135 |
10,2 |
143 |
10,6 |
|
|
Frais d'administration |
74 |
5,6 |
67 |
5,0 |
|
|
Charges de la réassurance |
591 |
44,7 |
391 |
29,0 |
|
|
Résultat technique |
227 |
17,2 |
134 |
9,9 |
|
* Y compris les frais de gestion des sinistres.
Source : FFSA
Examiné sur la période des vingt-trois dernières années, ce résultat, peut être considéré comme proche de la moyenne des exercices précédents. Il correspond à 9,9 % des cotisations de l'année, comme l'indique le graphique ci-dessous.
Evolution du solde d'exploitation depuis 1984 en % des primes nettes
Source : FFSA
L'exposition financière des assureurs au risque des catastrophes naturelles est donc réelle . Leur solde net peut être négatif dès que le ratio sinistre rapporté à primes dépasse 100 %, comme cela a été le cas, notamment, avec la sécheresse de 2003.
b) Une amélioration sensible de la capacité de réassurance de la CCR depuis 2004.
La réassurance joue un rôle essentiel dans la gestion des risques ainsi que dans l'équilibre financier du régime CAT-NAT. La CCR offre aux assureurs la possibilité de lisser la charge de la sinistralité , comme en témoigne le graphique ci-dessous.
Impact de la réassurance sur le résultat technique
Source : FFSA
En effet, la moitié des primes perçues par les assureurs sont en fait reversées aux réassureurs qui supportent les risques des catastrophes majeures. Les dommages causés par la sécheresse 2003 ont ainsi été largement pris en charge par la CCR.
Le groupe de travail se félicite du rétablissement financier de la CCR après 2004 dans un contexte de crise financière. Son chiffre d'affaires brut, qui s'élève à 1.207,9 millions d'euros, est en augmentation de 4 % en 2008.
La répartition de ce chiffre est de 64 % pour les activités de réassurance avec garantie de l'Etat et de 36 % pour celles de réassurance de marché. La part des réassurances avec garantie de l'Etat progresse, en 2008, de 1,2 %, à 774 millions d'euros contre 765,2 millions en 2007 106 ( * ) .
Les encaissements afférents aux risques de catastrophes naturelles en France représentent 91 % de l'ensemble des activités 107 ( * ) , avec garantie de l'Etat, de la CCR. Ils s'élèvent à 709,3 millions d'euros en 2008.
Chiffres d'affaires par types de risques (en millions d'euros)
Source : CCR
Le bénéfice net de l'exercice 2008 pour l'ensemble des activités de la CCR a progressé de près de 18 % et s'est établi à 288,8 millions d'euros. La part attribuable à la réassurance CAT-NAT est approximativement de 220 millions d'euros dans ce total.
Données financières de la CCR en millions d'euros
|
2007 |
2008 |
|
|
Chiffre d'affaires (brut de rétrocessions) |
1.157 |
1.208 |
|
Sinistres de l'exercice (brut de rétrocessions) |
480 |
535 |
|
Revenus financiers (nets de charges) |
202 |
222 |
|
Frais généraux et impôts (autres que celui sur les sociétés) |
40 |
42 |
|
Résultat net (pour l'ensemble de ces activités) |
245 |
289 |
|
Actifs gérés (placements et banques) |
5.722 |
6.173 |
|
Capitaux propres après répartition du résultat |
1.237 |
1.439 |
|
Provisions techniques brutes |
4.767 |
5.086 |
|
Total du bilan |
6.227 |
6.747 |
|
Effectif moyen |
238 |
234 |
Source : CCR
Après affectation du résultat, les fonds propres atteignent, en 2008, 1.439 millions d'euros. Cette amélioration de la situation financière de la CCR depuis 2005 108 ( * ) lui confère une marge de solvabilité représentant, compte tenu des plus-values latentes sur actifs 109 ( * ) , 156,2 % des primes nettes. Les provisions techniques nettes s'élèvent à 5.086 millions d'euros, soit 433,4 % des primes nettes.
Ce résultat est dépendant de la charge de la sinistralité.
Le résultat net CAT-NAT de la CCR a été ainsi nul en 1999, année des deux grandes tempêtes des 26 et 27 décembre. Celui pour l'ensemble des activités de la CCR n'était que de 24 millions d'euros. La garantie de l'Etat ayant joué, la CCR a dû reprendre 75 millions d'euros sur ses provisions d'égalisation qui ont ainsi historiquement atteint le niveau le plus bas, soit 155 millions d'euros.
Le résultat net CAT-NAT a été à nouveau nul en 2003 , année de la sécheresse, alors que le résultat net de la CCR pour l'ensemble de ces activités s'est élevé à 51 millions d'euros.
*
* *
Votre groupe de travail conclut donc à la nécessité de moderniser le régime CAT-NAT sans remettre en cause ses fondements : la solidarité face à un risque inassurable et l'indemnisation par les assureurs. Il souhaite non seulement tenir compte des leçons du passé mais anticiper le risque d'augmentation du coût de la sinistralité.
Il a pris connaissance des orientations principales du projet de réforme du gouvernement lors de l'audition des représentants de la DGTPE. Cette dernière a présenté succinctement lors de son audition les préconisations à l'étude qui comportent notamment une « objectivation de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle », ainsi que la « promotion des comportements de prévention dans un contexte de changement climatique ».
* 93 Cf . Audition du 9 avril 2009, reproduite en annexe au présent rapport.
* 94 Cf . Audition du 9 avril 2009, reproduite en annexe au présent rapport.
* 95 Source : FFSA.
* 96 Une commune sinistrée est comptée autant de fois que d'arrêtés ; elle peut être sinistrée plusieurs fois dans la même année pour des périls différents et/ou être sinistrées plusieurs années. Elle sera alors comptée plusieurs fois.
* 97 Le coût de l'ensemble des aléas naturels CAT-NAT et tempêtes s'élève pour la même période à 34 milliards d'euro (16,6 milliards d'euros pour le régime tempêtes).
* 98 Source FFSA : In Etude relative à l'impact du changement climatique et de l'aménagement du territoire sur la survenance d'événements naturels en France.
* 99 Id .
* 100 Le régime « Tempêtes » consiste en une extension obligatoire depuis 1990 à tout dommage, garantie généralement associée à la grêle et au poids de la neige.
* 101 Tous aléas confondus.
* 102 Ils représentent 60 % des indemnités versées par les assureurs.
* 103 http://www.ffsa.fr/webffsa/portailffsa.nsf/html/CatNat171208?opendocument&argsannuaire=
&ExpandView&arg=impression&ExpandSection=&Stop
* 104 Source : FFSA.
* 105 La charge de la sinistralité peut évoluer à la suite d'une révision à la hausse ou à la baisse du montant des provisions. En effet, une provision pour sinistre est calculée dès la publication de l'arrêté interministériel. Elle est ensuite révisée au moment de l'expertise des dommages puis de son règlement. En outre, certaines déclarations CAT-NAT sont intervenues quelques années après la survenance de l'aléa avant que celles-ci ne soient encadrées dans un délai de dix-huit mois. Ces déclarations tardives, notamment en 2007, affectent le résultat définitif.
* 106 Selon le rapport d'activité de la CCR pour 2008, le chiffre d'affaires de la CCR en réassurance de marché, qui concerne tous les secteurs d'activité, a enregistré une progression de 10,8 % à 433,9 millions d'euros contre 391,5 millions en 2007.
* 107 La garantie de l'État peut être engagée pour :
- la réassurance des risques exceptionnels liés à un transport,
- la réassurance des risques nucléaires,
- la réassurance des risques de catastrophes naturelles,
- la réassurance des risques d'attentats et d'actes de terrorisme,
- la réassurance du Complément d'Assurance - crédit Public (CAP).
* 108 Le montant des capitaux propres de la CCR était de 950,5 millions d'euros au 31 décembre 2005.
* 109 392,5 millions d'euros.