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L'ONF à la croisée des chemins

 

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR L'OFFICE NATIONAL DES FORÊTS

COMMUNICATION

A LA COMMISSION DES FINANCES, DU CONTRÔLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES
DE LA NATION

(art. 58-2° de la LOLF)

DU SÉNAT

 

OFFICE NATIONAL DES FORETS

Septembre 2009

INTRODUCTION

Le présent rapport sur l'Office national des forêts (ONF) répond à une demande d'enquête de la commission des finances du Sénat sur le fondement de l'article 58-2 de la LOLF, enquête ayant pour objet, aux termes de la lettre en date du 27 octobre 2008 de M. Jean ARTHUIS, « d'évaluer la gestion récente de cet important opérateur, les conditions de son inscription dans une démarche de performance, ainsi que sa capacité à mettre en oeuvre avec diligence les propositions issues de la révision générale des politiques publiques, du Grenelle de l'environnement et des Assises de la forêt tenues en 2008 ».

Cette enquête a été menée conjointement avec un contrôle de cet établissement par la Cour effectué en application de l'article L. 133-1 du code des juridictions financières et portant sur la période 1999-2008. Ce contrôle, en application de l'article L. 135-3 du même code, donnera lieu à un rapport particulier qui sera adressé aux commissions des finances du Parlement.

Le précédent contrôle de la Cour était intervenu au moment des tempêtes de décembre 1999 dont les conséquences et les enseignements nombreux n'avaient pu être ni étudiés ni intégrés. La période qui a suivi a été marquée par plusieurs éléments qui ont profondément affecté l'équilibre financier de l'office, notamment les conséquences de la tempête elle-même, l'évolution largement d'origine externe (cotisations aux régimes de retraite des fonctionnaires) de ses charges de personnel, l'incidence enfin de la crise économique de 2008.

S'il porte, par définition, sur des exercices passés, le contrôle de la Cour s'est efforcé d'ouvrir la réflexion sur les perspectives de l'office qui, après avoir vécu une période de redressement, puis de développement, se voit aujourd'hui de nouveau confronté à des difficultés de nature à remettre en cause sa stratégie.

Éléments sur la forêt française et l'ONF

Avec 15,71 millions d'hectares, la forêt20(*) française couvre 28,6 % du territoire national. Il s'agit essentiellement de forêt de production21(*), soit 14,97 millions d'hectares de forêt où l'exploitation du bois est possible (sans présumer de la rentabilité économique de l'exploitation). Ceci représente 95 % de la superficie forestière française.

En France métropolitaine, le volume de bois sur pied22(*) de la forêt de production est de 2,41 milliards de mètres cubes, soit un volume moyen à l'hectare de 161 mètres cubes. Le volume de bois sur pied de la forêt française en forêt privée est de 1,7 milliard de mètres cubes, soit 71 % du volume total de bois sur pied. Celui des forêts des collectivités publiques représente 431 millions de mètres cubes et celui des forêts domaniales  268 millions de mètres cubes.

La France totalise 101,1 millions de mètres cubes (Mm3) de production brute annuelle23(*) hors peupleraie. Le rapport entre la production brute annuelle et le volume sur pied est de 4,2 % en moyenne. Avec 74,6 Mm3, la forêt privée contribue à 74 % de la production brute annuelle de la forêt française.

L'ONF gère environ 4,7 Mha de forêts et d'espaces boisés en métropole (soit 27 % de la forêt française), dont 1,8 Mha de forêts domaniales et assimilées et 2,9 Mha de forêts relevant également du régime forestier (appartenant principalement à 11  500 collectivités).

En 2008, l'établissement a mobilisé24(*), 12,98 Mm3 de bois dont 5,8 Mm3 en forêt domaniale et 7,2 Mm3 en forêts des collectivités, dont 1,4 Mm3 au titre de l'affouage.

Pour l'exercice 2008, le chiffre d'affaires s'est élevé à 584,3 M€, dont :

- 220,9 M€ de recettes de bois domaniaux ;

- 144 M€ provenant de la mise en oeuvre du régime forestier en forêts des collectivités ;

- 155,7 M€ provenant des activités conventionnelles (services et travaux dans le secteur concurrentiel et missions d'intérêt général)25(*).

Les charges relatives aux salaires de l'ensemble des catégories de personnels représentent environ 65 % des dépenses constatées dans le budget de l'établissement.

L'ONF emploie environ 6 600 fonctionnaires (et contractuels assimilés) et près de 3 200 ouvriers forestiers. Largement déconcentré, l'office a cependant resserré ses structures et s'appuie dans l'hexagone sur 9 directions territoriales regroupant elles-mêmes 50 agences en charge de près de 400 unités territoriales ou spécialisées.

L'office est un opérateur principal de l'Etat : il a un rôle majeur dans le programme 149 Forêt, tout en apportant son concours au programme 181 Protection de l'environnement et prévention des risques.

Ce rapport se compose de trois parties :

- la première est consacrée aux activités et prestations de l'office ;

- la deuxième à son pilotage tant interne, par l'office lui-même, qu'externe, par l'État ;

- la dernière fait le point sur les finances de l'office.

* 20 La forêt est un territoire occupant une superficie d'au moins 50 ares avec des arbres capables d'atteindre une hauteur supérieure à 5 mètres à maturité in situ, un couvert arboré de plus de 10 % et une largeur d'au moins 20 mètres (Inventaire Forestier National - IFN -, La forêt française, 2008).

* 21 Une forêt de production est une forêt disponible pour la production de bois, c'est-à-dire où l'exploitation du bois est possible (sans considération de rentabilité économique) et compatible avec d'éventuelles autres fonctions. Les peupleraies sont des forêts de production. Les noyeraies et les châtaigneraies à fruits ainsi que les truffières cultivées et les vergers sont exclus de la définition de la forêt (production agricole). Source : idem.

* 22 Volume sur pied : l'IFN intègre dans son calcul du volume les arbres de plus de 7,5 cm de diamètre à 1,3 m des forêts de production. Pour ces arbres, le volume pris en compte comprend le tronc du sol jusqu'à une découpe de fin bout de 7 cm appelé également « volume bois fort IFN ». Il n'inclut qu'une branche maîtresse. Il inclut l'écorce. Source : idem.

* 23 La production brute annuelle correspond à l'augmentation en un an du volume de bois sur pied. Pour pouvoir la calculer, les agents de l'IFN mesurent l'accroissement en hauteur et en diamètre des cinq dernières années sur chaque arbre recensable. Ceci permet d'avoir une production annuelle moyenne sur 5 ans. Source : idem.

* 24 Le volume de bois mobilisé est le volume de bois désigné et mis en vente.

* 25 Source : rapport de développement durable/rapport de gestion 2008.