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L'économie française et les finances publiques à l'horizon 2030, un exercice de prospective

 

CHAPITRE I - CROISSANCE POTENTIELLE ET PERSPECTIVES D'ACTIVITÉ À LONG TERME

La croissance potentielle peut être définie comme celle réalisant le niveau maximal de production sans accélération de l'inflation, compte tenu des capacités de production et de la main d'oeuvre disponibles.

Dans le contexte actuel d'un reflux marqué de l'activité économique, cette mesure est devenue particulièrement délicate et sujette à interprétations. Elle demeure pourtant un outil central pour la gouvernance budgétaire et monétaire.

La croissance potentielle, ou de long terme, constitue également une mesure clé pour la prévision économique. Elle permet de fonder, selon des hypothèses ici différentiées, des scénarios de croissance pour la France jusqu'en 2030, élaborés en collaboration avec l'OFCE17(*).

Mais ni les doutes redoublés quant à sa mesure, ni l'attention portée par les décideurs économiques à cet instrument de pilotage et de surveillance ne doivent conduire à oublier que la croissance potentielle est, à très long terme, essentiellement déterminée par les progrès d'innovation, sur lequel les leviers d'action existent, et qu'il convient absolument de favoriser, par delà les péripéties budgétaires et monétaires.

A. UNE MESURE STRUCTURELLE QUI ENGAGE LE LONG TERME

Structurellement, la croissance économique effective « dérive » de la croissance potentielle, si bien que ce concept constitue à la fois un élément central de la prévision économique et de la gouvernance économique, dont un objectif majeur est de soutenir l'activité.

L'étude de son évolution tendancielle est cruciale dans la période d'incertitude que nous connaissons, non seulement quant à la nature, sinon à la durabilité de la reprise attendue, mais encore quant à la capacité des Etats à organiser leur assainissement budgétaire dans un contexte où les déficits structurels18(*) feront l'objet d'une surveillance attentive de la part des autorités budgétaires et des marchés.

1. De la croissance potentielle à la croissance effective

a) La primauté des facteurs d'offre dans la croissance à long terme

Dans une perspective de court/moyen terme, la croissance économique dépend essentiellement des facteurs de demande que sont, par exemple, l'environnement international pour la demande étrangère, la politique budgétaire pour la demande publique, les dispositifs de répartition des richesses et les évolutions salariales pour la consommation des ménages ou la demande des entreprises.

Mais dans une perspective structurelle, dite parfois aussi « de long terme », les facteurs d'offre que sont :

- la main d'oeuvre disponible

- et la productivité de cette main d'oeuvre, liée à l'intensité capitalistique et au progrès technique,

apparaissent déterminants.

Si l'on considère l'évolution de ces facteurs d'offre, il en découle, par « addition », la croissance maximale que l'économie peut atteindre sans tension sur les capacités de production. Toute croissance supérieure engendrerait une accélération de l'inflation. C'est cette croissance maximale qu'on nomme « croissance potentielle ».

A court terme, la croissance effective oscille autour de la croissance potentielle à la faveur des cycles économiques. Sous cet angle, cette dernière représente, en quelque sorte, la croissance effective corrigée des effets de cycle. La croissance potentielle devient tangible à un horizon de moyen/long terme : théoriquement, la croissance effective tend alors, en moyenne, à la rejoindre.

La croissance effective peut, toutefois, se trouver durablement inférieure à la croissance potentielle si la politique économique pèse continument sur la croissance (par exemple, pour respecter une contrainte d'assainissement budgétaire).

Réciproquement, la croissance effective peut excéder durablement la croissance potentielle dans l'hypothèse d'une demande dynamique au point de susciter une inflation qui ne serait pas contrebalancée par des politiques économiques suffisamment restrictives ou par des pertes de compétitivité.

Bien entendu, dans une perspective de court-moyen terme, le taux de croissance peut être supérieur au taux de croissance potentielle sans créer de déséquilibres s'il existe un déficit initial de production.

Définitions

Le taux de croissance potentielle est le taux de croissance de la production potentielle.

La production potentielle se définit comme le niveau maximal de production soutenable à long terme sans tensions excessives dans l'économie, et plus précisément sans accélération de l'inflation.

L'écart de production (output gap) est la différence entre la production effective et le niveau de la production potentielle.

Source : l'économie mondiale 1998, « la croissance potentielle » par Philippine Cour, Hervé Le Bihan et Henri Sterdyniak, éditions La Découverte, collection Repères, Paris, 1997.

En bref, la croissance potentielle est à la fois :

- un instrument d'analyse économique, utile à la gouvernance budgétaire et monétaire : le niveau de production potentielle étant conçu comme un indicateur d'offre, l'écart de production représente l'excès (ou l'insuffisance) de la demande et permet de juger de la situation dans le cycle économique ;

- un instrument permettant de formuler des prévisions économiques à moyen et long terme, par delà les vicissitudes du cycle économique, ainsi que des recommandations de nature structurelle afin d'améliorer ces perspectives, par exemple en termes de taux d'activité de la population en âge de travailler ou de recherche et développement.

b) Les déterminants de la croissance potentielle

La croissance du potentiel de production d'une économie ne peut emprunter que deux canaux :


· l'augmentation de la main-d'oeuvre disponible


· et l'augmentation de la productivité du travail.

L'augmentation de la richesse par habitant est donc essentiellement permise par les gains de productivité.

A leur tour, trois facteurs sont susceptibles de concourir à l'augmentation de la productivité du travail :

- la durée du travail ;

- l'intensité capitalistique ;

- la productivité globale des facteurs (PGF)19(*).

La PGF représente l'augmentation de la production qui ne peut pas s'expliquer par l'évolution quantitative des deux facteurs de production apparents que sont le capital et le travail.

Il est à noter que l'intensité capitalistique et la PGF déterminent la productivité horaire du travail qui, combinée à la durée du travail, détermine la productivité du travail.

La PGF, parfois qualifiée de « résidu inexpliqué » (ou « résidu de Solow »), ne peut s'expliquer que par le « progrès technique » au sens large, dont les déterminants sont essentiellement l'innovation20(*) et les progrès organisationnels.

c) Le rôle fondamental de l'innovation

Quels sont les leviers d'action pour augmenter la croissance potentielle d'une économie, et particulièrement celle de l'économie française ?

Une plus grande mobilisation de la population en âge de travailler élèverait le niveau de PIB potentiel de la France, mais cet impact ne saurait qu'être transitoire. En effet, le taux d'emploi21(*) ne peut augmenter indéfiniment, de même que la durée du travail. Concrètement, le tassement de l'augmentation de la population active pèse aujourd'hui sur l'évolution de la croissance potentielle, malgré les réformes structurelles tendant, notamment, à l'allongement de la durée d'activité :

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Variation
de population active

0,54 %

0,44 %

0,45 %

0,32 %

0,23 %

0,19 %

0,11 %

0,11 %

0,08 %

0,06 %

Source : données OFCE annexées au rapport du Sénat n° 91 (2008-2009) « L'économie française et les finances publiques à l'horizon 2013 - les défis d'une nouvelle croissance économique » par Joël Bourdin, Président de la Délégation sénatoriale à la prospective.

Dans ses projections à l'horizon 2030, l'OFCE (cf. rapport annexé) se base sur une progression annuelle de la population active limitée à 0,1 % en moyenne, hypothèse qui apparaît encore optimiste au regard des dernières projections de l'INSEE22(*) dont les prévisions font ressortir une augmentation moyenne annuelle de la population active de l'ordre de 0,03 % entre 2010 et 2030.

Par ailleurs, il apparaît qu'une simple accumulation du capital, fondée sur l'imitation et sans le secours de l'innovation, ne peut soutenir la croissance à long terme que pour les pays en phase de « rattrapage », ceux qui sont les moins avancés technologiquement23(*). D'une façon générale, sans innovation, la croissance à long terme se heurte au mur de la loi des rendements décroissants des facteurs de production, capital ou travail24(*).

Au total, ainsi que le rappelle le rapport du Conseil d'analyse économique intitulé « Les leviers de la croissance française »25(*), « à long terme, le ressort principal de la progression du PIB par habitant, autrement dit du niveau de vie économique moyen, est la croissance de la productivité des facteurs de production (capital et travail) via le progrès technique et l'innovation ». Autrement dit, la croissance de la PGF.

Un investissement soutenu est donc indispensable pour préparer la croissance de demain, aussi bien en termes de capacités de production que de gains de productivité dans le contexte stratégique d'une « économie de la connaissance ». L'investissement en recherche et développement permettrait de réaliser durablement « le point de croissance » (celui qui rapprocherait notre croissance à moyen terme de 3 % au lieu de 2 %) qui, avant la crise, avait manqué à la France pour concilier le reflux du chômage avec celui de la dette publique et du déficit extérieur.

Une accélération de l'investissement, particulièrement en recherche et développement, conditionne tout redressement durable de la productivité, donc de la croissance potentielle et, in fine, de la croissance effective.

* 17 Office français des conjonctures économiques.

* 18 Le déficit structurel est le niveau de déficit public qui serait atteint si la croissance s'établissait à son potentiel.

* 19 Cette productivité est parfois dénommée « productivité totale des facteurs ».

* 20 On distingue généralement les innovations de produit des innovations de procédé, ces dernières ayant trait au mode de production ou de distribution. Dans une autre approche, intégrant les progrès organisationnels, il est alors distingué quatre types d'innovation : innovation de produit, innovation de procédé (stricto sensu), innovation de commercialisation et innovation d'organisation.

* 21 Le « taux d'emploi » est la proportion de personnes disposant d'un emploi parmi celles en âge de travailler (15 ans à 64 ans). Le taux d'emploi reflète ainsi la capacité d'une économie à utiliser ses ressources en main-d'oeuvre. Il convient de distinguer cette grandeur du taux d'activité, qui rapporte la « population active », regroupant la population ayant un emploi et les chômeurs, c'est-à-dire les individus présents sur le marché du travail, à la population en âge de travailler). Ces deux grandeurs entretiennent cependant des rapports dont le sens est au coeur des enjeux des politiques de marché du travail.

* 22 INSEE Première, projections 2005-2050, juillet 2006.

* 23 Cf. travaux de Gerschenkron (1965) puis de Acemoglu, Aghion et Zilibotti (2006).

* 24 La loi des rendements décroissants peut se formuler ainsi : lorsque l'entreprise augmente un facteur de production, capital ou travail, en maintenant l'autre fixe, la production marginale devient forcément décroissante à partir d'un certain seuil.

* 25 « Les leviers de la croissance française » par Philippe Aghion, Gilbert Cette, Elie Cohen et Jean Pisani-Ferry, novembre 2007.