B. UNE AMÉLIORATION EN TROMPE-L'oeIL : LES INSUFFISANCES DE LA SURVEILLANCE DES POSITIONS BUDGÉTAIRES EN EUROPE
1. Les observations de la Commission européenne
En dehors de celle qu'exercent les autorités budgétaires nationales et les organes de notation, la supervision financière est assurée en Europe conformément aux règles du pacte de stabilité et de croissance, au terme d'une subtile combinaison des compétences entre la Commission et le Conseil.
Dans cette mécanique complexe, les rapports annuels sur les finances publiques dans l'Union économique et monétaire (UEM) préparés par la direction générale des affaires économiques et financières sont l'occasion pour la Commission européenne d'adresser au Conseil son analyse et ses recommandations concernant la situation budgétaire dans l'Union européenne.
Ils expriment ainsi à la fois les appréciations qualitatives que porte la Commission quant à la situation budgétaire, dans l'esprit des travaux de tout auditeur, et la doctrine de la Commission sur les différents problèmes que posent les finances publiques.
Des messages adressés sous ces deux angles par la Commission dans son rapport publié en 2008 sur les finances publiques dans l'UEM, il est justifié de mettre en valeur celui portant appréciation sur l'évolution passée des comptes publics et celui, de caractère normatif, par lequel la Commission énonce ses recommandations en matière de politique des finances publiques.
S'agissant de l'évolution de la situation budgétaire , les appréciations sur les évolutions passées consistaient à mettre en évidence les progrès réalisés pour se situer sur « le sentier vertueux du pacte de stabilité et de croissance » réformé en 2005.
Il était rappelé en particulier :
- que le niveau du déficit public atteint en Europe n'avait jamais été aussi bas depuis le début des années 70 ;
- qu'alors que 12 pays se trouvaient en janvier 2006 sous le régime de surveillance budgétaire dissuasive, seuls deux pays (la Hongrie et la Pologne) connaissaient encore cette situation en janvier 2008, le Conseil ayant notamment abrogé les procédures de déficit excessif pendantes contre le Royaume-Uni, la République tchèque, l'Italie, le Portugal et la Slovaquie.
- enfin, que la soutenabilité à long terme des finances publiques était renforcée, la plupart des pays ayant réduit « l'écart de soutenabilité » des finances publiques.
Dans ce panorama, seules les situations de trois pays (France, Roumanie et Royaume-Uni) étaient jugées vraiment 13 ( * ) préoccupantes.
Mais, une réserve supplémentaire était formulée sur la solidité de l'ajustement budgétaire avec la question du vrai niveau du déficit structurel en Europe, compte tenu notamment des évolutions des dépenses publiques.
S'agissant de la composante prescriptive du rapport , la Commission soulignait les incertitudes conjoncturelles sur l'activité économique. Elle estimait que, si certains Etats pouvaient se fonder sur les améliorations apportées à leur situation budgétaire structurelle pour laisser jouer les stabilisateurs automatiques , d'autres, qui n'avaient pas encore atteint leur cible budgétaire de moyen terme , devaient poursuivre dans la voie de l'ajustement structurel. Ces derniers pays ne devaient laisser jouer lesdits stabilisateurs que dans cette limite, en respectant, en tout état de cause, le plafond des 3 % de PIB de déficit public.
La crise, qui n'était pas envisagée dans le rapport, a conduit à enfreindre ces prescriptions. Leur mise en oeuvre aurait conduit, du fait de leur rigueur, à des réactions de politique budgétaire dont la faiblesse aurait précipité les économies européennes dans une récession encore beaucoup plus forte que celle qu'elles ont subie.
* 13 C'est-à-dire au point que soient mis en oeuvre à leur encontre divers instruments de la surveillance budgétaire.