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Politique de la ville : des instruments rénovés, un pilotage politique défaillant

1 juin 2010 : Politique de la ville : des instruments rénovés, un pilotage politique défaillant ( rapport d'information )

N° 514

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er juin 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et la politique de la ville,

Par M. Philippe DALLIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

Le contrôle budgétaire que votre rapporteur spécial a mené, au cours de l'année écoulée, sur l'efficacité des instruments de la politique de la ville dessine un paysage contrasté.

Confrontés à une grande ambition affichée, celle de la « Dynamique espoir banlieue », les services et établissements publics, chargés pour certains de la coordination de l`action interministérielle et pour d'autres de la mise en oeuvre des actions en faveur des quartiers défavorisés, sont effectivement contraints à la réussite, alors même qu'ils sont engagés dans des processus de modernisation et d'amélioration permanente de leurs procédures.

A côté d'éléments très positifs, comme l'amélioration des délais de paiement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE), l'élan redonné à certains quartiers par l'action de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), la remise en état de marche de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) ou la restructuration de la délégation interministérielle à la ville, toutes les institutions de la politique de la ville continuent d'éprouver des difficultés à trouver leur place. Elles sont parfois contestées et leur pertinence est remise en cause. Elles ont encore des difficultés à fonctionner en harmonie.

En certaines occasions, la cohérence de l'action des divers intervenants apparaît même défaillante et l'autorité ministérielle se heurte à des résistances lorsqu'il s'agit d'appliquer des principes de rigueur et d'efficacité de la dépense publique. Les exemples de l'avenir du centre commercial du Chêne Pointu et du regroupement des moyens d'étude et d'évaluation en sont l'illustration.

Plus encore, si la politique de la ville semble aujourd'hui marquer le pas, c'est sans doute faute d'une impulsion politique qui permettrait de trancher des questions devenues incontournables mais qui exigent des choix courageux en vue de concentrer l'action de l'Etat et les financements disponibles au bénéfice des quartiers et des communes dont les besoins sont les plus criants.

I. LA MISE EN ORDRE DE MARCHE DES OUTILS ADMINISTRATIFS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE SE HEURTE À L'ABSENCE D'UNE IMPULSION POLITIQUE SUFFISANTE

A. LA RÉORGANISATION DES ORGANES DE GESTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE A ÉTÉ RÉALISÉE

1. Une demande exprimée par plusieurs instances
a) Des préconisations de la commission des finances et de la Cour des comptes formulées dès 2007

Dans l'enquête qui lui avait été demandée par votre commission des finances, au titre de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, sur les crédits d'intervention de la politique de la ville, la Cour des comptes avait formulé plusieurs constatations et recommandations concernant la gouvernance de cette politique publique.

Elle avait en particulier relevé la multiplicité des instances souvent sous-utilisées telles que le Conseil national des villes, le rythme de réunion très intermittent du comité interministériel des villes, la transformation progressive de la délégation interministérielle à la ville (DIV), administration de mission, en administration de gestion et le caractère difficilement lisible du dispositif de gestion des crédits d'intervention, partagé entre cette instance et les agences nouvellement créées1(*).

En conséquence, plusieurs pistes de réforme avaient été proposées par la Cour des comptes et approuvées, dans leur ensemble, par votre commission des finances2(*) :

- garantir au moins une réunion annuelle du comité interministériel à la ville ;

- recentrer la DIV sur une fonction de tutelle et de pilotage et l'ACSE sur des missions d'opérateur et de gestion en lui transférant définitivement l'ensemble des crédits d'intervention ;

- organiser la tutelle de la DIV sur l'ACSE par la conclusion rapide d'un contrat d'objectifs et de moyens ;

- simplifier l'architecture contractuelle de la politique de la ville en effectuant un choix clair entre contrats intercommunaux et contrats communaux ;

- clarifier le rôle des préfectures de région par rapport aux directions régionales de l'ACSE ;

- formaliser le dispositif des délégués de l'Etat ;

- définir des critères de répartition des enveloppes régionales en fonction des problématiques urbaines des départements ;

- envisager un versement de la dotation de solidarité urbaine (DSU)3(*) au niveau intercommunal.

A l'occasion de l'examen de chacune des lois de finances qui ont suivi la présentation de ces orientations, votre rapporteur spécial n'a eu de cesse de tenter de convaincre le Gouvernement de mettre en application les principes ainsi définis. Il avait ainsi défendu au nom de votre commission des finances, sur le budget de la mission ville et logement dans le cadre du projet de loi de finances pour 20084(*), un amendement « d'appel » visant à supprimer les crédits dits « expérimentaux » dont la DIV souhaitait conserver la gestion, afin d'inciter à une clarification rapide des domaines de compétence de la DIV et de l'ACSE.


* 1 Notamment l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE), créée par la loi du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances.

* 2 Voir le rapport d'information « Politique de la ville : une efficacité entravée », fait au nom de la commission des finances (n° 71 - 2007-2008).

* 3 Créée par la loi du 13 mai 1991, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) est l'une des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Elle bénéficie aux villes dont les ressources ne permettent pas de couvrir l'ampleur des charges auxquelles elles sont confrontées. Elle s'établit, pour 2010, à 1 233 738 650 euros.

* 4 Rapport général n° 91 (2007-2008) Tome III annexe 34 de Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2007.