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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

2. L'aide aux collectivités territoriales

A côté de l'effort fourni envers les particuliers, il doit s'agir d'indemniser au plus près de leurs besoins les collectivités territoriales touchées par la tempête Xynthia et les aider à réparer les dommages en recourant à la solidarité nationale pour ce qui concerne les biens non assurables tels que la voirie, les ponts et ouvrages d'art, les réseaux d'adduction d'eau ou d'assainissement ou encore les stations d'épuration.

En effet, à côté des assurances dommages de droit commun souscrites auprès de sociétés privées, il existe deux régimes permettant à l'Etat de venir en aide aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles :

- le premier concerne le « fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles ». Il vise la réparation de dégâts causés sur les biens non assurables, pour un montant compris entre 150.000 euros et 4 millions d'euros34(*). Les collectivités territoriales frappées par Xynthia se situant au-dessus de ce plafond, ce fonds ne représente pas l'instrument adéquat ;

- l'autre régime, qui traduit une mise en oeuvre plus ambitieuse de la solidarité nationale, réside dans la « subvention d'équipement aux collectivités locales pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques ». A la différence de l'instrument précédent, aucun crédit n'est inscrit en loi de finances initiale dans la mesure où ces aides dépendent de la survenance de catastrophes naturelles et sont traditionnellement ouvertes en lois de finances rectificatives (LFR) ou par décret d'avance.

Le financement des réparations des dégâts causés par les calamités publiques est destiné à compenser partiellement les dépenses que les collectivités locales ont à engager à la suite de dégâts liés aux catastrophes naturelles d'une ampleur exceptionnelle et justifiant la mise en oeuvre de la solidarité nationale.

Ces aides ponctuelles sont décidées à l'issue d'une réunion interministérielle, qui suit le constat préalable de l'état de catastrophe naturelle et qui permet l'octroi de subventions d'équipement aux collectivités territoriales concernées. L'attribution de subvention n'est pas systématique, mais résulte d'une procédure encadrée, l'ouverture de crédits étant calibrée au plus près des besoins en fonction de l'évaluation faite par une mission d'inspection interministérielle. Parmi les précédents, il peut être relevé les tempêtes de décembre 1999 ou, encore, la tempête Klaus de janvier 2009 (cette dernière a ainsi conduit à l'ouverture en LFR de 23 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13 millions d'euros en crédits de paiement).

Ces subventions ne peuvent être attribuées que pour la réparation de dommages concernant la réhabilitation de biens communaux non assurables ou encore la voirie communale et départementale. Les taux de ces subventions peuvent varier de 15 % à 80 % (selon le nombre d'habitants de la commune et le montant des dégâts occasionnés par la calamité publique) mais se situent souvent autour de 40 %.

En tenant compte de l'enveloppe totale attribuée à son département, le préfet du département dispose d'une marge d'appréciation pour tenir compte de l'urgence, de la situation financière ou, encore, de la taille de la commune bénéficiaire, et donc de la part que les réparations peuvent prendre dans le budget municipal.

D'après les premières estimations par les services préfectoraux, les dommages sur les biens non assurables s'élèveraient à 117 millions d'euros pour les quatre départements les plus touchés (69 millions d'euros en Charente-Maritime, 30 millions en Vendée, 13 millions en Gironde et 5 millions en Loire-Atlantique), sous réserve des conclusions de la mission d'inspection interministérielle chargée de recenser précisément les dommages35(*).

Ainsi que l'a indiqué, lors de son audition par votre mission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, l'Etat a fait le choix résolu de venir en aide aux collectivités territoriales frappées par Xynthia au titre de la solidarité nationale en subventionnant les réparations à hauteur de 40 %.

Lors de son audition par la mission, M. Michel Casteigts, coordonateur de la mission interministérielle d'évaluation des dommages causés par la tempête Xynthia, a attiré l'attention de la mission sur une situation paradoxale. Alors que ce taux est assez bas et traduit une certaine forme de sévérité, les deux critères que représentent l'appartenance à une zone où a été déclaré l'état de catastrophes naturelles et l'existence de dommages paraissent quant à eux très larges et insuffisamment discriminants. Des critères qualitatifs et quantitatifs plus objectifs et équitables pourraient être déterminés.

Par ailleurs, votre mission appelle l'attention sur les pertes de recettes fiscales non négligeables induites par la démolition des maisons situées en zone d'acquisition amiable, surtout pour certaines communes. En Vendée, il s'agit de 915 maisons (soit une estimation d'un peu plus d'un million d'euros de pertes) sur seulement deux communes36(*), tandis qu'en Charente-Maritime au moins 600 habitations sont concernées et réparties sur un nombre de communes encore incertain.

Il serait injuste qu'après avoir subi la tempête, les populations doivent supporter une augmentation des impôts locaux rendue inévitable du fait de la réduction des bases d'imposition.

La perte de recettes fiscales pour les communes est évaluée par votre mission à 1,8 million d'euros, pour la disparition de 1.510 habitations37(*). Cette évaluation a été confirmée par M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lors de son audition. Ce dernier a relevé à cette occasion qu'un mécanisme de compensation des pertes de bases fiscales n'existe ni pour la taxe d'habitation ni pour les taxes foncières et que sa mise en place exigerait une large concertation et des dispositions législatives idoines, mais il a indiqué qu'il appuierait une telle démarche.

Votre mission propose de mettre à l'étude un mode de compensation de ces pertes de recettes fiscales, en s'inspirant de la « compensation-relais » versée par l'Etat aux collectivités territoriales suite à la suppression de la taxe professionnelle.

* 34 L'article 110 de la loi de finances initiale pour 2008 a modifié le code général des collectivités territoriales afin de procéder à la création du fonds. En cas de survenance d'événements climatiques ou géologiques suscitant des dégâts majeurs, affectant plusieurs collectivités ou d'une intensité très élevée, l'Etat attribue des subventions budgétaires, issues du programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour contribuer à la réparation des dégâts causés sur les biens non assurables de ces collectivités locales.

* 35 En vue de couvrir cette dépense budgétaire, 25 millions d'euros en autorisation d'engagement et 5 millions d'euros en crédits de paiement ont déjà été ouverts à ce titre par la deuxième loi de finances rectificative pour 2010.

* 36 Avec 92 résidences principales et 582 résidences secondaires condamnées (soit un total de 674), les conséquences seront particulièrement lourdes pour la Faute-sur-Mer qui ne compte que 2.749 maisons (dont : 549 résidences principales, 2.142 résidences secondaires, et 58 logements vacants) : les pertes de recettes pour la commune pourraient être comprises entre 600.000 et 800.000 euros. A l'Aiguillon-sur-Mer, qui compte 2.331 maisons (dont 1.250 résidences principales, 1.002 résidences secondaires, et 79 logements vacants) les zones d'acquisition amiable représentent 25 résidences principales et 216 résidences secondaires (soit un total de 241). La perte serait alors d'environ 280.000 euros.

* 37 Ce calcul repose sur l'hypothèse de recettes fiscales communales moyenne de 1 200 euros par habitation et par an (avec une répartition pour moitié entre la TH et les TF).