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Xynthia : les leçons d'une catastrophe (rapport d'étape)

 

3. Une mobilisation massive et efficace

a) L'intervention immédiate des équipes et des moyens de la sécurité civile

Au cours de ses auditions et lors de son déplacement sur le terrain en Vendée et en Charente-Maritime, la mission a pu constater combien l'ensemble du dispositif de secours, coordonné par les Préfets, avait été réactif.

La mobilisation du dispositif de secours a été déclenchée dès réception de l'alerte rouge de Météo-France : activation du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC), audioconférence entre services de l'Etat et grands opérateurs, mise en alerte des Préfectures et des Services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), pré-positionnement des équipes de la sécurité civile dès le 27 février. Ainsi, en Vendée, une cellule de crise a été réunie le 27 février à 22 heures, tandis qu'une cellule opérationnelle était installée dès minuit.

Plusieurs messages d'alerte ont été envoyés par les Préfectures à chaque maire par plusieurs moyens de communication (sms, e-mails et fax) et la population a pu prendre connaissance de cette alerte par l'intermédiaire des médias radiophoniques et de la télévision.

La manière de réagir à l'alerte a cependant varié, puisque le Préfet de Charente-Maritime a pu faire procéder à certaines évacuations, notamment au parc hôtelier de plein air accueillant des résidents l'hiver. Le Préfet de Vendée, en poste depuis quelques jours dans le département, ne disposait pas des éléments d'information suffisants pour faire évacuer certaines communes, en l'absence de demandes des maires. La plupart des communes n'étaient en effet pas couvertes par un plan communal de sauvegarde (PCS), et le dispositif d'évacuation ne pouvait être improvisé. Par ailleurs, et contrairement à la Charente-Maritime, il n'existait pas en Vendée, sur la zone, de parc hôtelier de plein air habité.

Les SDIS ont cependant mobilisé tous leurs moyens dès la phase d'alerte et bénéficié d'importants renforts extra-départementaux et nationaux.

Dans les départements touchés par la tempête Xynthia sont ainsi intervenus quatre compagnies républicaines de sécurité (CRS), 565 gendarmes et plus de 2.000 sapeurs pompiers dont près de 500 venus d'autres départements.

En Vendée, 500 sapeurs pompiers ont été appuyés par d'importants renforts (220 sapeurs pompiers, 112 personnes de la sécurité civile, une mission d'appui). Le SDIS de Charente Maritime a également mobilisé 500 sapeurs pompiers avec des renforts (220 sapeurs pompiers, 156 personnes de la sécurité civile, 1 mission d'appui). Le nombre de véhicules mobilisés s'est élevé à 80 en Vendée et à 130 en Charente Maritime.

En Gironde, le SDIS a positionné, dès le samedi 27 février au soir, 200 sapeurs pompiers en garde dans les centres de secours et 750 en astreinte. 524 demandes de secours ont donné lieu à 467 interventions.

Le dispositif terrestre de secours s'est ainsi révélé très efficace. En effet, 37.000 interventions de secours ont permis de sauver 1.500 personnes, secourues et évacuées par les sapeurs-pompiers et membres de la sécurité civile présents sur le terrain. Les services du SAMU et des Urgences se sont mobilisés pour dispenser les soins médicaux et gérer l'évacuation des victimes dans le cadre du plan rouge vers les hôpitaux mobilisés pour l'évènement. Plusieurs embarcations et nageurs de surface sont intervenus pendant les opérations. Enfin, soixante pompes ont été installées, représentant une capacité de pompage de 26.000 mètres cubes à l'heure, et constituant l'intégralité de la réserve nationale disponible.

Des difficultés ont cependant touché l'organisation des moyens aériens et les transmissions.

Pour le dispositif aérien, si les hélicoptères ont secouru 90 victimes, au cours de 92 heures de vol, dont la moitié de nuit, grâce à l'équipement en vision nocturne, il faut constater une insuffisance de moyens en hélicoptères au début de la catastrophe en Vendée, et surtout des défauts dans la coordination des appareils. La zone aéronautique couvrait deux départements et deux zones de défense, ce qui explique en partie ces difficultés.

Pour les transmissions, la mission a relevé que le réseau de téléphone fixe était hors service et que seul un opérateur de téléphonie mobile (orange 3G) avait fonctionné correctement. Pendant douze heures, les services de secours de Vendée n'ont disposé que d'une seule ligne fixe. Par ailleurs, les réseaux de transmission des SDIS et de l'armée ne communiquaient pas pour les secours héliportés.

Enfin, l'inondation d'un certain nombre de centres de secours (Ars-en-Ré, Saint Trojan, l'Aiguillon) a gêné les opérations de sauvetage. Il faudrait veiller à l'avenir à les reconstruire hors zone inondable.

b) Le relogement provisoire des personnes sinistrées

Si le relogement des sinistrés à très court terme a massivement été assuré par leurs familles et par leurs proches -mais aussi par des anonymes, des voisins et des bénévoles, qui ont fait preuve d'une solidarité et d'un dévouement admirables-, l'État, les départements et les communes ont réagi rapidement afin de relayer l'entraide privée et de transformer des situations qui relevaient largement de l'improvisation généreuse en solutions plus pérennes. Des actions fortes ont donc, quelques jours à peine après le passage de la tempête, été entreprises pour fournir un hébergement décent aux victimes de Xynthia.

(1) Un soutien financier exceptionnel pour l'hébergement des sinistrés à court terme

Le relogement des sinistrés s'est tout d'abord appuyé sur des mesures de soutien financier d'une ampleur exceptionnelle. En effet, les régions et les départements ont mis en place des plans d'urgence ambitieux, dont le montant total atteint plusieurs dizaines de millions d'euros3(*) ; l'État est venu compléter ces plans en s'engageant à prendre en charge à 100 % les frais de relogement non couverts par les assurances privées4(*).

La conjonction de ces mesures a permis d'apporter des réponses à tous les sinistrés : des lits touristiques et des logements vacants ont été mobilisés afin de donner un toit aux personnes dont l'habitation avait été détruite, tandis qu'une prise en charge publique intégrale des loyers exposés par les victimes pour se reloger était mise en place.

La mission souligne toutefois que les initiatives de l'État ont été préfinancées par les communes par le biais du fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU). Or, au vu du nombre élevé de sinistrés, ce préfinancement fait peser de graves risques sur le budget des communes les plus touchées : à titre d'exemple, la mairie de Charron a dû avancer 600 000 euros pour faire face aux nombreuses demandes de personnes ayant perdu leur logement, ce qui équivaut au quintuple de ses ressources annuelles (120 000 euros). En conséquence, il est indispensable que l'État rembourse les sommes versées par les communes dans les meilleurs délais : il incombera à la mission de s'en assurer lors de son rapport final.

(2) Un soutien logistique complet pour dégager des solutions de relogement à moyen terme

En outre, dès le mois de mars 2010, des structures ont été créées pour aider les sinistrés à dégager des solutions de relogement à moyen terme.

Dans ce cadre, une initiative conjointe des conseils généraux de Charente-Maritime et de Vendée et des préfectures de ces deux départements a permis d'instituer des cellules d'appui ayant vocation à assister les sinistrés dans toutes leurs démarches, et comprenant notamment un pôle « Relogement ». En Charente-Maritime, ce sont ainsi plus de 2 000 personnes qui ont été reçues en l'espace de deux mois et qui ont pu percevoir des aides d'urgence d'un montant total de 450 000 euros.

Lors de ses déplacements sur le terrain, la mission a pu constater que ces cellules d'appui fournissaient un travail remarquable et apportaient des réponses concrètes et utiles aux sinistrés. Toutefois, elle a relevé que, en Charente-Maritime, ces cellules -qui avaient été installées dans les mairies des communes sinistrées pendant trois semaines après le passage de Xynthia- n'étaient plus situées « sur le terrain », mais dans la préfecture de La Rochelle, c'est-à-dire à plus d'une heure de trajet des zones sinistrées.

Votre mission déplore ce choix et recommande que, comme en Vendée, les cellules d'appui de Charente-Maritime soient implantées dans les communes touchées par la tempête, en contact direct avec les populations -ce qui leur permettra de répondre au mieux à leurs interrogations, à leurs inquiétudes et à leurs attentes. Plus accessibles, elles seront davantage aux prises avec les problèmes concrets rencontrés par les sinistrés au quotidien, et donc plus efficaces.

c) Des mesures immédiates d'indemnisation et de soutien aux filières économiques

Une fois les opérations de secours achevées, les pouvoirs publics ont mis en oeuvre ou annoncé un certain nombre de mesures de nature à répondre à la situation d'urgence.

Dès le 1er mars 2010, l'arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour l'ensemble des communes de quatre départements a été signé : Charente-Maritime, Vendée, Deux-Sèvres et Vienne. Le 13 mars 201, a été publié l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour 33 communes de Loire-Atlantique et 29 communes de Gironde touchées par la tempête Xynthia. Le 5 mars 2010, M. Yann Boaretto, Inspecteur général des finances, a été désigné comme médiateur pour faciliter le déroulement des procédures d'indemnisation. Le Président de la République a annoncé, le 16 mars 2010, que les sinistres de moins de 2.000 euros seront indemnisés sans expertise, dans un délai inférieur à un mois.

Par ailleurs 3 millions d'euros de crédits d'extrême urgence ont été débloqués, dont 1,6 million pour des secours personnalisés et des réquisitions d'entreprises locales en vue des travaux de première urgence. Via le Fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU) un million d'euros a été attribué à la Charente-Maritime et 500.000 euros à la Vendée pour le relogement des sinistrés.

Des dispositions fiscales ont également été prises : le ministre du Budget, M. Eric Woerth, a annoncé, le 1er mars 2010, que les services fiscaux et les URSSAF examineront avec bienveillance les demandes de délais de paiement et de remises de majoration et de pénalités pour le paiement des impôts et des cotisations sociales. Par ailleurs, la taxe d'habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties pour l'année 2010 seront remises en totalité, sur demande du contribuable, lorsque les locaux auront été détruits ou subi des dégâts tels, qu'après expertise, ils sont voués à la démolition ; pour les années 2011 et suivantes, les propriétaires pourront demander la révision de la valeur foncière des immeubles ayant subi une dépréciation durable significative du fait de la tempête.

Les entreprises sinistrées pourront bénéficier, dès lors qu'elles sont assurées et ont un chiffre d'affaires inférieur à un million d'euros hors taxe, des nouvelles dispositions du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) issues de l'article 6 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et visant à « faciliter le retour à une activité normale à la suite de circonstances exceptionnelles susceptibles de provoquer une atteinte grave au tissu commercial de proximité » ; l'aide pourra aller jusqu'à 8.000 € pour les dépenses d'investissement liées à la restauration des locaux et de l'outil de travail et 2.000 € pour l'indemnisation des pertes d'exploitation.

Les agriculteurs sont également concernés par un plan d'urgence. Le ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche, M. Bruno Le Maire, a lancé un « plan de soutien dédié aux agriculteurs des départements touchés par la tempête » avec une mobilisation du Fonds National de Garantie des Calamités Agricoles (FNGCA) pour l'indemnisation des pertes de fonds ainsi que des pertes de récolte non assurables. Le montant de cette indemnisation publique par le biais du FNGCA reste à déterminer.

Un « plan de soutien exceptionnel aux conchyliculteurs et pisciculteurs des départements touchés par la tempête », d'un montant de 20 millions d'euros, a été notifié à la Commission européenne et a fait l'objet d'un décret d'avance. Ce plan a pour objet le remplacement du matériel des conchyliculteurs et pisciculteurs des départements touchés par la tempête. Il s'agit de permettre le redémarrage des exploitations sinistrées en complément des indemnités versées par les assurances. L'Etat apporte la part non prise en charge par les assurances dans la limite de 75 % de la valeur du réinvestissement et d'un plafond d'aides de 60.000 euros.

Par ailleurs, pour les agriculteurs les plus touchés, le Gouvernement a décidé un allégement de leurs charges financières par un financement de leurs intérêts de prêts à hauteur de 4,5 millions d'euros et une prise en charge des cotisations sociales au travers du Fonds d'allègement des charges (FAC), pour un montant de 2,5 millions d'euros.

Les collectivités territoriales se sont également fortement mobilisées pour financer des mesures d'urgence.

Ainsi, la région Pays de la Loire a adopté un plan de 20 millions d'euros pour la solidarité avec les familles et les communes sinistrées (1,8 millions d'euros), la sauvegarde et la relance de l'activité économique (7,5 millions d'euros), et le financement de la reconstruction des infrastructures de protection du littoral (10,7 millions d'euros). La région Poitou-Charentes a également débloqué 11,7 millions d'euros dont des aides d'urgence pour les communes sinistrées (1,65 millions d'euros), le soutien aux entreprises (3 millions d'euros), un engagement à la création de logements sociaux (1 million d'euros) et un soutien au tourisme (700.000 euros).

Le Conseil Général de la Vendée a pris des mesures exceptionnelles destinées à venir en aide aux sinistrés (588 personnes ont reçu des secours d'urgence pour faire face aux besoins immédiats, et 136 familles ont été relogées) et pour remettre en état les infrastructures. Le département a décidé d'accorder des avances sur indemnisation à des agriculteurs, dont les exploitations ont été en tout ou partie détruites par la tempête ainsi que des aides d'urgence aux communes, aux syndicats mixtes et aux propriétaires privés, pour la réparation des digues, à hauteur de 5,3 millions d'euros.

Le Conseil Général de la Charente-Maritime a adopté un plan de 6 millions d'euros dont un fonds d'aide aux personnes et familles sinistrées doté de 300.000 euros, un fonds d'urgence pour les activités économiques notamment l'agriculture, la conchyliculture, la saliculture, la pêche et l'aquaculture, l'horticulture, les entreprises artisanales, industrielles, commerciales et touristiques doté de 3 millions d'euros et un plan de confortement des digues publiques et privées de 30 millions d'euros financé par l'Etat, l'Union Européenne, le Conseil général et les autres collectivités territoriales. Enfin, une aide aux collectivités territoriales pour la remise en état de biens non assurables (1 million d'euros) et une aide au tourisme avec une campagne de promotion exceptionnelle (750.000 €) ont été adoptés. En matière de patrimoine, un programme de restauration des plages et des chemins littoraux a été adopté, et un fonds de 50.000 € pour la réfection des cabanes de pêcheurs (carrelets) a été mis en place avec la Région Poitou-Charentes.

* 3 10 millions d'euros pour la région Poitou-Charentes, 6 millions d'euros pour le conseil général de Charente-Maritime, et une partie du « plan tempête régional » de 20 millions voté par la région des Pays-de-la-Loire.

* 4 Déclarations de M. Benoist Apparu, secrétaire d'État à l'urbanisme et au logement, le 10 mars 2010 à La Rochelle.