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Services à la personne : bilan et prospective

30 juin 2010 : Services à la personne : bilan et prospective ( rapport d'information )

EXAMEN EN DÉLÉGATION

Au cours de sa séance du mercredi 30 juin 2010, tenue sous la présidence de M. Joël Bourdin, président, la délégation sénatoriale à la prospective a procédé à l'examen du rapport d'information sur l'avenir des services à la personne, de M. Joseph Kergueris, rapporteur.

M. Joseph Kergueris, vice-président, rapporteur. - La commission des finances a souhaité que nous nous saisissions du sujet des services à la personne. De fait, ce secteur nous interroge, sous l'angle économique et prospectif, au vu de l'ampleur du soutien public qui lui est dévolu et des espoirs que son développement suscite.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, je souhaite exprimer quelques avertissements et réflexions préalables. Il s'est agi, ici, d'un exercice difficile, où l'économique le dispute au social, et réciproquement. Mes sources ont été diverses. D'abord, les personnes auditionnées, au rang desquelles figurent des acteurs institutionnels, des opérateurs et des experts, ces derniers, seuls, n'étant pas partie prenante. Ensuite, les contributions des ambassades, dont les éclairages ont ouvert des pistes fructueuses pour conduire notre réflexion. Enfin, un rapport commandé au BIPE afin d'explorer les « futurs » possibles grâce à la méthode des scénarios, lesquels ont pu être construits en recourant à une exploration démographique et à un chiffrage différentiel du coût public engendré par le recours aux services à la personne et à certains services collectifs leur étant substituables. Par ailleurs, je précise que nombre de mes observations se fondent sur des statistiques encore incomplètes, en phase de consolidation et de fiabilisation récentes.

J'ai tâché de dresser un bilan de la politique de soutien au secteur des services à la personne, puis d'en évaluer le potentiel, enfin d'envisager les « futurs » possibles et leur implications pour la dépense publique, en m'appuyant notamment sur la méthode prospective des scénarios.

Si le soutien des services aux ménages à domicile apparaît au tournant des années 90, le « Big bang conceptuel » des « services à la personne » se produit avec le Plan Borloo de 2005. Cette politique « pense » l'unité et le potentiel d'un secteur jusque-là éclaté, aux métiers immuables, dont l'archétype est le « domestique ». Outre une solvabilisation méthodique de la demande, qui repose sur l'hypothèse que l'allocation naturelle des revenus est collectivement sous-optimale, on veut professionnaliser et structurer ces activités.

A la clé, 500.000 emplois nouveaux étaient attendus en trois ans et le « pari » de l'« industrialisation » de ces services était lancé : aides et exonérations devaient soutenir la demande de services nouveaux, satisfaits par des entreprises prestataires portées à l'innovation, réduisant ainsi les effets d'aubaine. De nouvelles habitudes de consommation et de forts gains de productivité rendraient supportable une inéluctable réduction des aides.

Ce plan ambitieux concerne un secteur dont l'activité représente 16 milliards d'euros en 2009, approchant 1 % de la valeur ajoutée de l'économie...

Il a par ailleurs élargi la définition des services à la personne, désormais évolutifs et incluant des activités parfois hétérogènes, énumérées par décret, telles que l'« assistance informatique à distance » ou les « soins et promenades d'animaux de compagnie des personnes dépendantes ».

Malgré l'imprécision du concept, trois grands blocs émergent : les services « de confort », les services rendus aux personnes dépendantes ou handicapées, et la garde d'enfants. En définitive, les « services à la personne » font masse d'emplois dont l'utilité sociale est très différente, selon qu'il s'agit de services de confort, ou qu'ils sont rendus à des publics fragiles.

Afin de scénariser l'évolution du soutien public, on suivra un périmètre consolidé, comprenant certains services collectifs, comme les crèches ou les maisons médicalisées, en partie substituables aux services d'aide à la personne (SAP) et réciproquement. Ce champ élargi, nous l'appelons « services aux ménages ». Il représente un soutien public de 40 milliards d'euros, dont 14 milliards pour les SAP. J'y reviendrai pour l'étude « prospective ».

La politique de soutien aux SAP a de multiples objectifs. En premier lieu, une réduction du travail dissimulé, très fréquent dans le secteur, mais difficilement mesurable. Ensuite, la création d'emplois. Si le secteur des services à la personne n'est pas l'« eldorado » de l'emploi annoncé, il demeure dynamique ; en ETP (équivalent temps plein), la part des SAP dans l'emploi total est passée de 3,4 % en 2005 à 3,7 % en 2008. Ajoutons que ces emplois demeurent « non délocalisables ». Autre objectif, accompagner certaines tendances démographiques. A long terme, elles entraîneront une augmentation de la dépendance, avec en parallèle une natalité soutenue, entraînant de forts besoins de services. Un autre objectif est celui de libérer la participation au marché du travail, notamment celle des femmes, en leur fournissant des services qui, eux-mêmes, créent des emplois. Il s'agit, enfin, d'accompagner sinon d'accomplir de profondes évolutions sociétales, avec l'avènement, diagnostiqué par quelques auteurs, de la « care revolution » ou de l'« économie quaternaire ».

Le potentiel des services à la personne se trouverait renforcé par la convergence de certains facteurs : l'aspiration à une meilleure qualité de vie, marquée par un souci croissant du bien-être et de l'environnement, joint à une moindre appétence pour la propriété de biens matériels (dont le prêt suffit), dans le contexte général et facilitateur d'un essor continu des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC). Mais la crise actuelle pourrait plutôt renforcer la frustration de biens matériels, voire l'insatisfaction de besoins essentiels, sinon détourner l'attention des problèmes environnementaux. Cela pourrait retarder les « révolutions » annoncées.

J'en viens au bilan de la politique de soutien aux SAP. La solvabilisation de la demande est généreuse et protéiforme. Outre les subventionnements directs, de type APA, on dénombre 18 « niches » fiscales et sociales, dont le « fameux » crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, qui devrait représenter près de 3 milliards d'euros en 2009. La charge publique qui résulte de cet ensemble est à la fois impressionnante et dynamique. Elle devrait passer de 10 milliards d'euros en 2005 à 16 milliards d'euros en 2010...

Par ailleurs, on a voulu simplifier l'accès aux SAP avec des instruments tels que le CESU (chèque emploi service universel), titre de paiement susceptible d'être au surplus préfinancé, notamment par l'employeur. Mais cet arsenal d'outils de solvabilisation et de simplifications se prête de multiples combinaisons dont il résulte une certaine illisibilité de la prise en charge.

La structuration de l'offre conditionne, par ailleurs, le succès du « plan Borloo ». La dynamique des entreprises prestataires, dont dépend l'« industrialisation » de la production, s'appuie sur une simplification de la procédure d'agrément, la mise en place d'enseignes ainsi que des mesures en faveur de la formation. Si cette dynamique s'est engagée, l'empreinte économique des entreprises prestataires est encore faible, et leurs activités plutôt traditionnelles. Au total, force est de constater la rémanence du salariat des particuliers employeurs, qui représente plus de 70 % des heures travaillées... Par ailleurs, le renforcement de la formation s'avère problématique pour les services de confort.

Quelle est la « performance » de cette politique ? Si le bilan économique est malaisé, certaines approches sont plutôt inquiétantes. La croissance du secteur des SAP est de plus en plus onéreuse : si l'activité y connaît une croissance plus forte que celle du produit intérieur brut, le coût public du soutien au secteur croît, lui même, plus vite que son activité. Le rapprochement des volumes laisse présumer, au surplus, d'effets de levier plutôt limités, puisque la valeur ajoutée du secteur atteint 15 milliards d'euros, pour 14 milliards de soutien public (2008).

Par ailleurs, sur la période 2005-2008, on peut évaluer le coût brut par emploi créé à 50.000 euros annuels, ce qui préjuge de puissants effets d'aubaine compte tenu de leur coût réel, même si cette mesure n'est pas pertinente pour les emplois servant la « politique sociale » des services à la personne, c'est-à-dire ceux rendus aux publics fragiles peu solvables. Pour une analyse plus segmentée, par public ou par dispositif, à laquelle certains auteurs s'essaient, des difficultés méthodologiques et l'indisponibilité de certaines statistiques fragilisent considérablement les résultats, qui, selon l'angle adopté, oscillent entre 7.000 euros et 120.000 euros...

Le bilan social est en revanche plus favorable : les aides sociales départementales ont permis de corriger des inégalités de revenus qui conduisaient, auparavant, à des inégalités de prise en charge, tandis que de très nombreux salariés sont probablement déclarés en conséquence des mesures fiscales et sociales existantes. Une ombre demeure : celle des effets anti-redistributifs de la réduction d'impôt pour l'emploi à domicile.

Un certain nombre d'enjeux peuvent être identifiés pour l'avenir des services à la personne. En premier lieu, trois enjeux ressortent à court-moyen terme. Premièrement, celui de la structuration et de la modernisation, qui favorise l'expression de la demande et procure des économies d'échelle sur les frais de structure. Deuxièmement, celui de la démocratisation, inachevée tant que le crédit d'impôt ne donnera pas lieu à une solvabilisation immédiate, alors que le potentiel de demande des contribuables les plus modestes est réel. Troisièmement, l'enjeu de la soutenabilité budgétaire pour les « services de confort », qui côtoie celui de l'évaluation de la performance de la dépense publique associée en termes d'emploi, qui n'est toujours pas précisément mesurée mais pourrait être jugée avec plus d'indulgence en phase d'augmentation du chômage.

Trois autres enjeux peuvent être identifiés, qui s'étendent jusqu'au long terme. Premièrement, celui de l'offre et de la professionnalisation : il faudra répondre au défi posé par le vieillissement des salariés du secteur, notamment ceux qui interviennent auprès des publics fragiles, par une amélioration de la qualité et de l'image des emplois, ce qui passe par leur professionnalisation. Deuxièmement, l'enjeu de l'innovation, qui repose à la fois sur des innovations technologiques touchant à la façon dont le service est rendu lui-même (les perspectives d'économie et de facilitation sont nombreuses pour les personnes dépendantes à domicile, avec les interfaces de communication, l'assistance à la mobilité et le « monitoring » des activités quotidiennes) et sur des innovations consistant en des services radicalement nouveaux, dans la logique du plan Borloo, par exemple dans la « mouvance » de l'économie quaternaire, avec la mise à disposition temporaire d'informations, de biens ou de personnes qui « marient » le secondaire et le tertiaire. Troisièmement, l'enjeu de la soutenabilité économique, en cohérence avec certains choix de société. A court-moyen terme, la croissance potentielle peut être utilement rehaussée par des taux d'activité accrus, avec un apport très intéressant des services à la personne. Mais à long terme, avec la perspective d'un retour au plein emploi au cours des années 2020, il ne faudrait pas qu'au détriment de la compétitivité, ces services phagocytent une population active qui serait plus productive ailleurs, pourvu qu'elle ait été mieux formée.

L'optimum « économique » est donc lié au taux d'activité. Il l'est aussi aux inégalités de rémunération, qui ont pour effet de solvabiliser la demande pour ces services - certains gagnent plus pour payer moins à d'autres - et à l'inégalité du partage des tâches domestiques entre hommes et femmes, qui renforce le besoin d'aide de ces dernières. La Suède est illustrative d'une sorte de « contre modèle » de développement des services à la personne, avec de faibles inégalités de revenu et de genre.

J'en viens à notre scénarisation, réalisée avec le concours du BIPE. Elle suppose une exploration démographique préalable. Le « cycle de vie » d'un individu peut être découpé en six phases, dont chacune se caractérise par une certaine propension à recourir aux différents types de services aux ménages. Dans une phase dite de « nidification », la demande de garde d'enfant est forte. Puis, dans celle de « maturité », la demande de garde d'enfants s'estompe au profit de la demande de services de confort. Ensuite, dans une phase de « retraite active », les ménages retrouvent du temps libre diminuant leur demande de services. Enfin, avec la « vieillesse », la demande de services augmente à nouveau fortement, en raison notamment de la dépendance.

Par ailleurs, en cohérence avec l'allongement présumé de la vie, de tendances sociologiques lourdes, des progrès de la médecine et de la réforme des retraites, il est apparu plus plausible de faire évoluer les frontières d'âge caractérisant chaque « phase » du cycle de vie.

En appliquant cette méthode, la taille des cohortes de chaque « phase » évoluerait ces dix prochaines années dans le sens d'un reflux des besoins liés à la dépendance. La demande de services sera davantage centrée sur les individus actifs et le soutien aux enfants en bas âge et aux adolescents, ainsi que sur la demande de services à la personne pour les ménages bi-actifs dont les enfants ont quitté le foyer. En revanche, la décennie 2020-2030 se caractérisera par des besoins croissants liés à la dépendance, surtout en raison d'une moindre capacité de prise en charge privée de la part des « seniors » valides, qui seront plus actifs, ou, s'agissant des retraités, moins nombreux.

J'en arrive à l'exploration des scénarios, qui reposent sur de nombreuses hypothèses faisant l'objet d'une explicitation systématique dans le rapport. Dans un scénario « tendanciel », en reconduisant les mesures de soutien existantes et les taux de recours observés, le poids du soutien aux services aux ménages - le périmètre élargi passe de 2,1 % à 1,7 % du PIB en 2020. Un scénario de désengagement, exploré parallèlement dans le rapport, ne fait gagner, lui-même, que 0,2 point de PIB par rapport au scénario tendanciel, malgré des mesures assez restrictives et des prélèvements accrus. Enfin, le scénario d'accroissement du recours aux services aux ménages débouche, après bouclage macroéconomique, sur une stabilité du poids de leur soutien public dans le PIB. Toutefois, en part de la dépense publique, ce poids pourrait augmenter sensiblement et rendre cette trajectoire insoutenable en cas de rigueur budgétaire.

Quelles conclusions tirer des scénarios et du rapport ? Le travail sur les scenarios montre que les perspectives démographiques à court/moyen terme, marquées par un recul des besoins liés à la dépendance, rendent moins urgent qu'on pourrait le supposer un désengagement public du soutien aux services à la personne, même « de confort ». D'une part, les modes de prise en charge collectifs de la petite enfance et de la dépendance, en partie substituables aux services à la personne, s'avèreraient plus coûteux d'après les travaux du BIPE. D'autre part, un chômage élevé peut justifier de solvabiliser, même à un coût relativement élevé, une demande de services de confort qui s'avère dynamique, donnant en outre toute sa chance à un processus d'« industrialisation ». Mais rien n'exclut de recalibrer rapidement certaines dépenses fiscales pour réduire les effets d'aubaine les plus flagrants.

En revanche, à moyen/long terme, dans le contexte d'un retour au plein emploi, il faut au contraire anticiper une réduction sensible des aides aux services de confort - ce qui ne posera pas de problème si le « pari » de l'industrialisation est tenu au cours des années qui viennent. Un recentrage continu des moyens sur l'éducation et la recherche s'imposera pour accélérer la productivité afin de rester compétitif et de financer ultérieurement, sans tension excessive sur les revenus des actifs, les services aux personnes dépendantes et, plus généralement, l'ensemble des besoins liés au vieillissement de la population. Ajoutons qu'à cet horizon, des innovations technologiques sont précisément susceptibles de permettre, à moindre coût, une prise en charge de la dépendance au domicile.

Par contre, la robotisation des services de confort semble une perspective encore plus lointaine. D'une façon générale, affecter indéfiniment et en nombre croissant une main d'oeuvre peu qualifiée dans des secteurs certes « non délocalisables », mais peu productifs, serait la marque d'une société frileuse, organisée sur un mode inégalitaire, au prix collectif d'une croissance sous-optimale dans une économie ouverte.

Quoi qu'il advienne, il conviendra d'isoler la politique de soutien des services de confort, de celle concernant les « personnes fragiles ». Dans l'état actuel, ces politiques reposent sur des dispositifs spécifiques mais aussi sur des dispositifs communs, où le crédit d'impôt pour l'emploi de personnel à domicile, particulièrement incitatif, occupe une position centrale. Le pilotage différencié de ces deux politiques s'en trouve singulièrement compliqué, de même que leur évaluation. Or, il est légitime d'attendre des mesures de soutien aux services de confort une certaine « performance » économique, notamment en termes de création d'emplois, pour les années qui viennent. Au contraire, pour les services auprès des publics fragiles, les soutiens existants forment une action sociale, qui peut se substituer au soutien apporté à des services rendus collectivement, lesquels s'avèrent plus coûteux. Une mesure consolidée de la performance s'impose donc ici, non pas en termes de création d'emplois, mais d'accès au meilleur service pour un coût public et privé maîtrisé.

Si ce rapport ne fait qu'ouvrir la voie d'une telle approche, à la fois différenciée et consolidée, de la performance de la dépense publique en matière de SAP, il n'aura pas été vain.

M. Joël Bourdin, président. - Merci pour cette riche et intéressante contribution, qui montre en particulier - enseignement remarquable - que les besoins liés à la dépendance auront globalement tendance à diminuer jusqu'en 2020.

M. Jean-François Mayet. - La réalisation des scénarios dépendra cependant de notre capacité à « faire » de la croissance. Je constate qu'un tiers des conseils généraux se trouvent virtuellement en « état de faillite » avec l'APA.

M. Joseph Kergueris, vice-président, rapporteur. - On s'orienterait tout de même vers une stabilisation des recours pour des raisons démographiques, ce qui est une bonne nouvelle. Il n'empêche que chacun devra faire des efforts en termes de parcours gérontologique. Il faut s'orienter vers des offres alternatives qui ne soient pas exclusivement individuelles ou collectives, ces dernières, parfois très luxueuses, s'avérant souvent très chères.

Mme Jacqueline Alquier. - Travaillant à la commission des affaires sociales, je m'autorise à porter un autre regard. S'il se peut que la garde collective des très jeunes enfants s'avère coûteuse, elle n'en est pas moins absolument indispensable et la situation des femmes, qui sont les premières à être confrontées aux difficultés de garde d'enfants, doit faire l'objet de politiques volontaires.

Par ailleurs, dans l'hypothèse d'un rééquilibrage fiscal, l'accessibilité à ces services devra être préservée pour les familles à faibles revenus.

M. Joseph Kergueris, vice-président, rapporteur. - J'abonde dans votre sens. J'ajoute cependant qu'en conséquence du phénomène de « rurbanisation », certaines familles, devenues péri-citadines, transposent hors des villes des demandes qui s'exprimaient dans un univers concentré, mais auxquelles il devient très difficile d'accéder, s'agissant tout particulièrement des crèches.

M. Joël Bourdin, président. - Existe-t-il des efforts à faire, par exemple en termes d'organisation, pour augmenter la productivité ?

M. Joseph Kergueris, vice-président, rapporteur. - Tous les acteurs sont convaincus que leur « salut » passe par la professionnalisation et la rationalisation des méthodes et des structures. Mme Michèle Debonneuil montre ainsi l'étendue des gains de productivité réalisables via un recours généralisé aux téléphones mobiles pour signaler l'arrivée et le départ d'un prestataire de service, ainsi que pour déclencher les opérations de paiement.

Mme Jacqueline Alquier. - Je m'inquiète, à propos des perspectives de gains de productivité et des innovations techniques qui peuvent leur être associées pour maintenir, à moindre coût, les personnes dépendantes à leur domicile, de la satisfaction, primordiale, du besoin de contacts humains.

M. Joseph Kergueris, vice-président, rapporteur. - Votre inquiétude est légitime. Cependant, d'aucuns prétendent que ces techniques réserveront justement plus de disponibilité pour maintenir, voire approfondir ce contact.

M. Joël Bourdin, président. - Je souhaiterais avoir votre éclairage sur le devenir des niches fiscales.

M. Joseph Kergueris, vice-président, rapporteur. - Le débat se concentre, à mon sens, sur la place accordée aux crédits d'impôts et à la réduction d'impôt de l'emploi de personnel à domicile. Toute intervention sur ces « niches » doit être circonspecte afin de ne pas menacer, plus que de raison, les emplois concernés. Toutefois, certaines études suggèrent que les relèvements successifs du plafond de la réduction d'impôt se traduisent par des effets d'aubaine croissants. En particulier, l'étude de M. Clément Carbonnier montre qu'en 2003, le relèvement de 7.000 à 10.000 euros du plafond aurait engendré un si faible nombre d'emplois supplémentaires que leur coût unitaire a pu être évalué à 120.000 euros. Or, le plafond est aujourd'hui fixé à 12.000 euros, majoré de 1.500 euros par enfant à charge (dans la limite de 15.000 euros). Par ailleurs, le crédit d'impôt, récemment mis en place, s'avère dynamique, avec un nombre de bénéficiaires en forte croissance, ce qui laisse supposer, au bénéfice d'une exploration fiscale à mener, qu'à dépense fiscale équivalente, les effets d'aubaine engendrés par cette mesure sont bien moindres que ceux résultant de la réduction d'impôt. Au total, il ne paraîtrait pas illogique, si mon approche était étayée par une étude fiscale détaillée, de réduire, dans une proportion raisonnable, le plafond de la réduction d'impôt, et d'élargir l'accès au crédit d'impôt, ce qui supposerait notamment d'instituer un mécanisme de solvabilisation immédiat, le dispositif actuel impliquant de faire « l'avance » de l'avantage fiscal.

La délégation a alors donné un avis favorable unanime à la publication du rapport d'information sur l'avenir des services à la personne, de M. Joseph Kergueris, rapporteur.