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Services à la personne : bilan et prospective

30 juin 2010 : Services à la personne : bilan et prospective ( rapport d'information )

ROYAUME-UNI

Eléments de contexte général :

Sauf mention contraire, la présente note porte sur l'ensemble du Royaume-Uni.

1. Quelle place représentent les services à la personne dans l'économie (part du PIB, nombre d'emplois en heures de travail ou en ETP) ?

Le secteur des services à la personne ne fait pas l'objet d'un suivi particulier par les pouvoirs publics. Le ministère de la famille (Department for Children, Schools and Families) et le ministère en charge de la collecte des impôts (et de la distribution des tax credit), HM Revenue and Customs sont en charge du versement de prestations permettant le soutien de certains sous-secteurs des services à la personne (cf. infra).

Toutefois, les services à la personne n'existent pas comme catégorie statistique à part entière. Les statistiques concernant les services à la personne sont par ailleurs peu nombreuses, notamment en raison de l'importance du travail non déclaré dans ce secteur (cf. question 2).

D'après l'Office des statistiques nationales (ONS) pour l'année 2007 :

- la valeur ajoutée générée par le secteur de l'action sociale (groupe 85.3 de la classification NAF 2003 de l'INSEE, social work activities) qui inclut l'aide à domicile, les crèches et l'aide aux personnes âgées et aux enfants en difficulté, représentait 20,8 Mds£, soit 1,7% du PIB (1246 Mds£ à prix courants avant impôts) ;

- le secteur des « services personnels» (groupe 93.0 de la classification NAF 2003 de l'INSEE - other service activities), qui inclut « des activités de services principalement rendus aux personnes, de façon essentiellement marchande, et n'ayant pas trouvé place dans les divisions précédentes (blanchisserie-teinturerie, coiffure, services funéraires, entretien corporel et activités diverses de services, y compris pour les animaux de compagnie)» représentait 7,4 Mds£, soit 0,6% du PIB ;

- le secteur des « activités des ménages en tant qu'employeur de personnel domestique », (groupe 95.0 de la classification NAF 2003 de l'INSEE private households with employed persons) représentait 4,9 Mds£, soit  0,4% du PIB.

- Selon cette estimation, l'ensemble du secteur des services à la personne représenterait environ 33,1 Mds£, soit 2,7 % du PIB en 2007.

2. Sont-ils identifiés comme des gisements d'emploi ? Sont-ils perçus comme un enjeu national et existe-t-il une démarche prospective à leur endroit ?

Il n'existe pas, au Royaume-Uni, de politique globale destinée à promouvoir ouvertement ce secteur d'activité, à l'image du « plan Borloo » français. La politique de développement de l'emploi au Royaume-Uni ne se focalise pas sur tel ou tel secteur mais repose sur un fonctionnement souple du marché du travail et de l'économie. Les particuliers employeurs sont soumis aux mêmes règles que n'importe quel employeur privé et ne bénéficient pas d'incitations fiscales ou de réductions de cotisations sociales.

Toutefois, sans que cela soit considéré comme du « travail au noir », il n'existe aucune obligation légale de déclaration d'un salarié occasionnel rémunéré moins de 110 £192(*) par semaine (soit 125 €193(*)), ce qui correspond au seuil d'assujettissement à cotisations sociales194(*). De même, en-deçà de 125 £ (143 €) par semaine, un salarié n'est pas assujetti à l'impôt sur le revenu, prélevé à la source. Ce revenu est apprécié individuellement par employeur, ce qui signifie qu'un salarié ayant des emplois occasionnels à temps partiel auprès de plusieurs employeurs ne verra en pratique sa rémunération grevée d'aucune taxe ou cotisation, même si son revenu consolidé dépasse le seuil mentionné ci-dessus.

Cette spécificité du système fiscal et social britannique incite les particuliers à recruter pour des temps très partiels, sans avoir de démarches administratives à faire ou de cotisations sociales à verser. Mais, de manière corollaire, il n'est pas possible de mesurer correctement l'étendue du secteur, puisque ce système revient à "légaliser" le travail informel sans l'expliciter pour autant.

3. Font-ils l'objet d'une politique publique, à l'image de la France avec le plan de développement des services à la personne195(*

Le secteur des services à la personne ne fait pas l'objet d'une politique publique spécifique au Royaume-Uni même si quelques soutiens financiers existent (cf. infra).

4. Si oui :

a) Quelles sont les grandes étapes de la politique de soutien au secteur des services à la personne ? Détailler les mesures (fiscales, sociales, aides directes) et leur coût pour les finances publiques.

Le gouvernement britannique s'est engagé depuis 1998 dans une stratégie nationale visant à améliorer la conciliation des objectifs de vie professionnelle et vie familiale. Parmi les mesures engagées figurent l'inflexion des dispositifs de crédits d'impôts vers la prise en charge des enfants à domicile. La composante garde d'enfants (Childcare Element) du Working Tax Credit (7,5 Mds£ en 2008/09) permet la prise en charge partielle par l'Etat des coûts de garde d'enfants supportés par les travailleurs modestes. L'aide maximale est de 80% du coût total, avec un maximum de 175£/semaine (200€) pour un enfant et 300£/semaine (342€) pour deux enfants et plus196(*). Ces aides sont décroissantes en fonction des revenus du foyer.

En ce qui concerne les personnes âgées ou handicapées, il existe plusieurs types d'aide : à la disability living allowance (10,6 Mds£ en 2008/09), au maximum de 71,4£ (81€) par semaine en 2010/11 peut s'ajouter la attendance allowance (4,8 Mds£ en 20008/09), de 71,4£ par semaine au maximum, qui sont en partie destinées à couvrir les frais liés aux soins à la personne.

Enfin, il existe une allocation, la carers' allowance (1,4 Md£), destinée aux personnes (ne travaillant pas par ailleurs) qui viennent en aide à une personne dépendante bénéficiaire de l'Attendance Allowance ou de la Disability living allowance. L'aidant n'a pas besoin d'être membre de la famille pour en bénéficier. Il faut que l'aidant ait plus de 16 ans, passe plus de 35 heures auprès du malade, et qu'il ou elle ait des revenus inférieurs à 100£ par semaine. Le montant de la Carers' Allowance est de 53,9 £ par semaine en 2010/11.

Au total, ces dispositifs de prestations sociales soutiennent directement ou indirectement le secteur des services à la personne. Leur coût pour les finances publiques s'élevait à 24,3 Mds£ (7,5+10,6+4,8+1,4)197(*) en 2008/09, soit 1,7 point de PIB.

b) Quelles sont les modalités techniques les plus avancées (chèques préfinancés par l'employeur, etc.) ?

Les pouvoirs publics britanniques ont mis sur pied, à l'intention des entreprises, un dispositif facultatif, le "Childcare Voucher Benefit Scheme". Dans le cadre de ce programme, l'employeur peut, à la demande du salarié, transformer une partie du salaire en bons ("vouchers") transformables en prestations de garde effectuée par une assistante maternelle agréée par l'Ofsted (Office for Standards in Education, Children's services and skills), dans la limite de 55£ par semaine (63 €), à condition que cet avantage soit offert à l'ensemble du personnel de l'entreprise.

La somme payée en vouchers est exonérée de cotisations sociales198(*) et n'est pas assujettie à l'impôt sur le revenu, ce qui génère un avantage à la fois pour l'employeur et pour le salarié

Par ailleurs, Certaines grandes entreprises proposent un abonnement à des sociétés de service à la personne (ex : Microsoft, Cadbury Schweppes), dans les packages d'embauche, mais elles ne bénéficient d'aucun avantage public pour le faire.

Enfin, les personnes qui s'occupent d'un parent ou d'un proche handicapé ou dépendant, à titre gratuit, peuvent demander à leur employeur un aménagement de leur temps de travail. L'employeur est tenu d'examiner sérieusement la demande et doit motiver son refus, le cas échéant. A cet égard, la loi sur l'égalité promulguée par la reine le 8 avril 2010 renforce les droits des aidants, ce qui pourrait conduire à renforcer l'obligation de justification du refus.

c) Quel bilan peut-on faire des politiques mises en oeuvre (effets sur l'emploi, sur la croissance, sur l'économie souterraine) ? Dispose-t-on d'évaluations de ces politiques ?

Il n'existe pas d'évaluation de ces politiques globales. Toutefois, l'impact des dispositifs d'incitations au travail pour les parents célibataires a fait l'objet de nombreuses études. Les résultats sont globalement positifs dans la mesure où le taux d'emploi pour les populations ciblées ont augmenté, avec pour corollaire une baisse de la pauvreté dans les familles avec enfants. Ainsi, selon Brewer et al.199(*), le Working Tax Credit (WTC) a augmenté l'offre de travail des mères célibataires de 5,11 %. Pour Francesconi200(*), le WTC a augmenté la proportion de mères célibataires travaillant 16 heures et plus de 7 %, et celle des mères travaillant 30 heures et plus de 9 %. Pour Leigh201(*), l'ensemble des réformes depuis 1999 aurait eu pour conséquence d'augmenter le taux de participation au marché du travail pour l'ensemble des adultes avec enfants de 0,9 %.

d) Quels en sont les financeurs (État, collectivités locales, sécurité sociale) et quel est le degré de décentralisation dans la définition juridique et la mise en oeuvre du dispositif ? Quels sont les canaux privilégiés pour développer l'offre de services à la personne (particuliers, associations, entreprises, etc.) ? Quel est le poids de chacun ?

Les aides décrites ci-dessus sont financées par le budget général de l'Etat. Les deux ministères concernés sont le ministère de la famille (Department for Children, Schools and Families) et le ministère ses finances (HM Treasury) via le département en charge du recouvrement des impôts (et de la distribution des tax credit), HM Revenue and Customs.

Pour mémoire, au Royaume-Uni, les cotisations sociales ne sont pas affectées à des dépenses particulières et les prestations sociales sont financées par l'impôt.

e) Existe-t-il des politiques de formation ou de valorisation symbolique et pécuniaire pour accompagner le développement de l'offre de services à la personne ?

Le secteur demeure dominé par le gré à gré, peu propice au développement d'emplois de qualité même si on constate une tendance à l'augmentation du nombre et du poids des agences spécialisées dans la mise à disposition de ce type de personnel. Ce contexte ne favorise probablement pas la professionnalisation et l'amélioration des conditions de travail dans le secteur.

Concernant le secteur de la dépendance, le Care Standard Act de 2000 pose la réglementation pour les services sociaux et les travailleurs sociaux. Ce texte a permis la création en 2004 de la Commission for Social Care Inspection qui est un organisme indépendant, chargé de vérifier les standards requis avant d'enregistrer les nouveaux prestataires de soins et de les autoriser à exercer en Angelterre. A compter du 31 mars 2009, cet organisme a été intégré (avec la Healthcare Commission et la Mental Health Act Commission) dans la Care Quality Commission, instance désormais en charge de la régulation du secteur des soins sociaux et médicaux en Angleterre.

Le General Social Care Council régit l'ensemble de la profession. Depuis 2005, toute personne qui se dit « Social worker » doit être enregistrée en tant que tel auprès de cet organisme. Ces personnes doivent avoir suivi une formation appropriée et être reconnues comme physiquement et mentalement capable d'exercer ce métier.

f) Quelle est la rémunération horaire nette moyenne d'un salarié de ce secteur (distinguer les éventuels sous-secteurs) ?

Il n'existe pas à notre connaissance de statistiques permettant de répondre à cette question.

g) Y a-t-il un système d'agrément des prestataires permettant de garantir au client la qualité de la prestation et la contrepartie de l'aide publique ?

La Care Quality Commission a repris depuis le 31 mars 2009 les attribution de la Commission for Social Care Inspection (cf. supra) en matière de vérification du respect des standards requis pour les entreprises et les personnels travaillant dans les soins à la personne. Cette Commission rend un rapport annuel sur l'état des services sociaux (social care) en Angleterre202(*).

h) La crise actuelle paraît-elle de nature à remettre en cause les soutiens existants ?

La crise actuelle a conduit à une détérioration sans précédent des finances publiques, avec un déficit public au sens de Maastricht prévu à 12,2% du PIB en 2009/10 et une dette publique qui atteindrait 89% du PIB en 2013/14 (contre 43% du PIB en 2007/08). Dans ces conditions, l'Etat britannique sera contraint de mettre en oeuvre, dans les années à venir, un plan de consolidation budgétaire de grande ampleur. Le budget actuel projette une réduction du déficit public de 8% du PIB en cinq ans, à 4,2% du PIB en 2014/15. Il est donc probable que l'ensemble des dépenses publiques, et en particulier celles prenant la forme de soutien au secteur des services à la personne, soient affectés.

i) Peut-on identifier des situations où le recours à des services à la personne soutenu par des aides publiques représente une alternative à des prestations fournies par ailleurs dans le cadre de services publics traditionnels ? Y a-t-il, de ce point de vue, un effet de substitution effectif et/ou souhaitable ?

Pas à notre connaissance.


* 192 En 2010/11, source budget du 24 mars 2010. Les obligations de l'employeur sont en ce cas limitées à la conservation du nom, de l'adresse et du montant du salaire versé.

* 193 Taux de change moyen de 1,14 €/£ au mois d'avril.

* 194 Les salaires compris entre 97£ (lower earnings limit) et 110£ (primary treshold) par semaine ne sont pas assujettis à cotisations sociales, mais seront considérés comme l'ayant été (notion de cotisations "théoriques") et ouvrent donc des droits aux prestations "contributives" (retraite, chômage) du système social britannique. Les salaires inférieurs à 97£ par semaine n'ouvrent en revanche pas de droit aux prestations contributives. Le but de cette subtilité est de protéger les salariés à très faibles revenus (c'est-à-dire ceux qui travaillent au moins 16 heures par semaine au SMIC, en dessous de cette quotité, on est réputé être sans emploi et l'on peut demander le bénéfice de l'allocation chômage).

* 195 « Plan Borloo » de février 2005, complété en mars 2009 par un « plan 2 ».

* 196 Pour l'année 2010/11, source : budget 2010.

* 197 Source: Supply estimates, HM Treasury et HMRC departemental account, 2008/09.

* 198 Sous réserve d'un montant minimum de rémunération correspondant au seuil d'assujettissement à cotisations sociales, soit 110£ par semaine en 20010/11.

* 199 Take up of family credit and working families tax credit, 2005.

* 200 The consequences of «in-work» benefit reform in Britain, 2004.

* 201 Optimal design of earned income tax credit: evidence from a British national experience, 2005.

* 202 cf. site internet de la Commission : http://www.cqc.org.uk/stateofcare.cfm