4. Le pilotage institutionnel
A l'instar de l'ensemble des pays européens, la définition de la politique de retraite en Allemagne relève de l'Etat . C'est à lui d'engager et de conduire les réformes au travers de projets de loi votés par le Parlement national.
L'Etat fédéral est notamment compétent pour assurer le pilotage du premier pilier via la modification d'un ou plusieurs paramètres : taux des cotisations, âge légal de départ à la retraite, réajustement des pensions, etc.
Dans cet exercice, il doit néanmoins respecter trois contraintes légales :
- le plafond de taux de cotisations ;
- le plancher de taux de remplacement ;
- la « clause de protection » ( Schutzklausel ) qui empêche que l'effet du facteur de viabilité et du facteur Riester dans la formule de réajustement des pensions ne conduise à une évolution négative de celles-ci.
La loi allemande fait, en outre, obligation au gouvernement fédéral de rendre chaque année un rapport sur l'assurance retraite ( « Rentenversicherungsbericht ») , au plus tard le 30 novembre. Ce rapport annuel doit être l'occasion de contrôler qu'à un horizon de quinze ans, les contraintes fixées en matière de plafond de taux de cotisations et de plancher de taux de remplacement sont respectées . Il permet également d'informer sur les équilibres de moyen terme du système et de donner des éléments sur la convergence des retraites entre l'Est et l'Ouest du pays.
Conformément à la tradition allemande de « cogestion », le pilotage du système de retraite suppose que le gouvernement consulte les partenaires sociaux sur les grands projets de réforme et les associe à leur mise en oeuvre.
Ce fut le cas pour la réforme Riester de 2001 qui, comme l'a indiqué Ingo Nürnberger de la Confédération allemande des syndicats (DGB) à la mission, a été précédée d'un débat portant notamment sur le niveau des retraites et le développement de la capitalisation.
En revanche, les réformes suivantes - en particulier celle de 2007 sur le report de l'âge légal de départ à la retraite - ont été décidées de manière assez unilatérale par l'exécutif , de l'avis du représentant syndical. Les interlocuteurs rencontrés par la mission au ministère du travail sont même convenus d'un « échec du consensus social allemand » . Celui-ci, souvent loué à l'étranger, n'est peut-être donc pas aussi solide qu'il n'y paraît.
Par ailleurs, il n'existe pas, en Allemagne, d'institution analogue au Conseil d'orientation des retraites (Cor). Les projets de réforme du début des années 2000 ont simplement donné lieu à la création d'une commission d'experts (commission Rürup) qui a largement inspiré les mesures prises par la suite.
Toutefois, un Conseil social , créé dans le cadre de la réforme des retraites de 1957 et composé de représentants des assurés, des employeurs, ainsi que d'experts, est notamment chargé d'émettre un avis consultatif sur le rapport annuel du gouvernement relatif à l'assurance retraite.