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Le Centre des monuments nationaux : un colosse aux pieds d'argile

19 octobre 2010 : Le Centre des monuments nationaux : un colosse aux pieds d'argile ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 48 (2010-2011) de M. Yann GAILLARD, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 octobre 2010

Disponible au format PDF (732 Koctets)


N° 48

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 octobre 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative au Centre des monuments nationaux (CMN),

Par M. Yann GAILLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

En 2010 et en application de l'article 58-2° de la LOLF, votre commission des finances a sollicité de la Cour des comptes la réalisation d'une enquête sur le Centre des monuments nationaux (CMN).

Motivée par les profonds bouleversements ayant affecté notre politique du patrimoine depuis 2003, cette commande avait pour triple objet de procéder à un examen global de la gestion et des moyens du CMN, d'établir un bilan des conditions dans lesquelles s'était opéré le transfert de la maîtrise d'ouvrage à cet opérateur, ainsi que d'évaluer les conséquences pour l'établissement d'une éventuelle nouvelle « vague » de dévolution de monuments historiques aux collectivités territoriales.

Selon l'usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, le 19 octobre 2010, à une audition pour suite à donner mettant en présence les magistrats chargés de l'enquête, ainsi que les représentants du CMN et de ses autorités de tutelle.

Y étaient par ailleurs conviés nos collègues membres de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, et en particulier les membres du groupe de travail que cette commission avait constitué, quelques mois plus tôt, sur le Centre des monuments nationaux.

Le présent rapport d'information retrace l'analyse et les recommandations que votre rapporteur spécial entend formuler sur le fondement de ses propres travaux, des observations de la Cour des comptes et des échanges tenus au cours de l'audition du 19 octobre 2010.

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Elaborer et signer le contrat de performances du CMN avant le dépôt de la loi de finances pour 2012.

2. Actualiser les textes qui fondent l'intervention du CMN et établir une définition claire des monuments dont il a la charge.

3. Associer le CMN aux réflexions en cours sur la reconfiguration de la politique patrimoniale, et notamment sur la création de la Maison de l'Histoire de France et l'avenir des châteaux-musées.

4. Clarifier le positionnement du CMN dans le cadre de la nouvelle politique immobilière de l'Etat, tirer les conséquences de la suppression du régime de remise en dotation et adapter les contours de cette politique aux spécificités des missions d'un opérateur intégré.

5. Stabiliser les contours du parc monumental dévolu au CMN et consacrer juridiquement sa vocation péréquatrice entre monuments rentables et déficitaires.

6. Maintenir la possibilité d'une dévolution de certains monuments aux collectivités territoriales, assortie des garanties nécessaires à la sauvegarde du patrimoine, à la stabilité des objectifs assignés au CMN et à la préservation de son équilibre financier.

7. Sortir le plus rapidement possible du dispositif des « conventions de mandat » et hâter la mobilisation des DRAC pour que le CMN dispose de l'ensemble des éléments lui permettant d'exercer pleinement ses fonctions de maître d'ouvrage et d'opérer avec fiabilité le traitement comptable des opérations.

8. Sous réserve qu'il s'engage à mieux mobiliser les leviers managériaux dont il dispose et de lui assigner des objectifs précis en la matière, déléguer au CMN les actes de gestion à l'égard des personnels titulaires qui lui sont affectés et lui transférer la masse salariale correspondante.

9. Assigner au CMN un objectif de ressources propres et dynamiser ces ressources en augmentant la fréquentation des sites, en accroissant les ressources domaniales et en mobilisant davantage le mécénat.

10. Maîtriser les coûts de fonctionnement grâce à la mise en oeuvre d'instruments de pilotage et d'analyse de l'efficience des manifestations et actions culturelles entreprises.

11. Formaliser dans le contrat de performances une programmation des travaux et un calendrier de consommation des ressources d'investissement.

I. UN OPÉRATEUR AU PASSÉ « TOURMENTÉ »

La situation actuelle du CMN est celle d'un opérateur composite, dénué de contrats de performances et demeurant trop souvent en marge de réformes susceptibles d'avoir un impact important sur son action. Cet état des lieux ne saurait toutefois être analysé qu'au regard du passé récent de l'opérateur, marqué par les « embardées » de la politique du patrimoine.

A. LE CMN, VICTIME DES ERREMENTS DE LA POLITIQUE DU PATRIMOINE

1. Le transfert de la maîtrise d'ouvrage : un archétype de réforme mal conduite

Il faut, depuis le début des années 2000, rendre justice au CMN d'avoir eu à accomplir ses missions dans un contexte particulièrement « tourmenté », marqué par la crise du financement de la politique du patrimoine et le transfert, dans des conditions éminemment critiquables, de la maîtrise d'ouvrage sur les monuments dont il avait la charge.

Aux termes du plan national pour le patrimoine de septembre 2003, le CMN devait prendre en charge la maîtrise d'ouvrage sur les monuments qui lui étaient dévolus. L'objectif de cette intégration était double : elle permettait au CMN de mieux maîtriser ses crédits d'investissement1(*) et de mieux concilier les exigences de présentation des monuments au public et de conservation des sites. Selon le président de la Troisième chambre de la Cour des comptes, cette réforme, qui « aurait pu faire figure de modèle du genre »2(*), a néanmoins connu une « embardée » en 2006, sur fond de crise du financement de la politique du patrimoine.

Cette crise, qui résultait de l'assèchement des crédits du patrimoine monumental et de la multiplication des désordres constatés sur les édifices protégés, a conduit le Gouvernement à arbitrer en faveur de l'affectation pérenne d'une ressource fiscale au patrimoine monumental. 70 millions d'euros de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont alors été affectés au CMN par la loi de finances pour 20073(*), l'opérateur recevant en contrepartie la maîtrise d'ouvrage, non seulement sur ses propres monuments, mais aussi sur l'ensemble des monuments historiques de l'Etat.

Cet arbitrage, au cours duquel le ministère de la culture et de la communication n'a manifestement pas réussi à imposer ses vues face au cabinet du Premier ministre et au ministère chargé du budget4(*), constitue l'archétype d'une mauvaise réforme pour au moins deux raisons :

1) il a consisté à calibrer les missions du CMN sur ses modalités de financement, et non l'inverse. En cela, le CMN a joué son rôle historique de simple « caisse » par laquelle transitait le financement de la politique du patrimoine (cf. infra) ;

2) ces compétences ont été confiées au CMN alors même qu'il était dans l'incapacité matérielle de les exercer à court terme, cette incapacité donnant lieu à des montages juridiques et financiers complexes et inefficaces et aboutissant à compliquer encore le paysage « encombré » de la maîtrise d'ouvrage culturelle.

Ces conséquences fâcheuses avaient, au demeurant, été soulignées par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 : « Cette réforme va donc créer un maître d'ouvrage supplémentaire. Il apparaît que le CMN et le SNT5(*) vont exercer des missions relativement proches, tout comme les DRAC. Le nombre d'acteurs ayant les mêmes fonctions va croître sans qu'une réforme globale du système de maîtrise d'ouvrage ne soit mise en oeuvre. (...) Votre rapporteur général estime que le présent article va renforcer les superpositions de structures administratives quasiment identiques, et pourrait de ce fait accroître les risques de concurrence entre elles et de dysfonctionnements »6(*).

L'année 2008 connaît un nouveau revirement : l'affectation de taxe est supprimée au profit d'une subvention budgétaire, et la mission de maîtrise d'ouvrage du CMN est finalement limitée aux seuls monuments nationaux. Bien que ce choix puisse apparaître comme un retour au schéma initial, les circonstances avaient, entretemps, considérablement changé : la réforme du CMN était désormais conditionnée par celle des DRAC et par la restructuration de l'Établissement de maîtrise d'ouvrage culturelle (EMOC) et du Service national des travaux (SNT) dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Ainsi, selon le président de la Troisième chambre, « le transfert au CMN de la maîtrise d'ouvrage ne sera finalement effectif qu'en 2010, après une période transitoire aussi longue que complexe et au prix de 23 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires ».

2. Des montages financiers critiquables, une efficacité douteuse

Le transfert - même provisoire - au CMN de la maîtrise d'ouvrage sur l'ensemble des monuments historiques de l'Etat a eu des conséquences regrettables dont les effets se font encore sentir aujourd'hui.

Le CMN n'étant pas en mesure de s'acquitter de ses nouvelles missions, il a immédiatement rétrocédé la maîtrise d'ouvrage aux DRAC, via quatre « conventions de mandat » et seize avenants, dont certains ont vocation à s'appliquer jusqu'en 2012. La Cour des comptes observe que, par ces conventions, le CMN « déléguait sans réserve » ses attributions de mandant et « ne disposait pas des moyens de déterminer lui-même » la programmation et le budget des opérations, éléments qui apparaissent peu compatibles avec les dispositions de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique7(*).

Avec ses compétences, le centre a également restitué à l'Etat les ressources fiscales nécessaires à leur exercice, par la voie d'un fonds de concours8(*). Cette « tuyauterie » complexe a rendu la mise en oeuvre des crédits « parfaitement opaque » selon la Cour des comptes, et a surtout conduit à leur importante sous-consommation et à l'abondement de la trésorerie du CMN de 28,7 millions d'euros9(*).

Le CMN pâtit encore, en 2011, des conséquences d'un tel montage puisqu'il semble éprouver les plus grandes difficultés à récupérer les dossiers documentaires et les études préalables détenus par les DRAC, autant d'éléments pourtant indispensables à l'exercice de sa fonction de maître d'ouvrage et au traitement comptable des opérations. Dans la mesure où il s'agit de solder une gestion passablement brouillonne, votre rapporteur spécial estime que le ministère de la culture pourrait hâter, en la matière, la mobilisation de ses services déconcentrés...

3. Un « reversement furtif »

Au total, sur les 140 millions d'euros de recettes fiscales affectées au CMN, seuls 15 millions d'euros auront été effectivement utilisés par l'opérateur pour le financement de ses nouvelles compétences, le reliquat (125 millions d'euros) ayant été mobilisé pour financer des opérations déjà engagées par l'Etat sur ses propres monuments.

Selon le président de la Troisième chambre de la Cour des comptes, ce reversement « furtif » suscite « les plus expresses réserves de la Cour. L'écart entre la destination de la taxe votée par le législateur et sa destination réelle, le rôle transparent joué par le CMN dans l'opération de reversement par voie de fonds de concours et l'ambigüité entretenue sur ce montage dans les documents budgétaires procèdent d'une interprétation extensive de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui paraît peu conforme à l'esprit du texte ».

En effet, selon l'analyse de la Cour des comptes, le montage prévu par la LFI pour 2007 entrait en contradiction :

1) avec l'article 2 de la LOLF, qui prévoit que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui ». Or 125 des 140 millions d'euros n'ont pas réellement servi à financer les missions propres du CMN, ce dernier n'ayant servi que de caisse ou d'opérateur totalement transparent. En témoignent le transit très bref des fonds dans les comptes de l'établissement et le traitement comptable de cette opération en compte de tiers ;

2) avec l'article 17 de la LOLF, qui dispose que les fonds de concours ont un caractère « non fiscal ». De fait, compte tenu de la transparence du rôle joué par le CMN dans l'opération, les 125 millions d'euros immédiatement reversés par fonds de concours n'ont par réellement perdu leur caractère fiscal10(*).

B. UNE TUTELLE ÉVANESCENTE, UN OPÉRATEUR MARGINALISÉ

Plusieurs éléments de l'enquête de la Cour conduisent à douter de l'effectivité, ou au moins de l'efficacité, de la tutelle exercée par le ministère de la culture et de la communication sur le centre, ainsi que de sa capacité à faire prévaloir ses orientations ou mettre entendre sa voix dans certains débats cruciaux pour cet opérateur.

1. Un opérateur composite et dénué de contrat de performances

Ces doutes naissent d'abord du constat que le CMN a, au cours des dernières années, pâti d'arbitrages perdus par son ministère de tutelle. C'est ainsi contre la volonté du ministère de la culture que semblent avoir été décidées l'extension des missions de maîtrise d'ouvrage du CMN au-delà des monuments qui lui étaient remis en dotation (2006, cf. supra), ainsi que la relance de la dévolution des monuments aux collectivités territoriales prévue par le projet de loi de finances pour 2010.

L'« évanescence » de la tutelle se manifeste ensuite par l'absence persistante de stratégie claire, étayée et formalisée par un contrat de performances, assignée à un opérateur qui emploie pourtant plus de 1 200 agents et mobilise un budget annuel de fonctionnement de plus de 80 millions d'euros.

Selon la Cour des comptes, le CMN est aujourd'hui un établissement composite au sein duquel « l'intégration (...) de nouvelles fonctions s'est faite par sédimentation. Outre ses activités propres, le CMN continue ainsi à exercer des missions pour le compte du ministère de la culture voire celui du budget : il en va ainsi de l'agence photographique ou de la fonction de "caisse", dont le montage budgétaire retenu en 2006 (...) montre qu'elle n'a jamais été totalement abandonnée ».

Or l'absence de contrat de performances n'est pas seulement imputable à l'extrême instabilité du contexte dans lequel l'établissement a dû s'acquitter de ses missions au cours des années récentes. Selon M. Pierre Hanotaux, directeur de cabinet du ministre de la culture et de la communication, « la tutelle a longtemps eu du mal à se positionner par rapport au CMN. On a souvent perçu le CMN comme une sorte de caisse où l'on plaçait des monuments ouverts sans lui fixer d'actions précises ni perspectives de développement ».

De surcroît, certains propos tenus au nom du ministère de la culture au cours de l'audition du 19 octobre 2010 conduisent à s'interroger sur le caractère plus ou moins « harmonieux » des relations entre le CMN et le ministère. Selon M. Hanotaux, pour conclure un contrat de performances, « il faut être deux ! On a parfois du mal à le mettre en place car un contrat de performances n'est pas un contrat d'objectifs et de moyens. Nous fixons un certain nombre d'objectifs ou de critères aux établissements mais sans en garantir les moyens. Or, les établissements ne sont pas toujours désireux de se fixer des objectifs contraignants sans qu'on leur assure la pérennité financière de leur établissement ».

Quoi qu'il en soit, des engagements ont été pris devant votre commission des finances pour formaliser rapidement la stratégie de l'opérateur et hâter la conclusion du contrat de performances. Selon Mme Isabelle Lemesle, présidente du CMN, « les missions de l'établissement sont claires. C'est un opérateur intégré : nous conservons, restaurons, ouvrons à la visite, faisons du développement économique, de l'"aménagement du territoire" en développant tous les partenariats au bénéfice des visiteurs ». Dans ces conditions, « le contrat de performances est devenu une urgence ». De même, le directeur de cabinet du ministre de la culture a affirmé avoir « entendu les remarques sur la priorité du contrat de performances ».

Votre rapporteur spécial estime donc que les conditions sont réunies pour que ce document soit opérationnel dans le courant de l'année 2011, et en tout état de cause avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2012, de sorte que le Parlement examine désormais les dotations allouées à l'opérateur à la lumière de ses objectifs et indicateurs de performances.

2. Le CMN en marge d'importantes réformes

La définition d'une stratégie pour le CMN ne saurait se dispenser d'une réflexion sur la place de cet opérateur dans son environnement institutionnel et juridique. Cette place apparaît aujourd'hui largement « périphérique », le centre semblant insuffisamment associé à la conduite de réformes pourtant susceptibles d'avoir un impact significatif sur son action.

On peut en particulier douter de l'intégration pleine et entière du CMN dans la politique des patrimoines ou dans la stratégie immobilière de l'Etat. Selon M. Jean Picq, « entre la conception de la réforme du CMN en 2003 et sa mise en oeuvre, huit années se sont écoulées au cours desquelles la gestion du patrimoine public a connu d'importantes évolutions. D'une part, la transformation de lieux culturels en établissements publics, initiée par le ministère de la culture dans les musées, a été étendue à plusieurs monuments. Le projet de Maison de l'histoire de France en donne le témoignage le plus récent. D'autre part, l'Etat a engagé une réforme en profondeur de sa politique immobilière, qui repose désormais sur la séparation entre propriétaire, incarné par France Domaine, et administration occupante. Ces mouvements viennent "percuter" les deux maximes d'action du CMN, la gestion en réseau de monuments et l'exercice de fonctions de quasi-propriétaire à leur égard. Peut-il y avoir deux réseaux de monuments ? Est-il concevable que des monuments historiques soient traités comme des cités administratives ? Sur ces deux points, des arbitrages politiques seront nécessaires ».

Sur ce second aspect, la présidente du CMN a souligné à quel point les nouvelles orientations de la politique immobilière de l'Etat, et notamment la suppression du régime de la remise en dotation11(*), pouvaient s'avérer problématiques pour l'établissement : « le décret de 2008, en supprimant le régime d'affectation et de remise en dotation, nous entraîne dans un dispositif qui n'est pas forcément totalement adapté à notre mission.

« En effet, le ministre de la culture est exclu du processus par lequel l'Etat propriétaire nous confie la gestion des monuments. Est-ce vraiment ce que l'on veut faire ? Il faut répondre à cette question !

« Faisons-nous partie ou non des cas de dérogation prévus par l'article 5 du décret "France domaine" ? Je crois que nous poursuivons les mêmes objectifs de modernisation du patrimoine immobilier de l'Etat mais nous ne sommes pas une "administration occupante" au sens de ces dispositions. Nous faisons un autre métier : nous conservons et ouvrons à la visite des monuments historiques. »

L'audition du 19 octobre 2010 a permis d'apporter des garanties de principe sur le positionnement du CMN au sein de la nouvelle politique immobilière de l'Etat. Selon M. Vincent Mazauric, directeur adjoint à la direction générale des finances publiques (DGFiP), « il convient naturellement que ce cadre soit adapté, pour atteindre ses buts, à des cas particuliers comme le CMN, dont la présidente disait craindre d'être entraînée dans un dispositif inadapté. Il ne convient pas d'en arriver là et la DGFIP a bien pour objectif, dans le cadre général auquel il n'y a pas lieu de déroger, de trouver, convention par convention, comme pour tout autre immeuble de l'Etat, avec ce qu'il faut de cadrage, des approches adaptées à la spécificité des immeubles et des missions du CMN.

« La DGFiP n'a pas de doute sur le fait qu'il appartienne au CMN, sous le contrôle de son conseil d'administration et de ses tutelles, de gérer dans les meilleures conditions possibles les monuments historiques qui lui sont confiés. Nous n'avons pas encore passé de telles conventions pour la centaine de monuments dont le CMN a la charge. J'ai toutefois bien retenu le message de Mme Lemesle qui demandait de ne pas exclure la tutelle de la culture. C'est sans ambigüité pour nous ».

Il convient donc à présent de donner un contenu concret à cet engagement de traitement « adapté », le cas échéant monument par monument, et en lien avec les travaux d'élaboration du contrat de performances.

II. UN PARC MONUMENTAL AUX CONTOURS FLUCTUANTS

Aux « embardées » sur le financement de la politique du patrimoine, se sont ajoutées les fluctuations du parc monumental dévolu au CMN. Ce parc se caractérise aujourd'hui par une grande diversité de monuments et par une péréquation de fait entre les sites rentables et les sites déficitaires. La stabilisation de ses contours apparaît comme un préalable à la définition d'une stratégie et d'un modèle de financement pérennes.

A. UNE IDENTITÉ PROPRE, MAIS UN PÉRIMÈTRE INSTABLE

1. Un parc marqué par la diversité, une péréquation de fait

Le parc dévolu au CMN, qui fait l'objet d'une description détaillée dans l'enquête reproduite en annexe, se caractérise par une forte hétérogénéité en termes de taille, de fréquentation et de recettes procurées par les sites. Ainsi, sur les 98 monuments gérés, 4 représentent 50 % de la fréquentation et 48,2 % des recettes en 2009. Il s'agit de l'Arc de triomphe, du Mont-Saint-Michel, de la Sainte-Chapelle et du Panthéon. Par ailleurs, seuls 20 monuments dégagent un résultat positif, dont 6 apportent une contribution nette de 154 % au résultat global du CMN en coûts directs.

Cette hétérogénéité s'accommode pourtant d'une identité propre, fondée sur la représentativité de la diversité et de la richesse du patrimoine français de toutes les époques, ainsi que sur une péréquation entre un faible nombre de « grands » monuments rentables et une large majorité de sites déficitaires. Selon Mme Isabelle Lemesle, présidente du CMN, « cette notion de péréquation est importante car elle fonde notre mission de service public culturel. Nous faisons de la solidarité nationale à notre manière, en ouvrant à la visite un très grand nombre de monuments intéressants mais peu visités car géographiquement isolés, grâce aux six plus grands monuments de notre réseau ».

2. Un périmètre sans cesse remis en cause

Cette « identité » du parc du CMN n'a pas empêché ses contours de fluctuer fortement au cours des dernières années, sous l'effet de plusieurs facteurs :

1) plusieurs monuments ont été érigés en établissements publics autonomes ou transférés à d'autres opérateurs. Il en est allé ainsi, entre autres, du domaine des Tuileries, du château de Chambord, du palais de Chaillot ;

2) à l'inverse, 6 nouveaux monuments ont été remis en dotation entre 1996 et 2006, puis 5 en 2007 et 2008 ;

3) enfin, l'article 97 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné lieu au transfert aux collectivités territoriales de 12 monuments, dont le Haut-Koenigsbourg ou les abbayes de Jumièges et de Silvacane.

B. CLARIFIER ET STABILISER LES CONTOURS DU PARC

Le parc dévolu au CMN souffre aujourd'hui de deux faiblesses : l'obsolescence des textes sur lesquels cette dévolution se fonde fragilise l'action de l'opérateur et le caractère fluctuant des contours du parc fait obstacle à la définition d'une stratégie et d'un modèle de financement pérennes.

1. Un cadre juridique largement caduc

Une première lacune réside dans l'obsolescence des textes sur lesquels repose la dévolution des monuments au CMN. La Cour des comptes relève ainsi que les « monuments nationaux » stricto sensu font l'objet d'une définition juridique tautologique, aux termes de laquelle lesdits monuments sont ceux dont l'établissement est propriétaire (6 monuments) ou qui lui sont remis en dotation (74 monuments), et ce alors même que le régime de la remise en dotation a été supprimé dans le cadre de la nouvelle politique immobilière de l'Etat (cf. supra).

Par ailleurs, le CMN administre plus de cent monuments (dont 86 cathédrales) en application d'une convention de gestion du 10 avril 1998, qui n'a jamais été actualisée. L'enquête de la Cour relève notamment que cette convention particulièrement datée fragilise la délivrance des autorisations d'occupation des sites et les modalités de partage des redevances qui sont perçues en contrepartie.

L'actualisation des textes fondant l'intervention du CMN doit donc intervenir sans tarder.

2. Les risques associés à un périmètre fluctuant

Les récents débats sur une nouvelle vague de dévolution des monuments historiques aux collectivités territoriales ont mis en évidence les enjeux financiers et de politique culturelle qui s'attachaient à la définition des contours du parc de monuments dévolus au CMN.

L'article 116 de la loi de finances pour 2010 prévoyait en effet de relancer les transferts de monuments aux collectivités territoriales. Contrairement à la première vague, ces transferts auraient pu s'opérer sans limitation de durée, le seul « garde-fou » résidant dans la possibilité, pour le ministre chargé des monuments historiques, de ne désigner aucun bénéficiaire au vu de l'importance qui s'attachait au maintien du bien concerné dans le patrimoine de l'Etat, de l'intérêt des finances publiques, des conséquences statutaires du transfert pour les personnels concernés ou de l'insuffisance des garanties apportées par le bénéficiaire en termes de conservation du monument, de son histoire ou de son intérêt architectural et patrimonial.

Votre rapporteur spécial s'était déclaré favorable au principe de cette nouvelle dévolution, laquelle a néanmoins été censurée par le Conseil constitutionnel pour des raisons procédurales12(*). L'enquête de la Cour des comptes et les débats tenus le 19 octobre 2010 le conduisent à préciser cette position. Si la décentralisation du patrimoine demeure un objectif à poursuivre, au motif que la société toute entière - et non seulement l'Etat - est responsable de cet héritage, ses modalités de mise en oeuvre ne doivent pas conduire à « précariser » les conditions dans lesquelles le CMN s'acquitte de ses missions.

De fait, et comme le rappelle le président de la Troisième chambre, les fluctuations affectant le parc monumental « montrent (...) combien l'établissement est exposé au risque permanent de voir son périmètre d'intervention et, avec lui, son équilibre financier, remis en cause. Le CMN est ainsi dans une situation paradoxale : comptant dans son giron les lieux les plus emblématiques et les plus touristiques du pays, il est un établissement solide mais l'instabilité chronique de son parc le rend vulnérable. Il est en quelque sorte un "colosse aux pieds d'argile" ». La présidente du CMN confirme cette analyse en affirmant que « même si nous avons une grande capacité d'adaptation, travailler à périmètre inconstant est très compliqué ».

Au total, votre rapporteur spécial estime nécessaire de sauvegarder et de consacrer dans les textes le mécanisme de péréquation sur lequel est actuellement fondée la gestion du parc du CMN. Cette recommandation répond à une exigence de principe, en ce qu'elle garantit la sauvegarde d'éléments de notre patrimoine qui, pour être moins « visibles », n'en sont pas mois précieux que les « joyaux » les plus fréquentés.

Elle obéit également à des considérations de bonne gestion. Dans un contexte de raréfaction des ressources publiques, l'ensemble des opérateurs de l'Etat ont en effet vocation à développer leurs ressources propres. Un recentrage du CMN sur les monuments rentables semble néanmoins difficilement envisageable, ni l'Etat ni les collectivités territoriales n'ayant vocation à servir de « structure de défaisance » pour « récupérer » les monuments déficitaires. A l'opposé, un recentrage sur les sites les moins rentables exigerait de compenser les pertes du CMN par des transferts budgétaires supplémentaires, ce que l'Etat ne peut guère se permettre. Le modèle actuel apparaît donc comme le plus équilibré.

La contrepartie d'un tel arbitrage doit être la stabilisation du parc, afin que le CMN puisse anticiper raisonnablement l'évolution de ses ressources et planifier ses investissements sur le long terme. Dans ce contexte, la proposition de loi13(*) déposée par notre collègue Françoise Férat apporte un premier élément de réponse et de compromis, en inscrivant la vocation péréquatrice du CMN dans le code du patrimoine et en ouvrant une procédure encadrée de dévolution du patrimoine monumental aux collectivités territoriales.

III. OPTIMISER L'ORGANISATION ET LA GESTION DU CMN

Le dernier volet de l'enquête confiée à la Cour des comptes intéressait l'organisation et la gestion récente de l'opérateur. Plusieurs marges de progression ont été identifiées, intéressant notamment la gestion des ressources humaines et la maîtrise des dépenses courantes.

A. UNE ORGANISATION À PARACHEVER

1. Réussir la mise en oeuvre de la maîtrise d'ouvrage intégrée

La Cour des comptes estime, par la voix du président de sa Troisième chambre, que « l'attribution au CMN de nouvelles compétences de maîtrise d'ouvrage est une chose, sa capacité à les mettre en oeuvre en est une autre. La présidente n'a pas manqué de souligner que c'était pour son établissement un grand défi ».

A ce stade, votre rapporteur spécial ne peut que prendre acte de la détermination des représentants du CMN et de ses tutelles à réussir enfin la laborieuse transition vers la maîtrise d'ouvrage intégrée, à programmer et à réaliser les travaux.

2. Mettre en pratique la nouvelle articulation entre le siège et les monuments

Des interrogations persistent également sur l'opportunité de la « recentralisation » récemment opérée de l'organisation de l'établissement, que seule l'expérience pourra dissiper. Comme l'a rappelé M. Jean Picq, « entre 2003 et 2008, une organisation moins centralisée du CMN avait été expérimentée. Elle visait un double objectif : d'une part, rapprocher les fonctions supports et les compétences métiers des monuments afin de professionnaliser la gestion et d'intégrer les compétences de maîtrise d'ouvrage localement, conformément à la logique de transferts des effectifs des directions régionales de l'action culturelle (DRAC) vers le CMN.

« Ce schéma d'organisation déconcentrée a finalement été abandonné et une réorganisation a été réalisée en 2008, centrée sur les directions métiers du siège. Fondée sur l'identification d'une direction par activité - animation culturelle, développement économique, maîtrise d'ouvrage - cette organisation permet d'organiser au sein de l'établissement les arbitrages entre des considérations potentiellement contradictoires. C'est à ce titre une réponse adaptée à la conciliation entre missions anciennes et nouvelles du CMN.

« En revanche, cette réorganisation laisse largement ouverte la question de l'articulation entre le siège et les monuments à laquelle la précédente organisation tentait de répondre. A cet égard, l'établissement entend s'appuyer sur deux outils : des schémas directeurs de monument, définissant pour chaque site des objectifs et un cadre de gestion ; des réseaux de référents locaux dans différents domaines d'activités, notamment le développement économique et la maîtrise d'ouvrage.

« Or, le retard pris dans la conclusion des schémas directeur de sites souligne à nos yeux les limites d'un processus fondé sur l'articulation entre neuf directions du siège et une quarantaine d'administrateurs. Quant au dispositif de référents locaux, il doit encore prouver son efficacité, notamment pour la conduite de chantier. La pertinence de cette organisation devra être réexaminée une fois la phase d'intégration de la compétence nouvelle passée. Nous pensons donc que cette organisation appelle la vigilance ».

Mme Isabelle Lemesle, présidente du CMN, a reconnu que le calendrier initialement retenu pour les schémas directeurs « était sans doute trop ambitieux ». Elle a néanmoins indiqué à votre commission des finances que ces schémas seraient autant de déclinaisons du contrat de performances et auraient « pour objet passer en revue l'ensemble des missions de notre maison et, pour chaque monument, à cinq ans, de fixer des objectifs précis ».

B. LES LEVIERS D'OPTIMISATION DE LA GESTION DU CMN

1. Une gestion des ressources humaines entravée

Plusieurs entraves à une gestion optimale des ressources humaines ont été identifiées par l'enquête.

Le CMN, comme d'autres opérateurs14(*) du ministère, pâtit tout d'abord du partage de ses effectifs entre agents du ministère affectés (37 % de l'effectif) et contractuels directement recrutés par l'établissement (63 %). Pour les premiers, le CMN est privé des leviers de gestion des ressources humaines que sont la rémunération, l'avancement ou les sanctions disciplinaires.

Ensuite, des taux de vacances problématiques (53 % en 2009 pour les cinq monuments parisiens) sont constatés au sein de la filière « Accueil et surveillance », qui souffre d'un défaut d'attractivité lié à des conditions de travail difficiles et d'une forte dissémination territoriale. Le CMN compense ces vacances par le recrutement de vacataires occasionnels, mais cette précarisation de l'emploi suscite des mouvements sociaux dans certains monuments.

Enfin le recours à des vacataires résulte également d'une sous-utilisation des leviers managériaux existants, et notamment d'une mauvaise gestion des tableaux de service et des congés (congés ou RTT pris au moment des pics de fréquentation, infractions régulières à l'interdiction de prendre plus de 15 jours de congés consécutifs...).

Ce constat a été partiellement corroboré par les déclarations de la présidente du CMN devant votre commission des finances : « Puis-je manager des agents mis à ma disposition par le ministère ? Non car ces agents ne sont pas réellement soumis à mon autorité. Je n'ai pas le pouvoir de choisir leur affectation, je n'ai pas le pouvoir de choisir les agents qui viennent travailler au CMN. Je n'exerce pas sur eux de pouvoir disciplinaire. Je pars donc du principe qu'on ne peut les manager comme ils devraient l'être, mais c'est propre à un système et non à l'institution, ni au traitement exercé par la tutelle. Une mission de réflexion sur ce sujet a été diligentée par le ministre. Il faut évidemment avoir autorité sur un personnel pour le manager ; c'est ce que nous appelons de nos voeux ».

Quant aux tensions sociales constatées dans l'établissement, elles sont mises sur le compte des réformes en cours et du contexte institutionnel très mouvant qu'a connu le CMN, ainsi que de la renégociation en cours du statut des contractuels, dans le prolongement de la nouvelle « grille » octroyée aux agents contractuels du ministère.

En tout état de cause, et sous réserve qu'il s'engage à mieux mobiliser les leviers dont il dispose, votre rapporteur spécial estime que le CMN devrait pouvoir bénéficier d'une délégation des actes de gestion à l'égard des personnels titulaires qui lui sont affectés et du transfert concomitant de la masse salariale correspondante.

2. Des excédents à résorber, des dépenses courantes à maîtriser

Le CMN présente un résultat d'exploitation en forte hausse, soit 8,4 millions d'euros en 2009. Cette hausse est essentiellement imputable à l'augmentation des subventions de fonctionnement, qui ont quadruplé pour passer de 8 % à 23 % des produits de l'établissement15(*). Ces subventions ont accompagné le transfert de la maîtrise d'ouvrage et sont venues compenser les pertes de ressources liées au transfert de monuments bénéficiaires ou à la politique d'accès gratuit aux monuments.

Par ailleurs, la Cour des comptes, tout en reconnaissant la progression dynamique des ressources propres sur la même période, identifie plusieurs marges d'amélioration et recommande d'augmenter la fréquentation grâce à l'aménagement ou à la rénovation de la muséographie des sites, d'accroître les ressources domaniales (lieux de restauration, lieux de tournage, de séminaires, comptoirs de vente et activité éditoriale) et de mieux mobiliser le mécénat.

Enfin, nonobstant le redressement et l'assainissement des comptes opérés depuis 2002, certains postes de dépenses (dépenses de manifestations culturelles, prestations de conseil et de communication, frais de réception) connaissent aujourd'hui une progression dynamique, qui apparaît peu compatible avec l'assignation aux opérateurs de l'Etat d'objectifs ambitieux d'économies de fonctionnement et d'intervention. Une meilleure maîtrise des coûts de fonctionnement requiert, à tout le moins, la mise en oeuvre d'instruments de pilotage et d'analyse de l'efficience des manifestations et actions culturelles.

Au total, l'accumulation de résultats positifs permet au CMN de dégager une capacité d'autofinancement régulière. En effet, la succession de bons résultats, les ressources d'investissement allouées par l'Etat et l'incapacité dans laquelle le CMN a été de mettre en oeuvre sa compétence de maître d'ouvrage (et donc de dépenser) ont conduit au gonflement de la trésorerie et du fonds de roulement du CMN. Le fonds de roulement net global est passé de 26,4 millions d'euros en 2003 à 63,1 millions d'euros en 2009, et la trésorerie nette représente 8,6 mois de dépenses.

Une fois de plus, l'élaboration et la conclusion d'un contrat de performances apparaissent comme la condition préalable à l'assignation au CMN d'objectifs de ressources propres et d'autofinancement précis, et plus encore à l'élaboration d'un calendrier de consommation des ressources d'investissement dont il dispose. Faute de formalisation à court terme d'un tel calendrier, l'établissement aurait vocation à restituer l'abondante trésorerie qu'il a accumulée16(*).

TRAVAUX DE LA COMMISSION AUDITION POUR SUITE À DONNER

COMMISSION DES FINANCES

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Présidence de M. Jean Arthuis, président

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Mercredi 19 octobre 2010

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Ordre du jour

· Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le Centre des monuments nationaux (CMN) (ouverte aux membres de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, ainsi qu'à la presse)

M. Jean Arthuis, président - La séance est ouverte.

Mesdames et Messieurs, mes chers collègues, la commission des finances poursuit ses auditions consécutives aux enquêtes confiées à la Cour des comptes, en 2010, en application de l'article 58-2° de la LOLF. L'enquête qui nous occupe aujourd'hui concerne le Centre des monuments nationaux (CMN). Elle a été réalisée par les magistrats de la Troisième chambre et m'a été transmise par le Premier président Didier Migaud le 1er octobre 2010.

Nous devons l'initiative de ces travaux à notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture », qui nous expliquera dans un instant les raisons qui l'ont conduit à diligenter cette enquête.

Je salue la présence, parmi nous, de nos collègues membres de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, au premier rang desquels son président, Jacques Legendre, son rapporteur pour avis sur le patrimoine, Philippe Nachbar, qui a été retardé, ainsi que Françoise Férat, rapporteur du groupe de travail que la commission de la culture a constitué, en 2010, sur le CMN. Je leur souhaite la bienvenue et ne doute pas que de la confrontation de nos analyses résulteront des débats stimulants et enrichissants.

Nous recevons, pour la Cour des comptes, Jean Picq, président de la Troisième chambre, Maïa Wirgin et Thomas Lesueur, conseillers référendaires.

Le Centre des monuments nationaux est représenté par Isabelle Lemesle, sa présidente, et le ministère de la culture et de la communication par Pierre Hanotaux, directeur de cabinet du ministre, Guillaume Boudy, secrétaire général et Philippe Bélaval, directeur général des patrimoines.

Nous aurons également l'occasion d'aborder les problématiques budgétaire et comptable avec les représentants du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat que sont Vincent Berjot, adjoint au directeur du budget, et Vincent Mazauric, directeur adjoint chargé de la gestion publique à la Direction générale des finances publiques.

Je suggère que les représentants de la Cour des comptes et des administrations concernées concentrent leur propos liminaire sur leurs principales observations, afin de passer rapidement à une phase interactive de questions-réponses. Je rappelle également aux membres de la commission des finances que nous aurons, au terme de cette audition, à statuer sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Je vous remercie de votre attention et passe sans plus tarder la parole à M. Jacques Legendre, président de la commission de la culture.

M. Jacques Legendre, président de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication - La commission de la culture attache bien évidemment la plus grande importance aux questions de patrimoine. Nous considérons que le CMN est un acteur essentiel de la politique française du patrimoine.

Nous pensons qu'il est en effet utile qu'il puisse être examiné comme ceci vient d'être fait par la Cour des Comptes ; nous devons donc être extrêmement attentifs à la présentation des conclusions et aux débats que ces conclusions appellent, considérant que le meilleur fonctionnement du CMN est un élément et un garant d'une bonne politique française du patrimoine.

M. Jean Arthuis, président - La parole est à M. Yann Gaillard.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture » - Pourquoi ai-je demandé une enquête à la Cour des Comptes sur le CMN ? Je m'intéresse depuis longtemps au patrimoine. J'ai fait des rapports sur ce sujet et la Cour des Comptes a d'ailleurs cité certaines des positions que j'ai pu prendre comme ayant été des facteurs d'aggravation ou d'amélioration de la situation, ce qui est toujours intéressant.

En second lieu, je pense que la politique du patrimoine est la politique essentielle en matière culturelle, beaucoup plus que la politique de création qui ne dépend que des créateurs.

J'ai eu d'autre part le sentiment que le rôle du CMN était parfois difficile à préciser. On y reviendra au cours des débats.

M. Jean Arthuis, président - La parole est au président Picq.

M. Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des comptes - Monsieur le Président de la commission des finances, Monsieur le Président de la commission de la culture, Monsieur le Rapporteur général, Monsieur le rapporteur spécial, Madame la sénatrice, j'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui le rapport sur le Centre des monuments nationaux que la Cour des comptes a réalisé en application de l'article 58-2° de la LOLF. Il y a trois ans, nous étions ici pour vous présenter le rapport sur l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage culturelle (EMOC). Nous savons tout l'intérêt que le Sénat porte aux questions culturelles.

Avec un budget annuel de fonctionnement de 80 millions d'euros et plus de 1 200 agents, le CMN est l'un des plus importants établissements publics culturels de l'Etat. Il a profondément changé au cours de ces sept dernières années. Ses missions ont été étendues, certains monuments de son parc ont été transférés, d'autres ajoutés, son organisation a été revue et sa situation financière redressée.

Sous ces quatre aspects, qui correspondent aux quatre parties du rapport, la Cour a essayé de dresser le bilan des réformes entreprises et identifie les éléments qui, selon elle, en font un établissement promis à un bel avenir pour autant que certaines conditions soient remplies.

J'évoquerai successivement les missions, l'organisation, le périmètre du parc et la situation financière du CMN.

Les missions du CMN tout d'abord. En 2007, elles ont été étendues à la maîtrise d'ouvrage des travaux sur les monuments dont le CMN a la charge. Je ne reviens pas ici sur les atermoiements, retracés dans le rapport, qui ont conduit à ce que cette réforme, décidée en 2003, n'ait été mise en oeuvre qu'en 2010. Aujourd'hui, le CMN est ce qu'on a coutume d'appeler un opérateur « intégré ». Il cumule l'ensemble des fonctions de gestion d'un monument : ouverture au public, animation culturelle, exploitation commerciale et gestion patrimoniale, incluant l'entretien, la conservation et la valorisation des monuments.

Ce cumul de fonctions apparaît comme l'évolution logique d'un établissement créé il y a près d'un siècle, centré initialement sur l'encaissement de droits d'entrée puis progressivement chargé de fonctions auparavant exercées par d'autres en matière culturelle et domaniale.

Pour logique qu'elle soit, cette évolution n'en laisse pas moins plusieurs questions ouvertes.

La première est celle de la cohérence des missions de l'établissement. L'intégration au sein du CMN de nouvelles fonctions s'est faite par sédimentation. Outre ses activités propres, le CMN continue ainsi à exercer des missions pour le compte du ministère de la culture voire celui du budget : il en va ainsi de l'agence photographique ou de la fonction de « caisse », dont le montage budgétaire retenu en 2006 -sur lequel je reviendrai- montre qu'elle n'a jamais été totalement abandonnée.

Si le caractère composite de l'établissement n'est pas critiquable en soi, l'absence de réflexion d'ensemble sur la cohérence desdites missions l'est davantage car elle expose l'établissement à une remise en cause permanente. La réouverture du débat sur les synergies possibles entre le CMN et la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) en a donné une illustration.

La seconde question est celle de l'intégration du CMN dans la politique des patrimoines. Entre la conception de la réforme du CMN en 2003 et sa mise en oeuvre, huit années se sont écoulées au cours desquelles la gestion du patrimoine public a connu d'importantes évolutions. D'une part, la transformation de lieux culturels en établissements publics, initiée par le ministère de la culture dans les musées, a été étendue à plusieurs monuments. Le projet de Maison de l'histoire de France en donne le témoignage le plus récent. D'autre part, l'Etat a engagé une réforme en profondeur de sa politique immobilière, qui repose désormais sur la séparation entre propriétaire, incarné par France Domaine, et administration occupante.

Ces mouvements viennent « percuter » les deux maximes d'action du CMN, la gestion en réseau de monuments et l'exercice de fonctions de quasi-propriétaire à leur égard. Peut-il y avoir deux réseaux de monuments ? Est-il concevable que des monuments historiques soient traités comme des cités administratives ? Sur ces deux points, des arbitrages politiques seront nécessaires.

Ces deux questions mettent en évidence la grave lacune que constitue aujourd'hui l'absence de contrat de performance entre l'établissement et l'Etat alors que l'objectif d'un contrat est de lever l'incertitude, que ce soit sur les missions ou sur les objectifs qu'on lui assigne.

Or, les indications données lors de l'audition sur l'état d'avancement du contrat tant par l'établissement que par les ministères de tutelles ne nous ont pas montré que cet objectif sera immédiatement réalisé. Nous sommes donc convaincus qu'il est urgent de conclure la discussion notamment avec les perspectives budgétaires 2011-2013.

Second point : l'organisation. L'attribution au CMN de nouvelles compétences de maîtrise d'ouvrage est une chose, sa capacité à les mettre en oeuvre en est une autre. La présidente n'a pas manqué de souligner que c'était pour son établissement un grand défi. Il est trop tôt pour apprécier la mise en oeuvre de la réforme. La création d'une direction de la maîtrise d'ouvrage n'a été achevée qu'à l'été 2010. Il faudra vérifier sa capacité à élaborer une programmation et à réaliser les travaux. La portée des schémas directeurs de monuments, dont l'achèvement initialement prévu en 2009 a été reporté à fin 2010, devra également être vérifiée.

En revanche, les schémas d'organisation envisagés identifient un risque. Entre 2003 et 2008, une organisation moins centralisée du CMN avait été expérimentée. Elle visait un double objectif : d'une part, rapprocher les fonctions supports et les compétences métiers des monuments afin de professionnaliser la gestion et d'intégrer les compétences de maîtrise d'ouvrage localement, conformément à la logique de transferts des effectifs des directions régionales de l'action culturelle (DRAC) vers le CMN.

Ce schéma d'organisation déconcentrée a finalement été abandonné et une réorganisation a été réalisée en 2008, centrée sur les directions métiers du siège. Fondée sur l'identification d'une direction par activité -animation culturelle, développement économique, maîtrise d'ouvrage- cette organisation permet d'organiser au sein de l'établissement les arbitrages entre des considérations potentiellement contradictoires. C'est à ce titre une réponse adaptée à la conciliation entre missions anciennes et nouvelles du CMN.

En revanche, cette réorganisation laisse largement ouverte la question de l'articulation entre le siège et les monuments à laquelle la précédente organisation tentait de répondre. A cet égard, l'établissement entend s'appuyer sur deux outils : des schémas directeurs de monument, définissant pour chaque site des objectifs et un cadre de gestion ; des réseaux de référents locaux dans différents domaines d'activités, notamment le développement économique et la maîtrise d'ouvrage.

Or, le retard pris dans la conclusion des schémas directeur de sites souligne à nos yeux les limites d'un processus fondé sur l'articulation entre neuf directions du siège et une quarantaine d'administrateurs. Quant au dispositif de référents locaux, il doit encore prouver son efficacité, notamment pour la conduite de chantier. La pertinence de cette organisation devra être réexaminée une fois la phase d'intégration de la compétence nouvelle passée. Nous pensons donc que cette organisation appelle la vigilance.

Je crois utile de revenir en troisième lieu sur le périmètre du parc du CMN. C'est l'élément qui conditionne le plus l'avenir de l'établissement. Le périmètre des monuments nationaux demeure en effet susceptible d'importantes variations.

Dans ce domaine, nous faisons un constat et nous formulons une recommandation. Le constat, c'est celui d'une « identité » du parc, fondé de facto sur la diversité des monuments et la péréquation financière. Mais ce périmètre identitaire n'est consacré ni juridiquement, ni dans aucun document stratégique. Or, ce périmètre a connu d'importantes variations au cours de la période, sous l'effet conjugué de la loi du 31 août 2004 et la création de plusieurs établissements publics culturels comme le château de Fontainebleau, ou celui de Chambord.

Au total, ce sont près de seize monuments nationaux, tels le Haut-Koenigsbourg, l'abbaye de Silvacane ou les Tuileries qui ont été transférés à des collectivités locales ou des opérateurs culturels.

Pour importants qu'ils soient, ces mouvements n'ont entamé ni la diversité, ni l'économie du parc du CMN. Celui-ci est aujourd'hui en charge d'une centaine de monuments : 80 « monuments nationaux » et une vingtaine de monuments divers, tant par leur nature -châteaux, grottes, édifices religieux- que par leur localisation. Mais surtout, les dix plus gros -Arc de triomphe, Mont-Saint-Michel, Sainte-Chapelle, Panthéon- regroupent trois quart des recettes, soit 45 millions d'euros sur 60 millions d'euros. Au total, seulement 20 monuments sont bénéficiaires, les 78 autres étant déficitaires.

Ces mouvements montrent néanmoins combien l'établissement est exposé au risque permanent de voir son périmètre d'intervention et, avec lui, son équilibre financier, remis en cause.

Le CMN est ainsi dans une situation paradoxale : comptant dans son giron les lieux les plus emblématiques et les plus touristiques du pays, il est un établissement solide mais l'instabilité chronique de son parc le rend vulnérable. Il est en quelque sorte un « colosse aux pieds d'argile ».

Un tel constat ne peut qu'inciter la Cour à rejoindre les recommandations de la commission de la culture et de Mme la Sénatrice Férat sur les précautions dont devrait être entouré tout nouveau transfert de monuments vers les collectivités territoriales, notamment l'encadrement du calendrier des transferts et l'autorisation préalable du ministère.

Nous en ajoutons néanmoins une autre : celle de faire aboutir la réflexion sur la cohérence d'ensemble du parc de l'établissement et son modèle de financement. Il n'appartient pas à la Cour de dire si ce parc doit être resserré sur les monuments les plus emblématiques et les plus rentables, sur les monuments les plus méconnus et les plus déficitaires ou, comme c'est le cas aujourd'hui, sur un panel de « grands » et de « petits » monuments qui en assurent l'équilibre mais ce choix doit être clairement à l'esprit des responsables politiques et du Parlement.

J'aborde enfin la question de l'équilibre financier du CMN. Le CMN assure à l'heure actuelle entre ses monuments une redistribution des moyens de fonctionnement, les monuments rentables finançant les monuments déficitaires. Ses investissements sont principalement financés par une subvention de l'Etat.

Or, à chaque définition du parc correspond toutefois une autre structure de financement possible. Recentré sur un parc proche de celui proposé par la commission Rémond en 2003, le CMN dégagerait des résultats encore supérieurs et pourrait en conséquence se voir assigner d'ambitieux objectifs d'autofinancement de ses investissements.

A l'inverse, recentré sur les monuments les plus déficitaires, cet établissement ne disposerait plus de ressources propres importantes comme aujourd'hui et rejoindrait le giron des établissements majoritairement financés par le budget de l'Etat.

La perspective d'un nouveau débat sur les monuments à transférer serait l'occasion de stabiliser de manière pérenne le parc et le modèle de financement du CMN.

Sans attendre l'issue de ce débat, la Cour estime nécessaire que, dans le cadre du contrat de performance, deux aspects soient rapidement traités :

- l'assignation d'objectifs de ressources propres et d'autofinancement précis au CMN afin d'encadrer l'emploi des marges actuellement dégagées par l'activité de l'établissement -plusieurs millions d'euros de résultat positif chaque année depuis trois ans ;

- la détermination de l'objet précis et du calendrier de consommation des ressources d'investissement dont dispose actuellement l'établissement en sus des subventions d'investissement allouées par l'Etat. Le niveau atteint par le fonds de roulement est de 63 millions d'euros et la capacité annuelle d'autofinancement est de plus de 11 millions d'euros.

Par ailleurs, il paraît également nécessaire à la Cour que le CMN maîtrise mieux ses coûts de fonctionnement et se dote d'instruments de pilotage et d'analyse adaptés à ses missions, en particulier pour l'évaluation de l'efficience des manifestations et actions culturelles dont il a fait un des principaux axes de son développement ces dernières années.

Tel est le tableau, réaliste mais relativement confiant, que la Cour dresse du CMN, pour autant que les clarifications indispensables que je viens d'évoquer puissent être rapidement opérées.

Toutefois, le rapport de la Cour comporte également une analyse du passé qu'il nous a paru nécessaire de porter à la connaissance du Sénat, ce qui justifie la longueur de ce document. Elle permet de mieux comprendre la situation du CMN aujourd'hui et apporte une lumière crue sur la manière dont l'Etat a opéré, manière qui appelle de la part de la Cour de très sérieuses critiques.

Le Sénat a suivi de près dans le cadre des débats budgétaires les péripéties de la politique en faveur du patrimoine. Il se souvient de la situation critique qu'ont connus les crédits du patrimoine en 2002 : le budget de la culture présentait à l'époque une sous-consommation chronique des crédits d'investissement que l'injection de crédits liés à la tempête de 1999 avait encore aggravée, entraînant un niveau de report devenu incontrôlable.

Le Sénat a également en mémoire la crise de 2006 qui a fait l'objet d'analyses de MM. Nachbar et Kert, l'un et l'autre estimant que « le remède avait été pire que le mal ».

C'est la suite et les arcanes de cette histoire que nous retraçons dans la première et la troisième partie de ce rapport. Quels sont-ils ?

Il s'agit d'abord de l'histoire d'une réforme que votre commission avait appelée de ses voeux. Si ses effets ne peuvent encore en être mesurés, tous s'accordent aujourd'hui sur son intérêt pour l'établissement et ses monuments. En revanche, sa mise en oeuvre révèle des montages complexes et critiquables.

La réforme du CMN avait pourtant été engagée sur des bases solides. Intégrée dans un plan d'ensemble pour le patrimoine de l'Etat, elle aurait pu faire figure de modèle du genre.

Sur la base de la décision annoncée dans le cadre du plan national pour le patrimoine de septembre 2003, l'établissement était prêt, début 2006, à recevoir cette nouvelle compétence de maîtrise d'ouvrage et les moyens de l'exercer : un projet de loi étendant ses missions, un projet de décret modifiant son statut et deux rapports d'inspection précisant les modalités pratiques de transfert des personnels des DRAC au CMN.

Mais elle a alors connu ce que nous qualifions « d'embardée » : en raison de la crise de financement que traversait alors le patrimoine, le Gouvernement décidait de débloquer à court terme des crédits budgétaires -un dégel de 24 millions d'euros- et annonçait pour l'avenir un financement pérenne des travaux sur monuments historiques du ministère de la culture par le biais d'une taxe affectée. Ses missions furent en conséquence étendues non seulement à la maîtrise d'ouvrage sur ses monuments nationaux, mais à l'ensemble du parc monumental du ministère, notamment les cathédrales.

La taxe affectée fut finalement abandonnée dès 2007. Les crédits furent « rebudgétisés » et on revint au schéma de 2003, le CMN étant recentré sur la maîtrise d'ouvrage de ses seuls monuments.

Mais entre-temps, les conditions avaient changé : la réforme du CMN était désormais conditionnée par celle des DRAC et par la restructuration de l'EMOC et du Service national des travaux (SNT) dans le cadre de la RGPP.

Le transfert au CMN de la maîtrise d'ouvrage ne sera finalement effectif qu'en 2010, après une période transitoire aussi longue que complexe et au prix de 23 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires.

C'est dans ce contexte que deux montages budgétaires aussi baroques que sophistiqués ont été mis en place en 2006 et 2007.

Le premier dispositif -le plus connu puisqu'il a déjà été critiqué dans son principe par votre assemblée- a consisté pour le CMN à rétrocéder à l'Etat par voie de conventions de mandat, la compétence de maîtrise d'ouvrage qui lui avait été attribuée par la loi, dans l'attente d'être doté des moyens de l'exercer lui-même.

Les crédits correspondant ont été reversés par le CMN à l'Etat par la voie d'un fonds de concours créé à cet effet. Conçu pour ne durer qu'un an, ce dispositif transitoire produira ses effets au-delà de 2010.

Dans ce cadre, 79,3 millions d'euros de crédits ont été versés au CMN entre 2007 et 2009 et 50,6 millions d'euros reversés par le CMN à l'Etat, le reste ayant été conservé par l'établissement à mesure qu'il était doté de capacités de maîtrise d'ouvrage propres.

La critique de la Cour sur ce dispositif est triple : juridiquement fragile au regard de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique, il a également été difficile à suivre sur le plan financier et s'est révélé inefficace, puisque 28,7 millions d'euros seulement de crédits de paiement sur 79,3 millions d'euros ont été consommés pour la restauration des monuments nationaux entre 2007 et 2009, c'est-à-dire un montant proche du besoin de crédits estimé pour une année.

L'analyse par la Cour des pièces comptables du CMN et des pièces d'exécution de la loi de finances pour 2007 a fait apparaître un second dispositif, que nous qualifions à dessein de « furtif ».

Celui-ci a consisté à rattacher au programme « Patrimoines », par le biais d'un fonds de concours préexistant, l'essentiel de la taxe affectée au CMN pour financer non pas ses missions nouvelles mais des opérations engagées antérieurement sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat. Celles-ci étaient alors interrompues en raison d'une crise de trésorerie sans précédent que les 24 millions d'euros de dégel n'avait suffi à résorber.

125 des 140 millions d'euros affectés au CMN au titre des exercices 2006 et 2007 ont ainsi été reversés au budget général.

Plus encore que le précédent, ce dispositif suscite les plus expresses réserves de la Cour. L'écart entre la destination de la taxe votée par le législateur et sa destination réelle, le rôle transparent joué par le CMN dans l'opération de reversement par voie de fonds de concours et l'ambigüité entretenue sur ce montage dans les documents budgétaires procèdent d'une interprétation extensive de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui paraît peu conforme à l'esprit du texte.

Ce montage n'était pas de nature à garantir la bonne information du Parlement, qui n'a été avisé de l'emploi de la taxe qu'a posteriori, à la faveur d'une question parlementaire.

Nous ne savons, Monsieur le Président, s'il faut se désespérer ou se réjouir de ces découvertes. D'un côté, elles montrent comment une interprétation extensive de la LOLF a pu permettre une opération de reversement contraire au principe d'universalité budgétaire. De l'autre, elles témoignent de l'utilité des comptes pour contrôler l'exécution des lois que vous avez votées. C'est en effet le traitement comptable de l'opération en comptes de tiers qui établit le mieux la contradiction de l'opération avec l'autorisation parlementaire.

Ce cas d'espèce conduit en tout état de cause à considérer, à l'avenir, la combinaison de taxes affectées et de reversements par fonds de concours avec prudence et circonspection.

Je vous remercie de votre attention.

M. Jean Arthuis, président - Merci d'avoir mis la lumière sur le CMN, dont les monuments présentent l'immense intérêt de ne pas être pas délocalisables et peuvent donc faire l'objet de traitements divers et parfois étonnants. On a parfois du mal à stabiliser le parc voire à l'identifier. On s'étonne qu'il n'y ait pas de contrat de performances, de programmation de l'investissement.

J'observe qu'il existe un fonds de roulement. Ce peut être source de tentation pour une Direction du budget à la recherche de moyens. On pale de reversements furtifs, en lisière des principes posés par la LOLF.

Madame la Présidente, vous êtes en charge de l'institution depuis plus de deux ans : pouvez-vous nous apporter des réponses propres et des apaisements ?

Mme Isabelle Lemesle, présidente du CMN - L'institution se réjouit de l'étude extrêmement approfondie menée par la Cour, d'autant que celle-ci intervient à un moment de son histoire où beaucoup de décisions de nature politique doivent être prises. Chacun reconnaît le rôle essentiel et la place de cette institution parmi les opérateurs culturels. Nous ouvrons à la visite une centaine de monuments et sommes le premier opérateur public touristique français avec 9 000 000 de visiteurs par an ; c'est plus que le Musée du Louvre. Notre poids dans l'économie générale, au-delà de notre rôle culturel, est donc important.

J'apporterai quelques éléments d'apaisement s'agissant des interrogations et des recommandations de la Cour, tout en laissant la place à la réponse de mes tutelles.

Comme la Cour le préconise, nous estimons tous que le contrat de performances est devenu une urgence. La Cour a très bien expliqué pourquoi le contrat de performances n'avait pas encore abouti, compte tenu des multiples réformes dont le CMN a été l'objet ou qu'il a subies.

Nous attendions dans un premier temps les conclusions du groupe de travail conduit par Mme Férat et vos propres conclusions pour finaliser le diagnostic qui est presque totalement rédigé et que nous nous proposons de transmettre dans les semaines à venir à nos tutelles. Nous sommes donc résolument dans cette démarche.

Toutefois, le contrat de performances, quelle que soit son utilité, qui n'est pas contestée, n'est qu'un outil. En amont, nous devons apporter des réponses fondamentales sur les sujets que M. le président Picq a bien voulu nous exposer.

Les missions de l'établissement sont claires. C'est un opérateur intégré : nous conservons, restaurons, ouvrons à la visite, faisons du développement économique, de l' « aménagement du territoire » en développant tous les partenariats au bénéfice des visiteurs.

Nous nous accordons pour développer nos ressources propres par toutes sortes de moyens comme nous y incite, par exemple, la convention signée entre le ministre de la culture et le secrétaire d'État au tourisme il y a à peu près un an pour le développement des hébergements et des lieux de restauration des monuments historiques, travail que nous continuons à mener.

Il reste cependant des questions en amont, comme celle du périmètre de l'établissement et de sa pérennisation. Même si nous avons une grande capacité d'adaptation, travailler à périmètre inconstant est très compliqué.

Cette notion de péréquation est importante car elle fonde notre mission de service public culturel. Nous faisons de la solidarité nationale à notre manière, en ouvrant à la visite un très grand nombre de monuments intéressants mais peu visités car géographiquement isolés, grâce aux six plus grands monuments de notre réseau.

Ce principe n'est toutefois inscrit nulle part. Le Gouvernement et le pouvoir législatif ont-ils la volonté d'inscrire cet élément fondamental dans notre fonctionnement actuel ?

Une autre question peut apparaître purement juridique ; elle ne l'est pas de mon point de vue : le décret de 2008, en supprimant le régime d'affectation et de remise en dotation, nous entraîne dans un dispositif qui n'est pas forcément totalement adapté à notre mission.

En effet, le ministre de la culture est exclu du processus par lequel l'État propriétaire nous confie la gestion des monuments. Est-ce vraiment ce que l'on veut faire ? Il faut répondre à cette question !

Faisons-nous partie ou non des cas de dérogation prévus par l'article 5 du décret « France domaine » ? Je crois que nous poursuivons les mêmes objectifs de modernisation du patrimoine immobilier de l'Etat mais nous ne sommes pas une « administration occupante » au sens de ces dispositions. Nous faisons un autre métier : nous conservons et ouvrons à la visite des monuments historiques.

Il faut donc répondre à toutes ces questions en amont pour que les missions du CMN soient claires qui feront ensuite l'objet d'un contrat de performances, comme il se doit. Je pense que c'est une bonne chose.

Un mot d'apaisement sur la dynamique en cours à propos des schémas directeurs. Certes, le calendrier initialement envisagé était sans doute trop ambitieux.

Ces schémas directeurs ont pour objet passer en revue l'ensemble des missions de notre maison et, pour chaque monument, à cinq ans, de fixer des objectifs précis. Ces documents doivent trouver une déclinaison annuelle. C'est un système de « poupées russes » ; tout cela doit se raccorder avec le contrat de performances sachant que, même si nous n'avons pas de contrat de performances aujourd'hui, pour autant, le dialogue stratégique avec la tutelle est extrêmement fort.

Cette réorganisation importante que nous avons mise en place en février 2009 repose sur une stratégie pour l'établissement.

Certes, on a l'impression qu'on ne réorganise que le siège et qu'on ne touche pas aux monuments mais c'est tout le mode de fonctionnement entre le siège expert et les monuments qui change. Nous sommes donc allés beaucoup plus loin et tout cela est fondé sur la lettre de mission que le ministre de la culture a bien voulu m'adresser à la même époque.

On n'est donc pas sans stratégie ni sans dialogue constructif et fréquent avec la tutelle en la matière.

Nous avons un besoin de clarification et de stabilité. Nous avons déjà beaucoup travaillé sur le contrat de performances. Nous attendons les conclusions de cette commission avant de finaliser le projet de diagnostic partagé pour l'adresser à notre tutelle mais il existe des questions fondamentales ont été évoquées par M. le président auxquelles on doit répondre en amont.

M. Jean Arthuis, président - On voit bien tous les efforts menés au sein de votre établissement sous votre autorité. Les tutelles sont mises en cause dans le fonctionnement du CMN.

Je pense que le rapporteur général aurait quelques observations et quelques questions à poser avent que les représentants des tutelles ne prennent la parole...

M. Philippe Marini, rapporteur général - Je voudrais en effet poser cinq séries de questions aux tutelles culture et budget. Le rapport de la Cour, très clair et qui a le mérite de clarifier un sujet pouvant jusqu'alors apparaître assez confus, présente deux types d'observations, les unes sur la gestion même de l'établissement et les autres sur les modes de gestion des crédits. C'est à cette seconde catégorie de remarques que je voudrais plus particulièrement m'attaquer. Il me semble en effet que l'établissement est plus objet que sujet en la matière et que ce sont les tutelles qui portent l'essentiel des responsabilités.

En premier lieu, nous avons vu que le CMN a dû rétrocéder aux DRAC ses compétences de maîtrise d'ouvrage. Dès lors, il restituait aussi à l'Etat les ressources fiscales ou parafiscales correspondantes par voie de fonds de concours.

La Cour a qualifié la mise en oeuvre des crédits correspondants de parfaitement opaque ; elle a montré que ces crédits ont été globalement sous-consommés et j'ai compris qu'il en était résulté un abondement de la trésorerie du CMN de 28 millions d'euros qui, selon la Cour, n'est pas retracé dans les documents budgétaires. Je voudrais donc que la direction du budget nous réponde précisément sur cet état des choses.

En second lieu, s'agissant du « reversement furtif » de 140 millions d'euros de recettes fiscales affectées, 15 millions d'euros seulement ont été utilisés par l'opérateur dans le cadre de ses nouvelles compétences.

125 millions d'euros sont en réalité revenus à l'Etat pour lui permettre de financer des opérations sans doute déjà engagées sur ses propres monuments. Le président Picq a utilisé une litote en considérant que ceci était sans doute en marge de la LOLF ; je pense pour ma part que ceci est totalement en contradiction avec ladite LOLF et qu'il vaut mieux le dire très clairement. Les fonds de concours ont un caractère non fiscal et le fait d'amener le Parlement à voter une chose pour en faire autre chose n'est pas acceptable.

J'aurais donc voulu que l'on me confirme que le CMN a bien été une boîte aux lettres totalement transparente dans cette affaire et savoir ce que la direction du budget pense de cette opération. J'aurais souhaité qu'elle nous dise quelle en a été la finalité véritable : sanctuariser des crédits, faciliter le report, les soustraire à la norme de dépense ? Il faut nous répondre clairement et prendre à tout le moins des engagements pour que cela ne se reproduise point.

En troisième lieu, s'agissant de la situation financière du CMN, qualifiée de confortable, il est toujours heureux de trouver un établissement dont la situation soit confortable mais j'ai cependant cru comprendre qu'il existait une marge de progression en matière de mobilisations des ressources propres et suis témoin, du fait de la présence d'un monument qui existe dans mon département, que le CMN progresse dans son mode gestion et met en oeuvre une réelle dynamique.

Je voudrais savoir si les tutelles assignent au CMN un objectif d'accroissement de ses ressources propres. Lui fixe-t-on un taux de couverture de ses dépenses par les ressources propres ? Pour le CMN et sa tutelle, quelle doit être à terme la part des activités commerciales et de ses missions de service public ?

J'évoquerais également l'évolution des subventions budgétaires pour constater que les subventions de fonctionnement au CMN sont passées, entre 2003 et 2009, de 5 à 19 millions d'euros, sous l'effet de la compensation du transfert de la maîtrise d'ouvrage et des mesures de gratuité au profit des jeunes et des enseignants.

Il me semble que la compensation de la fréquentation gratuite en faveur des enseignants avait été surévaluée de 1,7 million d'euros en 2009. Cette compensation a-t-elle bien été ajustée à la baisse en 2010 ? Qu'en sera-t-il pour 2011 ?

Enfin, s'agissant de cette fameuse aisance financière du CMN, le président Arthuis a évoqué le fonds de roulement net global. Celui-ci semble être passé de 26,4 millions d'euros en 2003 à 63 millions d'euros en 2009. La trésorerie nette représentait 8,6 mois de dépenses. De plus, à compter de 2011, le CMN va être affectataire d'une fraction du produit du prélèvement sur les jeux en ligne dans la limite de 10 millions d'euros par an.

M. Jean Arthuis, président - A condition que les opérateurs reversent ce qu'ils détiennent !

M. Philippe Marini, rapporteur général - Il serait utile que l'on nous dise quelle est l'hypothèse prise pour élaborée le budget 2011. Il serait logique que la subvention du CMN pour charges de service public soit diminuée à due concurrence des recettes obtenues.

Je voudrais demander à la direction du budget pourquoi elle ne procède pas à une ponction exceptionnelle sur les réserves du CMN. On recourt, pour les offices HLM, à ce que l'on appelle les « dodus dormants ». Ne serait-il pas utile que le CMN fasse l'objet du même traitement, ce qui est parfois dans les méthodes de la direction du budget, que j'appuie énergiquement dans une période de convergence de nos finances publiques ?

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial - J'aurais voulu émettre un petit bémol à propos des observations de M. le Rapporteur général.

Ces observations portent sur les relations financières entre le CMN et l'Etat. On constate que ce que le CMN n'a pas dépensé revient à l'Etat. Ce n'est donc pas de l'argent public perdu puisqu'il est récupéré d'une manière ou d'une autre. Ce n'est pas séduisant ni louable sur le plan de l'application de la LOLF mais ce n'est pas un scandale !

Je tiens à le dire car c'est ce qui m'importe le plus en tant que rapporteur spécial : je ne suis pas chargé de la police générale des finances publiques.

Une erreur a cependant été commise, que j'ai déjà signalée au cours de mes travaux, lorsque le CMN s'est lancé dans une politique de maîtrise d'ouvrage. Je pense que ceci ne se renouvellera pas.

L'autre point qui m'a intéressé dans cette affaire, c'est la dimension générale de ce qui appartient à l'Etat ou de ce qui peut à sortir. C'est pourquoi j'avais été le premier à prévoir la possibilité de transférer aux collectivités locales des monuments, considérant que c'était la société toute entière qui avait la responsabilité de la gestion de son patrimoine et non forcément uniquement l'Etat ou les établissements de l'Etat.

Cette affaire n'était pas si heureuse puisqu'on a vu partir les monuments les plus rentables, comme le Haut-Koenigsbourg, et les moins rentables demeurer. Je bats donc ma coulpe.

M. Jean Arthuis, président - Votre établissement ne peut être une structure de défaisance !

M. Jacques Legendre, président de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication - Ayant jadis été désigné par M. Aillagon membre du conseil d'administration du CMN, je ne veux pas cacher que je peux être juge et partie en ce domaine !

Ce qui intéresse la commission de la culture, c'est le fait qu'il existe une politique du patrimoine émanant de l'Etat, des collectivités locales et du privé. A un moment où le périmètre des monuments nationaux a retenu toute l'attention de ma commission, il me paraîtrait souhaitable que l'Etat puisse définir clairement ce qu'il a en main et qui s'apparente à un monument national. Nous sommes loin, dans ce domaine, d'avoir fait le tour de la question.

J'ai appartenu à la commission Aillagon. Nous avons examiné les monuments appartenant à la direction du patrimoine du ministère de la culture et ce qui s'apparente à un monument historique et à un monument national relève de bien d'autres directions et de bien d'autres ministères.

On s'interroge sur la réintégration dans le CMN de certains monuments appartenant à l'Etat. Il faudrait achever cette réflexion. Une de mes craintes est de voir, à l'occasion de restructurations militaires, l'Etat se défaire de bâtiments qui s'apparentent à ce patrimoine remarquable sans réflexion liée à une politique patrimoniale. Cela peut être irréversible. Il n'y a pas que ce qui est dans le giron du CMN.

Ces éléments figurent dans le rapport établi par Mme Férat pour notre commission.

J'ai été heureux de constater qu'il n'existe pas d' « affaire » du CMN. Lorsqu'on prononce ces mots, on se demande immédiatement si la gestion est régulière ou non mais il faut néanmoins s'interroger sur le fonctionnement de tout organisme.

Nous avons évoqué les « dodus dormants », dont nous parlions ce matin dans un tout autre domaine. Selon moi, un « dodu dormant » n'utilise pas l'argent qui est à sa disposition pour permettre une gestion dynamique -et c'est tout à fait répréhensible !

Que le CMN ait des moyens, fort bien ; il faut souhaiter, compte tenu des besoins du patrimoine, qu'il s'en serve car beaucoup de monuments du CMN ont encore besoin de travaux.

Si l'on veut mesurer la pertinence de l'action qui est menée, c'est par ce biais qu'il faut le faire. On a besoin d'un Centre qui conserve les monuments nationaux en bon état, afin d'en faire un élément d'attractivité de la France, un élément d'une politique du patrimoine.

Nous nous sommes plaints dans le passé du fait qu'il n'existait pas assez de crédits pour entretenir les monuments nationaux, ceux du CMN comme les autres ; il faut se réjouir des moyens qui permettent d'entretenir et de remettre en état de visite les monuments essentiels de notre patrimoine !

Le dernier point porte sur le périmètre. Notre commission s'est inquiétée des conditions dans lesquelles les monuments pourraient être un peu trop vite confiés à des collectivités territoriales, sans qu'on ait au préalable vérifié l'objectif poursuivi et que la collectivité est capable de l'atteindre. Il faut également déterminer, si tel n'était pas le cas, dans quelle situation juridique on se trouve.

Enfin, le passage éventuel de bâtiments des mains de l'Etat à celles des municipalités ou du secteur privé n'est pas nécessairement une catastrophe, s'il est garanti que ces monuments seront préservés et ouverts selon toute une série de règles très précises.

Ceci ne doit pas se faire au détriment du CMN qui a besoin de conserver son équilibre financier. Il ne faut jamais oublier que l'Etat, étant propriétaire, doit décider de la dévolution de ces monuments en fonction de son intérêt et de sa politique nationale du patrimoine.

Mme Françoise Férat, présidente du groupe de travail de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur le CMN - Je ne reviendrai pas sur la question du contrat de performances : il nous semble indispensable pour définir une stratégie claire de l'établissement. Nous l'avions largement mentionné dans notre rapport.

Vous avez largement évoqué le calendrier : j'ai bien compris que cette rencontre était importante pour l'organiser ; nous y sommes également très attachés et serons particulièrement vigilants.

Je souhaiterais faire une autre remarque concernant la relance des transferts et le système de péréquation du CMN.

Je tiens à rappeler qu'en réactivant la liste de la commission Rémond, comme notre groupe de travail le propose, nous pourrions consolider le système de financement de l'établissement public, les monuments bénéficiaires n'étant pas transférables. Ceci répondrait aux inquiétudes de M. Gaillard.

Cela me semble un premier pas vers la réflexion qui pourrait être menée sur le périmètre mais elle doit être le reflet de la dynamique de la politique patrimoniale de l'Etat dans son ensemble.

Ainsi, l'entrée de la villa Cavrois ou du domaine de Rambouillet dans le périmètre du CMN ont précisément démontré que le CMN est un outil souple qui doit pouvoir répondre à des besoins fluctuants et à des besoins qui évoluent dans le temps. Il ne faut pas que nous soyons figés.

Je voudrais par ailleurs évoquer le rapport de M. de Montgolfier et revenir sur la problématique de la valorisation du patrimoine qui concerne également le CMN.

Dans son rapport, M. de Montgolfier fait des propositions que je juge personnellement très audacieuses et qui sont peut-être de nature à susciter quelques inquiétudes, comme la création des « Paradors » tels que Versailles, Fontainebleau, Compiègne, Chambord ou Rambouillet ou la proposition de nouer un partenariat avec la Française des jeux pour les actions de communication sur la préservation et la mise en valeur du patrimoine monumental. Nous avons là une curieuse vision de la valorisation du patrimoine culturel de l'Etat !

Ce que propose notre commission, c'est un principe de précaution qui n'est en rien une interprétation excessive des règles de protection du patrimoine. Soyons très clairs : nous n'écartons aucun projet a priori. Nous proposons que des sages, experts du patrimoine et de l'histoire, se penchent avant toute cession ou projet de développement économique sur les monuments, afin de poser les bases de ce qui devrait correspondre à une vocation culturelle et à la mission du service public culturel de notre pays.

Un projet hôtelier à Rambouillet, pourquoi pas, mais pas avant d'avoir défini les règles d'accès au public et les conditions de diffusion des connaissances relatives à ce site.

Je tiens ici à souligner que le groupe de travail a pu apprécier votre démarche, Madame la Présidente, selon laquelle l'économie est au service de la culture. Au-delà des mots, cette phrase est très forte.

M. Jean Arthuis, président - La parole est aux tutelles.

M. Vincent Berjot, adjoint au directeur du budget - Il me semble important de distinguer le regard que l'on peut porter a posteriori sur l'efficacité des choix qui ont été proposés au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007 et la question de la conformité à la LOLF des instruments qui ont été utilisés à ce moment.

S'agissant de l'efficacité des choix proposés, la manière dont le rapport de la Cour décrit la complexité des mécanismes qui ont été mis en place et les interrogations que vous aviez au moment du débat sur la loi de finances pour 2007, M. le Rapporteur général s'étant lui-même inquiété de la manière dont on mettait en place les instruments de financement du CMN, vous donnent raison a posteriori en montrant que les choix qui ont alors été faits n'étaient pas les plus pertinents. Un an après d'ailleurs, on procédait à une rebudgétisation des crédits en recourant à un mode de financement plus classique, traditionnel et visiblement plus efficace dans ce cas.

Il faut cependant replacer les choses dans leur contexte. J'étais le sous-directeur au ministère du budget en charge du ministère de la culture à l'automne 2006...

M. Jean Arthuis, président - Vous vous souvenez donc de nos propos d'alors...

M. Vincent Berjot - ... et je rappelle que l'attente des parlementaires était alors très forte en matière de politique du patrimoine, à la fois en termes de consommation des crédits, d'affectation de nouveaux crédits et de leur utilisation pour la seule restauration du patrimoine.

Une réflexion longue et complexe était également en cours au ministère de la culture depuis 2002-2003 sur la maîtrise d'ouvrage sur monuments historiques, celle-ci étant répartie entre différents opérateurs.

Il y avait également un contexte d'impact de ces questions sur l'organisation territoriale du ministère de la culture lié au problème du rapprochement des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) et des DRAC, ainsi qu'une réflexion sur le rôle des architectes en chef des monuments historiques (ACMH). On a donc tenté de répondre à toutes ces questions à la fois, peut-être en cherchant à forcer la main du ministère de la culture sur un nouveau modèle de maîtrise d'ouvrage autour du CMN, mais cela a conduit à mettre en place des circuits financiers très compliqués.

On peut donc considérer que, du point de vue de l'efficacité des politiques publiques en matière de patrimoine, ce qui a été proposé en loi de finances 2007 n'était pas efficace.

Je serai en revanche plus circonspect sur le regard porté sur la conformité des instruments proposés à la LOLF.

L'affectation d'une taxe au CMN était conforme à l'article 2 de la LOLF puisque le PLF 2007 confiait bien de nouvelles missions de service public au CMN au même moment où on lui affectait une taxe.

Par ailleurs, les statuts du CMN prévoient bien que le CMN peut verser des fonds de concours à l'Etat, pour des politiques d'intérêt général. Personne ne peut contester que la politique de conservation du patrimoine et de rénovation des monuments historiques soit une politique d'intérêt général. Le reversement par le CMN de fonds de concours à l'Etat était donc à ce titre tout à fait régulier.

On a d'ailleurs utilisé deux types de fonds de concours, l'un préexistant par lequel le CMN participait déjà à la politique d'entretien et de rénovation du patrimoine, un autre fonds de concours étant créé pour les nouvelles missions de service public qui lui étaient confiées par la loi.

M. Philippe Marini, rapporteur général - Si l'on vous suit, il faut créer des recettes affectées dans toute les missions de service public...

M. Vincent Berjot - Non, j'ai dit qu'a posteriori, on avait bien vu que ce dispositif, qui cherchait à répondre à de multiples interrogations qui étaient très prégnantes à l'automne 2006, n'a pas abouti à ce que l'on pouvait souhaiter.

Il faut donc distinguer d'une part le jugement a posteriori sur l'efficacité des circuits mis en place, tout en se souvenant du contexte, et, d'autre part, la mise en évidence ou non d'irrégularités. Il n'y a pas eu d'irrégularités au regard des principes de la LOLF et les crédits ont d'ailleurs bien été utilisés pour l'entretien du patrimoine. C'était bien l'un des objectifs poursuivis fin 2006 que de s'assurer que les crédits supplémentaires en faveur du patrimoine étaient bien utilisés.

S'agissant du sujet des 28 millions d'euros évoqué par la Cour, les documents budgétaires tels qu'ils sont produits dans les projets annuels de performances (PAP) et les rapports annuels de performances (RAP) présentés au Parlement ne permettent pas de retracer tous les flux financiers compte tenu de la nomenclature.

Pour le faire, il faut réaliser un travail de bénédictin que la Cour a mené à l'occasion de son rapport, qui permet de retracer les versements de l'Etat au CMN, les reversements du CMN à l'Etat, l'utilisation des crédits par l'Etat, au niveau central comme au niveau déconcentré. La complexité des circuits ne rend donc pas immédiatement lisible l'utilisation des crédits. C'est à ce titre que la Cour a noté que 28 millions d'euros restaient en fonds de roulement du CMN.

S'agissant de l'information du Parlement, je rappelle que plusieurs rapports du Parlement, dès octobre 2006, ont d'ailleurs bien noté que sur les 140 millions d'euros affectés au CMN, 130 allaient être reversés à l'Etat par fonds de concours. A défaut d'une transparence complète dans l'exposé des motifs de l'article de loi présenté au Parlement, une explication très précise avait été donnée aux parlementaires, les rapports préalables à la discussion de la loi de finances retraçant l'ensemble de ces mécanismes.

S'agissant de l'évolution des dotations budgétaires, je ne suis plus le CMN mais je crois que des mesures d'ajustement sont réalisées au titre de la gratuité des enseignants.

Quant aux questions de développement des ressources propres, la politique promue par le ministère du budget est partagée par la culture. Il existe d'ailleurs des indicateurs dans les PAP qui doivent être décliné pour chaque opérateur, le cas échéant dans le contrat de performances.

Enfin, s'agissant de la comparaison avec le secteur HLM, il s'agit d'une mesure de péréquation entre divers organismes pour assurer une meilleure production de logements sociaux. Je ne suis pas sûr que l'on puisse transposer ce qui est proposé pour le secteur HLM, bien que je le connaisse mal, au secteur du patrimoine.

M. Philippe Marini, rapporteur général - La même chose existe pour les agences de l'eau ou l'INPI et autres opérateurs ! Lorsqu'il y a trop de trésorerie, il est normal de la lessiver !

M. Jean Arthuis, président - Avez-vous une réponse concernant les jeux en ligne ?

M. Vincent Berjot - Le prélèvement en faveur du CMN se fait sur les jeux de poker en ligne. Les licences ayant été délivrées depuis le mois de juin en flux continu, le dispositif commence tout juste à se mettre en place. Il devrait y avoir des rentrées pour le CMN dès 2010 sur la période courant de juin à décembre 2010. Il va donc falloir vérifier avant la fin de l'année. A priori, les prélèvements doivent être assurés par des versements au circuit du trésor. Il ne devrait pas y avoir de difficultés.

M. Jean Arthuis, président - Il semble que Bercy ait écrit aux opérateurs pour leur dire que, du fait des difficultés initiées par la direction de la concurrence à Bruxelles, on n'était pas en mesure de recouvrer les sommes en question.

M. Vincent Berjot - Le sujet est différent. Le problème avec Bruxelles porte sur les paris hippiques et le versement d'une redevance des opérateurs qui proposent des paris hippiques aux sociétés de course. Ces versements doivent faire l'objet d'une notification à Bruxelles au titre des aides d'Etat. Cela ne joue pas pour le CMN.

M. Philippe Marini, rapporteur général - S'agissant de la trésorerie, la réponse serait plus convaincante si l'on pouvait me donner le montant prévisionnel de la trésorerie fin 2010. En 2009, si nos données sont bonnes, la trésorerie représentait 8,6 mois de dépenses ce qui, pour un organisme essentiellement subventionné, peut paraître beaucoup.

A-t-on pu accélérer le rythme des dépenses d'investissement sur 2010 ? La direction du budget y veille-t-elle ? Nous travaillons avec des données lacunaires et difficiles à décrypter, même avec le concours de la Cour des Comptes. On pourrait donc s'attendre à plus de transparence quand un sujet comme celui-ci est mis dans le débat !

M. Vincent Berjot - Une des missions de l'ensemble des tutelles est effectivement de s'assurer que l'opérateur conduit la politique qu'il lui est demandé de conduire ; en l'occurrence, une partie de cette politique est également menée par le ministère de la culture.

S'agissant de la transparence des données à ce titre, c'est effectivement l'opérateur qui en rend compte à l'occasion de son bilan d'activité annuel ou à l'occasion des conseils d'administration. Sur ce point, je laisserai donc la parole à Mme Lemesle.

M. Jean Arthuis, président - Avez-vous une estimation de la trésorerie au 31 décembre 2010 ?

Mme Isabelle Lemesle - Avant de répondre, pour ce qui est des dépenses de maîtrise d'ouvrage, il faut avoir à l'esprit que l'équipe de la direction de la maîtrise d'ouvrage n'a été entièrement constituée qu'en juin 2010. C'est pourquoi les crédits ont été « réservés ». On a lancé tout ce que nous pouvions lancer à effectifs insuffisants.

M. Jean Arthuis, président - Nous comprenons bien tout cela mais à quel niveau sera votre trésorerie ?

Mme Isabelle Lemesle - On me dit que le fonds de roulement est le même. Je laisse la parole au directeur administratif, juridique et financier du CMN...

M. Brice Cantin, directeur administratif, juridique et financier du CMN - Le fonds de roulement de gestion est de 35 millions d'euros. Le reste correspond à des opérations différées, compte tenu des circonstances que vient de décrire Mme Lemesle.

M. Jean Arthuis, président - Combien avez-vous en caisse aujourd'hui ?

M. Brice Cantin - Nous sommes toujours autour de 60 millions d'euros.

M. Jean Arthuis, président - Quelle est votre estimation au 31 décembre ?

M. Brice Cantin - Peut-être une dizaine de millions de moins. Aujourd'hui, de très nombreuses opérations de marché de travaux ont été lancées depuis septembre.

M. Jean Arthuis, président - J'imagine que vous avez des prévisions de trésorerie, une comptabilité analytique, des instruments de pilotage qui vous indiquent ce que va pouvoir être votre trésorerie à la fin de l'année...

M. Brice Cantin - Elle devrait ère réduite d'une dizaine de millions d'euros par rapport à l'année dernière, compte tenu des évaluations que l'on peut faire sur les marchés en cours.

M. Jean Arthuis, président - En matière de prévision, vous avez peut-être encore quelques marges de progression...

Mme Isabelle Lemesle - Naturellement, Monsieur le Président.

Il faut voir que cet établissement, sans être doté des moyens en personnel qui étaient nécessaires, s'est efforcé de remplir la mission qui lui était assignée par l'Etat afin d'avoir une véritable programmation de travaux dans les monuments historiques qui lui étaient confiés. On a mis en place les équipes, les outils et on a lancé tout ce qu'il était possible de lancer.

M. Jean Arthuis, président - Cela ne doit pas être simple.

Mme Isabelle Lemesle - Ce n'est pas simple mais il n'y a pas de problèmes entre la tutelle et l'établissement.

Nous avons travaillé avec la tutelle sur une programmation extrêmement précise que l'on pourra vous communiquer ; elle porte sur les travaux sur les trois années qui viennent. Les études sont en cours, les premiers marchés lancés, les travaux commencent et c'est en 2012 que les premières opérations de grande envergure vont se voir avec, par exemple, la réouverture du château de Champs-sur-Marne à la visite, ou encore l'ouverture de la villa Cavrois de Mallet-Stevens ; on aura alors fini de restaurer le logis royal du château d'Angers, qui a brûlé dans un incendie dont la nature n'est pas établie.

C'est ainsi que se fait la montée en puissance. Je n'ai aucune inquiétude, en tant que présidente de l'institution, sur le fait que ces crédits seront dépensés avec la finalité qui leur a été désignée initialement.

Pour tout ce qui est des éléments précis de trésorerie que vous nous avez demandés, Monsieur le Président, si vous m'y autorisez, nous vous transmettrons dès demain une note qui vous donnera tous les chiffres que vous avez sollicités.

M. Jean Picq - Je voulais donner quelques précisions au sujet des propos qu'a tenus M. Berjot et lui donner acte qu'il est toujours plus facile de refaire l'histoire que de la faire. Vous avez raison de dire que celle-ci donne raison à ceux qui ont souligné les inconvénients de cette affaire.

En second lieu, il ne nous a pas échappé que la cause était bonne. Furtivité ne rime pas avec détournement : il est clair que ces crédits ont servi à des opérations de patrimoine, ce qui nous aurait fait réagir si tel n'avait pas été le cas !

On peut comprendre -même si on est bénédictin- que, dans le climat de l'époque, l'urgence ait été de reprendre les chantiers arrêtés. Il n'est donc pas illégitime de s'assurer que l'argent irait là où on en avait le plus besoin.

La difficulté que nous soulevons est celle de l'information du Parlement. L'opacité est possible pour des bénédictins mais je ne crois pas que les parlementaires soient des bénédictins : ils n'ont pas le temps de faire le travail extrêmement délicat que les rapporteurs ont pu faire pour comprendre et rétablir le processus !

S'agissant de la LOLF, le rapporteur général a souligné que je pratiquais l'art de la litote. Oui, nous sommes extrêmement fermes sur le constat qui figure dans les pages 60 et suivantes du rapport : pris isolément, les articles 2 et 17 sont respectés. Ce que nous avons relevé comme contraire à la lettre du texte, c'est l'opération dans sa globalité, la taxe affectée n'ayant pas servi à financer une mission du CMN mais un besoin de crédits du ministère et les fonds de concours reversés n'ayant pas totalement perdu leur caractère fiscal. Grâce aux comptes, on voit bien que ceci n'a pas été traité comme recettes mais en comptes de tiers.

Enfin, que faire des « dodus dormants » ? Nous avons interrogés les responsables qui sont devant vous lors de leur audition et avons été convaincus par un argument : il est toujours tentant d'opérer à court terme mais, s'agissant de la politique patrimoniale, on a besoin d'une vision longue. Le Panthéon, sauf erreur de ma part, représente 100 millions d'euros, soit dix ans d'annuités d'investissements du CMN. C'est pourquoi, il nous paraît plus judicieux, dans le cadre du contrat de performances, de flécher les ressources disponibles ayant par ailleurs stabilisé le parc pour être à peu près assuré d'un modèle de financement.

Les deux questions sur le CMN portent pour nous sur le modèle de financement et sur le programme pluriannuel d'investissements, face aux contraintes actuelles des finances publiques.

M. Jean Arthuis, président - Que faites-vous de la trésorerie dont vous disposez ? La laissez-vous au trésor public ou avez-vous des modes de placement spécifiques ?

M. Brice Cantin - La trésorerie est gérée par le comptable public.

M. Jean Arthuis, président - C'est donc de l'argent bien placé !

Mme Isabelle Lemesle - Un placement de bon père de famille !

M. Jean Arthuis, président - Le budget en est un peu altéré. Cela permet de respecter l'apparence de zéro volume en dépenses mais la trésorerie est bien gérée puisque c'est le trésor public qui s'en charge. Cela ne pèse donc pas sur l'endettement de l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général - Cela pèserait moins s'il n'y avait pas 50 millions d'euros de trop dehors !

M. Jean Arthuis, président - Ils ne sont pas dehors...

M. Philippe Marini, rapporteur général - Si mais de toute façon, il faudra réparer le Panthéon !

M. Jean Arthuis, président - Ce sont 50 millions d'euros que France Trésor n'emprunte pas ! Cela n'altère donc pas le service de la dette !

La parole est à la tutelle culturelle.

M. Pierre Hanotaux, directeur de cabinet du ministre de la culture et de la communication - Un certain nombre de questions ont peut-être déjà trouvé réponse par l'intermédiaire des différents intervenants.

Je voulais souligner la très haute qualité du rapport de la Cour, qui a oeuvré dans des délais très contraints et qui amène un diagnostic très précis.

C'est une feuille de route qui nous impose un certain nombre d'obligations.

Comme le disait le président Picq, le CMN est promis à un bel avenir. C'est en effet un acteur essentiel du ministère de la culture qui permet à l'Etat d'irriguer l'ensemble du territoire de sa présence. Le ministre y tient beaucoup.

Le tumulte est maintenant derrière nous. La gestion du CMN est saine -presque trop- les finances sont bonnes, les missions claires. On peut déplorer l'absence de contrat de performances et nous en sommes responsables.

A notre décharge, étant donné l'ensemble des changements de périmètre et des nouvelles missions assignées au CMN, il faut dire que le contrat de performances demandait une stabilisation. C'est maintenant chose faite ; il faut donc se lancer.

Pour autant, cela ne signifie pas qu'il n'y ait pas eu de dialogue. Les réunions avec le CMN étaient régulières bien que celui-ci soit parfois cantonné dans un rôle ancillaire, la tutelle, suite aux crises de trésorerie vécues par les monuments historiques, ne donnant sans doute pas suffisamment de place à ce dialogue que j'appelle à présent de mes voeux.

Un établissement public constitue un démantèlement de l'Etat. S'il existe un principe de spécialité, le principe d'adaptabilité n'en est pas moins réel et il est normal, au moment où l'Etat modifie sa politique patrimoniale, de faire place à un temps d'ajustement.

Nous avons entendu les remarques sur la priorité du contrat de performances. Nous avons écrit au CMN. Le diagnostic avait été fait en 2006 ; il n'est plus du tout pertinent. Nous avons commencé à en établir un nouveau.

Le rapport de Mme Férat et celui de la Cour nous fournissent un diagnostic fort précis. Nous attendons un engagement très rapide pour signer le contrat de performances avec le CMN.

Cela étant, il faut être deux ! On a parfois du mal à le mettre en place car un contrat de performances n'est pas un contrat d'objectifs et de moyens. Nous fixons un certain nombre d'objectifs ou de critères aux établissements mais sans en garantir les moyens.

Or, les établissements ne sont pas toujours désireux de se fixer des objectifs contraignants sans qu'on leur assure la pérennité financière de leur établissement. C'est par exemple le cas du Louvre.

Nous y travaillons mais il faut être très attentif et l'idée d'un programme annuel d'investissements comme le proposait le président Picq demandera au moins la présence d'un plan d'affaires, ne serait-ce que pour démontrer que nous n'avons pas l'intention de cumuler une trésorerie sans cesse en augmentation mais bien de réparer des monuments comme le Panthéon, où l'on sait que plus de 100 millions d'euros doivent être engagés sous peine de le voir un jour totalement fermé au public.

Le fait d'avoir confié la maîtrise d'ouvrage au CMN me paraît donc propice à son bon fonctionnement.

La tutelle a longtemps eu du mal à se positionner par rapport au CMN. On a souvent perçu le CMN comme une sorte de caisse où l'on plaçait des monuments ouverts sans lui fixer d'actions précises ni perspectives de développement.

Les choses ont évolué et l'on confie maintenant des missions très claires à ce type d'établissement : mission de développement culturel, mission scientifique, mission de médiation et de démocratisation culturelle et maîtrise d'ouvrage, décidée en 2007 et devenue effective en 2010.

Je crois que nous avons tout pour avoir un établissement public complet qui puisse donner satisfaction à l'Etat et à la représentation nationale.

Quelques mots sur l'appréciation du modèle économique qui va de la mutualisation, jusqu'à la péréquation en passant par la politique des patrimoines.

On voit bien ce qui s'est produit dans les autres établissements publics nationaux ou muséaux : peu à peu, on a réduit la RMN à la portion congrue en créant de plus en plus d'établissements publics muséaux. On a ainsi perdu le pouvoir de réaliser des mutualisations des fonctions supports.

Il ne s'agit pas forcément d'une mauvaise politique : le Louvre est devenu le premier musée du monde et le Centre Pompidou ou le musée d'Orsay figurent parmi les vingt premiers. Cette politique de création a donc été un bon choix mais on perd une grande partie de la possibilité de mutualisation.

Or, pour le CMN, nous sommes très désireux de conserver la mutualisation et la péréquation. Comme je le disais, le ministre tient beaucoup à la présence de l'Etat sur toutes les parties du territoire, qu'il s'agisse de petits monuments ou de plus grands.

Sur la centaine de monuments que gère le CMN, seuls une vingtaine est bénéficiaire en coûts directs ; six seulement le sont en coûts complets. Les six permettent donc de financer les autres.

On comprend donc l'importance de cette péréquation. Il faut y prendre garde, si l'on devait réaliser une nouvelle dévolution des monuments historiques : quand le Haut-Koenigsbourg part, c'est une partie des recettes et de la possibilité de financer d'autres monuments que l'on perd.

D'un autre côté, donner à gérer des monuments nationaux à des collectivités locales sans moyens ne serait pas raisonnable. Il faudrait pour ce faire transférer des crédits aux collectivités locales.

Nous rejoignons donc les conclusions de Mme Férat et sommes en phase avec ses propositions. Nous ne sommes pas fermés à l'idée de dévolution, encore faut-il le faire sur des critères très précis -notoriété internationale, importance historique- et le ministère de la culture est prêt à aider le Parlement du mieux qu'il le pourra.

En revanche, il existait quelques interrogations sur la mutualisation de la RMN et de la Maison de l'histoire de France. On pourrait effectivement trouver des mutualisations de fonctions supports de gestion de ressources humaines ou d'édition.

Les missions culturelles sont cependant assez différentes. Il a été choisi de faire de la Maison de l'histoire de France un réseau mutualisé des musées, sans recréer la RMN. L'intention n'est pas d'y mettre des monuments historiques mais de conserver l'idée muséale, avec des services à compétence nationale qui peuvent trouver là un magnifique portail, un pied dans l'histoire de l'art, un autre dans l'histoire de France.

Vous avez évoqué une situation confortable pour le CMN. Nous le reconnaissons et sommes très attentifs à l'augmentation des ressources propres. Ce sont autant de fonds qui peuvent être réinjectés dans la rénovation ou l'entretien des monuments.

Quant aux subventions budgétaires, elles sont en augmentation du fait de l'action de maîtrise d'ouvrage et de la gratuité. Celle-ci a probablement été exagérée concernant les enseignants en 2009. Depuis 2010, nous avons rétabli la balance. En 2011, la subvention sera donnée en contrepartie de la gratuité.

Pour ce qui est du fonds de roulement, il est certes important mais les besoins le sont tout autant. Avec le Panthéon, Champs-sur-Marne ou le château d'Angers, beaucoup d'ouvrages sont sur la table et nous avons de quoi occuper ce fonds !

Je voulais encore une fois remercier Mme Férat pour son rapport qui a énormément éclairé le sujet de la dévolution des monuments historiques. Le débat avait été compliqué lors de la précédente loi de finances : on a là un sentier bien balisé qui peut nous permettre d'aller assez loin si le Parlement le désire.

M. Jean Arthuis, président - Une question à propos des ressources humaines : vous avez, Madame la Président, environ 1.200 agents sous votre responsabilité ; un tiers est mis à votre disposition par le ministère des affaires culturelles et deux tiers sont des contractuels.

Avez-vous le sentiment de pouvoir manager vos ressources humaines ? Les horaires d'ouverture correspondent-ils à votre politique d'accès aux monuments ? Cela se passe-t-il dans la sérénité ?

J'ai observé une baisse du nombre de jours de grève entre 2005 et 2007 puis une nouvelle hausse en 2007. Je ne sais ce qu'il en sera en 2010 mais comment vivez-vous cette gestion ?

Mme Isabelle Lemesle - Puis-je manager des agents mis à ma disposition par le ministère ? Non car ces agents ne sont pas réellement soumis à mon autorité. Je n'ai pas le pouvoir de choisir leur affectation, je n'ai pas le pouvoir de choisir les agents qui viennent travailler au CMN. Je n'exerce pas sur eux de pouvoir disciplinaire. Je pars donc du principe qu'on ne peut les manager comme ils devraient l'être, mais c'est propre à un système et non à l'institution, ni au traitement exercé par la tutelle.

Une mission de réflexion sur ce sujet a été diligentée par le ministre. Il faut évidemment avoir autorité sur un personnel pour le manager ; c'est ce que nous appelons de nos voeux.

Vous avez avec raison de souligner que le dialogue social n'a pas toujours été facile dans cette maison. J'ai été nommée en mai 2008. On a annoncé la réorganisation à l'automne, ce qui a déclenché un certain nombre de mouvements sociaux auxquels nous avons essayé de répondre autant que possible.

Le changement est de nature anxiogène ; dans une maison certes déjà ballotée par les réformes, on était néanmoins encore dans le temps du patrimoine. La réorganisation que nous avons mise en place avait pour premier objet d'identifier les métiers, de réintroduire des hiérarchies et de replacer chacun dans sa compétence.

Nous avons donc remis 174 postes à la vacance sur les 300 du siège. Tout ceci a généré une certaine anxiété que nous nous sommes employés à réduire autant que faire se peut. Nous avons tenu 35 heures de concertation avec les organisations syndicales pour débattre du projet de réorganisation. On est entré dans un processus de dialogue. Certes, celui-ci n'est pas toujours parfait mais il est réel. La direction des ressources humaines consacre une part extrêmement importante de son temps à un dialogue constant avec les organisations syndicales sur tous les sujets structurants.

Le plus important, dans l'immédiat est la révision du statut des contractuels qui s'inscrit dans la continuité de la révision du statut des contractuels du ministère de la culture. Les échanges sont certes un peu vifs mais constructifs.

M. Denis Badré - Mon intervention portera sur le monument national que constitue le parc de Saint-Cloud, qui n'a de parc que le nom...

Mme Isabelle Lemesle - 460 hectares tout de même !

M. Denis Badré - Il est un peu petit pour être un parc national ; c'est un grand site mais trop parisien pour être national. Il comporte un petit musée qui ne traduit pas la richesse patrimoniale, historique, hydraulique ou paysagère que représente le parc de Saint-Cloud. Il est donc quelque peu hors norme.

Dans ce contexte, comment comptabilisez-vous les 161.793 visiteurs du parc ? La Cour dit que la fréquentation du parc diminue. Comment peut-on distinguer le jogger du conducteur qui traverse le parc en voiture chaque jour ou du visiteur qui se rend à un festival comme « Rock en Seine », dans le village du Tour de France ou à toute autre manifestation de ce genre ?

En second lieu, le rapport indique le montant des recettes tirées des visites ; il n'est nulle part fait mention des dépenses générées par le parc ? Il existe là une véritable question de fond : arrive-t-on à faire la part entre les dépenses liées à l'entretien ou à la remise en état de la voierie après le passage des visiteurs, par exemple et les dépenses de valorisation du patrimoine ?

Dans le cas du transfert des Tuileries, il existait un interlocuteur bien identifié constitué par la Ville de Paris. Le parc de Saint-Cloud compte plusieurs interlocuteurs : le département, sept communes et un certain nombre d'autres partenaires. Les questions, dans ce contexte, se posent donc différemment.

En tant que maire riverain, je relève que, dès que quelque chose ne fonctionne pas dans le parc -fermeture pour cause de tempête ou autres- les gens demandent ce que fait le maire et s'adressent à lui. Il apparaît donc clairement que, quel que soit le niveau d'autonomie ou de déconcentration que l'on choisira, il faut un interlocuteur local qui vous décharge d'une présence permanente concernant les petits sujets mais qui soit notre interlocuteur, le parc ayant une autre caractéristique, celle d'être sous une pression urbaine très forte que l'on ne rencontre probablement pas sur les autres monuments dont vous avez la charge.

Il faut enfin une stabilisation du système. Depuis que je travaille avec les autorités locales du parc -on change tous les deux ans- on a toujours le sentiment qu'on est à la veille d'une nouvelle réforme et que ce n'est même pas la peine d'engager une réflexion de fond quelle qu'elle soit. Résultat : plus personne n'agit ! Je caricature mais il existe une tentation de repli de chacun sur soi qui s'avère très néfaste. Il est donc urgent de stabiliser les structures pour que chacun s'y retrouve et que l'on puisse bâtir, sur le long terme, des politiques durables.

Mme Isabelle Lemesle - La bonne nouvelle est qu'il existe, dans chacun des monuments, un interlocuteur chargé notamment du dialogue avec les élus et les visiteurs, appelé l'administrateur du monument. Nous avons en l'occurrence une administratrice à Saint-Cloud qui est toujours disponible pour dialoguer et active dans la mise en oeuvre de la politique de l'institution.

La fréquentation qui figure dans nos documents est celle qui résulte des péages autoroutiers. Nous comptabilisation donc le nombre de gens qui payent pour entrer en voiture dans le domaine national de Saint-Cloud, l'accès piéton au parc étant entièrement gratuit.

Oui, nous connaissons un déficit de gestion de ce monument qui s'élève en coût complet à 3 millions d'euros par an. Il tient compte de 315.000 euros de crédits d'entretien pour 2009. Nous distinguons parfaitement l'entretien de la conservation-restauration, l'entretien étant une dépense de fonctionnement et le reste relevant du budget d'investissement.

Pendant longtemps, face à cette incertitude constante quant au transfert ou non du domaine national de Saint-Cloud au conseil général des Hauts-de-Seine, assez déprimante pour les dirigeants comme pour les agents, la réponse de l'institution a été d'attendre pour voir ce qui était décidé. Ce n'est pas la politique que j'ai souhaité mettre en place. Depuis deux ans, nous agissons, à Saint-Cloud comme ailleurs. Un jour, le Parlement décidera peut-être de transférer le parc de Saint-Cloud à telle ou telle collectivité locale mais, dans cette attente, nous agissons, car je suis plutôt en faveur d'une politique active que passive.

A Saint-Cloud, nous sommes en train de bâtir un schéma directeur de développement, comme dans tous les autres monuments.

Pour ce qui est de la voirie, qui constitue un vrai souci, nous avons engagé 3 millions d'euros de travaux pour refaire les axes principaux de circulation, alors que nous n'exerçons la maîtrise d'ouvrage que depuis 2010.

Nous allons nous rapprocher des élus pour parler développement durable et travailler sur les circulations douces ; cela ne se fera naturellement qu'en lien étroit avec le territoire.

M. Jean Arthuis, président - Le parc de Saint-Cloud n'est-il pas un cas type qui se prêterait à un transfert aux collectivités locales sous réserve qu'un cahier des charges très strict soit respecté ?

Mme Isabelle Lemesle - Il faut d'abord répondre à la première question qui vient juste avant celle-là qui est de savoir ce qu'est un monument national et à laquelle nous n'avons pour l'instant pas répondu. Nous comptons sur les travaux de la commission de Mme Férat pour nous aider à y répondre !

Les membres de la commission Rémond s'étaient exprimés sur le sujet en répondant par la négative. Une incertitude s'était fait jour, le château ayant disparu, mais la commission avait décidé de répondre dans un certain sens. Est-ce transférable ? N'est-ce pas transférable ?

M. Jean Arthuis, président - Une dernière question au représentant de la direction générale des finances publiques à propos de la nouvelle politique immobilière de l'Etat. Comment considérez-vous la relation entre l'Etat propriétaire et le CMN? Pensez-vous que le schéma qui prévaut aujourd'hui est parfaitement adapté à la situation ? Est-il nécessaire de le faire évoluer ? La situation oblige-t-elle à un statut dérogatoire compte tenu de la nature de ce patrimoine ?

M. Vincent Mazauric, directeur adjoint à la direction générale des finances publiques - Pour reprendre la question du président Picq, est-il concevable que des monuments historiques puissent être traités comme des cités administratives ? La réponse est dans la question. Elle est négative !

Il est clair que le décret de décembre 2008 change le cadre, supprime le principe d'affectation et réunifie l'État propriétaire dans ses différentes fonctions, conformément à des voeux précisément et fréquemment exprimés par le Parlement.

Il convient naturellement que ce cadre soit adapté, pour atteindre ses buts, à des cas particuliers comme le CMN, dont la présidente disait craindre d'être entraînée dans un dispositif inadapté. Il ne convient pas d'en arriver là et la DGFIP a bien pour objectif, dans le cadre général auquel il n'y a pas lieu de déroger, de trouver, convention par convention, comme pour tout autre immeuble de l'Etat, avec ce qu'il faut de cadrage, des approches adaptées à la spécificité des immeubles et des missions du CMN.

La DGFIP n'a pas de doute sur le fait qu'il appartienne au CMN, sous le contrôle de son conseil d'administration et de ses tutelles, de gérer dans les meilleures conditions possibles les monuments historiques qui lui sont confiés.

Nous n'avons pas encore passé de telles conventions pour la centaine de monuments dont le CMN a la charge.

J'ai toutefois bien retenu le message de Mme Lemesle qui demandait de ne pas exclure la tutelle de la culture. C'est sans ambigüité pour nous.

De manière générale, nos relations avec le CMN sont très bonnes. Je souligne que le CMN a engagé pour sa gestion un redéploiement immobilier exemplaire en installant un nombre important de ses services Porte des Lilas, dans un immeuble répondant à de nombreuses caractéristiques et à un prix raisonnable.

C'est pourquoi nous venons d'approuver le schéma pluriannuel de stratégie immobilière proposé par le CMN.

Le cadre est donc tracé pour pouvoir, comme pour toute autre opérateur mais de façon appropriée, prendre les dispositions nécessaires.

M. Jean Arthuis, président - Merci. Nous arrivons au terme de cette audition.

Monsieur le Président, avez-vous d'autres observations ?

M. Jacques Legendre - Je pense que nous devons poursuivre nos réflexions.

La commission de la culture, en ce qui la concerne, à partir des travaux de Mme Férat, envisage le dépôt d'ici peu d'une proposition de loi qui pourra animer la réflexion sur ce point.

M. Jean Arthuis, président - Une fois encore, nous avons fait la démonstration de tout l'intérêt de ces travaux de contrôle, grâce à l'éclairage de la Cour.

Merci à tous. Il en va de l'intérêt même de l'organisme qui fait l'objet d'une telle enquête et sans doute également des ministères de tutelle. Cet échange en apporte une parfaite démonstration. C'est une belle contribution au destin du CMN !

Je m'adresse aux membres de la commission des finances : sans doute y aurait-il matière à publier ce rapport d'enquête ainsi que l'échange auquel nous venons de nous livrer.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial -Absolument !

M. Jean Arthuis, président - Il en est ainsi décidé à l'unanimité.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

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* 1 Alors que, dans un contexte de pénurie de crédits, les DRAC privilégiaient le patrimoine des collectivités territoriales sur celui de l'Etat.

* 2 Toutes les citations sont tirées du procès-verbal de l'audition pour suite à donner du 19 octobre 2010, reproduit en annexe.

* 3 Mais avec effet rétroactif en 2006. Ce sont donc au total 140 millions d'euros qui sont affectés en 2007.

* 4 Selon M. Vincent Berjot, adjoint au directeur du budget, le ministère de la culture se serait vu « forcer la main ».

* 5 Service national des travaux.

* 6 Rapport général n° 78 (2006-2007) de M.  Philippe MARINI sur le projet de loi de finances pour 2007, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2006 - Tome II.

* 7 Loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

* 8 Et ce avant que les modalités de financement du centre ne changent à nouveau en 2008 (crédits budgétaires) et en 2009 (versement en provenance du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », complété par des crédits budgétaires).

* 9 79,3 millions d'euros de crédits ont été versés au CMN entre 2007 et 2009 et 50,6 millions d'euros reversés par le CMN à l'Etat, le reste ayant été conservé par l'établissement à mesure qu'il était doté de capacités de maîtrise d'ouvrage propres.

* 10 Au cours de l'audition du 19 octobre 2010, M. Vincent Berjot, adjoint au directeur du budget, a contesté l'irrégularité d'un tel montage, faisant valoir que le PLF 2007 confiait bel et bien de nouvelles missions de service public au CMN en contrepartie de l'affectation d'une taxe et que les crédits avaient « bien été utilisés pour l'entretien du patrimoine ». La direction du budget a également fait valoir que le Parlement avait alors statué en connaissance de cause. Notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, avait néanmoins déploré en séance les « systèmes de dérivation compliqués » imaginés par le Gouvernement en substitution d'un abondement pur et simple des crédits du programme « Patrimoines ».

* 11 Par le décret n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 relatif à l'utilisation des immeubles domaniaux par les services de l'Etat et ses établissements publics.

* 12 L'article 116 ayant été considéré comme cavalier budgétaire.

* 13 Proposition de loi n° 68 (2010-2011) relative au patrimoine monumental de l'Etat.

* 14 Tel est notamment le cas du Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris, contrôlé par votre rapporteur spécial au cours de l'année 2010.

* 15 Elles sont passées de 5 à 19 millions d'euros de 2003 à 2009. Pour mémoire, à compter de 2011, le CMN est affectataire d'une fraction du produit du prélèvement sur les jeux en lignes dans la limite de 10 millions d'euros par an, gagée par la diminution à due concurrence de sa subvention pour charges de service public.

* 16 Ce calendrier semble néanmoins exister, puisque la présidente du CMN a déclaré, au cours de l'audition du 19 octobre 2010 : « Nous avons travaillé avec la tutelle sur une programmation extrêmement précise que l'on pourra vous communiquer ; elle porte sur les travaux sur les trois années qui viennent. Les études sont en cours, les premiers marchés lancés, les travaux commencent et c'est en 2012 que les premières opérations de grande envergure vont se voir avec, par exemple, la réouverture du château de Champs-sur-Marne à la visite, ou encore l'ouverture de la villa Cavrois de Mallet-Stevens ; on aura alors fini de restaurer le logis royal du château d'Angers, qui a brûlé dans un incendie dont la nature n'est pas établie ».