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Pour une réserve de sécurité nationale

14 décembre 2010 : Pour une réserve de sécurité nationale ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 174 (2010-2011) de M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 14 décembre 2010

Disponible au format PDF (11 Moctets)


N° 174

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 décembre 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure,

Par M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT

Objectif

Dans le prolongement des chantiers ouverts par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale visant à améliorer la capacité de la France à répondre à des crises majeures, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat s'est interrogée sur la contribution des réserves militaires et civiles à la gestion de ces crises.

Dix ans après la réforme des réserves militaires, quelques années après l'émergence de réserves civiles, la commission a souhaité savoir dans quelle mesure les pouvoirs publics pourront s'appuyer sur les réserves militaires et civiles pour prolonger et amplifier la capacité de l'État à faire face à ces crises, à intervenir efficacement et à protéger la population.

La France doit pouvoir faire face à plusieurs types de crise : des scénarios

purement militaires : un conflit régional impliquant une projection massive et des implications sur la sécurité intérieure, mais également des scénarios impliquant des actes terroristes majeurs, comme les attentats du 11 septembre 2001, ou encore une pandémie ou une catastrophe naturelle mettant en difficulté la continuité des services publics.

Le point commun de ces crises est d'exiger la mobilisation de moyens exceptionnels et d'être susceptible de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours mobilisés.

Le point de départ de la réflexion a été un état des lieux des réserves actuelles, avec chacune les spécificités dues à leur métier et à leur place dans leur environnement administratif respectif.

Réserves militaires et réserves civiles

La mission a constaté que les réserves militaires sont aujourd'hui, de loin, les mieux organisées et les plus nombreuses.

Forte de plus de 60 000 hommes, gendarmerie comprise, la réserve opérationnelle des armées est apparue comme une force bien intégrée aux armées, mais aussi comme un dispositif exigeant un souci constant de fidélisation. Dans une société qui demande un engagement accru des jeunes adultes dans leur vie professionnelle et dans leur vie familiale, l'engagement au profit de la communauté est aujourd'hui plus rare, plus difficile qu'hier.

Les réserves, ce sont aussi des réserves civiles :

la réserve de la police nationale dont les modalités de fonctionnement et le statut semblent directement inspirés de ceux de la gendarmerie. Cette réserve comporte aujourd'hui 4 000 personnes pour plus de 100 000 journées d'activité. Avec l'adoption par le Parlement de la LOPSI II, cette réserve, aujourd'hui exclusivement composée d'anciens policiers, va s'ouvrir à la société civile à l'instar de la réserve militaire.

la réserve sanitaire, composée, d'une part, d'une réserve d'intervention destinée aux opérations extérieures et, d'autre part, d'une réserve de renfort composée de professionnels de santé retraités et d'étudiants des filières médicales ou paramédicales. La mission a constaté que

cette réserve répondait à un besoin important des pouvoirs publics pour faire face à des crises sanitaires majeures, mais qu'elle était aujourd'hui très embryonnaire et semblait avoir encore du mal à s'imposer.

les réserves communales de sécurité civile, créées à l'initiative des

conseils municipaux, composées de bénévoles non rémunérés, ont vocation à couvrir le champ de la protection civile. La mission regrette que ce dispositif connaisse des débuts extrêmement timides depuis sa création en 2004.

Un rôle accru en cas de crise majeure 

En cas de crise majeure, quel serait le rôle des réserves ?

Le premier constat est sans surprise. Dans les premières heures, dans les premiers jours d'une crise majeure, la réponse des pouvoirs publics repose d'abord sur les forces d'active.

La France est un pays suffisamment bien doté en moyens pour que la gestion de ces crises soit, dans leurs premières heures, confiées à des professionnels à plein temps.

La mission a cependant pu constater que les réserves militaires jouent un rôle important dans l'armement des états-majors interarmées de zone de défense et de sécurité qui constituent un maillon essentiel dans le processus de gestion interministérielle des crises. En cas de crise, ces états-majors sont, en effet, composés à 75 % de réservistes motivés et rapidement disponibles.

Cette organisation permet à ces états-majors d'accroître en quelques heures leur taille pour faire face à l'ampleur de la crise. Au-delà de cet apport quantitatif, ces réservistes, recrutés localement, apportent aux états-majors leur connaissance du terrain, ce qui peut s'avérer essentiel dans une opération de secours.

Ce mode d'organisation a fait ses preuves. On le retrouve, au niveau national, au Centre de planification et de conduite des opérations de l'état-major des armées

Passée la période de montée en puissance des forces actives, les réservistes pourraient jouer, dans un deuxième temps, un rôle important pour s'inscrire dans la durée et permettre la relève des effectifs, soit en participant directement aux opérations, soit en remplaçant des militaires d'active dans le fonctionnement des affaires courantes.

La mission estime qu'il s'agit là du principal intérêt des réserves : permettre aux forces d'active de tenir dans la durée. De ce point de vue, les réservistes seront d'autant

plus importants que le format des services de l'Etat se réduira.

Une troisième phase « d'après crise » s'ouvre avec la fin des interventions d'urgence et des secours, dans laquelle il a semblé à la mission qu'il existait des besoins non satisfaits. L'expérience a montré, en particulier en matière de catastrophe naturelle, qu'une fois les secours intervenus, qu'une fois les pompiers partis, qu'une fois que les projecteurs des médias s'étaient détournés vers de nouveaux événements, de nombreuses opérations de déblayage et de soutien aux personnes étaient nécessaires, sans que ces tâches relèvent clairement du secours.

Dans cette phase, la mission estime que les pouvoirs publics sont mal outillés. Les réserves communales de sécurité civile seraient, sans doute, utiles à ces tâches souvent prises en charge par des bénévoles peu structurés ou par des services communaux ou départementaux débordés. Mais leurs effectifs sont aujourd'hui trop limités et pas assez formés pour avoir un impact significatif.

La mission a constaté que la contribution des réserves à la gestion des crises passées d'ampleur limitée avait été satisfaisante. Elle repose largement sur l'utilisation et la fidélisation d'un nombre restreint de réservistes particulièrement motivés, entraînés tout au long de l'année et disponibles.

La mission s'est demandée si ce dispositif permettrait de faire face à une crise d'une ampleur beaucoup plus importante. Il lui a semblé qu'il y avait des raisons d'en douter.

Premier constat : les effectifs annoncés sont avant tout théoriques. On présente souvent la réserve comme étant composée de 60 000 volontaires sous ESR qui peuvent être renforcés par 90 000 anciens militaires d'active assujettis aux obligations de disponibilité pendant les 5 ans qui suivent leur départ des armées : soit 150 000 hommes. La mission constate qu'en

disant cela, on occulte, d'une part, le fait que ces chiffres se recoupent et ne s'additionnent pas (une partie des réservistes sous ESR sont aussi des disponibles), d'autre part, que les disponibles n'ont de disponible que le nom dans la mesure où il n'y a ni suivi systématique des coordonnées des disponibles, ni plan d'emploi les concernant.

Deuxième constat : la disponibilité réelle de l'ensemble des réservistes n'est pas vérifiée. La multiplication des filières, avec la réserve des armées, de la gendarmerie, de la police, fait craindre que les mêmes personnes soient recensées plusieurs fois. Après examen, il semble que le principal souci soit la disponibilité réelle de professionnels de la sécurité ou du secours, qui font également partie des réserves, notamment les pompiers et les policiers. Dans la réserve de la gendarmerie, une étude a permis, cette année, de recenser plus de 1 000 réservistes ayant, par ailleurs, une profession liée à la gestion de crise.

Aujourd'hui, aucun dispositif d'identification ne permet de mesurer l'importance de ces deux types de double appartenance.

Tout aussi importante semble être la question de la mobilisation de réservistes participant à des plans de continuité d'activité au sein d'opérateurs d'importance vitale, à EDF, à la SNCF ou à France Télécom.

Troisième constat : la réactivité des réservistes en cas de crise, telle qu'elle est organisée par les textes, est insuffisante.

Actuellement, le code de la défense prévoit que le réserviste militaire sous ESR

qui accomplit une mission pendant son temps de travail doit prévenir son employeur de son absence avec un préavis d'un mois. En outre, si les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, l'employeur a la possibilité de refuser le départ de son salarié.

La mission estime, dans ces conditions, que la réserve n'est pas aujourd'hui conçue et pensée comme un outil de réponse aux situations de crise.

De plus, le recensement des régimes d'exception fait apparaître que le code de la défense ne comporte aucune disposition concernant la mobilisation des réservistes. Les seules dispositions qui la prévoient sont les dispositions du code de la défense datant de 1955 relatives à la mobilisation générale. Il s'agit là d'un état d'exception très attentatoire aux libertés publiques et qui apparaît peu conforme à l'esprit du temps.

Quatrième constat : l'effort de planification relatif aux différents risques, effectué ces dernières années, n'a pas intégré les réservistes.

En conséquence, il n'y a ni doctrine d'emploi des réservistes en cas de crise, ni exercice d'entraînement.

A partir de ces constats, la mission propose des mesures concrètes pour fiabiliser le recours aux réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.

Cinq séries de propositions

La première série de propositions devrait concerner le caractère opérationnel des réserves en cas de crise majeure.

Mieux identifier les réservistes pour mieux gérer les engagements multiples et les compétences disponibles. Cette information passe par une meilleure identification des réservistes, au sein de chaque réserve, au moment du recrutement, par une amélioration du logiciel de gestion des réservistes et, sans doute, par un recoupement des fichiers des différentes réserves, au niveau des préfets de zone de défense.

La création d'un dispositif de mobilisation des réserves en cas de crise

majeure. La mission estime nécessaire d'offrir la possibilité aux différents ministères de mobiliser de façon plus volontariste leurs réservistes si une crise majeure venait à survenir.

C'est pourquoi le rapport est accompagné d'une proposition de loi qui prévoit une procédure exceptionnelle de mobilisation des réservistes en cas de crise, qui a été étudiée conjointement avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Partant du constat que les dispositions actuelles du code de la défense ne sont pas adaptées, la mission a été amenée à élaborer un régime juridique d'exception temporaire, définissant, en cas de crise majeure, des

règles de mobilisation des réserves contraignantes.

La proposition de loi ne modifie pas l'organisation des différentes réserves au quotidien, mais définit un régime spécifique aux cas de crise majeure, qui serait déclenché par le Premier ministre, par décret.

Ce régime d'exception ne concernerait que les citoyens engagés dans les réserves militaires et civiles ainsi que les disponibles. Le décret définirait la durée du préavis et de la mobilisation dans la limite de trente jours. La convocation des réservistes relèverait de chaque ministère.

Ce texte offre aux forces armées et aux administrations disposant de réserves civiles un régime juridique qui leur permet de mobiliser, en plus des forces actives immédiatement engagées dans la gestion de la crise, des forces de réserve, dans un délai plus rapide et pour une période plus longue que celle prévue dans le cadre des activités programmées des réservistes.

Ce cadre juridique intitulé « le dispositif de réserve de sécurité nationale » vise ainsi à fiabiliser l'engagement de réservistes dans la gestion d'une crise majeure et à permettre leur intégration dans les différentes planifications de crise.

La deuxième série de propositions concerne l'équilibre entre les réserves militaires et civiles.

Le Livre blanc préconise la mise en place d'une gestion commune des réserves relevant de différents ministères, afin de répondre, de façon coordonnée, aux besoins liés à des crises aiguës sur le territoire national.

La mission a estimé que cette idée d'une gestion interministérielle des réserves était contradictoire avec l'objectif d'intégration de ces réserves aux forces d'active dont ils relèvent.

Modifier de façon conséquente le fonctionnement actuel des différentes réserves pourrait, en outre, les fragiliser et entraîner un effondrement des effectifs. Les réservistes sont à la fois attirés par un engagement volontaire, mais aussi par le métier spécifique de l'armée dans laquelle ils ont choisi de servir.

La mission a, par ailleurs, constaté que la récente réforme de l'organisation des zones de défense avait permis des progrès importants en matière de coordination et de dialogue civilo-militaire.

Pour ces raisons, la mission n'a pas souhaité retenir la piste d'une gestion commune des réserves et a souhaité préserver leur autonomie de gestion.

Il lui a cependant semblé utile d'harmoniser les règles de préavis et de durée d'activité opposables.

Il lui paraît, en outre, important de renforcer les réserves civiles.

Elle estime que la tentation de recourir aux réserves militaires pour des missions civiles ou celle de fondre les réserves dans une réserve commune de citoyens volontaires venait, en grande partie, de la faiblesse des réserves civiles, de création, il est vrai, plus récente.

Elle observe que la réserve sanitaire peine à atteindre ses objectifs tout comme les réserves communales de sécurité qu'il convient de relancer. La mission considère qu'on ne dispose pas d'une réserve suffisante pour accompagner la montée en puissance d'un plan Pandémie, que ce soit sur le plan médical, ou sur le plan administratif.

La France ne dispose pas non plus, comme l'Allemagne, d'une réserve de protection civile susceptible de venir au secours des populations, pour ce que l'on pourrait appeler « l'après après la crise », pour des tâches de déblaiement, de nettoyage et de soutien aux victimes.

Pour répondre à ce besoin et renforcer les réserves de sécurité civile, la mission propose notamment :

- l'obligation pour les plans communaux de sauvegarde de prévoir un volet concernant les réserves communales de sécurité civile ;

- la possibilité de créer des réserves départementales de sécurité civile ;

- la possibilité de rémunérer les réservistes communaux au même titre que les autres réservistes.

La mission suggère, par ailleurs, aux vues des retours d'expérience des tempêtes Klaus, Xynthia et de la grippe H1-N1, d'engager une réflexion sur la mise en place d'une réserve de protection civile destinée à renforcer les moyens des préfectures.

Ces dernières ont besoin de renforts pour le suivi et la gestion des crises sur le modèle de ce qui est fait dans les états-majors militaires. La mission propose d'ouvrir cette réserve aux pompiers retraités.

La troisième série de propositions concerne la définition d'une doctrine d'emploi des réservistes et leur intégration dans la planification de crise.

La mission a constaté, en ce qui concerne les réserves, un manque de préparation, de définition des besoins et de planification, aussi bien chez les militaires que chez les civils, qu'il conviendrait de combler.

Cette réflexion devrait porter sur les besoins réels des forces d'active, sur l'identification des emplois susceptibles d'être occupés par les réservistes et sur les coûts de gestion des réservistes. Elle devrait inclure une réflexion sur le format des réserves, notamment militaires.

L'élaboration de cette doctrine d'emploi devrait permettre l'intégration des réserves dans les différentes planifications de crise et dans les exercices d'entraînement, afin que le dispositif soit pleinement opérationnel.

La quatrième série de propositions concerne la gestion quotidienne des réserves.

La mission est partie du principe que l'utilisation des réserves en temps de crise sera d'autant plus performante que leur mode de fonctionnement en période normale sera efficace.

Le premier point concerne la nécessité d'engager une réflexion juridique sur la nature du contrat d'engagement à servir dans la réserve. La mission préconise d'explorer, d'une part, l'idée d'un contrat tripartite de temps partiel fondé sur la polyactivité et, d'autre part, l'idée d'offrir aux réservistes différents types de contrats correspondant à différents types d'engagement.

Un deuxième point concerne l'engagement des entreprises. La mission estime que les entreprises, en tant qu'employeurs de réservistes, constituent un élément central du dispositif. Consciente que la qualité et les performances de nos réserves dépendront de la qualité des

relations que les différentes réserves sauront nouer avec les employeurs, la mission estime que des actions doivent être menées pour valoriser les entreprises qui emploient des réservistes.

La mission propose notamment l'extension aux réservistes des dispositions relatives au mécénat afin de permettre que les entreprises, qui maintiennent les salaires des réservistes pendant leur activité au titre de la réserve, puissent déclarer ces sommes au titre du mécénat.

Un troisième point concerne la gestion quotidienne des réservistes. S'agissant des réserves militaires, la mission préconise, parallèlement à la pleine intégration des réservistes en matière d'emploi, une gestion différenciée des réservistes pour le règlement des formalités administratives, de façon à apporter des accommodements raisonnables aux règles en vigueur pour le personnel d'active, qui ne sont pas toujours adaptées à un personnel intermittent.

La mission estime notamment que la valorisation des réserves devrait commencer par le paiement des soldes à des échéances dignes.

Elle observe que la lourdeur des procédures, mais surtout les à-coups budgétaires sur les crédits de la réserve ont un impact négatif sur la fidélisation des réservistes et leur entraînement.

La cinquième et dernière série de préconisations concerne la valorisation des réserves et des réservistes et l'intégration des réserves dans le parcours citoyen.

La mission préconise une politique de communication plus dynamique valorisant le dispositif de réserve de sécurité nationale pour communiquer sur l'utilité de l'ensemble des réserves et leur contribution à la sécurité des Français. Elle propose que, parallèlement à l'image de réserves par métier, une image collective des réserves de sécurité nationale fasse l'objet d'une stratégie de communication.

INTRODUCTION

« Un réserviste, c'est quelqu'un qui est deux fois citoyen »

Winston Churchill.

Mesdames, Messieurs,

Le passage de l'armée de conscription à une armée professionnelle s'est accompagné de la mise en place d'une nouvelle réserve militaire. À la réserve de masse, issue de la mobilisation, les pouvoirs publics ont souhaité que succède une réserve d'emploi, plus disponible, plus réactive, mieux intégrée aux forces actives.

C'est l'ambition de la loi du 22 octobre 1999, portant organisation de la réserve militaire. S'est ainsi développée une nouvelle réserve militaire, opérationnelle et citoyenne, complétée par des réserves à caractère civil, les réserves communales de sécurité civile, la réserve sanitaire et les réserves de la police nationale.

Dix ans après la mise en place de ce nouveau dispositif, il convenait de faire le bilan de la montée en puissance des réserves, de faire le point sur leur doctrine d'emploi et sur l'efficacité de leur organisation.

Au-delà d'un bilan, la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité se concentrer sur la question de la contribution des réserves à la continuité de l'État en situation de crise.

Le Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale a, en effet, lancé de nombreux chantiers visant à améliorer la capacité de la France à répondre à des crises sur la scène internationale comme sur le territoire national. L'objectif visé était d'accroître la capacité du pays, de la société française et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeure.

Du sommet à la base, des ajustements ont été effectués dans la perspective d'une gestion interministérielle des risques et des crises. C'est notamment le sens de la mise en place du centre de gestion interministériel des crises sous la responsabilité du Ministère de l'intérieur comme du renforcement des prérogatives des préfets de zone de défense.

Dans ce contexte, il apparaissait utile d'étudier un aspect des modalités de gestion des crises, à savoir la contribution des réserves militaires et civiles.

La France doit pouvoir faire face à plusieurs types de crises : un conflit régional impliquant une projection massive et ayant des implications sur la sécurité intérieure, un acte terroriste majeur, comme les attentats du 11 septembre 2001, ou encore une pandémie ou une catastrophe naturelle mettant en difficulté la continuité des services publics.

Le point commun de ces crises est d'exiger la mobilisation de moyens exceptionnels. Ces crises majeures sont, en effet, par leur intensité ou leur durée, au niveau d'une zone de défense et de sécurité ou du territoire national tout entier, susceptibles de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces de sécurité et des services de secours mobilisés et des forces d'active des armées.

Sur le territoire national, le retour d'expérience de la gestion de la crise liée à la pandémie de grippe A(H1N1), qui a impliqué la réquisition de 300 000 personnes pour faire fonctionner plus de 1 000 centres de vaccination, celui de la tempête Klaus qui a mobilisé 17 000 agents et 57 000 hommes/jour montre qu'au fil des jours, les moyens ordinaires sont rapidement soumis à de fortes tensions. Le renfort des réserves prend alors son sens pour accroître la capacité des pouvoirs publics à répondre dans la durée.

Le point de départ de notre réflexion est naturellement un état des lieux des réserves actuelles, avec chacune leurs spécificités dues à leur métier et à leur place dans leur environnement administratif respectif.

Il s'agit, d'abord, de cerner à quel moment, pour quelles tâches, ces différentes réserves peuvent être sollicitées dans la gestion des crises et de savoir si le profil des réserves correspond bien aux besoins des pouvoirs publics.

Il convient ensuite de mesurer la disponibilité réelle des réservistes et de savoir dans quelle mesure la qualité des relations avec les entreprises et administrations employeurs de réservistes permet de les mobiliser.

Il nous est également apparu nécessaire d'apprécier dans quelle mesure l'appartenance de réservistes à des services publics mobilisés en temps de crise, à des plans de continuité d'activité au sein d'opérateurs d'importance vitale ou leur appartenance simultanée à plusieurs réserves pouvaient constituer un obstacle important à leur emploi dans ces périodes critiques.

Nous nous sommes enfin interrogés sur la réactivité des réservistes lors du déclenchement de la crise et du cadre juridique dans lequel leur convocation s'opère : peut-on compter sur le renfort des réserves dans les jours qui suivent le déclenchement d'une crise ? Les pouvoirs publics disposent-ils d'un instrument juridique pour mobiliser rapidement ces réservistes ?

Nous avons souhaité savoir dans quelle mesure les pouvoirs publics peuvent s'appuyer sur les réserves militaires et civiles pour prolonger et amplifier la capacité de l'Etat à faire face à la crise, à intervenir et à protéger la population. Il s'agit, en définitive, de mesurer ce que pourrait être la contribution réelle des réserves à ce que le Livre blanc a appelé la résilience de la Nation, c'est-à-dire la capacité des pouvoirs publics à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeure puis à rétablir rapidement leur fonctionnement normal.

C'est là une des principales raisons d'être des réserves : renforcer les forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours en cas d'événement majeur.

Nous nous sommes proposé d'évaluer si elles étaient en mesure d'assumer cette mission et de suggérer le cas échéant des mesures de nature à renforcer leur efficacité.

PREMIÈRE PARTIE LA FRANCE DOIT SE PRÉPARER À DES SCÉNARIOS DE CRISES MAJEURES

L'Etat doit se préparer à faire face aux situations dans lesquelles seraient menacés la vie de la population ou le fonctionnement régulier des institutions.

Bien que, à la différence des Etats-Unis avec le 11 septembre 2001, la France n'ait pas été confrontée sur son territoire, dans la période récente, à une crise de grande ampleur, cette chance pourrait se muer en faiblesse si les pouvoirs publics ne s'assuraient pas d'une préparation collective à de tels événements.

Partant de ce constat, le Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale, publié il y a deux ans, a analysé les nouveaux risques qui pèsent sur le territoire national et sur la population. Il a envisagé ainsi plusieurs scénarios de crises potentielles, dont l'ampleur pourrait mettre en péril la continuité des services de l'Etat, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation, autrement dit des scénarios de crises majeures.

Ces événements tels qu'évoqués ci-dessous sont multiples, et peuvent nécessiter l'intervention de nos forces armées, des forces de police ou de secours : un conflit de dimension internationale imposant une projection massive de nos forces armées, des attaques terroristes majeures, une catastrophe naturelle, industrielle ou technologique de grande ampleur, une pandémie.

Ces différents types de crises ne sont pas en soi des menaces nouvelles, mais, du fait de la mondialisation, ont muté et pris une toute autre ampleur. De même, une crise majeure pourrait être le fruit d'une combinaison de ces événements comme par exemple des attaques terroristes en relation avec une crise internationale.

I. LES RISQUES MILITAIRES : LA DÉFENSE DES INTÉRÊTS FRANÇAIS DANS LE MONDE

Comme le souligne le Livre blanc « Des opérations strictement militaires sur le territoire national sont exclues à l'horizon prévisible, en dehors de l'appui à des opérations de gestion de crise consécutives par exemple, à des attaques terroristes, ou à une catastrophe naturelle ou technologiqueC'est donc à distance du territoire national que les forces armées continueront à mener des opérations en défense de nos intérêts de sécurité et en soutien de l'action politique et diplomatique de la nation. »1(*)

L'engagement de la France dans un conflit régional majeur constitue de ce point de vue l'hypothèse maximale envisagée pour nos forces armées.

Cette situation pourrait survenir dans le cas où la sécurité de l'Europe et de l'Alliance atlantique serait gravement menacée par un conflit pouvant impliquer une puissance nucléaire.

Ce type d'opération s'inscrirait obligatoirement dans un cadre légal : légitime défense invoquée par un Etat, ou vote d'une résolution des Nations Unies. Elle serait, selon toute vraisemblance, menée au sein d'une coalition rassemblée autour d'une organisation internationale (OTAN, UE) voire une nation-cadre (Etats-Unis...).

Dans les scénarios envisagés, les opérations militaires seraient conduites face à un ou des Etats appartenant au même ensemble régional. Les adversaires seraient d'une part des armées régulières modernes et lourdement équipées, épaulées par des milices souvent peu ou mal contrôlées, mais également des adversaires irréguliers non-étatiques poursuivant leurs buts propres.

Cet engagement pourrait s'accompagner sur le territoire national d'attaques terroristes, d'agressions informatiques majeures, voire d'une menace balistique, et engendrer, par effet de conséquence ou après des actions de déstabilisation, une forte dégradation de la sécurité intérieure, entraînant une insécurité croissante, des troubles majeurs et in fine une dégradation de l'ordre public.

Enfin à l'étranger, nos ressortissants et nos intérêts stratégiques pourraient également être menacés.

L'objectif de l'intervention dans ce type de scénario, serait d'imposer le silence des armes en limitant les effets de la crise, en particulier si une puissance nucléaire était impliquée. L'intervention pourrait débuter par une entrée de vive force sur le théâtre d'opération, précédée ou non d'une campagne intensive de plusieurs semaines combinant attaques aériennes, frappes dans la profondeur et opérations spéciales et d'information, destinées à acquérir la supériorité.

La phase de vive force proprement dite pourrait durer plusieurs mois et serait menée en parallèle d'actions de sécurisation des voies d'approvisionnement et des flux logistiques militaires et civils. Une période de stabilisation et de normalisation, prise en compte dans la planification initiale, pourrait mobiliser les forces armées pendant plusieurs années.

La participation militaire de la France serait d'un niveau lui permettant de peser sur le processus de direction stratégique avec ses alliés, en particulier par le commandement d'une composante ou d'un secteur et en participant à l'entrée en premier sur le théâtre et aux actions majeures ou spécifiques.

Aussi le contrat opérationnel des armées prévoit la possibilité d'un engagement majeur, aux côtés des alliés, d'une force terrestre de 30 000 hommes, de 70 avions de combat et d'importants moyens maritimes (groupe aéronaval et élément amphibie en particulier) avec, parallèlement, une capacité d'intervention d'urgence nationale de 5 000 hommes.

Sur le territoire national et ses approches maritimes et aériennes, le renforcement de la posture de sûreté serait maximum en cas d'atteintes directes au territoire national dans le cadre d'attaques terroristes majeures, par exemple. La mise en oeuvre du contrat opérationnel de protection de 10 000 hommes serait vraisemblablement décidée. Les différentes hypothèses d'engagement des forces incluent toutes la mise en oeuvre de ce « contrat protection ».

Dans les hypothèses les plus dimensionnantes, dites scénario H32(*) qui cumulent la simultanéité d'un engagement majeur en opération extérieure (30 000 hommes et 70 avions de combat) avec un déploiement de dix mille hommes sur le territoire national, les forces armées seront nécessairement amenées à recourir aux réservistes pour permettre une rotation des effectifs comme l'a souligné le général d'armée Elrick IRASTORZA3(*), chef d'état-major de l'armée de terre, devant la mission.

Enfin, dans certains pays de l'ensemble régional touché par la crise, les ressortissants français pourraient être menacés. La France devrait alors pouvoir assurer leur protection et éventuellement, en dernier recours, leur extraction. Les forces armées françaises seraient donc appelées à le faire, comme elles l'ont déjà fait depuis 1990 dans 26 opérations d'évacuation, maritime ou aérienne, qu'il s'agisse d'opérations nationales ou multinationales.

II. LES ATTAQUES TERRORISTES : UNE NOUVELLE MENACE POUR LE TERRITOIRE NATIONAL

Le terrorisme constitue une nouvelle menace pour le territoire national. C'est un risque identifié depuis longtemps qui a marqué le 20ème siècle, mais qui a sans doute franchi un seuil historique et changé d'échelle avec les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis. Il est devenu possible de frapper au coeur de tous les pays, à une échelle de violence sans précédent.

A cet égard, la France et l'Europe ne sont pas épargnées, et sont directement visées par le terrorisme notamment djihadiste. Les attentats suicides de Madrid (2004) et Londres (2005) ont marqué un tournant dans l'ampleur, la diffusion, les modes opératoires et l'efficacité des réseaux terroristes.

Cette source de terrorisme demeurera pour de longues années l'une des principales menaces physiques dirigées contre l'Europe et ses ressortissants dans le monde. C'est dans cette perspective que la France a adopté en juin 2006, le Livre blanc du gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme.

Ce Livre blanc souligne que les scénarios sont multiples ; une attaque terroriste de grande ampleur sur le territoire national pourrait être unique ou multiple, concentrée dans le temps ou se déroulant à la manière d'une campagne. Par ailleurs, des actions terroristes soutenues par un Etat dans un contexte de crise internationale ne peuvent être écartées. Ces attaques reposent essentiellement sur des moyens conventionnels utilisant les explosifs contre de très nombreuses infrastructures critiques et peuvent s'accompagner de prises d'otages massives, ou encore prendre la forme extrême d'attentats suicides.

L'ampleur des attaques possibles impose à la France de maintenir à niveau ses capacités de détection, d'analyse et de réaction, comme ses moyens de protection des forces de sécurité intérieure, de sécurité civile.

Une autre menace terroriste concerne les réseaux d'information et de communication.

Ceux-ci sont en effet devenus les systèmes nerveux de nos sociétés, rendant leur défense vulnérable à des ruptures intentionnelles ou accidentelles des réseaux. En effet, la menace dont fait l'objet ce « cyber espace » est multiforme : blocage malveillant, destruction matérielle (par exemple, de satellites ou d'infrastructures de réseaux névralgiques), neutralisation informatique, vol ou altération de données, voire prise de contrôle d'un dispositif à des fins hostiles. En effet, actuellement le niveau quotidien des agressions contre les systèmes d'information laisse présager un potentiel très élevé de déstabilisation de la vie courante, de paralysie de réseaux critiques pour la vie de la nation.

Ces tentatives d'attaques pourraient être aussi bien menées par des acteurs non étatiques, pirates informatiques, que des activistes ou des organisations criminelles. Certaines d'entre elles pourront être de grande ampleur. Des attaques étatiques, dissimulées ou menées ouvertement, sont aussi envisageables, certains pays se dotant de capacités offensives très développées.

En outre, la nature immédiate du risque terroriste implique de se doter d'une capacité de gestion de crise et post-crise. Comme on l'a observé après le 11 septembre, mais également lors de l'explosion de l'usine d'AZF, le secours aux victimes, la recherche des blessés et des morts, le déblaiement des ruines demandent une mobilisation de moyens exceptionnels dans des délais très courts et dans des zones très concentrées et parfois peu accessibles.

Dans ce type de scénario terroriste, les armées et les forces de l'ordre interviendraient principalement dans des missions de sécurisation telle que la protection de points d'importance vitale, de sites et édifices publics, l'escorte de convois, la surveillance d'itinéraires et d'accès au territoire, le contrôle de zones, autant de missions qui demandent une grande disponibilité en hommes et dans lesquelles les réservistes peuvent facilement suppléer les forces d'active.

III. LA MULTIPLICATION DES CATASTROPHES NATURELLES ET TECHNOLOGIQUES

Les catastrophes naturelles et technologiques sont également des sources de désorganisation sociale majeure.

· les risques d'origine naturelle

Les risques d'origine naturelle sont devenus des facteurs de déstabilisation massive pour la population comme pour les pouvoirs publics.

La France, de par sa géographie, est confrontée à de nombreux risques naturels: les inondations, les séismes, les éruptions volcaniques, les mouvements de terrain, les avalanches, les feux de forêt, les cyclones et les tempêtes.

La récurrence d'événements majeurs et de gravité croissante s'est confirmée ces dernières années, en raison notamment de la densification de la population dans des zones à risques.

La tempête Xynthia est venue rappeler que la France compte environ 8 000 km de digues fluviales et plus de 1 000 km de digues et autres ouvrages de défense contre la mer. Elle a mis en évidence une fragilisation des barrières naturelles protégeant le littoral et de certains ouvrages qui ont cédé ou ont été submergés par la mer, inondant de vastes zones urbanisées.

La tempête Klaus avait montré combien les tempêtes pouvaient créer des dégâts durables. Le récent séisme à Haïti nous a rappelé quant à lui que les territoires des Antilles françaises situés sur une faille sismique étaient particulièrement exposés aux tremblements de terre.

Des légionnaires du 2° REG déblayent un cours d'eau dans un village de France suite à une inondation en 20024(*).

Ces risques sont variables selon les saisons et les régions. Ils sont recensés par les pouvoirs publics à travers de nombreux dispositifs d'alerte. Mais, malgré les mesures de prévention, les dispositifs de vigilance et d'alerte et la mobilisation des forces de secours, les expériences récentes montrent que ces catastrophes sont susceptibles de faire de nombreuses victimes dans des délais très courts.

Ainsi entre le dimanche 8 et le lundi 9 septembre 2002, des événements pluvieux se sont succédé sur les départements du Gard, de l'Hérault, du Vaucluse, des Bouches du Rhône, de l'Ardèche et de la Drôme entraînant la disparition de 23 personnes.

Dans la journée du 24 janvier 2009, la tempête Klaus a dévasté quatre régions (Aquitaine, Midi-Pyrénées, une partie du Languedoc-Roussillon et une partie du Poitou-Charentes) occasionnant 419 victimes dont 12 décédées. Plus de 1,7 million de foyers ont été privés d'électricité, des milliers de téléphone ; 1,2 à 1,4 milliard d'euros de pertes ont été constatées.

Plus récemment, le 16 juin 2010, le bilan des pluies torrentielles qui se sont abattues sur le Var est également lourd : 23 morts, 2 personnes disparues.

Les catastrophes naturelles exigent des réponses immédiates des pouvoirs publics afin de limiter les victimes et une intervention massive sur un périmètre limité pour prendre en charge l'ensemble des personnes touchées.

Ainsi, dans les départements frappées par la tempête Xynthia, sont intervenues quatre compagnies républicaines de sécurité (CRS), 565 gendarmes et plus de 2 000 sapeurs-pompiers dont près de 500 venus d'autres départements. 37 000 interventions de secours ont permis de sauver 1 500 personnes, secourues et évacuées par les sapeurs-pompiers et les membres de la sécurité civile présents sur le terrain.

Les services du SAMU et des Urgences se sont mobilisés pour dispenser les soins médicaux et gérer l'évacuation des victimes dans le cadre du plan rouge vers les hôpitaux mobilisés pour l'événement. Plusieurs embarcations et nageurs de surface sont intervenus pendant les opérations. Enfin, soixante pompes ont été installées, représentant une capacité de pompage de 26 000 mètres cubes à l'heure, et constituant l'intégralité de la réserve nationale disponible.

Le lendemain de la tempête Klaus, le 23 janvier 2009, un millier de militaires ont été déployés, notamment dans les départements des Landes, du Gers et du Tarn-et-Garonne. Ils sont venus en aide aux services d'EDF et de France Télécom afin de libérer les accès permettant de réparer les réseaux électrique et téléphonique. Ils ont dégagé également les routes secondaires afin de désenclaver certaines communes isolées.

Plus de 17 000 personnes ont été mobilisées sur la zone.

- Plus de 4 000 sapeurs-pompiers;

- Plus de 1 400 militaires ;

- 600 personnes mobilisées par RTE (gestionnaire des lignes hautes tension) ;

- Plus de 6 100 personnes mobilisées par ERDF (gestionnaire du réseau local de distribution d'électricité) ;

- Plus de 2 000 personnes mobilisées par la SNCF ;

- Plus de 3 000 personnes mobilisées par France Télécom ;

Le nombre de jours/agent travaillés s'est élevé à 57 124 jours/agents pour les services de secours.

Si la France a été épargnée par des tempêtes de l'ampleur de celle de l'ouragan Katrina au sud des Etats-Unis en 20055(*), on ne peut exclure un tel scénario sur notre territoire dans des formes sans doute différentes.

Là encore, les moyens mis en oeuvre pour faire face à cette crise ont été considérables et insuffisants pour limiter le nombre important de victimes. En effet, malgré la mobilisation de 22 000 réservistes quatre jours après la catastrophe, de 50 000 une semaine après, en plus des 14 300 militaires déployés lors de la première semaine, il y eut 1 330 décès, 2 000 disparus, un million de déplacés.

Outre les tempêtes, la France peut être confrontée à des tremblements de terre de grande ampleur aussi bien dans les DOM-COM que sur le territoire métropolitain6(*).

Si en France métropolitaine le risque sismique est certes "modéré", la situation est plus alarmante aux Antilles françaises, dans une zone de subduction où la plaque nord-américaine s'enfonce sous la plaque caraïbe. En 1839 et 1843, deux séismes d'une magnitude voisine de 8 avaient frappé la Martinique et la Guadeloupe, faisant respectivement 300 et 3 000 morts. Des simulations montrent que de tels événements feraient, aujourd'hui, plusieurs dizaines de milliers de victimes.

A l'activité tectonique s'ajoute, dans ces îles, la vulnérabilité des constructions, rarement aux normes parasismiques pour l'habitat individuel et souvent bâties sur des terrains instables. Malgré le « plan séisme Antilles » lancé en 2007, de très nombreux bâtiments publics scolaires, d'établissements de santé dont le CHU de Pointe-à-Pitre ne sont pas aux normes parasismiques.

En matière de risques naturels, le cas de la France est d'autant plus particulier du fait de ses départements et ses collectivités d'outre-mer. L'éloignement des DOM-COM de la métropole (7 000 km pour la Guyane, 8 000 km pour Mayotte, 18 300 km pour la Nouvelle-Calédonie) peut rendre en effet plus difficile une projection rapide de renforts, tant humains que matériels, et accroître les difficultés de gestion de la crise.

Là encore, la présence sur place de réservistes ayant une parfaite connaissance peut être un atout pour les secours.

· les risques technologiques et industriels

S'agissant des risques technologiques et industriels, l'impact d'une catastrophe serait d'autant plus profond que l'évolution démographique a entraîné des concentrations de population dans les zones urbaines, avec pour conséquence un risque d'augmentation du nombre de victimes et des difficultés majeures pour évacuer et porter assistance aux blessés.

Si contrairement au risque naturel, le risque d'occurrence d'une catastrophe technologique peut être réduit à la source par l'application stricte du régime des installations classées, de nombreux exemples de catastrophes industrielles en France montrent que ce type de risques ne peut être éliminé, comme en témoigne la récurrence des marées noires.

Ainsi le 12 décembre 1999, le pétrolier maltais Erika se brise au large des côtes du Finistère. Près de 400 km de côtes sont touchées. Cinq départements déclenchent leur plan Polmar-Terre. De même, le 19 novembre 2002, la rupture du pétrolier le Prestige provoque l'une des pires marées noires européennes.

Les marées noires, parce qu'elles exigent parallèlement à un travail de spécialistes la mobilisation d'effectifs très nombreux pour un travail de nettoyage minutieux encadré par des professionnels, constituent un scénario où les réservistes peuvent apporter un précieux renfort.

Il y a ensuite les catastrophes technologiques comme l'explosion d'AZF. Le 21 septembre 2001, une forte détonation retentit à Toulouse sur le site de l'usine de la Grande-Paroisse. Le bilan fait état de 30 morts (21 personnes sur le site, 9 hors site), 2 242 personnes blessées, 8 000 personnes atteintes de stress aigu post traumatique, et des dégâts matériels très importants (12 000 familles à reloger, 7 000 personnes au chômage technique).

Le cas d'AZF illustre combien les catastrophes industrielles exigent des moyens exceptionnels immédiatement, mais également dans la durée.

Lors de l'explosion à Toulouse, 25 médecins du service médical d'urgence (SAMU) de Haute-Garonne et de nombreux assistants sont mobilisés dès les premières heures pour les premiers soins; les SAMU d'autres départements (Ariège, Aude, Pyrénées Atlantiques, Tarn-et-Garonne) ont été associés au dispositif. Soixante médecins toulousains en stage de médecine d'urgence à Paris ont été rapatriés par moyens militaires dans l'après-midi du 21 septembre. Les divers établissements du centre hospitalier universitaire, les cliniques privées de Toulouse et de son agglomération ont été à leur niveau maximal d'activité pendant cette période, et seuls quatorze blessés ont été hospitalisés hors du département de la Haute-Garonne.

Parmi les sapeurs-pompiers et unités de la sécurité civile : 1 430 personnes ont été mobilisées pendant les 6 premiers jours, dont 460 pompiers de Haute-Garonne, 620 sapeurs-pompiers d'autres départements et 350 militaires des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC).

Pendant les quinze premiers jours suivant l'explosion, 600 hommes et femmes de la Police nationale étaient quotidiennement mobilisés. Outre leurs missions traditionnelles, leur travail a consisté à interdire les sites sinistrés pour des raisons de sécurité, faire échec aux pillages, mettre en place des gardes statiques pour protéger des sites détruits, assurer l'ordre pendant la remise des aides financières aux sinistrés.

Avec les effectifs de la Sécurité publique, 13 compagnies des compagnies républicaines de sécurité (CRS) se sont relayées depuis le début de la catastrophe, jusqu'au 3 octobre. Elles participaient également à la surveillance des sites sinistrés. Au niveau de la gendarmerie, 350 gendarmes ainsi qu'un escadron de gendarmerie mobile ont été mobilisés. Leurs missions ont consisté à gérer la circulation des renforts et des convois sanitaires, assurer les escortes des autorités se rendant sur le site, rechercher des renseignements avec trois hélicoptères, sécuriser les zones sinistrées.

Par la suite, la présence quotidienne de 50 gendarmes relevant du groupement de Haute-Garonne a permis d'assurer la sécurisation des locaux sinistrés, et les escortes ponctuelles de produits chimiques en complément des missions assurées par la Police nationale.

Sur les 13 jours qui ont suivi la catastrophe, l'armée a fourni un renfort d'une moyenne de 75 militaires par jour, l'effectif s'étant porté à 150 hommes sur le terrain au plus fort des besoins.

Les crises majeures, qu'elles soient d'origine intentionnelle ou non, peuvent affecter des populations entières, notamment dans les DOM-COM en raison de leurs caractéristiques géographiques. Elles peuvent occasionner des déplacements massifs de population, organisés ou spontanés. Les exemples récents en ont donné un ordre de grandeur (plusieurs dizaines et parfois centaines de milliers de personnes).

Les questions posées par l'évacuation des populations et ses conséquences, en termes de prise en charge des victimes, sont aujourd'hui, d'après le Livre blanc sur la Défense, très insuffisamment traitées. Une chose est sûre, ces déplacements, pour qu'ils se passent dans de bonnes conditions, doivent être encadrés. Cet encadrement nécessite la mobilisation de très nombreux effectifs. Là encore, l'existence d'effectifs de réserve encadrés et formés peut constituer un renfort précieux.

En conclusion, par ses effets, une catastrophe de grande ampleur affectant des centaines de milliers, voire quelques millions de personnes, devrait être prise en charge dans le temps :

- immédiatement, du fait de la mise en danger des personnes et de la destruction des biens et infrastructures ;

- à bref délai, du fait de conséquences potentielles en matière d'ordre public et liées à la précarité des situations et à la tentation du pillage ;

- par ses conséquences sanitaires : maladies liées à la pollution engendrée par un accident technologique, ou provoquées par la forte dégradation de l'environnement naturel rendu insalubre par la catastrophe ;

- par ses conséquences économiques et sociales : désorganisation de la vie collective de millions de personnes en termes d'emplois, de transports, d'activité économique et de cohésion sociale; évacuations massives de population, organisées ou spontanées, nécessitant au minimum l'accueil et l'hébergement d'urgence ;

- par ses conséquences environnementales : pollution de zones étendues par des produits à la toxicité avérée, insalubrité persistante, avec la difficulté de garantir à terme l'innocuité des zones et bâtiments touchés.

Dans tous ces scénarios, la présence de réservistes militaires ou civils formés peut constituer un atout pour accroître la résilience des pouvoirs publics et leur capacité à prendre en charge la situation.

IV. LES PANDÉMIES : UNE NOUVELLE FORME DE RISQUE

Le monde l'a constaté récemment avec la crise liée à la pandémie de grippe A (H1-N1), les risques sanitaires sont susceptibles d'engendrer une désorganisation des échanges économiques, mais également des pouvoirs publics dans leur ensemble, si une gestion de la crise n'est pas préparée.

Tel a été par exemple le cas lors de la canicule de l'été 2003. Alors que la France n'était pas préparée à faire face à des chaleurs aussi intenses, cette vague de chaleur s'est accompagnée d'une augmentation très importante de la mortalité. Le nombre de décès cumulés, en excès par rapport aux années précédentes, a été d'environ 400 pour le 4 août, 3 900 pour le 8 août, 14 800 pour le 20 août, soit une augmentation de 60 % par rapport à la mortalité attendue.

Le risque sanitaire majeur est celui d'une pandémie, c'est-à-dire une épidémie touchant un grand nombre de personnes dans une zone géographique très étendue dont la population n'a pas développé de défense immunitaire.

La mondialisation joue pour beaucoup dans la propagation de nouvelles souches virales ou bactériennes, du fait de l'ouverture des frontières, de la fluidité des transports et de la rapidité des échanges internationaux comme en témoigne le cas récent de la grippe A (H1-N1), du SRAS, de la grippe aviaire (H5N1) ou du chikungunya.

L'apparition d'une telle pandémie, venant d'un virus ou d'une bactérie est plausible. Quelle qu'en soit l'origine naturelle ou malveillante, le traitement de ses conséquences serait identique, du point de vue de la protection de la population.

Dans les scénarios sur lesquels se fondent les autorités sanitaires, la cinétique d'une pandémie à forte contagion et à forte létalité s'étendrait sur une durée de quelques semaines à quelques mois, en plusieurs vagues, qui seraient elles-mêmes espacées.

Par son ampleur, sa durée, son extension géographique, et son caractère indiscriminé, de telles crises sont de nature à remettre en cause le fonctionnement normal de la vie nationale et des institutions. Les conséquences impliqueraient une mobilisation et une coordination élevées de moyens tant civils que militaires, nécessitant une planification aussi poussée que possible.

En cas de déclenchement de la pandémie, il s'agit d'empêcher que la crise sanitaire ne dégénère en crise humanitaire, économique, voire sécuritaire. Les pouvoirs publics doivent s'attacher à la fois au traitement de la cause, par une action sanitaire d'ensemble, et au traitement des conséquences sur la société.

Pour ce qui est de la lutte contre la pandémie elle-même, les mesures d'ordre sanitaire comportent l'organisation du dispositif de soins et la prise en charge des malades dans les conditions les plus appropriées à la nature de l'agent.

Cette organisation mobilise tout le personnel soignant compétent ainsi que les infrastructures hospitalières. Les forces armées et les forces de la protection civile contribuent notamment aux fonctions d'état-major, des missions de protection de sites et de transports sensibles ainsi qu'un appui logistique aux intervenants civils et à la population. Le service de santé des armées est engagé et apporte son expertise dans le domaine médical, ses capacités d'analyse biologique et son personnel soignant.

Lors de la campagne de vaccination contre la grippe A (Hl-Nl), l'ampleur des besoins a conduit à mobiliser des volontaires et au premier chef des réservistes.

Le dispositif national pour la campagne nationale de vaccination contre le virus de la grippe A (Hl-Nl) repose sur des centres de vaccination dans lesquels oeuvrent des équipes de vaccination, composées de professionnels de santé et de personnel administratif issus notamment de la réserve sanitaire mais également de la réserve militaire.

Ainsi du 12 novembre 2009 au 30 janvier 2010, 369 486 personnels de santé et 297 158 administratifs ont été réquisitionnés pour faire fonctionner plus de 1 000 centres de vaccination.

La mise en oeuvre de ce plan et ses difficultés ont montré le rôle indispensable des réserves et la nécessité de conforter leur rôle.

DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DES CRISES REPOSE D'ABORD SUR LES FORCES D'ACTIVE DES ARMÉES, DES SERVICES DE SÉCURITÉ ET DE SECOURS

Si les réserves peuvent donc contribuer à la volonté et à la capacité d'un pays, de la société et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeure, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, la mission n'a pas perdu de vue que la gestion de crise relève en premier lieu des forces d'active.

Autrement dit, si par son ampleur ou par sa durée, une crise peut rendre indispensable le recours aux réservistes, la mission constate un certain consensus autour de l'idée que la France dispose aujourd'hui des moyens humains nécessaires pour faire face aux risques les plus plausibles.

Certes, comme le souligne le Livre blanc: « la professionnalisation et les réductions de format des armées rendent plus que jamais nécessaire le franchissement d'un seuil dans la constitution d'une réserve », mais même lorsque les pouvoirs publics ont recours aux réservistes, ce recours se situe dans le cadre et en complément des actions menées par les forces d'active.

Certes, une différence de nature demeure entre les atteintes à la sécurité résultant d'initiatives hostiles, et celles que ne sous-tend aucune intention malveillante, comme les catastrophes naturelles. Mais l'exigence d'anticipation, de préparation et de rapidité dans la réaction est la même.

Aussi pour bien comprendre le rôle que pourraient jouer les réserves dans la gestion de crise, il faut d'abord s'interroger sur la capacité des pouvoirs publics à faire face à des crises majeures avec les seules forces d'active. Il faut ensuite comprendre comment les réserves sont susceptibles d'être mobilisées dans le cadre des procédures de gestion de crise récemment rénovées.

Le cadre institutionnel et stratégique de gestion de crise a fait l'objet de nombreuses réflexions et de réformes récentes. Ces dernières s'inspirent notamment des travaux du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale qui a dressé un constat sévère, la nécessité d'améliorer le dispositif français en la matière : « Des progrès importants ont été accomplis ces dernières années, avec notamment la refonte, à partir de 2001, de la planification « Vigipirate » contre le terrorisme. Mais les capacités de planification stratégique gouvernementale demeurent à la fois limitées, incomplètes et dispersées. »

Depuis, la nouvelle stratégie de sécurité nationale mise en place et la réorganisation des pouvoirs publics sur ce sujet ont pour objectifs d'harmoniser l'emploi des ressources de l'Etat et de favoriser le dialogue civilo-militaire et la cohérence de l'ensemble des intervenants.

C'est dans ce cadre rénové que les réserves pourraient avoir à prendre leur place.

Un rapide exposé de ce dispositif permet de mieux comprendre la répartition des rôles entre les différents ministères, en particulier, ceux de l'intérieur et de la défense et ainsi de mieux appréhender les enjeux du dialogue civilo-militaire qu'impose la gestion d'une catastrophe naturelle ou d'un attentat.

La mission a, en effet, constaté que c'est à travers le dialogue au sein des zones de défense et de sécurité que la question du rôle des réserves se pose aujourd'hui. Lorsque le livre blanc émet l'hypothèse qu'une « gestion commune des réserves relevant de différents ministères sera mise en place, afin de répondre de façon coordonnée aux besoins liés à des crises aiguës sur le territoire national. », il préconise que cette gestion passe par « la concertation interministérielle et une coordination territoriale au niveau des préfets de zone de défense et de sécurité »7(*).

C'est pourquoi il convient de comprendre comment s'articulent les différents dispositifs nationaux et zonaux de gestion de crise.

I. LE RECOURS AUX FORCES D'ACTIVE COMME AUX RÉSERVES S'INSCRIT DANS LES DISPOSITIFS DE GESTION DES CRISES

La réponse des pouvoirs publics à une crise passe aussi bien par le niveau central que déconcentré. En effet, l'ensemble des défis évoqués précédemment implique une coordination des acteurs civils et militaires dans le but de développer une capacité de réaction rapide.

A. L'ARCHITECTURE DE LA DIRECTION POLITIQUE ET STRATÉGIQUE DE CRISE A ÉTÉ RÉCEMMENT PRÉCISÉE

L'actuelle organisation des pouvoirs publics résulte de l'ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense. Cinquante ans après, cette architecture a été revue pour répondre aux priorités définies en matière de stratégie de sécurité nationale.

1. La direction politique et stratégique de crise

La direction politique et stratégique de la réponse aux crises majeures relève du Président de la République et du Premier ministre. Ils assurent l'impulsion et la prise de décision politique au cours de la crise. Ils s'appuient sur des moyens de commandement adaptés à des crises majeures, leur permettant d'être informés en temps réel du déroulement de la crise et de piloter la communication gouvernementale.

La direction politique et stratégique de la crise s'appuie sur une cellule de crise armée en cas de nécessité à l'hôtel de Matignon ou à l'Elysée. Cette cellule est présidée par un membre du cabinet du Premier ministre. C'est le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale qui en assure le secrétariat.

Cette cellule de crise du Premier ministre assure le pilotage stratégique des crises en liaison permanente avec le ministre chargé de la conduite opérationnelle de l'action gouvernementale qui varie selon la nature de la crise. Elle veille à la cohérence de l'action gouvernementale dans la gestion de la crise. Elle soumet les arbitrages au Premier ministre soit directement, soit en provoquant des réunions interministérielles à Matignon. Sa composition n'est pas figée mais adaptée à la nature particulière de chaque crise. Elle détermine notamment, en liaison avec le chef d'état-major des armées et le directeur du cabinet civil et militaire du ministère de la défense, le cadre politique d'engagement des armées.

2. La conduite interministérielle de crise sur le territoire national
a) L'organisation institutionnelle et la conduite de la crise

Une des conséquences importante du Livre blanc a été de consacrer le rôle prédominant du ministère de l'intérieur dans la gestion des crises sur le territoire national. Le Livre blanc indique en effet que « Le ministre de l'intérieur, chargé de la sécurité intérieure, ainsi que de la sécurité et de la protection civiles, dans l'acception élargie que recevront ces termes dans les codes de la défense et de la sécurité intérieure, assurera, au niveau opérationnel, la conduite interministérielle de la crise sur le territoire »8(*)

Le ministre de l'intérieur est ainsi chargé de la conduite opérationnelle de la crise sur le territoire national. A ce titre, la direction de planification de sécurité nationale (DPSN) dirige le centre de gestion interministérielle de crise situé place Beauvau, où est activée la cellule interministérielle de crise (CIC).

Ce centre garantit l'information de la direction politique et stratégique de crise (Premier ministre et Président de la République) et du ministre de l'intérieur, propose les décisions stratégiques à la direction politique et stratégique de la crise (DPSC), assure la conduite opérationnelle interministérielle via les centres opérationnels des ministères et élabore, en lien étroit avec la DPSC, la stratégie de communication de crise.

Schéma de l'organisation gouvernementale de gestion de crise (exemple d'une pandémie)9(*)

Les zones de défense et de sécurité

Au niveau local, la zone de défense et de sécurité est le niveau privilégié de la gestion de crise, de concertation, et de dialogue entre les différents acteurs civils et militaires. C'est à ce niveau que sont évaluées puis réalisées l'adéquation entre besoins exprimés et capacités nécessaires ainsi que la définition des priorités et des conditions d'engagement des différentes forces civiles et militaires.

Les zones de défense et de sécurité

Source : ministère de la défense

Le décret du 4 mars 2010, relatif à la loi du 29 juillet 2009 sur la programmation militaire pour les années 2009-2014, élargit les pouvoirs des préfets de zone de défense.

Prenant le titre de préfet de zone de défense et de sécurité, ces derniers interviennent dorénavant dans les matières relevant de la sécurité intérieure, de la sécurité civile et de la sécurité économique concourant à la défense et à la sécurité nationale. En effet, ils sont « l'échelon de déconcentration interministérielle de premier rang en matière de préparation et de gestion des crises majeures. »

L'objectif est de renforcer leurs pouvoirs en matière de gestion de crise. Ils pourront ainsi procéder à des réquisitions de biens et de services et prendre des décisions de police administrative.

Sous l'autorité du Premier ministre et sous réserve des compétences du ministre de la défense et de l'autorité judiciaire, le préfet de zone de défense et de sécurité est le délégué des ministres dans l'exercice de leurs attributions en matière de défense et de sécurité nationale.

A cet effet, il dirige les services des administrations civiles de l'Etat dans le cadre de la zone de défense et de sécurité et exerce les attributions fixées par le décret. Il est également responsable de la préparation et de l'exécution des mesures de sécurité nationale au sein de la zone de défense et de sécurité.10(*)

Le préfet de zone de défense et de sécurité a pour mission de préparer et de mettre en oeuvre les mesures de sécurité nationale relevant de la sécurité civile, de la sécurité économique, de la sécurité des secteurs et installations d'importance vitale, d'organiser la veille opérationnelle et des exercices de simulation de crise.

L'organisation territoriale interarmées de défense

Lorsque les autorités civiles estiment avoir besoin du concours des forces armées, cette demande de participation suit une procédure bien rodée. Ces demandes sont adressées par le préfet de zone ou le représentant de l'Etat à l'officier général de zone de défense. Elles sont rédigées sous forme d'effets à obtenir. Le chef d'état-major des armées conserve le choix des modalités et de la désignation des moyens à mettre en oeuvre.

L'engagement centralisé des capacités et des moyens constitue la règle générale des actions de sécurité intérieure et de sécurité civile. En concertation avec le cabinet du ministre de la défense, le chef d'état-major des armées (CEMA), à travers le centre de planification et de commandement des opérations (CPCO), donne l'ordre aux armées de fournir à l'officier général de zone de défense (OGZD) les capacités et les moyens nécessaires.

Le centre de planification et de commandement des opérations (CPCO), que la mission a visité, est ainsi placé au coeur de la gestion des crises, constituant pour chaque théâtre d'opération une cellule particulière.

Source : CPCO

Hors situation d'urgence, les OGZD ont délégation du CEMA pour engager d'initiative des militaires à hauteur de 130 personnes et des moyens communs pour une durée maximale de 3 jours. Au-delà, l'accord du CPCO est nécessaire.

La mission a pu constater dans la zone de défense Sud Ouest, en analysant à posteriori avec le Général de corps d'armée CLÉMENT-BOLLÉE, Officier général de la zone de défense, le déroulement des opérations lors de la tempête Xynthia, que ce dispositif fonctionne de façon très réactive.

En situation d'urgence mettant en danger des vies humaines, l'officier général de zone de défense (OGZD), voire le délégué militaire départemental (DMD), doit actionner les moyens des armées de son ressort. Il rend compte au CPCO et en informe les armées dans les plus brefs délais.

Si l'autorité administrative locale s'adresse directement à un commandant de formation, ce dernier prend les mesures appropriées tout en rendant compte dans les meilleurs délais à l'organisation territoriale interarmées de défense.

Comme l'a souligné le vice-amiral Bernard ROGEL11(*), sous chef Opérations à l'état-major des armées, entendu par la mission : « l'organisation territoriale interarmées de défense (OTIAD) constitue l'interface entre autorité civile et autorité militaire pour tout ce qui concerne la contribution des armées à la sécurité intérieure et à la sécurité civile. C'est pour cela qu'elle a été élaborée, au niveau des zones de défense et département, en structure miroir de l'organisation civile. »

Elle comprend, aux ordres du chef d'état-major des armées (CEMA) :

- au niveau national : le centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) ;

- au niveau zonal : les officiers généraux de zone de défense (OGZD) ou les commandants supérieurs outre-mer (COMSUP), conseillers militaires des préfets de zone, qui disposent d'un état-major interarmées de zone de défense (EMIAZD) ;

- au niveau départemental : les délégués militaires départementaux (DMD), conseillers militaires des préfets de département.

D'un point de vue juridique, l'engagement des armées sur le territoire national, y compris dans le cadre du contrat opérationnel de protection, s'inscrit dans le cadre du droit commun en matière de sécurité et de défense : le code de la défense (article L.1321-1) prescrit "qu'aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale".

L'initiative du recours aux armées revient à l'autorité civile au travers de deux procédures administratives bien identifiées et régies par des instructions interministérielles :

- la demande de concours principalement pour toute contribution des armées à des missions relevant de la sécurité civile ;

- la réquisition pour les déploiements de détachements armés, dans un dispositif de sécurité intérieure.

Le régime d'emploi des armées dans le cadre du contrat opérationnel de protection est celui de la réquisition. La décision d'engagement des armées, notifiée par écrit, tient lieu de réquisition légale au sens de l'article L1321-1 du code de la défense. Sur la base de cette décision, les préfets de zone adressent aux officiers généraux de zone de défense (OGZD) des réquisitions précisant les objectifs particuliers fixés aux armées au sein de leur zone de défense.

Source : CPCO

b) Les conditions d'emploi des forces d'active et des réserves sur le territoire national

Au-delà de cet aspect juridique, l'intervention des forces armées sur le territoire national a une dimension politique importante. En cas de crise, les demandes de concours sont toujours l'objet au cas par cas d'un dialogue entre les autorités civiles et militaires sur la nature des effets que les autorités civiles souhaitent obtenir et sur les moyens que les armées proposent d'engager.

Dans l'esprit de l'opinion publique, lorsque le territoire français est durement touché par une catastrophe, il est naturel que les forces armées viennent renforcer les forces de secours et sécurité.

La réquisition de moyens militaires pour des crises à caractère civil allait historiquement d'autant plus de soi que les forces armées étaient largement composées de militaires issus de la conscription.

Comme l'a souligné le Préfet François LUCAS, directeur de la protection et de la sécurité de l'État au SGDSN lors de son audition12(*) : « Au temps de la conscription, le recours aux bras armés du contingent pour lutter contre les effets d'une catastrophe naturelle, voire d'une interruption des services publics, était fréquent. On avait besoin de bras, et les bras étaient dans les casernes. ».

Avec la professionnalisation des armées, certains militaires ont pu avoir tendance à penser qu'ils ne seraient désormais employés que pour des missions militaires et vraisemblablement que sur des théâtres extérieurs. Il n'était ainsi plus question de « faire les poubelles de Marseille lors des grèves ». Dans ce contexte, les crises civiles relèveraient exclusivement de la sécurité civile, des forces de police, éventuellement de la gendarmerie.

Cela n'a pas été le cas. Les armées n'ont jamais cessé de contribuer au renforcement des capacités de sécurité intérieure et de sécurité civile sur le territoire national, comme l'attestent le maintien de leur participation au plan Vigipirate depuis son origine et les actions conduites au profit des populations lors des tempêtes et inondations survenues ces dernières années.

Néanmoins, la suspension du service national, les diminutions de format et le recentrage des armées sur les opérations extérieures ont pu laisser craindre à la fin des années 90 un désintérêt des militaires pour ce domaine d'action.

En réalité, une nouvelle organisation territoriale, désormais interarmées calquée sur l'organisation civile en zones de défense, se mettait en place au début des années 2000, peu de temps après que la tempête de 1999 avait souligné le besoin urgent d'une coordination interministérielle renforcée et d'un dialogue civilo-militaire accru au sein des zones de défense.

Le renforcement du dialogue civilo-militaire, l'évolution de la doctrine des armées au nom du continuum sécurité/défense ont fait évoluer les esprits.

Le vice-amiral Bernard Rogel, sous chef d'opérations à l'état-major des armées, a ainsi indiqué devant la mission que : « La position des armées a évolué avec le temps, d'une part parce que les armées disposent de moyens incontournables, spécialisés et spécifiques, même s'ils sont en nombre compté, pour contribuer, en complément ou en renforcement des moyens de la sécurité civile, à la gestion des conséquences des catastrophes naturelles comme les tempêtes, et d'autre part parce que les armées ont conscience qu'elles ne peuvent se couper des préoccupations des populations en situation de crise. ».

Ainsi pour l'ensemble des militaires auditionnés, c'est l'honneur des armées que de contribuer à restaurer les conditions de vie normale pour des concitoyens touchés par le malheur.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité réaffirme cet engagement : « Au même titre que tous les organismes relevant de l'autorité de l'Etat, la force militaire est appelée à agir en soutien, en accompagnement ou en complément des forces et moyens civils spécialisés. »13(*).

La montée de nouveaux risques et menaces dont la probabilité d'occurrence s'est brutalement révélée extrêmement haute avec les attentats du 11 septembre 2001, mais aussi plus récemment avec les catastrophes climatiques ont également accéléré le processus de modernisation du dialogue civilo-militaire.

Dans ce nouveau contexte, le Livre blanc a posé les fondements d'une stratégie de sécurité nationale qui réaffirme l'importance du rôle des armées dans la fonction stratégique de protection et prévoit la mise en oeuvre du contrat opérationnel de protection.

Les conclusions du Livre blanc relatives à l'engagement des armées sur le territoire national sont ainsi systématiquement déclinées dans les publications interarmées (PIA) relatives aux concepts et doctrines d'organisation du commandement, de planification opérationnelle et d'emploi des forces.

Parallèlement, toujours sur ce sujet, l'état-major des armées est engagé dans des travaux de portée interministérielle dirigés par le SGDSN, dont le plus récent, l'instruction interministérielle du 3 mai 2010, relative à l'engagement des armées sur le territoire national en cas de crise majeure.

Selon la soudaineté d'occurrence de la crise, sa localisation et sa cinétique d'évolution, l'engagement des armées s'inscrit d'abord, sous forme de réponse immédiate, dans une logique de première urgence, par l'engagement des moyens de proximité et des dispositifs militaires permanents maintenus en alerte.

Dans un second temps sous la forme d'une réponse progressive pouvant s'étaler sur plusieurs jours, en complément des forces et renforts de sécurité intérieure et de sécurité civile, avec leurs unités disponibles, selon une logique de réaction à temps et de priorités définies en interministériel ; les armées interviennent alors de façon complémentaire en mettant à disposition des autorités civiles les capacités et moyens dont ces dernières expriment le besoin pour assurer la gestion de la crise.

Ainsi lorsque occasionnellement et localement surviennent des événements majeurs qui menacent la vie des citoyens et mettent en péril l'activité économique, les armées apportent leur concours, parfois à leur initiative, sinon à la demande d'autres ministères ou des préfets de zone de défense et de sécurité.

Soutien des armées à l'action de l'Etat

Source : Ministère de la défense

Les armées sont ainsi intervenues très récemment en 2009 et 2010, à l'occasion des tempêtes Klaus et Xynthia et des pluies torrentielles qui ont frappé le sud de la France.

Au-delà des actions parfois spectaculaires d'héliportage, de pompage ou de déblaiement, leur engagement peut aller jusqu'à s'impliquer dans des micro-actions de sauvegarde de l'activité économique locale, telle que le ramassage de fruits et légumes. Comme l'a souligné le Général de corps d'armée CLÉMENT-BOLLÉE, Officier général de la zone de défense de la Zone Sud Ouest : « dans la mesure où les récoltes de ces fruits ou légumes par nature périssable sont essentiels à l'économie locale, le soutien aux populations peut aussi passer par ce type d'action, si la situation nous permet de le faire ».

C'est en particulier dans le cadre de ces événements majeurs que l'idée d'un recours plus large aux réserves militaires est régulièrement évoquée.

La mission a constaté à plusieurs reprises que pour les armées, ce recours ne peut s'envisager en dehors du cadre général d'intervention des armées sur le territoire national. C'est ce qui fait dire au préfet François LUCAS, directeur de la protection et de la sécurité de l'Etat au SGDSN, lors de son audition devant la mission « qu'en temps de crise, tant au plan national qu'au niveau local, en raison de leur intégration au sein des unités d'actives, l'emploi des réservistes n'avait aucun caractère spécifique, les réservistes accomplissant les mêmes missions que le personnel d'active ».

Or le cadre général d'intervention des armées sur le territoire national pour ces missions en soutien des forces et moyens civils demeure la règle des « 4 i » selon laquelle : « Les armées sont engagées sur le territoire national en complément des forces de sécurité et des moyens des autres ministères, dans des missions de sécurité intérieure et de sécurité civile, dès lors que les moyens civils, y compris les moyens de la gendarmerie nationale, s'avèrent inexistants, insuffisants, inadaptés ou indisponibles (règle des 4 i) ». 

En effet, les armées considèrent qu'elles doivent conserver la maîtrise d'un réservoir unique de capacités destiné à servir indifféremment aux opérations extérieures (OPEX) et aux missions intérieures (MISSINT).

Aussi, placées sous la responsabilité des autorités civiles qui assurent la conduite des opérations de sécurité sur le territoire national, elles n'en demeurent pas moins sous le commandement opérationnel du chef d'état-major des armées (CEMA) afin de garantir la cohérence générale d'emploi de l'ensemble des troupes.

Pour cette raison, les forces militaires restent en permanence sous commandement d'un chef militaire qui fixe l'organisation du commandement, les missions, les moyens, les règles d'engagement et de comportement.

Comme l'a souligné devant la mission le vice-amiral Bernard Rogel, sous chef opérations à l'état-major des armées « seules les armées ont une connaissance suffisante de leurs moyens et de la disponibilité de ces moyens pour déterminer les unités susceptibles d'atteindre les objectifs fixés par les préfets ». Il a fait observer, par exemple, que dans une situation où le préfet demanderait directement le concours d'une unité proche géographiquement du lieu de crise, mais en cours de préparation opérationnelle à une projection en Afghanistan, il essuierait sans doute un refus car sa demande serait tout à fait contraire à une bonne gestion des ressources et pourrait même mettre en danger nos forces en opération en Afghanistan.

S'agissant du recours aux réservistes, le général de corps d'armées André de SAINT-SALVY, sous-chef ressources humaines de l'état-major des armées, a précisé à la mission que « selon l'intensité du besoin, les préfets peuvent effectuer une demande de concours, mais il appartient à ces autorités militaires de définir s'il est nécessaire d'utiliser ou pas des réservistes pour atteindre l'objectif. »

Tous les interlocuteurs militaires de la mission ont ainsi insisté sur la nécessité pour les autorités civiles de raisonner en termes d'effets à obtenir en laissant les états-majors le soin de définir eux-mêmes les personnels et les moyens les plus pertinents à utiliser.

Il ne fait cependant aucun doute dans l'esprit de l'ensemble des personnes auditionnées que si une crise majeure touchait la communauté nationale, les forces armées ne compteraient pas leur soutien pour limiter les victimes. C'est ce que général d'armée Elrick IRASTORZA, chef d'état-major de l'armée de terre a indiqué à la mission en lui assurant que « le chiffre de 10 000 hommes inscrit dans le contrat opérationnel pour la protection du territoire national serait, dans le cadre d'une crise majeure, théorique, car s'il y avait nécessité, les armées emploieraient jusqu'à leur dernier homme sans compter ».

La logique politique, administrative et militaire d'un engagement en dehors du territoire national est quant à elle quelque peu différente.

3. La conduite des opérations militaires en dehors du territoire national

Au niveau politique, les opérations militaires en dehors du territoire national sont décidées puis conduites sous l'égide permanente du Président de la République, avec désormais un rôle renforcé du Parlement en matière d'information et d'autorisation.

Le suivi et le contrôle politiques de ces opérations s'inscrivent dans un processus interministériel piloté par les ministères de la Défense et des Affaires étrangères et européennes. Agissant aux niveaux politico-militaire et militaire, le chef d'état-major des armées (CEMA), en liaison directe et permanente avec le Président de la République, assure le commandement opérationnel des forces militaires quel qu'en soit le cadre.

Au sein de la chaîne des opérations de l'état-major des armées, il dispose du centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) qui assure à son profit la continuité et la permanence de la direction et du commandement stratégiques des engagements opérationnels et qui par ailleurs emploie, comme la mission a pu le constater lors de sa visite du CPCO, de nombreux réservistes.

a) Au plan politique, un processus interministériel placé sous l'égide du Président de la République et désormais contrôlé par le Parlement

Le Président de la République est, en vertu de l'article 15 de la Constitution, le chef des armées. Il préside le conseil de défense et de sécurité nationale, ainsi que ses formes restreintes ou spécialisées comme le conseil national du renseignement, où sont arrêtées les décisions en matière de direction générale de la défense et de direction politique et stratégique de la réponse aux crises majeures.

Suite à la réforme constitutionnelle du 21 juillet 2008 (article 35), le Parlement voit son rôle renforcé dans la décision d'intervenir militairement à l'extérieur. L'intervention des forces armées à l'étranger fait désormais l'objet d'une procédure d'information et d'autorisation.

Tout d'abord, dans les trois jours au plus tard suivant le déploiement des forces sur le théâtre des opérations, les interventions extérieures donnent lieu à une information du Parlement qui peut être suivie d'un débat sans vote.

Ensuite, toute prolongation d'une intervention d'un délai supérieur à quatre mois doit faire l'objet d'une autorisation, par un vote du Parlement.

Dès lors que c'est possible, notamment pour les opérations qui peuvent être préparées avec anticipation, l'information du Parlement est préalable à l'engagement des unités sur les théâtres extérieurs.

Le ministre de la défense est en charge, au sein du gouvernement, de la politique de défense, dont il assume avec le Premier ministre, la responsabilité devant le Parlement. A ce titre, il est notamment responsable de la préparation des forces et de leur emploi décidés par le Président de la République, de la qualité du renseignement extérieur et d'intérêt militaire, de la prospective, de l'anticipation et du suivi des crises intéressant la défense.

Le ministre des Affaires étrangères et européennes est quant à lui chargé de traduire, dans l'action diplomatique au niveau européen et au niveau international, les priorités de la stratégie de sécurité nationale et de la politique de défense, en particulier s'agissant de la contribution de la France à la sécurité européenne et internationale.

b) Au niveau militaire, un commandement opérationnel centralisé, confié au chef d'état-major des armées et exercé par le centre de conduite et de planification des opérations (CPCO)

Placé à la charnière du politique et du militaire, le chef d'état-major des armées (CEMA) est le conseiller militaire du Président de la République et du Gouvernement ainsi que le responsable de l'emploi des forces dont il assure en permanence et sans jamais le déléguer le commandement opérationnel (OPCOM) dans un cadre national ou multinational.

Sur le plan politico-militaire, le chef d'état-major des armées est l'autorité militaire qui participe au dialogue politique, notamment au sein des comités militaires constitués, dans le cadre de l'OTAN et de l'UE, du comité des chefs d'état-major des armées des nations concernées dans le cadre d'un engagement au sein d'une coalition.

Dans l'exercice de ses responsabilités opérationnelles, le CEMA s'appuie sur divers responsables et organismes centraux qui constituent la chaîne des opérations placée sous l'autorité du sous-chef opérations de l'état-major des armées (EMA).

Cette chaîne se compose essentiellement de la division « emploi » de l'EMA, du CPCO, du centre opérations des forces nucléaires et du bureau géographie, hydrographie, océanographie et météorologie (B.GHOM).

Dans ce dispositif, le CPCO est l'instrument essentiel du CEMA pour l'exercice permanent de ses prérogatives de commandant opérationnel de toute composante militaire des armées engagée dans une mission opérationnelle. A la fois état-major d'aide à la décision et centre de commandement, le CPCO :


· assure les travaux pré-décisionnels et la planification opérationnelle ;


· coordonne l'engagement des forces entre les différents théâtres d'opération et zones d'engagement opérationnel ;


· a la charge du suivi et de la conduite générale des opérations au niveau stratégique, dans un cadre national ou multinational.

En fonction de la nature de l'opération, le commandement stratégique, c'est-à-dire le commandement de l'opération, relève soit du CEMA dans un cadre strictement national, soit du commandant stratégique Supreme Allied Commander in Europe (SACEUR) pour l'OTAN, soit d'un commandant désigné de l'opération dans les autres cadres multinationaux.

B. LA PRÉPARATION DES CRISES S'APPUIE SUR UN EFFORT DE PLANIFICATION EN COURS

La réponse des pouvoirs publics à un événement majeur s'inscrit aujourd'hui dans une planification, de sorte que chaque maillon de la chaîne de commandement connaisse a priori sa mission et y réponde de la façon la plus efficace.

Si les réserves devaient avoir un rôle dans la gestion des crises, celui-ci devrait être intégré les planifications de crise.

Le travail de planification a été très sensiblement renforcé ces dernières années afin de préparer l'ensemble des administrations, des services et des forces de secours à l'ensemble des risques précédemment cités.

Les plans sont mis en oeuvre par les services du Premier ministre et de l'ensemble des ministères concernés par une crise. En outre, au niveau local, les préfets de département et de zone élaborent un plan opérationnel à partir de celui réalisé au niveau gouvernemental.

Ces plans constituent des boîtes à outils recensant l'ensemble des mesures permettant de gérer une crise au niveau gouvernemental. Ils précisent l'organisation gouvernementale de gestion de crise. A partir de situations de référence, des mesures sont définies, comme la mise en alerte d'équipes spécialisées, la diffusion de l'alerte et de consignes aux populations menacées...Ils sont destinés à protéger les personnes, les animaux, les biens et l'environnement.

Ils s'articulent autour de plusieurs pôles :

- la vigilance, la prévention et la protection avec le plan Vigipirate ;

- la réaction contre une menace imminente ou un attentat avéré : les plans d'intervention de la famille Pirate ;

- les circulaires 700 et 800, les plans blancs, ORSEC... ;

- les plans de continuité d'activité.

1. Les plans « pirates »

Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) analyse le risque, planifie les mesures de prévention et d'intervention face à la menace terroriste et en suit l'application. Le fer de lance de ce dispositif est le plan Vigipirate, plan gouvernemental de vigilance, de prévention et de protection, conçu en 1978 alors que l'Europe était confrontée à une vague d'actions terroristes.

Six versions se sont succédé, et le plan a été refondu après les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, afin d'améliorer les capacités de l'Etat à faire face aux menaces potentielles sur la population, sur les activités d'importance vitale et sur la continuité de la vie nationale.

L'objectif du plan Vigipirate est double : protéger la population, les infrastructures et les institutions, et préparer les réponses en cas d'attaque. La dernière version du plan, en vigueur depuis janvier 2007, est fondée sur le postulat que la menace terroriste doit désormais être considérée comme permanente. Elle définit un socle de mesures opérationnelles appliquées en toutes circonstances, même en l'absence de signes précis de menaces.

Le plan Vigipirate est complété par la famille des plans d'intervention « Pirate », adaptés chacun à un type de risque particulier. Ces plans gouvernementaux peuvent être déclenchés par le Premier ministre en cas de menace précise ou d'attaque terroriste utilisant un moyen d'agression spécifique ou se déroulant dans un milieu particulier. Ils définissent une structure de gestion de crise et de traitement des informations, ainsi que les actions que doivent entreprendre les autorités civiles et militaires. Ils sont déclinés au niveau zonal et départemental. Ces plans « Pirate » comportent quatre niveaux d'alerte, qui sont rendus publics. Le plus faible (jaune) est celui d'une menace diffuse. Le plus élevé (écarlate) vise à prévenir le risque imminent d'attentats majeurs.

Différents types de plans « pirate » ont été élaborés, par exemple le plan Piratair-Intrusair contre le terrorisme aérien mis en oeuvre lors du détournement de l'Airbus d'Air France en décembre 1994 entre Alger et Marignane.

En outre, la Préfecture de police dispose d'un plan matriciel multi attentats, constituant le socle de cohérence des plans métropirate départementaux, lesquels englobent toutes les planifications spécifiques à chaque entité intervenante : organisation des centres décisionnels, plans rouge de la BSPP, plans blancs hospitaliers, plan police judiciaire attentat multisites, plans opérateurs, ...

2. Les plans généraux et/ou particuliers de secours aux personnes

La réponse aux catastrophes exige la mobilisation rapide de tous les moyens publics et privés, et leur coordination efficace sous une direction unique. A cet égard, la France bénéficie d'une tradition juridique éprouvée, qui investit les maires et les préfets, autorités de police générale, de pouvoirs étendus en situation de crise. Elle autorise également les préfets de zone, voire le Gouvernement, à intervenir dans la conduite des opérations lorsque c'est nécessaire.

a) Les plans généraux

A l'échelon national, le contenu des plans ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile) obéit aux dispositions de la loi 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et du décret 2005-1157. Ils comprennent une première partie « analyse des risques » recensant les risques naturels et technologiques des départements et des zones, et exposent leurs incidences potentielles sur les grands réseaux (transport, énergie, communication).

Une seconde partie, consacrée au dispositif opérationnel, comporte notamment la synthèse des dispositifs de vigilance et de surveillance des délégués ministériels (agriculture, équipement, économie, santé), des correspondants (RTE, EDF, France Telecom, SNCF, ...), et le recensement de leurs moyens, ainsi que ceux de la sécurité civile disponibles au niveau national et au niveau des services départementaux d'incendie et de secours.

En cas de catastrophe naturelle sur le territoire métropolitain, la planification est organisée au niveau territorial dans les plans ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile) et mise en oeuvre dans les zones de défense des départements. Ils constituent un des principaux outils de gestion des situations d'urgence majeure au niveau local.

Le même schéma de planification ORSEC existe dans les DOM. Il est complété par des planifications spécialisées visant à faire face à des risques particuliers. Ces planifications spécialisées existent également dans les COM. Elles concernent notamment les risques cyclone, tsunami, séisme ou éruption volcanique.

Au niveau communal, la loi n° 2004-811 précitée a créé le Plan Communal de Sauvegarde. Le dispositif est précisé par le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005. L'actualité montre en effet qu'aucune commune n'est à l'abri de situations déstabilisantes nécessitant une réaction rapide :

- phénomènes climatiques extrêmes (tempêtes de 1999 et 2009, intempéries 2010 : inondations et chute de neige ...) ;

- problèmes sanitaires (canicule 2003, grippe aviaire...) ;

- perturbations de la vie collective (interruption durable de l'alimentation en eau potable à Tours en 1988 suite à une pollution due à un incendie, dysfonctionnement de l'alimentation en énergie - Corse 2005 ...) ;

- accidents de toutes natures (transport, incendie d'usine à Nantes en 1987 avec évacuation de 35 000 personnes).

Le Plan Communal de Sauvegarde est un outil aux mains des maires qui jouent un rôle majeur dans la gestion d'un événement de sécurité civile.

Le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) forme donc avec les plans ORSEC une chaîne complète et cohérente de gestion des événements portant atteinte aux populations, aux biens et à l'environnement. Organisant la réponse de proximité en prenant en compte l'accompagnement et le soutien aux populations ainsi que l'appui aux services de secours, le PCS est le maillon local de l'organisation de la sécurité civile.

b) Les plans spécifiques

Concernant plus spécifiquement les cas de pandémie, le Gouvernement a élaboré un plan Pandémie Grippale. En effet, ce plan a été, à l'origine, en 2004, établi pour faire face à une pandémie de grippe hautement pathogène de type H5N1. Il décrit dans une première partie la stratégie générale de préparation et d'action et les principes généraux de conduite opérationnelle de la crise, et dans une seconde partie, il contient des fiches d'aide à la décision.

La dernière édition, datant de 2009, doit être revue, sous l'égide du SGDSN, pour prendre en compte le retour d'expérience de la crise de grippe A (H1N1) de 2009.

Le plan Pandémie Grippale est, lui aussi, « décliné » au niveau territorial.

En cas de crue majeure de la Seine, le SGDSN a édité un plan visant à assurer la continuité du travail gouvernemental. L'aspect opérationnel géré au niveau de la zone de défense et de sécurité de Paris est décliné dans la disposition spécifique ORSEC inondations, régulièrement mise à jour par la Préfecture de Police.

Pour faire face à une situation de crise, le ministère de l'intérieur s'est doté de la direction de planification de la sécurité nationale (décret 2008-682 du 9 juillet 2008), devenue direction de la prospective et de la planification de sécurité nationale en août 2010 (décret 2010-973 du 27 août 2010), qui assure la mise en oeuvre de la stratégie de sécurité nationale.

Cette direction répond aux préconisations du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale qui a consacré le rôle central du ministère de l'intérieur dans la réponse aux crises. Ses missions sont multiples :

- l'élaboration, l'actualisation et le suivi des plans qui relèvent de la responsabilité directe du ministre de l'intérieur ;

- l'élaboration des instructions en vue de l'application territoriale des plans gouvernementaux et le suivi de leur mise en oeuvre ;

- l'animation du dispositif territorial d'intelligence et de sécurité économiques ;

- le suivi de l'application des procédures de protection du secret de la défense nationale ;

- la définition de la politique de sécurité des systèmes d'information du ministère.

Partant du principe que c'est sur les préfets que repose ensuite la mise en oeuvre opérationnelle des plans, sa mission est aussi d'assurer l'élaboration des instructions en vue de l'application de l'ensemble des plans sur le territoire et de s'assurer du suivi de leur mise en oeuvre.

Pour cela, la DPSN s'appuie sur les zones de défense qui constituent l'échelon territorial. En renforçant par un pilotage national le cadre zonal, la direction s'attache parallèlement à mieux structurer l'action de l'Etat sur le territoire afin d'assurer l'unité et l'efficacité de la chaîne de commandement dans la gestion des crises.

Dans ce cadre, la DPSN est également chargée de développer la coopération civilo-militaire à partir du constat fait par le Livre blanc qu'il faut préparer, en amont de la crise, les dispositifs civils et les forces militaires à agir ensemble notamment dans les situations de grandes catastrophes. Ceci suppose de rapprocher les dispositifs de planification et développer, par exemple, une politique d'exercice commune.

3. Les activités d'importance vitale

A la suite des attentats du 11 septembre 2001, la France a engagé une réflexion sur la notion d'infrastructure critique afin de moderniser la protection des points et des réseaux sensibles.

Cette réflexion a abouti au décret du 23 février 2006 relatif à la sécurité des activités d'importance vitale qui sont définies comme « un ensemble d'activités, essentielles et difficilement substituables ou remplaçables, concourant à un même objectif ou visant à produire et à distribuer des biens ou des services indispensables ».

Le code de la défense indique qu'« un secteur d'activités d'importance vitale est constitué d'activités concourant à un même objectif. Ces activités ont soit trait, de manière difficilement substituable ou remplaçable, à la production et la distribution de biens ou de services indispensables, ou bien peuvent présenter un danger grave pour la population.

Ces biens ou services doivent être indispensables :

- à la satisfaction des besoins essentiels pour la vie des populations ;

- ou à l'exercice de l'autorité de l'Etat ;

- ou au fonctionnement de l'économie ;

- ou au maintien du potentiel de défense ;

- ou à la sécurité de la nation. »14(*)

L'arrêté du Premier ministre du 2 juin 2006, modifié par arrêté du 3 juillet 2008, fixe la liste des secteurs d'activités d'importance vitale et désigne les ministres coordonnateurs desdits secteurs.

La liste des secteurs d'importance vitale peut être modifiée par arrêté du Premier ministre, après avis de la commission interministérielle de défense et de sécurité. Environ 250 opérateurs d'importance vitale notamment dans les domaines des réseaux de communication ou de transport, dans celui de l'énergie, de l'eau et des installations dangereuses ont été jusqu'à aujourd'hui répertoriés.

Ainsi, les installations qui contribuent de façon essentielle à la préservation du potentiel de guerre et économique, de la sécurité et de la capacité de survie de la nation, ou dont la destruction ou l'avarie peut présenter un danger grave pour la population, doivent à la fois être protégées contre toute menace et maintenues impérativement en activité pendant la durée de la crise.

Ce dispositif invite ces opérateurs à prévoir des plans de continuité d'activité qui comprennent la planification d'une organisation en temps de crise permettant le fonctionnement en mode dégradé et des astreintes pour les personnes indispensables à leur bon fonctionnement.

Ces astreintes peuvent avoir une incidence sur la mobilisation des réserves lors d'une crise. Comme M. Francis DELON15(*), Secrétaire général de la Défense et de la Sécurité nationale, l'a fait observer devant la mission, ce dispositif doit être articulé avec tout dispositif qui permettrait de mobiliser des réservistes, car on risque de trouver parmi les personnels d'astreinte des réservistes.

II. DES FORCES D'ACTIVE DES ARMÉES, DES SERVICES DE SÉCURITÉ ET DE SECOURS CALIBRÉS POUR FAIRE FACE À DES CRISES MAJEURES

En cas de crise majeure, la réponse des pouvoirs publics repose d'abord sur les forces d'active composées de professionnels entraînés toute l'année à faire face à ce type de situation.

Comme l'ont souligné de nombreux intervenants devant la mission, le dispositif français de sécurité et de secours est aujourd'hui conçu pour pouvoir fonctionner sans les réserves. C'est notamment une différence majeure avec le dispositif américain analysé plus loin.

De ce fait, le format des armées, des services de sécurité et de secours est, en théorie, calibré pour faire face à des crises majeures sans besoin de renfort extérieur.

A. LES ARMÉES SONT CALIBRÉES POUR FAIRE FACE À DES CRISES MAJEURES TANT SUR LE TERRITOIRE NATIONAL QUE SUR DES THÉÂTRES EXTÉRIEURS

1. Le format des armées permet de faire face à des crises majeures

Au plan militaire, l'engagement de la France dans un conflit majeur à l'extérieur du territoire avec 30 000 hommes, parallèlement au maintien d'une capacité autonome de réaction d'urgence de 5 000 hommes et au renforcement des postures permanentes de sûreté et de sauvegarde du territoire national, avec le contrat protection de 10 000 hommes, constitue l'option d'engagement la plus « dimensionnante » pour les armées.

Le Livre blanc indique notamment que les armées devront « ... être capables de projeter en 6 mois, une force terrestre pouvant aller jusqu'à 30 000 hommes, une force aérienne de 70 avions, une force navale et aéronavale de combat, pour une durée d'un an, suivie d'une action de stabilisation ».

Le format humain des armées, et notamment de l'armée de terre, permet en théorie de satisfaire ce contrat maximal. En effet, le vivier des forces terrestres opérationnelles devrait s'élever, à terme, à 88 000 hommes, constituant ainsi la ressource humaine disponible, qualifiée et projetable nécessaire aux engagements décrits précédemment.

De la même manière, les effectifs envisagés pour la marine nationale et l'armée de l'air leur permettront de faire face à cette option maximale.

La montée en puissance d'une projection aussi massive ou d'une projection simultanée dans plusieurs théâtres d'opération prendrait néanmoins des mois et ne manquerait pas de susciter toutes sortes de difficultés logistiques dans le contexte actuel de transformation et de réorganisation des armées.

S'agissant plus particulièrement de la réalisation du contrat protection sur le territoire national, le volume de 10 000 hommes serait atteint progressivement en l'espace de quelques jours.

La nature de la crise, ses délais de déclenchement et d'évolution conditionnent les modalités de montée en puissance du dispositif de 10 000 hommes.

En cas de mise en oeuvre du contrat opérationnel de protection, les armées seraient prioritairement engagées dans des actions orientées vers des missions de sécurisation complétées par des actions plus spécialisées mettant en oeuvre des moyens particuliers.

L'inventaire des capacités pouvant être mises en oeuvre comprend non seulement les dispositifs terrestres de sécurisation mentionnés dans le Livre blanc, mais également les moyens spécialisés des armées (génie, nucléaire-radiologique-biologique-chimique (NRBC), circulation, transport, transmissions, renseignement, logistique). Le suivi de la disponibilité des capacités est assuré par les armées et le CPCO.

2. Des capacités en alerte suffisante pour répondre immédiatement à des crises majeures

La réactivité des armées à un événement soudain repose sur la présence de forces en veille.

Le dispositif d'alerte des armées repose en premier lieu sur un échelon d'urgence national capable de réagir sous très court préavis. Constitué de modules des trois armées, ce dispositif est articulé autour d'un ensemble de combat comprenant des capacités terrestres (GUÉPARD), d'un volume pouvant atteindre 5 000 hommes, des capacités aériennes (RAPACE), navales (TARPON) et interarmées.

Il peut être projeté de manière graduelle, entre 12 heures et 9 jours, intégralement ou partiellement. Destiné prioritairement à l'intervention extérieure, il peut aussi être engagé sur le territoire national. Il est régénéré par les armées autant que de besoin sur ordre du CPCO.

A cet échelon d'urgence s'ajoute le dispositif de protection du territoire national. La contribution des armées s'articule essentiellement autour des dispositifs suivants :

- la posture permanente de sûreté et sauvegarde maritime, comprenant un dispositif permanent de surveillance et de contrôle des approches maritimes susceptible d'être renforcé de capacités d'assistance et d'intervention ;

- la posture permanente de sûreté arienne, comprenant un dispositif permanent de surveillance et de contrôle des approches aériennes et disposant d'une capacité d'intervention d'aéronefs rapides et lents ;

- la contribution des forces armées à la sauvegarde terrestre, comprenant un dispositif de renforcement des forces de sécurité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, comme Vigipirate, susceptible d'être complété par une capacité de renfort terrestre pouvant monter jusqu'à 10 000 hommes, capacité correspondant au contrat de protection.

Ces postures mobilisent en permanence des effectifs nombreux comme l'illustre le tableau suivant :

MISSIONS INTERIEURES

MOYENS MIS EN OEUVRE

En 2009

Vigipirate terrestre

Armée de terre :

539 hommes/jour en moyenne

Armée de l'air :

180 hommes/jour en moyenne

Marine :

20 hommes/jour en moyenne

Vigipirate : renforcement posture de sûreté aérienne (surcoût)

Armée de l'air :

217 hommes/jour en moyenne

Vigipirate : renforcement surveillance des approches maritimes (surcoût)

Marine :

214 hommes/jour en moyenne

Campagne feux de forêt (protocole Héphaïstos) (du 29 juin au 18 septembre)

Armée de terre :

 176 hommes/jour en moyenne

Armée de l'air :

35 hommes/jour en moyenne

Marine :

19 hommes/jour en moyenne

Moyens : 196 heures de vol (2 HM2+ 1 HL) - 849 638 km parcourus en VLTT.

230 hommes/jour sur 60 jours.

Protection CELM de Biscarosse

Armée de terre :

200 hommes/jour sur 20 jours

Protection du centre spatial guyanais (CSG)

Armée de terre et Armée de l'air :

20 H/J sur un an en moyenne.

Lutte contre l'orpaillage illégal (Guyane) (mission HARPIE)

732 hommes/jour en moyenne

Lutte contre l'immigration clandestine en Guyane (en dehors des opérations menées pendant HARPIE)

Armée de terre :

115 hommes/jours au total

Lutte contre l'immigration clandestine (mission AEM de la marine)

Marine :

3 274 heures de mer et 46 heures de vol

Lutte contre le narcotrafic

(mission AEM de la marine)

Marine :

3 429 heures de mer et  416 heures de vol

Lutte contre la pollution maritime

(mission AEM de la marine)

Marine :

601 heures de mer et 53 heures de vol

 
 

Source : ministère de la défense

En outre, au titre de son engagement au sein de l'OTAN et de l'UE, la France participe également aux tours d'alerte de ces deux organisations, en sus de la contribution effective de ses forces armées aux opérations en cours.

Il s'agit, au titre de l'Alliance, de la contribution à la NATO Response Force (NRF), et au titre de l'UE, au Battle Group 1 500 (BG 1500). Ces alertes ne sont pas permanentes mais sont réparties entre les nations membres pour des périodes de temps limitées selon un calendrier préalablement décidé conjointement.

Afin de ne pas devoir faire assumer aux forces la contrainte de l'empilement d'alertes hétérogènes, la prise des alertes multinationales s'adosse autant que faire se peut au dispositif d'alerte national.

Néanmoins, en cas de placement en double alerte, la disponibilité permanente de notre échelon d'urgence est garantie par la désignation d'unités de 2ème rang destinées à le régénérer en cas d'engagement.

B. LES FORCES DE POLICE, DE SECURITÉ CIVILE ET DE SECOURS SONT EN MESURE DE GÉRER DES ÉVÉNEMENTS MAJEURS

Pour les dispositifs de sécurité intérieure et de sécurité civile, agissant au titre de la fonction stratégique de protection, la totalité du personnel est appelée à intervenir en cas de crise extrême, sur l'ensemble du territoire national.

Tout ou une partie de ces moyens peuvent être projetés en renfort au profit d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer. Concernant l'outre-mer, le dispositif d'intervention d'urgence s'appuie sur les moyens permanents de sécurité et de protection civile et peut être renforcé à bref délai par les unités militaires locales ou régionales.

Quant à l'engagement des moyens, il se fait au niveau départemental. Les renforts ou des répartitions entre départements sont du ressort du préfet de zone de défense, qui peut également obtenir des renforts nationaux.

1. Des effectifs de police suffisants pour assurer l'ordre public en liaison avec la gendarmerie

La loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité de janvier 1995 a énoncé les missions prioritaires de la police nationale, confirmées par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure d'août 2002 :

- la sécurité et la paix publiques, consistant à veiller à l'exécution des lois, à assurer la protection des personnes et des biens, à prévenir les troubles à l'ordre public et à la tranquillité publique ainsi que la délinquance ;

- la police judiciaire, ayant pour objet, sous la direction, le contrôle et la surveillance de l'autorité judiciaire, de rechercher et de constater les infractions pénales, d'en rassembler les preuves, d'en rechercher les auteurs et leurs complices, de les arrêter et de les déférer aux autorités judiciaires compétentes ;

- le renseignement et l'information, permettant d'assurer l'information des autorités gouvernementales, de déceler et de prévenir toute menace susceptible de porter atteinte à l'ordre public, aux institutions, aux intérêts fondamentaux de la Nation ou à la souveraineté nationale.

A noter que du milieu du XXe siècle à 1984, la Police nationale a également participé à l'aide médicale urgente avec sa composante police-secours, tâche maintenant dévolue aux sapeurs-pompiers. Toutefois, les CRS participent toujours aux secours en montagne et à la surveillance des plages.

S'agissant des effectifs, au 1er avril 2008, la Police nationale employait 145 699 personnes. Il existe deux types de fonctionnaires travaillant dans la Police nationale :

- les actifs (ceux communément appelés « policiers » : ils étaient au nombre de 128 006 le 1er septembre 2008 (soit 89 % des effectifs totaux de la Police nationale) ;

- les personnels administratifs, techniques et scientifiques.

Les effectifs de la police nationale et de la gendarmerie, rapportés au nombre d'habitants, situent la France dans la moyenne des pays européens. Avec 369 policiers et gendarmes pour 100.000 habitant, elle atteint un taux comparable à ceux de la Belgique (362), de l'Espagne (361), de la Grèce (390), de l'Italie (349) ou du Portugal (350), mais supérieur à la Grande-Bretagne (245) ou aux Pays-Bas (270).

2. La police municipale constitue un renfort ponctuel

La Police municipale est aujourd'hui officiellement reconnue par le ministère de l'intérieur comme la troisième composante des forces de l'ordre à côté de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

Une police municipale est un ensemble de fonctionnaires et d'agents publics placés sous l'autorité directe d'un maire et qui contribuent à assurer les fonctions de police dont est responsable l'élu local.

En effet, le maire, en France, est chargé d'importants pouvoirs de police administrative, au sens de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il a pour tâche d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique ; c'est une fonction administrative, que l'on appelle aussi « pouvoir de police du maire ». Pour mettre en oeuvre cette responsabilité, les communes peuvent créer des services appropriés et embaucher deux types d'agents : les policiers municipaux, dont les fonctions et le statut sont développés dans cet article, et les gardes champêtres, dont l'emploi est plus souvent créé en milieu rural.

Actuellement, on compte en France environ 18 000 policiers municipaux.

3. La sécurité civile et la protection de la population

Au niveau national, la Direction de la Sécurité civile (DSC), rattachée au ministère de l'intérieur, est la structure centrale responsable de la gestion des risques en France, qu'il s'agisse des accidents de la vie courante ou des catastrophes majeures.

Placée sous l'autorité d'un préfet, la DSC compte dans ses rangs 2 500 personnels civils et militaires répartis sur 60 sites. Au quotidien, ils soutiennent l'action locale des sapeurs-pompiers, des bénévoles, des associations, des préfectures et des mairies. Dans les situations d'urgences, cette mosaïque de personnels et de compétences agit de concert avec les autres ministères notamment ceux de la Défense, de la Santé, de l'environnement et des Transports pour mobiliser les experts et les matériels spécialisés.

Pour faire face aux catastrophes ou aux interruptions éventuelles de la vie nationale, la sous-direction de la gestion des risques de la DSC s'applique à maîtriser les trois phases de la crise : la préparation, la réponse et le retour d'expérience.

Dans ces domaines, la sous-direction de la gestion des risques anime et soutient le travail des représentants de l'Etat dans les zones de défense et dans les départements. Elle assiste le directeur de la sécurité civile dans sa mission de membre du comité exécutif du conseil national de la Sécurité civile.

En relation avec de très nombreux organismes, cette sous-direction analyse le risque quelle que soit son origine (naturelle, technologique, nucléaire, pollution marine...). Elle assure, en propre, la prévention et les réglementations en matière d'incendie.

Elle définit également le cadre de la planification des secours. Elle s'investit dans l'information et la sensibilisation des populations aux risques et menaces, y compris les systèmes d'alerte. Active dans la politique nationale d' exercices de sécurité civile, elle organise le retour d'expérience et contribue à assurer la formation à la gestion des risques et des opérations.

Enfin, elle assure la veille de Sécurité civile en liaison avec les états-majors de zones de défense, les autres centres opérationnels nationaux et le centre d'information et de suivi de la commission européenne. Pour cela, elle met en oeuvre en permanence le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) et sur décision du ministre, la cellule interministérielle de suivi des crises (CISC). C'est également elle qui assure l'information du Gouvernement et qui répond aux demandes de renforts des préfets de zone ou des Etats étrangers en mobilisant les moyens appropriés, publics ou privés.

Le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises a pour mission quotidienne de recueillir et d'analyser les informations ayant trait à la sauvegarde des populations, des biens et de l'environnement. Il renseigne, dans son domaine de compétence, le cabinet du ministre de l'Intérieur de toute situation justifiant de mesures d'urgence et peut répondre à toute demande d'expertise formulée notamment par les autorités préfectorales. Il met en oeuvre les moyens nationaux d'assistance et de secours aux populations, en France au profit des départements et des zones de défense, comme à l'étranger dans le cadre de l'action humanitaire.

a) Les forces de sécurité civile

A l'échelon national, le ministre de l'intérieur dispose des services opérationnels de la DSC. Ils interviennent sur l'ensemble du territoire français et contribuent aux actions internationales de secours.

Les forces de sécurité civile remplissent de nombreuses missions :

- les formations militaires de la Sécurité civile renforcent les sapeurs-pompiers territoriaux lorsque les circonstances exigent un appui ou une préparation particulière face aux risques. Ces sapeurs-sauveteurs appartiennent à l'arme du génie de l'armée de terre. Ils sont notamment compétents dans les domaines des feux de forêts, des risques technologiques et de la recherche de personnes ensevelies. Basés à Nogent-le-Rotrou (28), Corte (2B), Brignoles (83), les 1 500 hommes et femmes des unités d'instruction et d'intervention de la Sécurité civile (UIISC) participent également aux actions internationales de secours ;

- les 40 hélicoptères de la Sécurité civile sont mis en oeuvre par 210 pilotes et mécaniciens sauveteurs. Ils portent secours chaque année à 10 000 personnes. Ils sont implantés dans 21 bases en métropole et 1 en Guadeloupe ;

- l'appui aérien à la lutte contre les feux de forêts est assuré par les avions de la base de Marignane. La Sécurité civile dispose ainsi d'une flotte de 25 bombardiers d'eau (Canadair, Tracker et Dash 8) et de 3 avions de liaison et d'investigation. Les bombardiers d'eau effectuent, en moyenne, 10 000 heures de vol et 18 000 largages par an ;

- répartis dans 20 centres et 6 antennes en métropole et outre-mer, les 307 démineurs ont trois missions principales : la neutralisation et la destruction des munitions des deux derniers conflits mondiaux ; la détection, la neutralisation et la destruction des objets suspects ; la sécurisation des voyages officiels et des grandes manifestations.

Concernant les sapeurs-pompiers professionnels, ils sont, au niveau territorial, recrutés par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Ils sont ensuite placés sous l'autorité du préfet dans le domaine opérationnel et sous l'autorité du président du conseil d'administration du SDIS pour la gestion administrative et financière. Constitués sous forme d'établissements publics, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) sont aujourd'hui sous la responsabilité des conseils généraux qui ont une part prépondérante dans les conseils d'administration et dans les budgets.

En outre, les sapeurs-pompiers professionnels sont affectés principalement dans les grandes agglomérations ou dans les centres de secours fortement sollicités. De plus, ils assurent l'ossature des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Quant aux sapeurs-pompiers volontaires, ce sont des citoyens qui ont choisi de conserver une disponibilité suffisante pour répondre immédiatement à toute alarme émise par le centre de secours dont ils dépendent. Ils suivent régulièrement des formations et peuvent assurer tous les types de missions incombant aux services d'incendie et de secours. 54 % des volontaires ont moins de 35 ans. Ils perçoivent une indemnité sous forme de vacations horaires ainsi qu'une « prestation de retraite » lorsqu'ils ont accompli au moins vingt ans de service.

Dans les villes d'une certaine importance, les corps sont en général mixtes volontaires/professionnels, avec une présence permanente de professionnels renforcés par des volontaires qui effectuent des gardes les soirs et week-ends, ou sont appelés en renfort pour les interventions lourdes. Certaines grandes villes ont opté pour des corps 100 % professionnels. Dans les communes rurales à faible densité de population, les corps sont souvent composés à 100 % de volontaires.

A Paris et Marseille, les pompiers sont des militaires. Il s'agit de la Brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP, 8 000 personnes) et du bataillon de marins pompiers de Marseille (BMPM, 2 400 personnes). Ces sapeurs et marins pompiers sont des militaires (relevant du ministère de la défense pour l'administration) mis à disposition du ministère de l'intérieur et de la direction de la sécurité civile (DSC).

Pour les sapeurs-pompiers de Paris, sous l'autorité du préfet de police, ils défendent Paris et la petite couronne : Hauts-de-Seine (92), Val-de-Marne (94) et Seine-Saint-Denis (93).

Quant aux marins-pompiers de Marseille, selon les directives de son maire, ils défendent la ville de Marseille. Leurs compétences s'étendent aussi au grand port maritime de Marseille, à l'aéroport Marseille-Provence et à la zone industrielle de l'étang de Berre (Fos, Lavera, Port de Bouc), le reste du département des Bouches-du-Rhône étant à la charge des sapeurs-pompiers civils du SDIS-13 ( Bouches-du-Rhône).

S'agissant des effectifs, en 2009, on comptait 249 000 sapeurs-pompiers dont 39 200 professionnels (16 %), 197 800 volontaires (79 %) et 12 000 militaires (5 %).

Les sapeurs-pompiers volontaires représentent exactement 79 % des effectifs des corps de sapeurs-pompiers et 96 % des effectifs du service de santé et de secours médical. Les effectifs des volontaires sont cependant en constante diminution depuis 2004, passant de 207 583 à 197 800 en 2009 (personnels SSSM inclus).

La part des volontaires dans les corps de sapeurs-pompiers départementaux varie, selon la catégorie des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de 76 % pour les SDIS de catégorie 1 à 93 % pour ceux de catégorie 5, la moyenne étant de 84 % pour l'ensemble des SDIS. La population des sapeurs-pompiers volontaires a pour principale caractéristique une moyenne d'âge de 33 ans environ (38 ans pour les professionnels).

Les sapeurs-pompiers volontaires constituent donc la très grande majorité des effectifs des corps de sapeurs-pompiers en France, plus particulièrement en zone rurale ou semi-rurale (SDIS de catégories 3, 4 et 5). Ils sont peu hiérarchisés, plutôt jeunes et assez peu féminisés.

La part des volontaires dans le dispositif de la sécurité civile en France est de près de 80 % : ils assurent plus de 50 % des interventions, 80 % dans les zones à caractère rural.

Sur l'ensemble des crises à caractère civil, les sapeurs-pompiers sont devenus des techniciens du risque au premier rang de la protection des personnes, des biens et de l'environnement. Cette notion de protection est toutefois très vaste : elle comprend aussi bien les secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes et leur évacuation vers les hôpitaux que la préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours, la prévention, la lutte contre les incendies, ainsi que la prévention et l'évaluation des risques en matière de sécurité civile.

b) Les autres acteurs du secours

La professionnalisation des services d'incendie et de secours (SDIS) et le développement des services d'aide médicale d'urgence (SAMU) au cours des trente dernières années ont permis en France de disposer de services de secours publics disponibles au quotidien et capables de faire face à la majorité des demandes de secours.

Toutefois, les moyens matériels des pouvoirs publics ne suffisent pas toujours à faire face aux situations d'urgence, tant à cause du volume des équipements nécessaires que de la spécificité de certains besoins. Le concours des moyens humains et matériels des associations de sécurité civile s'avère être en l'occurrence d'une richesse toute particulière.

Outre la création d'une réserve communale de sécurité civile par les conseils municipaux, la loi de modernisation de la sécurité civile reconnaît aussi pour la première fois la capacité des associations à intervenir en appui des pouvoirs publics dans le cadre d'une procédure d'agrément visant à garantir leur qualification.

C'est ainsi que l'article 35 de la loi crée un agrément pour les associations qui concourent à la sécurité civile. Seules les associations qui en disposent pourront être intégrées aux dispositifs mis en place par les pouvoirs publics. C'est également le cas pour les interventions à l'étranger.

Pour être totalement intégrées au système de secours, les associations devront conventionner avec les pouvoirs publics et les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Le conventionnement annuel est proposé pour définir avec précision les circonstances, les modalités de leurs interventions et leur intégration dans les plans de secours. La convention pourra notamment prévoir l'information immédiate de certaines associations en cas d'alerte dans leur domaine de compétence. Cela permettra à des associations effectuant des secours en milieu particulier d'intervenir le plus rapidement possible.

Quant au potentiel humain des grandes associations de secouristes partenaires des pouvoirs publics, il représente plus de 200 000 bénévoles dont plus de 50 000 équipiers-secouristes. Ces équipiers-secouristes sont spécialisés dans les secours à personnes en état de détresse physique ou morale, et sont immédiatement disponibles. Ils disposent des connaissances nécessaires pour être admis au sein des équipes structurées, hiérarchisées et dotées d'un matériel adapté leur permettant ainsi de participer aux secours organisés sous le contrôle des autorités publiques.

En effet, aux cotés des traditionnelles " Croix rouge française " et " Fédération nationale de protection civile ", d'autres associations se sont développées. Elles sont susceptibles d'apporter un renfort de qualité aux moyens engagés par les secours publics.

On notera en particulier :

- la Fédération des secouristes français Croix blanche (la plus ancienne des associations de secouristes de France, fondée à la fin du XIXe siècle et reconnue dès l'origine d'utilité publique) ;

- la Fédération française de sauvetage et de secourisme ;

- la Société nationale de sauvetage en mer (issue de la fusion de la Société nationale de sauvetage aux naufragés et des Hospitaliers sauveteurs bretons) plus orientée sur la surveillance et le sauvetage sur les plages et en mer ;

- les oeuvres hospitalières françaises de l'Ordre de Malte ;

- les autres associations issues pour la plupart de l'Union nationale de protection civile créée en 1933 sous le titre de l'Union des premiers secours, qui s'est considérablement investie au cours de la dernière guerre mondiale dans la défense passive, à Paris et dans sa région, et qui comprend en son sein de nombreux anciens cadres civils et militaires des services publics et privés en charge de la sécurité des personnes, des biens et de l'environnement.

Plus récemment, d'autres sauveteurs se sont réunis en associations nationales pour répondre à des risques plus spécifiques, tels sont les membres de Spéléo Secours, de la Fédération nationale des radios transmetteurs au service de la sécurité civile (spécialisée non seulement dans les liaisons radios, mais aussi dans la recherche de balises de détresse.)

Les associations, dites expertes, comme le Conseil national de la protection civile, l'Association pour l'étude de la neige et des avalanches, les pisteurs-secouristes, les équipes cynotechniques de recherches en avalanches, en décombres, etc. sont également disponibles pour toutes les catastrophes.

A ces acteurs occasionnels du secours, il faut aujourd'hui ajouter les 10.000 jeunes du service civique fondé par la loi du 10 mars 2010, qui, selon M. Martin Hirsh, président de l'Agence pour le service civique, entendu par la mission, pourraient constituer à terme un vivier de volontaires susceptibles d'être mobilisés en cas d'événement majeur, pourvu qu'un dispositif soit prévu à cet effet.

Le service civique permet à des jeunes de 16 à 25 ans de vivre une expérience formatrice et valorisante sur une période de 6 à 12 mois, pour une durée représentant au moins 24 heures hebdomadaires dans une mission d'intérêt général reconnu prioritaire pour la Nation au sein d'une structure agréée. Le Service Civique unifie sous un statut homogène, lisible et simple, quelques-uns des principaux anciens dispositifs de volontariats que sont le volontariat associatif, le volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité, le volontariat civil à l'aide technique, le volontariat de prévention, sécurité et défense civile.

TROISIÈME PARTIE : LES FORCES D'ACTIVE DOIVENT CEPENDANT POUVOIR COMPTER SUR LE RENFORT DES RÉSERVES MILITAIRES ET CIVILES

Malgré l'importance des moyens permanents dont dispose la France pour faire face à des crises majeures, de facto les dispositifs de gestion de crise intègrent le recours à des réserves qui viennent ainsi localement démultiplier les moyens humains de l'Etat.

Pour prolonger et amplifier la capacité de l'Etat à faire face à des crises majeures, les pouvoirs publics doivent donc pouvoir compter sur un dispositif de réserve militaire et civile, aujourd'hui en cours de mutation, dans le cas où les capacités des forces d'active viendraient à être ponctuellement ou durablement saturées.

Ces réserves doivent notamment permettre aux forces d'active de tenir dans la durée. La mission estime que c'est là que leur contribution peut être la plus importante.

Alors que les armées avec la fin de la conscription ont dû profondément remanier le format et les modalités de gestion des réserves, émergent depuis quelques années de nouveaux dispositifs de réserve civile.

Avant d'étudier les missions de ces réserves lors du déroulement de ces crises, la mission a souhaité faire un bilan de l'état de développement de ces différentes réserves.

I. UNE RÉSERVE MILITAIRE PROFONDÉMENT REMANIÉE

L'évolution du contexte géostratégique des missions confiées aux forces armées françaises a entraîné une refonte majeure de l'appareil de défense, caractérisée en particulier par la professionnalisation des forces et la suspension du service national obligatoire.

Auparavant, le système des réserves reposait sur l'appartenance de tous les anciens appelés âgés de moins de trente-cinq ans à la réserve, il s'agissait d'une réserve de masse (environ trois millions de réservistes pour l'ensemble des armées en 1993).

C'est dans ce cadre que se situe la profonde rénovation de la réserve militaire, concrétisée par la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 modifiée par la loi n° 2006-449 du 18 avril 2006 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense et disposant de la mutation en profondeur de la réserve militaire.

D'une réserve de masse, corollaire de la conscription, destinée à la défense du territoire national, la France est passée à une réserve d'emploi, plus disponible, plus réactive, mieux formée et totalement intégrée aux forces d'active. La réserve d'emploi créée en 1999 est aujourd'hui un complément nécessaire à des unités d'active aux effectifs resserrés.

En effet, les réserves renforcent dans la vie quotidienne des armées les effectifs de l'active lors de périodes pendant lesquelles l'activité devient plus intense, qu'il s'agisse de manoeuvres ou d'opérations réelles, en France comme à l'étranger.

A. DE LA RÉSERVE DE MASSE À LA RÉSERVE D'EMPLOI INTÉGRÉE AUX FORCES D'ACTIVES

Avec la refonte du dispositif de réserve suite à la professionnalisation des armées, on a assisté à un changement majeur du périmètre, du contenu et des fonctions de la réserve militaire. On ne saurait toutefois bien comprendre le fonctionnement actuel des réserves et le chemin parcouru si on ignore le passé des réserves militaires profondément ancrées dans la tradition républicaine.

1. Une mutation profonde

La réserve militaire reste aujourd'hui marquée par une tradition républicaine qui identifie la réserve à la mobilisation générale de la nation en arme, une tradition qui remonte à avant la révolution, lorsque les armées royales pouvaient rappeler le ban et l'arrière-ban. Encore aujourd'hui dans la majorité des esprits la réserve reste l'arrière-ban sur lequel les armées doivent pouvoir compter en cas de conflit terrestre imposant des effectifs nombreux à l'image de la guerre de 1914.

L'acte de naissance d'un dispositif moderne de réserve militaire tel que la France l'a connu jusque récemment date de 1872, soit deux ans après la défaite de la guerre de 1870, guerre pendant laquelle l'absence d'une réserve correctement instruite et équipée s'est faite cruellement sentir.

a) La réserve de masse : un dispositif ancré dans la tradition républicaine

Historiquement le premier corps de réservistes voit le jour sous le consulat, puis une garde nationale composée de centaines de milliers de volontaires a été utilisée à de nombreuses reprises par Napoléon Ier.

Après la fin du premier Empire, l'absence de conflit majeur explique l'insuffisance des engagements volontaires. Les réserves tombent alors en désuétude et l'appel par tirage au sort, institué par les lois Gouvion-Saint Cyr du 18 mars 1818 et Soult du 21 mars 1832, permet de satisfaire les besoins des armées.

C'est donc après la chute du Second Empire que sont institués, par la loi du 27 juillet 1872, les principes fondamentaux des réserves sous la forme qui a perduré jusqu'en 1999.

A l'issue du service national dans l'armée d'active, qui dure alors cinq ans, chaque citoyen doit servir quatre ans dans la réserve de l'armée d'active, puis cinq ans dans l'armée territoriale et enfin six ans dans la réserve de l'armée territoriale. Chaque armée gère ses réserves de manière distincte et indépendante.

Les réserves ont pour objectif principal la défense du territoire national contre les invasions étrangères. L'armée mobilise alors toutes les ressources physiques du pays pour assurer la garde aux frontières ou former des unités de seconde ligne. La prééminence démographique de la France en Europe occidentale disparaît en raison d'une baisse de la natalité plus importante que dans les pays voisins et, surtout, du fait de l'unité allemande scellée en 1871. Le contexte exige en conséquence d'augmenter la masse des effectifs.

Depuis lors, différentes lois ont modifié le texte fondateur du 27 juillet 1872, mais ses principes n'ont jamais été remis en cause. La loi du 15 juillet 1889 sur le recrutement de l'armée a porté à vingt-cinq ans la durée des obligations militaires ; celle du 21 mars 1905 a exclu toute dispense dans un souci d'égalité et a ramené la durée du service militaire à deux ans dans l'armée d'active. A la veille de la première guerre mondiale, la loi du 7 août 1913 a porté la totalité des obligations militaires à vingt-huit années.

La loi du 1er avril 1923 a réduit le service militaire actif à dix-huit mois et a légèrement modifié le système des réserves. Cette loi a également remplacé l'appellation de « réserve de l'armée d'active » par celle de « disponibilité », et a supprimé l'« armée territoriale » en la remplaçant par une première réserve pour les réservistes âgés de moins de quarante ans et une deuxième réserve pour les autres.

La stabilité du cadre symbolique et juridique de l'emploi des réserves depuis la dernière guerre mondiale explique la présence dans la mémoire collective de cet héritage qui a forgé des concepts, et la pratique d'avant 1999 qui était une armée prête à la mobilisation générale avec des unités de réserve dérivées des unités d'active jusqu'au niveau de la division. L'armée d'active était ainsi doublée d'une armée de réserve avec des équipements propres. Cette armée de réserve qu'on a pu appeler « l'armée fantôme » comportait avant la réforme de 1999 trois millions de soldats.

Alors que la nature des risques, le rôle des armées, les modalités des conflits ont été profondément bouleversés, cet héritage a une forte prégnance sur la vie du réserviste d'aujourd'hui et sur son image dans l'opinion publique.

b) La réserve d'emploi : une conséquence de la professionnalisation des armées

La suspension du titre II (articles L. 1 à L. 159) du code du service national par la loi n° 97-1019 portant réforme du service national aurait eu pour effet, sans autre intervention du législateur, de mettre fin à toute obligation relative à la réserve puisque le système alors en vigueur reposait sur l'obligation faite aux hommes âgés de moins de trente-cinq ans d'appartenir à la réserve à l'issue de leur service national.

La professionnalisation des armées met fin à deux siècles de réserve de masse fondée sur l'obligation de servir la nation.

Conscient de ce problème depuis la décision prise en 1996 par le Président de la République de supprimer le service national, le Parlement a adopté, cette même année 1996, une loi de programmation militaire16(*) fixant les grandes orientations en matière de réserves.

La loi de programmation militaire de 1996 dispose que « les effectifs des réserves sont fixés à 100 000 hommes à l'échéance de 2002 » (article 3). Restait à définir la nouvelle organisation des réserves militaires.

La loi du 22 octobre 1999 puis la loi du 18 avril 2006 ont créé une réserve dite « opérationnelle » composée de deux niveaux.

Une réserve de premier niveau regroupant des volontaires civils ou d'anciens militaires, ayant signé un engagement et qui reçoivent chacun une affectation en fonction des besoins des armées.

Une réserve de second niveau plaçant sous un régime de disponibilité, pendant cinq ans, les anciens militaires non volontaires pour la réserve. Ces militaires « disponibles », dont l'aptitude est supposée être vérifiée régulièrement, peuvent être appelés en renfort par voie de décret si le nombre des réservistes volontaires s'avère insuffisant et si les circonstances l'exigent, disposition qui n'a, pour l'instant, jamais été appliquée.

A côté de cette réserve opérationnelle, a été créée une réserve « citoyenne », dont les effectifs ne font pas l'objet d'objectifs chiffrés et dans laquelle sont admis les réservistes non affectés dans la réserve opérationnelle.

Cette réserve avait initialement été conçue pour jouer un rôle de vivier pour la réserve opérationnelle, et pour entretenir l'esprit de défense, ainsi que renforcer le lien entre la Nation et son armée. Cette réserve est cependant, par essence, différente de la réserve de premier niveau puisqu'elle n'a strictement aucun caractère opérationnel, même au titre de la défense civile ou passive, et a, avant tout, un rôle de relais et de réseau au sein de la société civile.

2. Une réserve intégrée aux forces actives

Sur ces fondements, la réserve militaire fait aujourd'hui partie intégrante des armées, tant sur le plan des missions qui lui sont assignées que de son statut.

La situation des réservistes est, en outre, variable selon le type de réserve à laquelle ils appartiennent.

a) Les mobilisables, les disponibles et les réservistes citoyens

La réserve opérationnelle de premier niveau est la principale composante de la réserve militaire. Elle est composée de personnes issues de la société civile et d'anciens militaires d'active ou du contingent qui ont souscrit à un engagement à servir dans la réserve (ESR).

Les « réservistes sous ESR » sont intégrés dans des unités d'active dans lesquelles ils font des périodes d'activité. Ils apportent aux forces armées le complément militaire nécessaire à l'exécution de certaines missions. Ils se voient confier les mêmes responsabilités que les militaires de l'active, à compétences égales, sur le territoire national et en opérations extérieures.

C'est cette réserve opérationnelle de premier niveau que le Livre blanc de la défense nationale et Sécurité nationale de 2008 préconise de développer afin de constituer un dispositif interministériel de renfort opérationnel pour la gestion des crises.

Le Livre blanc note en effet que « Dans l'effort de recrutement, il conviendra donc de distinguer les anciens militaires d'active, tenus d'y servir cinq années après la fin de leur engagement, des réservistes issus de la société civile, qui doivent entreprendre une démarche volontaire pour les rejoindre. L'effort prioritaire sera entrepris au profit des seconds »17(*).

(1) Les mobilisables sous ESR, le coeur de la réserve militaire

Les volontaires ayant souscrit un ESR s'engagent pour une durée de 1 à 5 ans.

La réserve opérationnelle est accessible à tout candidat, homme ou femme, avec ou sans passé militaire, qui remplit les conditions suivantes : être de nationalité française ou ancien militaire engagé à titre étranger volontaire pour servir comme réserviste dans la Légion étrangère, âgé d'au moins 17 ans et reconnu médicalement apte.

Il doit en outre avoir rempli ses obligations au regard du service national, c'est-à-dire pour les jeunes nés après le 31 décembre 1978, avoir été recensé et avoir participé à la Journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) et ne pas avoir été condamné, soit à la perte des droits civiques ou à l'interdiction d'exercer un emploi public, soit à une peine criminelle, soit à la destitution ou à la perte de grade.

La limite d'âge est fixée à 50 ans pour les militaires du rang. Elle est égale à celle des militaires d'active augmentée de cinq ans pour les officiers et les sous-officiers.

Le choix de l'armée, de la spécialité et de la durée de l'engagement dépend du volontaire en accord avec l'autorité militaire compétente sur le lieu du futur emploi.

L'engagement est concrétisé par un contrat d'engagement à servir dans la réserve (ESR) qui précise notamment l'unité d'affectation et la durée de l'engagement souscrit pour une durée d'un à cinq ans renouvelable18(*). Les réservistes sont affectés individuellement dans les états-majors, les unités ou les services, conformément à un plan d'emploi arrêté par les états-majors et directions concernés, en fonction de leurs compétences militaires ou civiles.

Les activités effectuées au titre de l'ESR sont déterminées par entente directe entre l'autorité militaire d'emploi et le réserviste. L'article R. 4221-5 du code de la défense précise que ces activités font l'objet d'un programme prévisionnel daté et signé par le réserviste et l'autorité d'emploi, et annexé à l'acte d'engagement.

XIII raid d'évaluation de réservistes du service de santé des armées à Restefond; Barcelonnette19(*)

Le programme prévisionnel doit en théorie être actualisé chaque année, au plus tard dans le mois qui suit la date anniversaire de la signature du contrat. Le programme peut faire l'objet de modifications en cours d'année par accord entre les parties prenantes. Ces modifications sont signées par les parties.

Le nombre prévisionnel de jours d'activité annuel, y compris, le cas échéant, les permissions et les prolongations, doit impérativement figurer dans le programme prévisionnel. S'agissant de la planification des périodes d'activité, celle-ci doit être la plus précise possible en fonction de la nature des missions et du cadre d'emploi, tout en considérant qu'un volant de jours d'activité peut être dévolu à l'exécution de missions non prévisibles.

Dans le cadre de ce document, le réserviste s'engage à servir pour la durée mentionnée, sous réserve de l'évolution de sa situation personnelle et professionnelle, notamment s'agissant des autorisations d'absence accordées par l'employeur.

La durée annuelle des activités à accomplir au titre de l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est déterminée conjointement par l'autorité militaire d'emploi et par le réserviste.

Elle est au maximum de 30 jours par an, mais peut être prolongée jusqu'à 60 jours notamment pour répondre aux besoins des armées. Les activités peuvent être portées à 60 jours, par simple modification du programme prévisionnel d'activités pour l'encadrement des périodes militaires d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale, dans le cadre de la journée d'appel de préparation à la défense, ou encore lorsque le réserviste a suivi une formation militaire initiale du réserviste dans l'année en cours.

En dehors de ces cas, le nombre de réservistes susceptibles de voir porter leurs activités à 60 jours par année civile pour des missions dont la nature exige une durée supérieure à 30 jours, est contingenté. Ce contingent doit être déterminé chaque année pour chaque armée et formation rattachée sans pouvoir toutefois excéder 15 % de l'effectif réalisé au 1er janvier de l'année en cours.

Les activités peuvent être portées à 150 jours par année civile, par décision de l'autorité militaire pour des missions liées à l'emploi des forces et à 210 jours par année civile, sur autorisation préalable du chef d'état-major des armées (CEMA) si l'emploi tenu par le réserviste présente un intérêt de portée nationale ou internationale.

Les droits du réserviste, comme ceux de son employeur, sont garantis par la loi.

Les activités réalisées au titre de la réserve ne peuvent porter préjudice à la vie professionnelle et sociale du réserviste. Le contrat de travail du salarié exerçant une activité dans la réserve opérationnelle pendant son temps de travail est suspendu pendant la période en cause. Aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l'encontre d'un réserviste en raison d'absences liées à un engagement à servir dans la réserve.

En contrepartie, le réserviste qui, dans le cadre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle, accomplit une mission pendant son temps de travail, doit prévenir son employeur de son absence avec un préavis d'un mois. Ce délai peut être réduit à 15 jours dans le cas où le réserviste aurait souscrit une clause de réactivité.

Lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, l'employeur a la possibilité d'opposer un refus, toutefois sous réserve de motiver et de notifier sa décision à l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire. Autrement dit, la durée de la mobilisation opposable à l'employeur est de 5 jours.

(2) Les disponibles

Le second niveau regroupe les anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité, dans la limite de 5 ans après la fin du service actif, qui, n'ayant pas souscrit d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle, sont rappelables uniquement par décret en conseil des ministres en application des articles 2 et 6 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 195920(*) autrement dit dans le cas d'une mobilisation générale.

b) La réserve citoyenne

Composée de volontaires agréés auprès d'autorités militaires en raison de leurs compétences, de leurs expériences ou de leur intérêt pour les questions relevant de la défense nationale, les réservistes citoyens ne sont pas à priori les plus concernés par la gestion opérationnelle des crises.

La réserve citoyenne a pour objet d'entretenir l'esprit de défense, de renforcer le lien entre la Nation et les forces armées, et constitue donc un relais au sein de la société.

L'appartenance à la réserve citoyenne s'inscrit dans le parcours citoyen qui permet à tout Français et à toute Française de contribuer à la défense de la Nation.

En s'inspirant de l'organisation des réserves en plusieurs compartiments successifs, la loi de 1999 avait assigné à la réserve citoyenne, outre l'entretien de « l'esprit de défense » et le renforcement du « lien entre la Nation et ses forces armées », la fourniture des « renforts nécessaires à la réserve opérationnelle. » Dans le même sens, les anciens militaires d'active disponibles étaient considérés comme appartenant à la réserve citoyenne, sauf lorsqu'ils recevaient une affectation obligatoire et étaient versés dans la réserve opérationnelle.

Cette notion d'une réserve citoyenne, « réserve » de la réserve opérationnelle, a été abandonnée par le législateur en 2006, lors de la réforme législative. Le code de la défense dispose à présent seulement que « la réserve citoyenne a pour objet d'entretenir l'esprit de défense et de renforcer le lien entre la Nation et ses forces armées ».

La réforme de 2006 a conduit à ne plus compter les anciens militaires disponibles dans la réserve citoyenne, pour les comptabiliser uniquement dans la réserve opérationnelle, et ceci qu'ils aient ou non reçu une affectation.

c) Un renfort au coeur des forces actives

La nouveauté instituée depuis 1999 est l'idée d'une réserve entièrement intégrée aux forces actives. Placés au coeur des unités d'active, les réservistes militaires doivent pouvoir servir les armées sans que sur le terrain on puisse les distinguer de leurs collègues.

Cette intégration, parfois jugée encore insuffisante par les réservistes eux-mêmes, est néanmoins une particularité essentielle pour comprendre les modalités d'emploi de la réserve militaire. Les forces de réserves ne sont pas employées en tant que tel. Elles font partie, au même titre que les actifs, des ressources auxquelles les armées ont recours pour produire, selon l'expression consacrée, les effets souhaités. Les réservistes sont affectés à des unités d'active qui, lorsqu'elles sont mobilisées, peuvent le cas échéant recourir à ces derniers pour renforcer leurs effectifs.

Il reste que si, dans le dispositif français, la réserve militaire ne remplit aucune mission qui ne soit pas une de celles des armées, il est vrai qu'elle n'effectue pas, contrairement aux dispositifs anglo-saxons, tout le panel des missions des armées.

(1) Des militaires à part entière

Dans l'exercice de ses activités, le réserviste est considéré comme un militaire à part entière.

L'article R. 4211-1 du code de la défense précise que les réservistes « appartiennent » à une armée ou formation rattachée. L'article R. 4221-1 du code de la défense dispose pour sa part que « le contrat d'engagement à servir dans la réserve est souscrit au titre du contrôle général des armées, d'une armée ou d'une formation rattachée ».

Plus généralement, un militaire, qu'il soit d'active ou de réserve, relève du ministère de la défense et ne devrait donc être affecté, en principe, que dans les services du ministère de la défense.21(*)

Le réserviste porte un uniforme identique à celui de son collègue d'active, sans aucun signe distinctif de la réserve22(*).

Il perçoit, au prorata du nombre de jours passés sous les drapeaux, la même solde que les militaires d'active du même grade.

Cette égalité en droit se traduit dans les faits par de légères différences liées aux primes -certaines formations et qualifications qui conduisent à obtention de primes étant de fait moins accessibles aux réservistes à l'exception du Diplôme de l'Ecole supérieure des officiers de réserve spécialistes d'état-major (ESORSEM)-, aux évolutions d'échelon, nécessairement plus lentes chez les réservistes compte tenu de leur durée d'activité et au fait que les périodes d'activité morcelées ne comprennent pas les jours chômés payés.

Les rémunérations journalières nettes des réservistes opérationnels en 2007 s'étalent, selon les grades, de 41 à 156 euros23(*). Le coût moyen à la journée des rémunérations et charges sociales d'un réserviste varie selon les armées de 28 à 130 euros24(*).

Ces variations s'expliquent en particulier par le fait que les réservistes issus des forces d'active sont très notablement « plus chers » que le réserviste issu du civil car ils conservent leurs primes et leurs échelons.

(2) Des missions de renfort des forces actives

Si les armées ont l'habitude de dire que les réservistes effectuent des missions aussi variées que les militaires actifs, la situation apparaît assez variable selon les postes et les individus.

La mission a pu constater que les réservistes et militaires d'active partageaient le même quotidien, qu'ils concouraient aux mêmes objectifs opérationnels, et qu'ils exerçaient parfois les mêmes fonctions. C'est en particulier le cas dans les états-majors de crise au sein des zones de défense, comme l'illustrent les témoignages des réservistes de l'Etat-major Interministériel de Zone de Défense et de Sécurité Sud-Ouest en annexe25(*) ou la situation des 1 500 gendarmes réservistes qui, selon le Général de division Guy CROUVIZIER26(*), délégué aux réserves de la Gendarmerie nationale, sont opérationnels sur le terrain chaque jour, sans que le public puisse savoir s'ils sont des militaires d'active ou de réserve. Le rôle des réservistes, comme la mission a pu le constater, est, de plus, très variable selon les armées.

Cette intégration a à l'évidence des limites. Comme l'a indiqué à la mission l'Amiral de LASTIC27(*), délégué aux réserves de la marine nationale « la mise en oeuvre de matériels modernes était une affaire de spécialistes, la complexité de ces matériels empêche le plus souvent que leur mise en oeuvre soit confiée à des réservistes par nature « intermittents ».

Au-delà de la diversité des situations et les différents témoignages recueillis, on peut considérer que la réserve militaire apporte son renfort dans quatre domaines d'emploi principaux.

(a) Un renfort intérimaire et programmé pour contribuer à la continuité de la mission des forces armées dans des périodes de pic d'activités

Les réservistes sont appelés à renforcer les capacités opérationnelles des forces armées, et dans ce cadre, mènent des missions identiques aux personnels d'active.

Dans la gendarmerie, les réservistes apportent en particulier du renfort lors des périodes de week-ends, de vacances ou de grandes manifestations sportives.. Les réservistes de l'armée de l'air remplacent quotidiennement sur les bases aériennes les personnels partis en mission extérieure.

Dans l'armée de terre, les réservistes participent aux opérations extérieures (210 projections en complément individuel) et aux missions intérieures (1060 réservistes ont participé aux plans Vigipirate en 2009). A l'été 2010, deux sections d'une trentaine de réservistes chacune ont été projetés pendant un mois respectivement au Sénégal et aux Gabon.

Dans la marine, chaque été, lorsque le trafic maritime croit avec le développement saisonnier de la navigation de plaisance, des réservistes sont employés comme guetteur de la flotte de la Marine nationale dans les unités spécialisées, le long du littoral dans les sémaphores et les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage de France et d'outre-mer. Sous le contrôle d'un officier des affaires maritimes, ils assurent la surveillance de la navigation et reçoivent et transmettent les appels de détresse.

De même, les réservistes apportent un concours régulier aux militaires d'active de toutes les armées pour accueillir et encadrer 800 000 jeunes par an lors des Journées d'Appel à la Préparation de la Défense (JAPD).

En termes de fonction opérationnelle, les réserves apportent un renfort essentiel à la fonction de protection du territoire qui est au coeur de la mission des armées. La contribution des armées aux missions de sécurité, intérieure, civile et économique, vient en effet d'être réaffirmée dans le Livre blanc par le biais du nouveau contrat opérationnel de 10 000 hommes. En effet, si le rôle traditionnel et particulier des armées dans la protection et la sauvegarde des façades maritimes et aérienne a été pérennisé, l'engagement potentiel de 10 000 hommes des forces armées sur le territoire national en complément des forces de sécurité dans des crises de grande ampleur est une donnée nouvelle.

Or, si la réactivité nécessaire à ce type d'engagement va initialement impliquer des forces d'active, seul l'engagement de la réserve opérationnelle permettra, en complément ou en relève des forces d'active, de disposer dans la durée des états-majors territoriaux et des forces nécessaires à l'accomplissement de cette mission. Comme l'a souligné M. Francis DELON, Secrétaire général de la Défense et de la Sécurité Nationale devant la mission : « la réalisation du contrat opérationnel sur le territoire national fixé par le Livre blanc nécessiterait l'engagement de nombreux réservistes opérationnels ». L'engagement progressif de la réserve opérationnelle permettra, en particulier en accroissant la disponibilité des unités d'active, l'accomplissement des autres missions des armées que la mission protection.

(b) Un apport de compétences et d'expertise dans des spécialités peu communes

Les réservistes permettent également d'apporter des expertises complémentaires dans des domaines spécifiques peu représentés au sein des armées.

Ainsi le Groupement interarmées des actions civilo-militaires (GIACM) dispose d'un vivier de 359 réservistes et d'une base de données recensant des spécialistes de haut niveau. Parmi ces réservistes, 83 sont identifiés comme d'éminents experts, spécialistes de l'administration, issus du corps préfectoral, ingénieurs ou économes, spécialistes de développement agricole.

Les autres réservistes sont destinés pour l'essentiel à l'armement de postes OPEX. Ainsi pour le vice-amiral Bernard ROGEL, sous chef Opérations à l'état-major des armées entendu par la mission : « la majorité des réservistes en opérations extérieure sont employés au sein d'états-majors dans des domaines spécifiques ». Le GIACM a envoyé, en 2009, 25 réservistes en OPEX, auxquels s'est ajouté un réserviste chargé d'un projet de radio grand public en Afghanistan.

Ces réservistes apportent leurs expériences et leurs compétences pour contribuer à améliorer l'adduction d'eau ou encore contribuer à la traduction et à la communication dans les langues rares pour échanger avec les populations locales.

Au sein du ministère de la défense, des réservistes juristes ou cadres de gestion sont couramment employés au titre de leur compétence pour étudier des questions ponctuelles ou apporter un éclairage neuf sur un sujet.

(c) Un relais de l'institution militaire auprès de la société civile

Tous les réservistes ont vocation à être des relais d'information et de sensibilisation dans leurs activités quotidiennes, auprès des personnes qu'ils fréquentent dans le cadre de leur travail ou de leurs loisirs. C'est une dimension importante de la réserve qui, outre les services qu'elle rend aux armées, a également pour mission de faire passer des messages de l'institution militaire auprès de la population. Elle a ainsi parmi ses missions celle d'entretenir au sein de la société un esprit de défense, et de légitimer auprès des citoyens l'existence d'une condition militaire particulière.

La réserve, par son enracinement dans la société civile et par son intime connaissance du monde de la défense, est censée constituer une passerelle entre les armées et la société civile, au moment même où la disparition de la conscription a pu contribuer à affaiblir ce lien. Dans la société contemporaine française, cette condition militaire faite notamment de restriction de droits politiques et syndicaux ne va pas de soi et constitue en Europe une singularité que les pouvoirs publics entendent maintenir.

Cet aspect des choses peut par ailleurs se traduire pas des actions concrètes, comme l'action des associations de réservistes, les actions particulières des « réservistes locaux à la jeunesse et à la citoyenneté », chargés de tisser des liens entre la défense et les jeunes, les concours divers apportés par les réservistes aux enseignants à l'occasion du parcours citoyen dans le cadre du protocole « Education nationale - Défense ».

Le quatrième domaine d'emploi des réservistes est celui qui fait l'objet de la mission : la contribution à la gestion de crise qui fait l'objet du prochain chapitre.

d) Des institutions spécifiques

Intégrés aux forces actives, les réservistes disposent cependant de formation et d'institutions particulières qui sont indissociables de « l'univers de la réserve ».

(1) La formation militaire initiale du réserviste

Il existe deux types de formation : la « formation militaire initiale des réservistes » (FMIR) dispensée aux réservistes sous ESR, et la « préparation militaire d'initiation et de perfectionnement à la défense nationale » (PMIPDN) qui englobe l'ensemble des formations initiales dispensées aux volontaires issus de la société civile.

En 2008, 13 226 stagiaires ont été formés, volume en nette augmentation par rapport à l'exercice 2007 (9 536 stagiaires formés)28(*).

Chaque armée, la gendarmerie ou formation rattachée, adapte ce dispositif de formation à ses besoins particuliers.

De fait, il n'existe pas de modèle standardisé d'organisation de la FMIR ou des PMIPDN, ni dans leur contenu (à l'exception d'un tronc commun minimum) ni dans sa durée.

L'empirisme l'a jusqu'à présent emporté sans que soit acceptée une intégration plus poussée au cursus de formation des officiers de réserve. D'autres pays, confrontés aux mêmes défis que la France, ont mis en place des dispositifs spécifiques. Au Canada, par exemple, la formation équivalente au Collège interarmées de défense (CID) a été profondément réformée et intègre dans une même promotion réserve et active.

(2) La fonction de délégué aux réserves

Une fonction de délégué aux réserves a été créée dans chaque armée et formation rattachée. Cette fonction est exercée par un officier général ou supérieur. Cette gouvernance des réserves est aujourd'hui en évolution du fait de l'interarmisation.

Gouvernance des Réserves

Source : MINDEF

(3) Un conseil supérieur de la réserve militaire

Les réserves militaires disposent également d'une institution « représentative ». Un conseil supérieur de la réserve militaire, présidé par le ministre de la défense, est chargé d'émettre des avis et des recommandations concernant les réserves dans le domaine politique, d'orienter et de coordonner la réserve opérationnelle et d'animer la réserve citoyenne.

Des représentants du Parlement, de l'administration, des employeurs et des professions libérales, des salariés et agents publics et des réservistes y siègent aux côtés de personnalités qualifiées. Il est doté d'un secrétariat général permanent rattaché au cabinet du ministre de la défense et placé sous l'autorité d'un officier général.

Le secrétaire général préside le Conseil restreint, le Comité de Liaison Réserve Entreprise (CLRE) et participe au groupe de pilotage de la réserve. Il siège au comité directeur de la réserve

Le conseil participe à la réflexion sur le rôle des réserves dans le cadre de la réforme de la défense et de la professionnalisation des armées, à la promotion de l'esprit de défense et au développement du lien entre la nation et ses forces armées, et favorise le partenariat entre les forces armées, les réservistes salariés et leurs employeurs civils. Il présente chaque année au parlement un rapport d'évaluation de l'état de la réserve militaire

(4) Le comité directeur de la réserve militaire

Le comité directeur de la réserve militaire est quant à lui l'instance ministérielle de gouvernance de la réserve militaire.

Il a pour mission d'examiner toute question et de préparer toutes les orientations et les décisions dans les domaines du format, de la politique d'emploi, des missions et de l'administration de la réserve militaire. Plus particulièrement, il peut examiner toute question générale concernant le budget, les effectifs, le recrutement, la gestion du personnel, la formation, la gestion des compétences, la mise en cohérence des procédures, la simplification et l'harmonisation des actes administratifs, l'examen de l'application des textes généraux et de gestion.

Le comité directeur de la réserve militaire est présidé par le ministre chargé de la réserve militaire ou son représentant. Il est composé du secrétaire général du Conseil supérieur de la réserve militaire ou son représentant, du chef d'état-major des armées ou son représentant, du délégué général pour l'armement ou son représentant, du secrétaire général pour l'administration ou son représentant, du directeur général de la gendarmerie nationale ou de son représentant.

Le comité directeur est assisté par un groupe de pilotage de la réserve militaire chargé de mettre en oeuvre et de piloter les actions décidées par le ministre chargé de la réserve militaire sur proposition du comité directeur.

(5) La Journée Nationale du Réserviste (JNR)

La loi du 22 octobre 1999, modifiée, portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, a instauré une journée nationale du réserviste qui se déroule à des dates variables avec un succès inégal selon les régions.

En 2008, 92 manifestations dans 64 villes ont été réalisées sur l'ensemble du territoire, au lieu de 110 manifestations réalisées dans 92 villes en 2007.

Ces journées sont notamment l'objet d'une grande implication des associations de réservistes.

(6) Les associations de réservistes

En application des dispositions de la loi les associations de réservistes et d'anciens militaires, ainsi que celles dont les activités contribuent à la promotion de la défense, peuvent se voir attribuer la qualité de « partenaire de la réserve citoyenne ».

Cette distinction, qui permet de reconnaître de manière particulière le rôle des associations de réservistes et d'anciens réservistes, est délivrée pour une période renouvelable de trois années par arrêté du ministre de la défense. Elle est subordonnée à l'agrément de la candidature par le secrétaire général du Conseil supérieur de la réserve militaire et à la signature par le représentant légal de l'association d'une charte d'adhésion aux principes et missions de la réserve citoyenne.

En 2008, six associations se sont vu attribuer la qualité de partenaire de la réserve citoyenne, portant leur nombre à 21.

Les associations de réservistes participent aux travaux du Conseil supérieur de la réserve militaire.

Ce réseau d'associations développe par ailleurs des échanges de bonnes pratiques entre les différentes réserves militaires européennes au sein de la confédération interalliée des officiers de réserve.

3. Un engagement volontaire et par nature fragile

La mission a constaté qu'une des spécificités et des contraintes majeures de la réserve en tant qu'outil de défense réside dans le caractère volontaire de cet engagement.

La création en 1999 d'une réserve fondée sur le volontariat a été un profond bouleversement pour les armées qui ont été contraintes d'attirer vers elles des réservistes qui ne sont plus tenus de participer à aucune réserve et qui parfois n'ont jamais été en contact avec l'institution militaire.

Or le caractère volontaire de cette participation constitue à l'évidence la difficulté majeure de l'utilisation des réserves en cas de crise.

a) Un engagement volontaire

Si le volontariat est une contrainte pour constituer une réserve de plusieurs dizaines de milliers de réservistes, c'est aussi une force. Car c'est l'assurance d'avoir des réservistes motivés qui viennent spontanément proposer leurs services aux armées.

(1) Le volontariat : force et faiblesse des réserves

Plusieurs motivations sont à l'origine de cet engagement volontaire. Il y a l'intérêt pour la chose militaire, le souhait de contribuer à la défense de la patrie, le goût pour l'action ou l'aventure.

Une étude sur les motifs du non-renouvellement des contrats ESR effectuée à la demande du CSRM en juin 2009 confirme sur la base de nombreux entretiens que l'engagement du réserviste résulte avant tout d'un intérêt pour le cadre militaire. C'est une volonté de servir son pays, « d'être sous les drapeaux », de mettre ses compétences au service de l'armée et de prendre sa part à la défense du pays.

Sur le terrain les réservistes rencontrés par la mission ont confirmé les conclusions de cette étude. Ainsi les réservistes du CPCO ont-ils fait part à la mission de leur enthousiasme à participer de façon très opérationnelle à la gestion de crises qui font « la une » des journaux, un des intéressés disant qu'il avait au CPCO des missions plus importantes que dans le civil où il exerçait des fonctions d'informaticien.

Cet engagement peut s'accompagner dans le même temps de la recherche de bénéfices matériels ou symboliques.

L'activité de réserviste peut en effet constituer pour un salarié ou un retraité un complément intéressant de rémunération bénéficiant, de surcroît, d'une exonération fiscale. Pour les officiers et les sous-officiers à la retraite, la réserve constitue un complément de retraite appréciable. Pour un réserviste issu de la société civile en revanche, les vingt jours d'activité moyenne annuelle, rapportent en moyenne entre 820 à 3 120 euros par an.

Rarement la recherche d'un complément de rémunération constitue en soi le seul motif de présence dans la réserve. Le niveau de rémunération est en effet en deçà de nombreuses activités saisonnières ou intérimaires. En outre, les réservistes n'ont pas la garantie d'être employés.

Dans un certain nombre de cas, les périodes d'activité quand elles se traduisent par une interruption de revenu dans l'activité civile conduisent même à une perte de revenu. C'est le cas par exemple des médecins réservistes du service de santé des armées qui sont rémunérés 150 euros par jour, soit moins de sept consultations de généraliste. C'est pourquoi le Médecin-Chef des services Luc GUILLOU29(*), délégué aux réserves du service de santé des armées a observé devant la mission que « pour cette catégorie comme pour d'autres, servir dans la réserve de ce service permet de partager une aventure humaine au service du pays et de rompre avec le quotidien et la routine ».

Comme le souligne l'étude précitée : « la solde n'est pas un élément déterminant dans la décision de s'engager ».

Engagement au profit de la collectivité, la réserve peut aussi être un moyen d'obtenir en retour une valorisation que constitue notamment l'accès à des honneurs militaires et aux grades.

L'ensemble de ces motivations constitue généralement un tout qui conduit certains citoyens, à un moment de leur vie, à préférer ce type d'engagement à d'autres activités domestiques, sportives, associatives ou professionnelles.

Le choix de s'engager dans la réserve implique en effet nécessairement un arbitrage dans l'allocation du temps avec la vie familiale, les obligations professionnelles et d'autres activités.

Dans ce contexte, l'attachement aux forces armées, le patriotisme, le goût de l'aventure ou de la camaraderie, l'ensemble des motivations des réservistes doivent être mis en perspective avec la contrainte qu'impliquent une vingtaine de jours d'activité par an dans une société qui valorise de façon croissante la réussite individuelle, professionnelle et familiale.

L'ensemble forme donc un équilibre assez fragile pour lequel le renforcement éventuel des contraintes dans l'intérêt des services des armées se heurte à la nécessité de ne pas dissuader les volontaires de s'engager.

Le volontariat impose aux gestionnaires des réserves non seulement un recrutement continu alors même que la fin du service national ne permet plus de mettre en contact les armées avec une classe d'âge, mais également une fidélisation des réservistes qui peuvent à tout moment rompre leur contrat.

(2) Un renfort qui doit constamment être fidélisé

Le volontariat fait de la réserve une institution qui doit constamment assurer son attractivité. C'est pourquoi le taux de fidélisation est un souci omniprésent pour les gestionnaires des réserves.

La mission a pris conscience au fil de ses auditions que pour faire des réserves un outil permanent des armées permettant de faire face aux crises, il faut alors prendre en compte cet impératif de fidélisation. D'autant plus qu'il détermine également la qualité des prestations des réservistes au service des armées. En effet, les réservistes et notamment ceux de plus en plus nombreux issus de la société civile mettent des années à être formés.

Un fort « turnover » signifie inévitablement une diminution de la qualification des réservistes. Comme le souligne le bureau ressources humaines de l'état-major des armées dans une présentation faite à la mission « la difficulté réside dans la fidélisation des volontaires, déjà engagés et en partie formés, et non dans leur recrutement. Clairement, ici, se pose la question de la qualité de l'emploi du volontaire et de l'adéquation de sa formation avec la mission confiée ainsi que de celle de la prise en compte de la variabilité, au moins sur le moyen terme, de sa disponibilité ».

En 2008, ce sont 8 145 réservistes sous ESR qui ont été recrutés (nouveaux contrats) par l'ensemble des armées et formations rattachées. Mais dans le même temps, 6 151 contrats ont pris fin30(*), parmi lesquels 42 % résultent d'une décision d'arrêt d'activité prise par les réservistes31(*).

En 2009, on a assisté à 8484 cessations d'activité dont 63 % correspondent à une décision d'arrêt d'activité prise par les réservistes. 70 % des réservistes qui mettent fin à leur contrat ont une ancienneté inférieure à 5 ans.

Ces données démontrent à la fois la grande capacité des forces armées à recruter des volontaires pour la réserve opérationnelle et l'importance primordiale de les fidéliser.

En 2007, l'armée de terre a observé une non-reconduction des ESR, par un non renouvellement à l'échéance du contrat ou par résiliation en cours d'engagement à hauteur d'environ 10 % du total des réservistes. Cela révèle une difficulté importante à fidéliser les volontaires qui a justifié que les armées mandatent le Centre d'Études en Sciences Sociales de la Défense pour étudier les motifs de non-renouvellement des contrats ESR32(*).

Il ressort de cette étude comme des travaux précédents sur le sujet que les motifs d'insatisfaction des volontaires qui quittent la réserve sont multiples. Le principal motif est le sentiment de ne pas être suffisamment utile. Comme l'a souligné lors de son audition le délégué aux réserves du service de santé des armées le Médecin-Chef des services Luc GUILLOU : « C'est l'emploi qui apporte au réserviste un sentiment d'utilité ».

Le « sous-emploi » des réservistes est un élément de frustration important qui peut conduire certains à quitter la réserve faute de pouvoir se donner pleinement à une activité pour laquelle ils sont prêts à sacrifier des congés.

Viennent ensuite d'autres motifs d'insatisfaction. L'insuffisance ou le caractère peu valorisant des activités proposées, une gestion administrative lourde, les délais de paiement de la solde et l'avancement sont autant de raisons qui expliquent la non-reconduction.

On observe que ce sont les réservistes sans passé militaire, c'est-à-dire ceux qui constituent de manière croissante le recrutement clé de la réserve, qui manifestent le plus de mécontentement.

(a) S'assurer le bon emploi des réservistes

La mission constate qu'après un taux assez élevé de 22 jours par an de recours aux réserves en 2002, les armées et les services l'ont fait décroître jusqu'à environ 19 jours par an, de 2003 à 2005.

En 2007, le taux d'activité était de 22,7 jours. En 2008 cependant, la moyenne a baissé à 19,8 jours pour se stabiliser à ce niveau en 2009.

Ces chiffres constituent cependant des moyennes représentant des situations assez contrastées.

En raison des contraintes budgétaires, une part non négligeable des réservistes est appelée chaque année pour seulement quelques jours : cinq jours d'activité ou moins. 9 % des réservistes ne sont jamais sollicités au cours de l'année. De l'autre côté, 17 % des réservistes sont employés de 31 à 60 jours, 9 % de 61 à 150 jours.

L'effet de ces très courtes durées de convocation conduit les réservistes à douter de l'utilité de leur mission. Or d'après l'étude sur les motifs du non-renouvellement des contrats ESR33(*), près de 60 % des réservistes qui ne renouvellent pas leur contrat n'ont pas effectué de jour d'ESR, ou moins de 5 jours lors de leur dernière année de services.

Ces chiffres laissent penser que les réservistes quittent la réserve opérationnelle parce qu'ils ne sont pas suffisamment sollicités et que l'utilité de leur participation à la réserve ne leur paraît plus évidente.

La mission s'interroge sur l'utilité de recruter des gens pour ne pas les utiliser. Elle constate que les 9 % d'ESR qui n'ont pas effectué de journée en 2009 représente plus de 3 000 réservistes.

Elle s'interroge sur la pertinence des programmes d'activité qui prévoient moins de 5 jours d'activité au regard des coûts de gestion des réservistes qui ne sont pas entièrement proportionnels à la durée des activités.

La mission se demande s'il ne serait pas plus pertinent de réduire le rythme de la montée en puissance des effectifs pour accroître la durée moyenne des activités. Cette mesure pourrait passer par une réduction de la proportion des contrats de faible durée. Elle permettrait de dégager des marges de manoeuvre pour étoffer les programmes d'activité qui prévoient entre 20 et 30 jours, de façon à ce que la situation soit plus satisfaisante pour les réservistes motivés et le retour sur investissement en termes de formation et de coût plus élevé pour les armées.

Une telle mesure pourrait s'accompagner d'une plus grande souplesse de gestion permettant à des réservistes d'interrompre et de reprendre plus facilement leur engagement avec une prise en compte des années de suspension du contrat et la conservation de l'ancienneté par pluriannualisation de l'activité afin de ne pas accroître par la suppression des contrats « courts » la rigidité du système par rapport à une vie active instable et exigeante.

(b) L'insuffisante prise en compte des compétences

Le type d'emploi et la nature des tâches confiées au réserviste est également de nature à influencer la fidélisation des réservistes.

En 2003, l'aspect qui motivait le plus les candidats pour entrer dans la réserve était « la possibilité de participer à des missions humanitaires (en France et à l'étranger) ». Or plus de 80 % du temps d'emploi du réserviste est consacré à l'activité militaire normale. Loin des idées reçues anciennes, la plus grande partie des tâches effectuées par les réservistes ne consiste pas à suivre une formation propre à la réserve. En ce qui concerne les années 2005 à 2007, environ 7,5 % des activités se déroulent dans le cadre d'opérations extérieures, si l'on exclut la réserve de gendarmerie34(*). En 2009, les OPEX représentaient 4,1 % des activités volontaires sous ESR. De fait, il y a souvent, en particulier chez les réservistes issus du civil, une différence entre les attentes et la réalité des tâches.

Dans les enquêtes menées auprès de réservistes, de nombreuses réponses soulignent le fait que les réservistes ont le sentiment que leurs compétences réelles sont insuffisamment prises en compte, notamment lors du choix de l'affectation. Un officier de la marine de réserve a ainsi déclaré à la mission dans la même perspective : « Bien que les volontaires E.S.R. remplissent des fiches de renseignements très détaillées sur leurs compétences et leurs acquis, il semble que ces éléments ne soient guère pris en considération pour les propositions de postes ».

Beaucoup de réservistes suggèrent l'installation d'un outil informatique de gestion des compétences applicable à toutes les unités. Un officier de réserve de l'armée de terre à ajoute à ce propos : « Vous pourriez mieux nous employer si vous chargiez une base de compétences à partir des curriculum vitae de chaque réserviste ».

De fait, il semble que nombre de diplômes et de compétences opérationnelles des réservistes ne sont pas recensés et, le cas échéant, pas utilisés. La fiche interarmées de synthèse pour la gestion prévue dans le programme « Concerto » et bientôt intégrée au système général de paiement de la solde dit « Louvois » ne prévoit quasiment pas de place pour les diplômes civils et aucune pour la fonction/ responsabilité civile exercée.

Certes, les armées ne peuvent pas toujours proposer des emplois correspondant à leurs compétences civiles, mais il conviendrait d'optimiser les ressources ainsi mises à disposition des armées.

Cette observation rejoint celle relative à la faible utilisation du dispositif relatif aux spécialistes prévu par l'article L 4221-3 du code de la défense qui permet aux armées de recruter dans la réserve opérationnelle « des spécialistes volontaires pour exercer des fonctions déterminées correspondant à leur qualification professionnelle civile, sans formation militaire spécifique».

Ce constat, sans doute à approfondir, contraste avec les objectifs du Livre blanc qui appelle de ses voeux « la constitution d'une réserve, si nécessaire moins nombreuse, mais plus spécialisée, mieux formée et mieux intégrée dans le dispositif militaire ». Il invoque également « l'accroissement sensible de l'emploi des forces et les besoins qui s'expriment régulièrement dans certaines spécialités » pour justifier un effort significatif. Il précise que l'effort prioritaire de recrutement doit être entrepris au profit des réservistes issus de la société civile plutôt qu'issus des anciens militaires d'active. Il demande que « leur emploi dans des fonctions où leur expertise spécialisée peut être mise à la disposition d'un commandement de haut niveau [soit] encouragé ». Il indique, en outre, que « Afin de renforcer les capacités de haut niveau de la réserve, des mesures incitatives devront aussi être prises pour les cadres supérieurs exerçant des responsabilités dans le civil ».

(c) Le niveau de rémunération

La gestion du vivier des réservistes a conduit les armées à essayer d'offrir une rémunération suffisamment attractive tout en minimisant les coûts d'un dispositif dont le budget a été, dès les années 2000, très contraint et très en deçà des objectifs fixés.

Longtemps l'avancement d'échelon et les primes des réservistes ont été moindres que ceux des actifs, si bien que, partant des mêmes barèmes, réservistes et actifs n'aboutissaient pas aux mêmes rémunérations. Or dans certains corps de réserves spécialisés comme le service de santé ou des essences, la concurrence d'activités intérimaires beaucoup mieux rémunérées était et reste particulièrement problématique.

En ce qui concerne l'avancement d'échelon, la règle fixée par le décret de 2000 était différente selon qu'il s'agissait de grade ou d'échelon dans le grade. Les anciennetés dans le grade, prises en compte pour l'avancement de grade, étaient décomptées depuis la date d'accès au grade. En revanche, pour déterminer l'ancienneté prise en compte dans les avancements d'échelon, il n'était tenu compte que de la durée des services militaires et du temps passé dans le dernier échelon.

La conséquence était que le réserviste pouvait avancer en grade, mais presque jamais en échelon : une fois nommé ou promu dans son grade, il y restait au premier échelon.

Sur ce point, l'avancement d'échelon a été théoriquement facilité par le décret du 5 octobre 2007 qui assouplit la mesure de l'ancienneté pour l'avancement d'échelon pour les réservistes opérationnels. La nouvelle règle dispose que trente jours de service équivalent à une année d'ancienneté lorsque ce total de jours de services est atteint dans une année ou lorsqu'ils sont répartis sur au plus trente-six mois consécutifs.

En revanche, aucun dispositif de prime n'a abouti. En 2003, la mise en oeuvre de la disposition légale prévoyant une prime de fidélité n'a pas été complète lors de l'exécution de la loi de programmation militaire. Les crédits programmés en 2003 et 2004 n'ont pu être dégagés. Un concept de prime alternatif (prime de réactivité et fidélisation) n'a pas non plus abouti.

La disposition de l'article L 4251-1 du code de la défense reste donc non appliquée, alors qu'il y aurait sans doute là un levier intéressant pour favoriser la fidélisation des réservistes.

(d) La lourdeur de la gestion administrative de la réserve

La lourdeur des procédures administratives de la réserve opérationnelle, en particulier pour le recrutement et le versement de la rémunération, est connue de longue date, ainsi que ses effets démotivants qui perdurent.

Le plan d'action du ministère de la défense de 2004 avait dressé la liste des dossiers les plus saillants : alléger les procédures de contrôle médical, simplifier les ordres de route et de convocation, raccourcir les délais de nomination, d'affectation, de paiement des soldes et d'indemnités, instaurer une période probatoire dans le contrat initial, harmoniser la procédure de signature de l'engagement à servir dans la réserve.

La plupart de ces actions, si elles ont été accomplies, ne l'ont pas été suffisamment pour produire les résultats attendus : par exemple en 2007, 28 % des réservistes interrogés faisaient état de délais de paiement trop longs. En 2007, le décret modificatif de la réglementation de la réserve a quelque peu simplifié les engagements sans vraiment régler le problème de la complexité des procédures de liquidation.

Le plan d'action de 2008, qui devait réduire les délais, mentionne l'objectif de porter les délais de 3 mois à 45 jours, c'est dire combien les réservistes sont payés avec retard et selon une procédure complexe qui implique notamment de multiples bulletins de solde, voire dans certains cas un bulletin par journée d'activité35(*).

D'après les personnes auditionnées, les blocages constatés pourraient être levés afin de rendre la paye des réservistes plus rapide et moins complexe.

La mission constate que, les points bloquants étant semble-t-il maintenant bien identifiés, il y aurait là un moyen important d'améliorer le quotidien des réservistes. Elle s'étonne que des améliorations n'aient toujours pas été apportées au problème des retards de paiement des soldes.

(e) L'attribution des grades et de l'avancement

L'attribution des grades et de l'avancement constitue également un point délicat de la gestion des réservistes qui, bien que collaborateurs occasionnels des armées, souhaitent « faire une carrière » dans la réserve.

Pour des réservistes opérationnels qui détiennent une forte compétence ou de fortes responsabilités d'encadrement dans le civil, le principe de nomination au premier grade d'officier ne peut que diminuer l'attrait de la réserve. Un dirigeant d'entreprise sans passé militaire, qui entre comme aspirant ou sous-lieutenant de réserve, se voit confronté à la totalité des officiers supérieurs en grade. Il expérimente un décalage excessif avec sa vie civile. Les données de 2007 sur l'armée de terre illustrent que la démotivation pour la réserve frappe préférentiellement les grades subalternes des officiers et des sous-officiers.

On constate également, comme il a été indiqué à propos de la prise en compte des compétences des réservistes, une utilisation réduite de la dérogation des spécialistes. En effet, la loi de 1999 comporte une dérogation à la nomination au bas de l'échelle des grades. Pour recruter des « spécialistes volontaires pour exercer des fonctions déterminées correspondant à leur qualification professionnelle civile, sans formation militaire spécifique », le grade dans lequel ce spécialiste était nommé est conféré librement par arrêté du ministre chargé des armées, et ne donne pas droit à l'exercice du commandement hors le cadre de la fonction exercée36(*).

Globalement, cette possibilité de déroger au principe de nomination au premier grade a été peu utilisée entre 2006 et 2008, en regard du volume de la réserve : quelques dizaines de décisions chaque année pour un total d'environ 30 000 réservistes opérationnels, dont un tiers ne détenant pas de grade militaire antérieur. Le principe de nomination au premier grade, un principe fondamental dans les armées depuis 1870, est resté, de très loin, l'unique règle suivie par les employeurs de réservistes.

Pour 18 245 réservistes opérationnels en 2007, on compte 7 264 agents sans passé militaire. Parmi ceux-ci, une faible proportion (40 agents) est commandant ou lieutenant-colonel (recrutement par la voie de spécialiste), aucun n'est colonel. La quasi-totalité des 2 387 officiers supérieurs de la réserve sont donc des anciens militaires professionnels ou appelés. Aucun des réservistes sans passé militaire n'est sous-officier supérieur, 26 d'entre eux sont sergents-chefs, 1 024 sont au premier grade de sous-officier (sergents).

b) Un engagement peu contraignant

Dans une réserve opérationnelle ouverte aux personnes issues de la société civile, la capacité d'engagement des réservistes, de même que leur disponibilité, réactivité et capacité de mobilisation en situation de crise, repose très largement sur la qualité de la relation triangulaire entre l'employeur civil, le salarié réserviste et la réserve.

(1) Un contrat hybride

L'ESR est un engagement entre le réserviste et les armées qui a cela de particulier qu'il a des conséquences pour un tiers qui n'est pas partie prenante au contrat : l'employeur. Ce dernier est concerné à double titre : une fois son contrat signé et à condition d'avoir déposé un préavis d'un mois, le réserviste peut s'absenter de son poste de travail au titre de la réserve 5 jours ouvrés par an (au-delà, il doit être autorisé par son employeur37(*)), il bénéficie lors de son activité de réserviste des prestations de sécurité sociale liées à son emploi. L'ESR, contrat bipartite, est en fait tripartite.

Dans la pratique, comme l'ont souligné MM. Xavier GUILHOU38(*) et Loïk VIAOUËT du Comité Liaison Défense du MEDEF devant la mission, « les chefs d'entreprise ignorent cette situation parce que les salariés ne préviennent pas leur employeur de leur appartenance aux réserves et font leurs jours d'activité sur leurs congés ».

La loi prévoit qu'à son retour le réserviste retrouve le poste qu'il a quitté et ne peut faire l'objet de sanction dans son emploi civil en raison des absences liées à son activité dans la réserve.

Le caractère hybride du contrat se retrouve également au regard du droit du travail : le contrat de travail du salarié exerçant une activité dans la réserve pendant son temps de travail est suspendu ; toutefois, cette période de suspension est considérée comme une période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droit aux prestations sociales.

En matière de protection sociale, en cas de dommage lié à ses activités dans la réserve, le réserviste, ou le cas échéant ses ayants droits, se voient octroyer une réparation calculée selon les règles communes à l'ensemble de la communauté militaire. Mais il bénéficie toutefois des prestations de l'assurance-maladie, maternité, invalidité, et décès du régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service dans la réserve.

La situation semble toutefois moins claire pour les contrats collectifs de prévoyance complémentaires souscrits par les entreprises dont certains prévoient en particulier depuis le 11 septembre 2001 des exclusions spécifiques pour les situations de guerre. L'obligation faite aux employeurs de maintenir les couvertures de prévoyance complémentaires à leurs salariés réservistes est remplie, dès lors que les cotisations à ces contrats continuent d'être versées normalement. Le fait que les contrats prévoient des exclusions du risque de guerre n'engage pas les entreprises.

Le mémento guide relatif à la « Protection sociale du réserviste titulaire d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle39(*) », édité par le Conseil supérieur de la réserve militaire, conseille aux réservistes de faire le point sur leurs contrats d'assurance souscrits à titre personnel ou dans le cadre de l'entreprise, et à souscrire le cas échéant des contrats auprès d'organismes spécialisés tel que le groupe AGPM (association générale de prévoyance militaire) ou le GMPA (groupement militaire de prévoyance des armées).

De ce fait les réservistes sont placés dans la même situation que les militaires d'activé qui assument seuls leur protection sociale complémentaire, généralement auprès de l'un de ces deux organismes. Enfin, au-delà des salariés du privé ou des fonctionnaires, la réserve militaire concerne également les indépendants, notamment les professionnels de santé, qui eux aussi devront avoir recours à ces couvertures spécifiques.

La mission s'interroge sur cette situation qui n'est pas propice à l'engagement des réservistes pour des opérations extérieures ou en cas de catastrophes naturelles.

L'obligation de contracter une couverture complémentaire à sa charge, qui est la règle pour les militaires d'active, semble, pour quelques jours d'activité par an, particulièrement lourde pour un engagement volontaire au profit de la communauté nationale.

(2) Un cadre juridique fondé sur un double volontariat

Le code de la défense ne prévoit pas de sanction si le réserviste ne répond pas à l'appel des armées. A l'occasion d'une activité programmée, le réserviste peut donc toujours refuser la veille de se présenter puisqu'il n'existe aucun dispositif de sanction s'il méconnaît les engagements qu'il a contractés dans le cadre de l'ESR.

Autrement dit le volontariat dans la réserve ne se situe pas seulement au moment de la souscription à l'ESR, mais au niveau de chaque convocation. Le réserviste est à chaque instant en mesure d'accorder ou non son temps aux armées. La réserve est ainsi fondée sur un double volontariat par lequel le réserviste accepte d'une part de consacrer du temps à la réserve et d'autre part d'y effectuer telle ou telle mission. De fait, cette situation explique que le réserviste choisisse très largement son affectation.

L'ESR n'est donc pas un contrat d'engagement au sens militaire, ni même un contrat tout court avec de véritables obligations réciproques. De ce double volontariat naît un dialogue avec les autorités militaires. Comme l'a souligné un réserviste auditionné : « la réserve est un dialogue par lequel l'armée dit  je t'emploie si je veux et à laquelle le réserviste répond je viens si je veux ».

Dés lors, la fiabilité du réserviste relève moins du contrat que de la relation que l'armée a su tisser avec lui. C'est à la fois la force, mais aussi la faiblesse des réserves comme instrument de gestion de crise.

(3) Des réservistes discrets voire « clandestins ».

Si, dans ce dialogue, l'accord nécessaire des employeurs au-delà de 5 jours semble faire des entreprises des éléments centraux du bon fonctionnement des réserves, on a indiqué à la mission qu'un grand nombre de réservistes salariés accomplissent leur engagement sur leur temps de congé et de fin de semaine, sans se déclarer réservistes auprès de leur employeur.

Les réservistes seraient ainsi discrets sur leur engagement citoyen pour ne pas effrayer leur employeur sur leur disponibilité au service de leur entreprise. Cette observation très unanimement reprise par l'ensemble des personnes auditionnées qui estiment volontiers que 80 % des réservistes ne se déclarent pas, est en contradiction avec les études d'opinion portées à la connaissance de la mission.

Ainsi une étude du S.G.A. en 2005 indique que 87 % des employeurs de réservistes en 2004 connaissait l'engagement de ceux-ci. L'étude pour le compte du CSRM sur les motifs de non-renouvellement des contrats ESR de juin 2009 indique également que 80 % des réservistes font connaître à leur employeur leur activité militaire.

La mission constate, quoi qu'il en soit, que même en l'absence de dissimulation des réservistes, le fait que nombre de périodes de réserves soient prises sur les congés facilite sans doute l'acceptation par les employeurs de ce qui est une sujétion.

En instaurant un droit d'absence pour le salarié avec obligation de réintégration à son poste, la réserve fait peser une nouvelle obligation sur les employeurs publics et privés. Mais, force est de constater qu'aucun cas de conflit du travail entre employeur et réserviste au sujet d'absences pour réserve n'a été porté à la connaissance des organisations patronales ou du ministère de la défense.

Les cas de désaccord isolés de la part de l'employeur, qui doivent inévitablement exister même si leur survenue n'est pas signalée au niveau national, ne semblent pas avoir eu pour conséquence de handicaper le recrutement et la convocation des réservistes opérationnels.

Il est vrai que contrairement au service militaire antérieur qui, en principe, enlevait à l'activité civile la totalité d'une classe d'âge d'hommes français pendant douze mois, soit près de 250 000 hommes, la nouvelle réserve a mobilisé 18 000 salariés pendant 21 jours en moyenne, en 2008. Ceci représente une fraction infime de la force de travail salariée nationale, de l'ordre de 0,01 %.

(4) Les tentatives pour faire des entreprises des partenaires

Au-delà de l'application du code de la défense, des mesures tendant à faciliter l'engagement, l'activité et la réactivité dans la réserve peuvent résulter du contrat de travail, de clauses particulières de l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle ayant reçu l'accord préalable de l'employeur, des conventions ou accords collectifs de travail, ou des conventions conclues entre l'employeur et le ministre chargé des armées.

Le ministère de la défense a naturellement cherché à faciliter cet engagement à travers le développement de conventions de partenariat avec les entreprises. Dans ce cadre, les entreprises qui acceptent de mettre en oeuvre des dispositions plus favorables que celles prévues par la loi matérialisent cette adhésion par la signature d'une convention de soutien à la politique de la réserve militaire.

Ces conventions ont pour objectif, en premier lieu, de faciliter la disponibilité et la réactivité des membres de l'entreprise titulaires d'un ESR, en second lieu d'améliorer les conditions de rémunération des réservistes pendant leurs activités militaires par le maintien de tout ou partie de leur salaire. Il s'agit troisièmement, de resserrer les liens entre l'entreprise et les forces armées par l'intermédiaire de ses réservistes et du référent défense désigné dans l'entreprise, interlocuteur direct du CSRM. Le dernier objectif de la convention est de mettre en place le socle d'un partenariat durable entre la défense et l'entreprise permettant le développement d'autres domaines ou formes de coopération.

Signer une convention de soutien à la politique de réserve, c'est pour l'entreprise affirmer son civisme. L'entreprise reçoit par ailleurs la qualité de « partenaire de la réserve » et le logo qui lui est associé. Celui-ci peut être utilisé par l'entreprise sur ses documents et supports pendant la durée de la convention.

L'entreprise reçoit aussi d'autres avantages comme l'assimilation de certaines périodes de réserve à la formation professionnelle continue de l'entreprise et la récupération des coûts salariaux correspondants, ou encore jusqu'à l'année dernière l'accès au crédit d'impôt réserve militaire prévoyant la récupération d'une partie des rémunérations des salariés réservistes, ainsi qu'un stage sur l'intelligence économique. Ces procédures semblent cependant très peu utilisées en raison de leur complexité.

Le partenariat avec les entreprises poursuit sa montée en puissance. 25 correspondants régionaux entreprise-défense sont opérationnels, 270 conventions de soutien à la politique de la réserve militaire ont été signées40(*).

Par exemple, le 6 octobre 2009, Dassault aviation et Thales ont signé les deux premières conventions cadre pour permettre le placement sous statut de réserviste de leur personnel qui participe au soutien direct des forces françaises projetées. La société Défense Conseil international a signé en décembre 2009 une convention. EADS, SAGEM, SODEXO sont en phase finale de rédaction de ces conventions.

La loi du 18 avril 2006 a instauré par ailleurs une clause de réactivité. Insérée dans le contrat d'engagement à servir dans la réserve, cette clause permet de rappeler les réservistes par arrêté ministériel lorsque les circonstances l'exigent, dans un délai de 15 jours. Pour les réservistes qui exercent une activité civile à titre principal, l'insertion de cette clause est soumise à l'accord préalable de l'employeur. Elle devient caduque dès lors que le réserviste change d'employeur. Le délai de 15 jours peut être réduit avec l'accord de l'employeur.

On peut relever que certaines conventions Etat-employeur, comme celle signée par l'Oréal, aménagent le délai de préavis à « mi-chemin » de la clause de réactivité (quinze jours de préavis, pour des absences allant jusqu'à dix jours).

En outre, il faut souligner que des travaux ont été lancés pour mettre en oeuvre un nouveau type de convention qui autorise des réservistes opérationnels à servir auprès d'une entreprise qui participe au soutien des forces armées ou accompagne des opérations d'exportation relevant du domaine de la défense41(*).

On constate évidemment que certaines entreprises présentent de manière avérée un terrain plus favorable aux absences de leurs salariés pour réserve opérationnelle. Ce sont les très grandes entreprises, où l'absence d'un réserviste quelques jours peut avoir moins de conséquences négatives immédiates que dans les petites entreprises et ce sont les entreprises dont l'activité est particulièrement proche des marchés du ministère de la défense qui connaissent mieux la réserve et font un lien entre leur bonne volonté à l'égard de la réserve et leur activité.

On constate également le rôle essentiel de la personnalité des chefs d'entreprise dont certains sont par conviction particulièrement favorables aux salariés réservistes alors que d'autres y sont réticents. Sans doute l'équation personnelle du chef d'entreprise ou du responsable hiérarchique direct joue-t-elle un rôle aussi important que la taille de l'entreprise.

*

La mission constate que le cadre juridique de l'exercice des réserves ne semble guère utilisé par la majorité des réservistes qui ne souhaitent pas informer leur employeur et critiqué par une partie des employeurs qui le connaissent parce qu'ils les engagent sans qu'ils soient partie au contrat. Elle observe que ce contrat offre aux armées et aux réservistes peu de garanties sur leurs engagements réciproques.

Cette situation ne lui semble pas très satisfaisante tant il lui apparaît que la transparence sur les engagements de chacun est importante pour la performance d'une force d'appoint en temps de crise.

La mission estime qu'il serait utile que s'engage, au-delà des besoins liés à la gestion de crise, une réflexion sur le cadre juridique du contrat de réserviste.

B. UN FORMAT CALIBRÉ POUR LA GESTION DE CRISE MAIS UNE MONTÉE EN PUISSANCE FREINÉE PAR LES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES

1. Un format formellement établi en fonction d'un scénario de crise

De 2002 à 2007, la montée en puissance du recrutement des réservistes opérationnels a nécessité un montant annuel croissant de crédits de rémunérations et charges sociales, hors pensions, passant de 47 millions d'euros en 2002 à 77 millions en 2008. L'évolution de ces crédits n'a cependant pas permis d'atteindre les objectifs fixés par les différentes lois de programmation, même si les effectifs de la réserve opérationnelle ont triplé depuis 1998.

a) Une montée en puissance rapide

La loi de programmation militaire pour les années 1997 à 2002, avait déterminé un nouveau format de 100 000 hommes à l'échéance de 2002 toutes armées comprises (50 000 hors gendarmerie).

A l'époque, cet objectif paraissait modeste comparé aux 500 000 réservistes du plan réserve 2000 adopté en 1992.

Au moment de la préparation de la loi de programmation militaire pour la période 2003-2008, la cible de 50 000 réservistes opérationnels hors gendarmerie en 2002 est apparue impossible à atteindre. À la fin de l'année 2002, seulement 20 510 réservistes étaient en effet sous contrat.

La loi de programmation 2003-2008 a reporté la cible de 50 000 agents à 200842(*) avec une activité moyenne de vingt-sept jours par an et par réserviste.

En janvier 2004, le ministre de la défense a approuvé un document intitulé « Plan d'action pour la réserve militaire »  qui substitue à la cible donnée par la loi de programmation pour 2003-2008 une troisième cible légèrement supérieure (54 050 réservistes opérationnels), mais à atteindre en 2012. Un objectif intermédiaire est fixé pour 2008 : 40 470 réservistes opérationnels, soit 75 % de la cible de 2012.

Par anticipation des restrictions budgétaires, des mesures ont été prises dès 2008 de réduction des cibles annuelles de recrutement, de ralentissement de la montée en puissance des jours d'activité (25 jours en moyenne en 2011 au lieu de 27 jours) et d'accélération du repyramidage par diminution de la part des officiers et augmentation de celle des militaires du rang.

Le 29 octobre 2009 a été fixé aux armées un nouveau calendrier de montée en puissance prévoyant, en 2015, un effectif de 40 500 réservistes (hors gendarmerie) ou de 80 500 (gendarmerie comprise) employés 25 jours par an en moyenne.

Évolution du format cible de la réserve militaire de 1996 et 2009 (hors gendarmerie)

Date à laquelle la cible doit être atteinte

2002

2008

2012

2015

Cible en effectif

100 000

50 000

54 050

40 000

Cible en durée d'activité moyenne par an

17 j/an

27 j/an

22j/an

25 j/an

Cible en nombre de jours d'activité pas an

850 000

1 350 000

1 189 100

1 000 000

Date d'adoption de la cible

1996

2003

2004

2009

Source : DRHMD

Le format de la réserve opérationnelle a plusieurs fois été réduit et l'échéance retardée sans que l'on comprenne à quelle logique ces évolutions répondent.

En 2009, il est décidé de diminuer le format des réserves militaires pour 2015 de 25 % par rapport à celui défini en 2003 pour 2008.

On pourrait penser que cette évolution résulte d'une estimation d'un besoin en renfort des armées qui devrait diminuer d'un quart de 2008 à 2015. Cette hypothèse n'est toutefois pas aisément compréhensible si on la rapproche de l'évolution des effectifs des armées.

En effet, la prise en compte des nouveaux contrats opérationnels assignés aux armées, d'une part, et l'effort de réduction des soutiens et de l'administration, d'autre part, conduira à ramener l'effectif global des armées de 271 000, civils et militaires, en 2008, à 225 000 en 2014-2015 soit une déflation de 20 % des effectifs.

La mission, lors de ses auditions, n'a pas entendu qu'il y ait une relation univoque entre les effectifs de l'active et celui de la réserve.

D'un côté, la professionnalisation des armées va dans le sens d'une réduction du personnel d'active chargé de gérer et d'encadrer les réservistes et d'une plus forte spécialisation des postes qui va à l'encontre de l'utilisation de réservistes forcément moins formés.

Comme l'a souligné général HAMET43(*), délégué aux réserves opérationnelles de l'Armée de l'air, lors de son audition par la mission : « étant donné le contexte de réduction du format de l'armée d'active et des ses implantations, on réduit aussi les capacités d'accueil, de formation et d'encadrement des réservistes. Sans s'inscrire dans un processus homothétique, l'évolution du format de la réserve a un lien avec celle du format de l'active. »

Si, dans cette perspective, déflation des effectifs de l'active et de la réserve vont de pair, d'un autre côté, nombre de personnes auditionnées ont indiqué que la réduction des effectifs avait conduit les armées à réduire les postes dont l'utilité à temps plein n'était pas avérée pour les confier à des réservistes.

L'amiral Bernard Rogel, sous chef Opérations à l'état-major des armées, a ainsi indiqué à la mission que « la réduction du format des armées conduisait naturellement à se concentrer sur le coeur de métier et ne permettait plus d'engager à temps plein des experts dans certains domaines particuliers. Dans ce contexte, la réserve est une forme d'externalisation qui permet d'avoir à disposition des compétences très diverses pour des périodes allant de 1 à 2 mois. ». La diminution du format des armées irait alors dans le sens d'un accroissement des besoins en réservistes.

Quoi qu'il en soit, la mission a eu le sentiment que la définition du format correspondait avant tout à une estimation des cibles possibles compte tenu des capacités de recrutement et du budget, et non pas à une estimation des besoins.

La mission n'a pas eu connaissance de travaux intégrant une estimation approfondie des besoins qualitatifs et quantitatifs des armées aussi bien pour ses activités quotidiennes qu'en temps de crise.

Certes, le format adopté en 2009 correspond formellement à une réflexion sur un scénario d'engagement maximal évoqué précédemment avec un engagement majeur aux côtés de nos alliés (30 000 hommes, 70 avions), un besoin de garantir l'intégrité du territoire national nécessitant 10 000 hommes.

Mais le résultat de 40 000 réservistes pour 25 jours par an relève avant tout d'un scénario budgétaire : un surcoût identifié après ajout des cotisations sociales de 48,2 millions d'euros issus des retours catégoriels sur la LPM réserve, soit 15 millions d'euros et d'un abondement supplémentaire de 34 millions d'euros à financer sur 6 ans.

En 1994, le Livre blanc sur la défense soulignait que : « Hier, les réserves représentaient, dans le cadre de la mobilisation générale, le concept lointain de la Nation en armes, tel un ultime rempart contre une agression majeure. Demain, s'affirmera le rôle accru, dès le temps de crise, d'une réserve plus réduite, plus disponible, mieux instruite, accordant la priorité aux cadres volontaires, véritables professionnels à temps partiel...Dans ce cadre il revient désormais aux armées d'instruire et d'administrer les seuls personnels correspondant à leurs besoins... soit , au total, environ 450 000 à 500 000 hommes ».

Source : données du CRSM

En 2008, le dernier Livre blanc reprend les même termes : « La professionnalisation et les réductions de format des armées rendent plus que jamais nécessaire le franchissement d'un seuil dans la constitution d'une réserve, si nécessaire moins nombreuse, mais plus spécialisée, mieux formée et mieux intégrée dans le dispositif militaire » dont il est déduit un format de 40 000 hommes hors gendarmerie.

Entre ces deux dates, le format souhaité des réserves a changé de nombreuses fois sans que la mission comprenne les déterminants de ces changements.

La mission constate que les armées éprouvent des difficultés à déterminer le format adéquat des réserves. Cette situation résulte sans doute de la difficulté à formaliser de façon approfondie le besoin des armées en termes de renfort dans un contexte de profonde transformation de leur mode de fonctionnement.

Elle observe, en outre, que le format en termes d'effectifs n'est qu'un des paramètres à prendre en compte.

b) Un niveau d'activité ajusté en fonction des contraintes budgétaires

Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire nécessairement limitée, trois variables peuvent, en effet, être utilisées par les armées : le nombre de réservistes, leur durée d'activité et l'évolution de la pyramide des effectifs.

Le choix retenu jusqu'en 2007 a privilégié l'augmentation des effectifs compensée par l'effort de repyramidage et par le maintien de l'activité annuelle des réservistes à un niveau inférieur aux 25 jours jugés souhaitables.

En 2009, l'activité réalisée représente une moyenne de 19,71 jours par réserviste, dont 21 jours pour les armées et les services rattachés, et 18,21 jours pour la gendarmerie.

En volume, cela représente 1 149 150 journées effectuées par le corps de réserve militaire.

Durée annuelle moyenne en jours d'activité réalisés, (y compris la gendarmerie)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Réalisée

18,34

19,21

19,05

20,19

21,74

22,69

19,77

19,71

Source CSRM

Le tableau ci-dessus indique que, à l'exception de l'année 2004, la durée annuelle a augmenté chaque année pour stagner à partir de 2008. Elle a sensiblement moins augmenté que prévu dans les cibles. Le plan d'action ministériel prévoyait qu'elle s'accroisse de deux jours par an, à partir de 2004. Son rythme a été moitié moindre, avec un accroissement compris selon les années entre 0,95 et 1,55 jour par an. En 2009, la durée moyenne était ainsi de 19,7 jours au lieu de 27 prévus, soit un écart de 37 %.

Source : données du CSRM

L'évolution du nombre de jours effectués dans la réserve opérationnelle, qui synthétise l'évolution des effectifs et de la durée moyenne, montre une nette diminution ces deux dernières années de l'activité, qui laisse entrevoir de vraies difficultés à atteindre le seuil des 2 millions de jours qui correspondent au format des 40 000 réservistes pour les armées, 40 000 pour la gendarmerie à 25 jours par an.

Pour atteindre ces objectifs, il faudrait recruter chaque année 1 600 nouveaux réservistes et faire passer l'activité à 25 jours par an. En 2009, le nombre de réservistes a diminué de 1 800 et le nombre de jours a stagné à 21 jours.

Si cette tendance se poursuit, le seuil des 1,8 million de journées en 2015 sera hors de portée. Or ce seuil, qui correspond à 78 500 volontaires employés en moyenne 23,5 jours par an, est le seuil en dessous duquel les travaux sur le format des réserves estimaient qu'elles ne permettraient « ni une inscription dans la durée, ni une participation des armées et services aux tâches de soutien général et aux missions relevant du maintien du lien armées-nation »44(*).

Il convient de s'interroger sur les causes de la diminution des recrutements depuis 2008. La mission comprend que les à-coups budgétaires sur le niveau de l'activité aient pu décourager certains réservistes, en particulier dans l'armée de terre.

Sans doute la réorganisation des bases de défense a-t-elle également un impact sur les recrutements et la fidélisation, nombre de réservistes étant dans une logique de proximité.

Il reste à faire la part de ces différents facteurs pour en tirer les conséquences et inverser la tendance.

c) Une composition qui s'est modifiée avec la fin du service militaire

La réserve a vu ces dernières années sa composition se modifier profondément en raison, d'une part, des efforts de repyramidage des gestionnaires des réserves en faveur des militaires du rang et, d'autre part, en raison de la fin du service national.

(1) Une surreprésentation des officiers en voie de diminution.

En 2009, les officiers représentaient 28 % des réservistes opérationnels, hors gendarmerie, contre 16 % dans les effectifs des armées d'active. Les sous-officiers constituaient 36,8 % des réservistes contre 46 % dans les effectifs des armées d'active et la part des militaires de rang s'élevait à 42 %45(*) des réservistes contre 38 % dans les armées d'active.

La composition des réserves entre les trois catégories d'officiers, de sous-officiers et de militaires du rang traduit traditionnellement une surreprésentation des officiers par rapport aux besoins des armées. Ainsi en 2002, les officiers représentaient 31 % des effectifs des réservistes, contre moins de 20 % dans les effectifs des armées d'active. Cette situation se traduisait naturellement par un coût moyen de la journée du réserviste excessif.

C'est pourquoi, dans les années récentes, un effort de repyramidage a été mis en oeuvre.

La part des militaires du rang a ainsi augmenté, passant de 28 % en 2002 à 42 % en 2009. La proportion des sous-officiers est passée de 41 % en 2002 à 36,8 % de l'effectif en 2009. Celle des officiers est passée de 31 % en 2002 à 20,8 % de l'effectif en 2009.

L'effort de repyramidage a atteint ces objectifs en 2009 grâce à la diminution des effectifs de 1 818 volontaires en 2009, qui a permis d'atteindre une répartition par grade plus comparable à celle de l'armée d'active, comme l'illustrent les graphiques suivants.

Source : CSRM

Source : Ministère de la défense

(2) Une augmentation de la part des réservistes issus directement de la société civile qui impose un effort accru de formation et de fidélisation

La fin du service militaire marque la fin d'une source de recrutement majeure de la réserve. Les anciens appelés constituaient en 2002 plus de la moitié des réservistes. C'est la fin d'un rendez-vous entre une classe d'âge et l'armée, c'est aussi la fin du recrutement de personnes ayant eu une formation de 10 ou 12 mois au sein des armées.

Ces réservistes ayant déjà passé une année sous les drapeaux sont progressivement remplacés par des réservistes issus directement de la société civile dont la proportion au sein de la réserve est passée entre 2003 et 2009 de moins de 10 % à plus de 35 %46(*), la part des appelés du contingent poursuivant sa décroissance naturelle de 53 % à 26,4 %.

Dans ce contexte, la proportion des volontaires issus de l'armée d'active reste relativement stable entre 30 et 40 %. La proportion des réservistes sous ESR issus d'un volontariat dans les armées et formations rattachées s'élève à 4 %.

Source : MINDEF

Cette modification de sa composition constitue un défi important pour la réserve. Elle impose un surcroît de formation pour une population qui n'a parfois jamais eu d'activité militaire.

Le Général de division Guy CROUVIZIER, délégué aux réserves de la Gendarmerie nationale a ainsi souligné devant la mission que, si les réservistes de la gendarmerie avaient un taux d'activité relativement faible, cette situation devrait à l'avenir changer en raison de l'évolution des réservistes, composés de façon croissante de jeunes sans formation militaire initiale du fait de la fin de la conscription. Il a estimé qu'en conséquence, l'effort de formation devra être accru et a indiqué que, pour cette raison, et du fait des restrictions budgétaires, le choix en 2010 a été de réduire les effectifs à 24 000 pour augmenter la durée d'activité.

Elle impose également un effort particulier d'accompagnement et d'intégration pour des personnes qui découvrent les spécificités de la condition militaire.

L'étude sur les motifs de non-renouvellement des contrats ESR, effectuée en 2009 par le centre d'étude en sciences sociales de la défense (C2SD), a montré que les différences de perception et de comportement étaient assez fortes entre les réservistes anciens d'active et les réservistes issus de la société civile : « Les réservistes anciens d'active rencontrent moins de difficultés que les réservistes issus du civil, en termes de missions effectuées, d'intégration à l'unité d'affectation. De plus, ils semblent être moins touchés par le manque de suivi administratif »47(*).

Cette étude constate que près de 70 % des réservistes mettant fin à leur contrat sont issus de la société civile et ont une ancienneté inférieure à 5 ans. Le fait que le non-renouvellement des ESR touche des personnes ayant une ancienneté inférieure à 5 ans souligne par ailleurs le défi en matière de formation auquel sont confrontés les gestionnaires des réserves.

Cinq années de réserves à raison d'une vingtaine de jours d'activité par an dont une proportion nécessairement réduite de formation -en moyenne seulement 15 % du temps est consacré à des actions de formation- signifient que ces personnes ont bénéficié, en tout et pour tout, au maximum, de quelques dizaines de jours de formation. Il y a là une différence très nette avec les anciens militaires d'active.

C'est sans doute une problématique qui existait auparavant et qui est en partie liée à l'âge des réservistes. En effet, une grande partie du recrutement se fait, à un âge assez jeune, avant que ces personnes ne fondent un foyer ou ne rentrent dans la vie active. D'ailleurs, ce phénomène touche également les forces d'active qui peinent à fidéliser leurs militaires du rang au-delà de 5-6 ans.

La conjonction de ces deux événements conduit une partie des volontaires à abandonner au bout de quelques années la réserve, qui est devenue une activité plus difficilement compatible avec leur vie familiale et professionnelle.

Cette situation, qui induit un fort « turnover » et donc un problème de qualification des réservistes, est accentuée par l'arrivée de volontaires qui n'ont jamais eu de contact avec des activités militaires et dont les difficultés d'intégration sont plus sensibles.

La mission estime que la modification de la composition de la réserve militaire est un défi majeur auquel est confrontée la réserve et qui impose de repenser les procédures de recrutement et de formation des réservistes.

2. Un budget contraint pour un coût global mal évalué
a) Un budget contraint

Les dépenses de la réserve opérationnelle qu'il est possible d'identifier sans ambiguïté sont les dépenses salariales.

En 2008, les crédits affectés à la réserve militaire au titre des rémunérations et charges sociales (RCS) hors pensions et en incluant la réserve de la gendarmerie ont atteint le montant de 123,16 millions d'euros, soit un montant identique à 2007. Sans la réserve de la gendarmerie, ce montant n'atteint plus que 77,01 millions d'euros.

Pour 2011, le projet de loi de finances prévoit 88,5 millions d'euros en rémunérations et charges sociales pour les réserves militaires hors gendarmerie.

De 2002 à 2008, les dépenses salariales hors pensions hors gendarmerie sont passées de 47 à 88 millions d'euros, ce qui correspond à la croissance de l'effectif des réservistes recrutés d'environ 20 000 à 32 000.

Dépenses de rémunérations et cotisations sociales de 2002 à 2005, hors gendarmerie

en M€

2002

2003

2004

2005

Rémunération (chapitres 31-31, 31-32, 37-01 et 37-02 des globalisations)

42,55

49,33

57,64

56,45

Estimation cotisations sociales (chapitre 33-90)

4,47

5,25

6,11

6,34

Total général

47,02

54,58

63,75

62,79

Source services payeurs : restitution ex post du fonds d'avance. S.G.A.-DAF

Dépenses de rémunérations et cotisations sociales de 2006 à 2010, hors gendarmerie

en M€

2006

2007

2008

2009

2010 prévisions

Total rémunération d'activité

56,67

71,45

68,65

71,54

78,67

Estimation globale cotisations et contributions sociales

6,79

8,70

8,36

8,02

9,66

Total rémunérations et charges sociales hors pensions

63,46

80,15

77,01

79,56

88,33

Estimation contribution CAS

38,50

49,66

50,86

48,54

53,00

Total général

101,96

129,81

127,86

128,10

141,33

Source : S.G.A./DAF

Ce budget est toutefois resté très en deçà des prévisions en raison de plusieurs contraintes, ce qui explique la révision à la baisse des cibles.

Depuis l'exercice budgétaire de 2004, l'augmentation limitée à 15 millions d'euros du budget RCS de la réserve est à l'origine du cumul progressif de petits retards, devenus désormais plus significatifs. Ils correspondent à un décalage d'environ deux ans par rapport à la montée en puissance planifiée. Aussi, en 2008, ce décalage atteint 72 millions d'euros par rapport aux prévisions du plan ministériel (195,3 millions d'euros pour 2008, gendarmerie comprise).

Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire parmi les trois variables qui peuvent être utilisées par les armées (le nombre de réservistes, leur durée d'activité et l'évolution de la pyramide des effectifs), le choix retenu jusqu'en 2007 a privilégié l'augmentation des effectifs compensée par l'effort de repyramidage et par le maintien de l'activité annuelle des réservistes à un niveau inférieur aux 25 jours jugés souhaitables.

Depuis lors, avec l'alourdissement de la contrainte budgétaire, la progression des effectifs de la réserve ralentit, situation qui devrait se prolonger jusqu'en 2012.

Ainsi, par anticipation, des mesures de modération ont été prises dès 2008 : réduction des cibles annuelles de recrutement ; ralentissement de la montée en puissance des jours d'activité (25 jours en moyenne en 2011 au lieu de 27 jours) ; accélération du repyramidage par diminution de la part des officiers et augmentation de celle des militaires du rang.

Enfin, l'écart entre le budget planifié et le budget inscrit en loi de finances est d'ailleurs de plus en plus important. Adossés aux crédits RCS, 29,7 millions d'euros de crédits de fonctionnement supplémentaires, comme en 2007, complètent la dotation dédiée à la réserve militaire, la portant à 152,85 millions d'euros en 2008. Cela ne représente que 50 % du budget qui avait été prévu48(*).

Pour atteindre l'objectif 2015, un effort financier soutenu a été programmé.

Ainsi un budget réserve, hors gendarmerie de 75,9 millions d'euros figure dans la programmation budgétaire triennale des années 2009, 2010, 2011.

En outre, la réserve opérationnelle est évoquée dans le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2009-2014 sans toutefois être budgétée.

Pour atteindre les objectifs fixés par le nouveau contrat, une augmentation de 3,5 % à compter de 2012 est nécessaire (87,1 millions d'euros en 2015). Il est à craindre que les exigences liées au rétablissement des comptes publics ne permettent pas d'atteindre ces prévisions budgétaires.

Évolution du budget des réserves, incluant les crédits RCS et les crédits de fonctionnement supplémentaires

Source : EMA

b) Une réserve dont le coût global n'est pas évalué

Au-delà des dépenses salariales et sociales, pour évaluer le coût global des réserves, il faut intégrer les coûts de gestion et de fonctionnement de la réserve.

Pour gérer ses volontaires, le ministère de la défense engage des moyens humains et matériels. Ces moyens ont un coût parmi lesquels il faut notamment compter les traitements des délégués aux réserves, de leurs collaborateurs, le coût de fonctionnement du conseil supérieur de la réserve militaire, du comité directeur de la réserve militaire, du comité de pilotage et le traitement de l'ensemble du personnel qui sur le terrain gère le quotidien des réserves.

La gestion d'une main-d'oeuvre intérimaire telle que la réserve qui effectue une succession de périodes courtes induit nécessairement des coûts proportionnellement plus élevés qu'une main-d'oeuvre permanente.

Le souci de bonne gestion voudrait qu'on puisse mesurer ces coûts et les mettre en regard des bénéfices du dispositif qui permet aux armées d'avoir des renforts ponctuels, d'entretenir un vivier éventuellement mobilisable et de maintenir au sein de la population un lien avec l'institution militaire.

Atteindre ces objectifs a naturellement un prix pour la collectivité et pour le budget de la défense qu'il convient d'apprécier par rapport à d'autres modes d'organisation, ne serait-ce que pour comprendre comment en améliorer l'efficience.

Or, il s'avère difficile de calculer les coûts complets car si les coûts globaux du ministère de la défense sont connus avec précision, il est plus compliqué de distinguer les coûts de l'active de ceux de la réserve. Néanmoins, la détermination des coûts totaux n'est pas impossible, comme l'ont souligné les observations de la Cour des comptes sur les crédits de la réserve militaire.

La cour souligne, à cet égard, que la connaissance des coûts complets apporterait des avantages décisifs en termes de maîtrise du format cible et de qualité de gestion des crédits de la réserve : En premier lieu, cette information améliorerait le processus de budgétisation et d'exécution subséquente par les gestionnaires. La pratique actuelle qui se polarise sur les seuls coûts salariaux conduit structurellement à des à-coups en gestion, parce que les coûts non salariaux ne sont pas de faible montant. Comme la réserve est une forme d'organisation des armées visant à être plus économe pour l'Etat, elle ne peut être correctement dimensionnée si ses coûts ne sont pas appréhendés avec précision. Le principe fondateur d'une armée avec réserve reste d'atteindre un effectif potentiel de militaires en dépensant une certaine somme, inférieure à celle nécessaire à solder la totalité de l'effectif à temps complet. Le choix entre l'entretien de troupes d'active, ou l'entretien de troupes de réserve, et l'équilibre entre ces deux types de militaires ne peut être rationnel qu'en connaissant, entre autres, la comparaison des coûts complets.

Les trois armées ont tenté, en 2006 et 2007, de retrouver ces coûts non salariaux. La diversité des méthodes suivies n'aboutit pas à des résultats similaires. Mais il ressort des deux estimations les plus approfondies (armée de terre et armée de l'air) que les dépenses non salariales peuvent ajouter entre 36 et 61 % de coûts. Le coût complet d'un réserviste, pension comprise, peut ainsi atteindre près de 200 euros par jour, alors que les budgets et les planifications tablent ordinairement sur un coût moitié moindre. Traduits dans les montants de l'exercice 2007, ces coûts non salariaux pourraient être compris entre 25 et 50 millions d'euros.

A ces coûts, il faut, selon la Cour des comptes, ajouter les dépenses fiscales en faveur de la réserve. Selon le dernier rapport de la Cour des comptes sur la réserve, l'exonération fiscale des rémunérations des réservistes dont la base légale est par ailleurs contestée par la Cour serait de l'ordre de quatre millions d'euros en 2007.

A cette dépense s'ajoute le coût du maintien du traitement des agents publics. Les lois et règlements disposent depuis 1999 que lorsqu'un agent public des trois fonctions publiques est réserviste opérationnel, son traitement continue d'être versé pendant son absence pour activité militaire par son employeur permanent. L'agent public perçoit donc son traitement normal en plus de la solde militaire qui lui revient en raison de son activité. Cette disposition occasionne une dépense publique que la cour estime à 19 millions d'euros, au maximum.

Il faudrait donc ajouter aux 123,16 millions d'euros de crédits affectés à la réserve militaire au titre des rémunérations et charges sociales, près de 50 millions d'euros de contribution au compte d'affectation spéciale des pensions, entre 25 et 50 millions d'euros de coûts non salariaux, 4 millions de dépense fiscale, et 19 millions liés au maintien du traitement des agents publics. Si on prend l'hypothèse médiane, 37 millions en matière de coûts non salariaux, le coût global est de 190 millions d'euros, ce qui représente plus du double de la somme votée chaque année au titre de la réserve.

Source : Sénat et Cour des comptes

La méconnaissance des coûts complets empêche toute budgétisation exacte. Elle a pu conduire, en gestion, à des décisions de baisse des convocations de réservistes en cours d'année faute d'avoir prévu les dépenses non salariales qui étaient nécessitées par l'emploi du réserviste.

Elle ne permet pas non plus de réfléchir en pleine connaissance de cause au dimensionnement de la réserve par rapport à l'active ou par rapport au recours à des solutions alternatives comme par exemple des entreprises militaires et de sécurité privées, faute de précisions sur la différence des coûts par personnel ou par équivalent temps plein.

La mission estime que la difficulté à définir un format des réserves à partir d'un besoin bien identifié cumulé à l'absence d'estimation de leur coût réel rend le pilotage de la politique des réserves particulièrement difficile.

C. DES MISSIONS DIFFÉRENTES SELON LES DIFFÉRENTES ARMÉES ET SERVICES

Sans rentrer dans les détails, la mission s'est rendu compte lors de ces visites de terrain que ce tableau général des forces de réserves ne serait pas fidèle à la réalité s'il n'était pas complété par une description des différentes missions des réserves au sein de chaque arme. En effet, chacune des armées de terre, mer et air, la gendarmerie, le service de santé des armées, le service des essences et la direction générale pour l'armement gère sa réserve opérationnelle avec des différences assez sensibles.

Source : CSRM

1. La réserve de la gendarmerie

La réserve de la gendarmerie est la première des réserves militaires, elle représente 43 % des effectifs globaux. Si son statut militaire n'a pas changé depuis le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, son emploi est aujourd'hui sous la responsabilité de ce ministère.

Avec 26 000 réservistes, la réserve complète quotidiennement le dispositif de sécurité que la gendarmerie met en place. Engagés sur tout le spectre des missions confiées à l'institution par l'Etat, les réservistes opérationnels constituent aujourd'hui un élément incontournable et irremplaçable, nécessaire à la réalisation de sa performance.

Que ce soit dans le cadre de la gendarmerie départementale, mobile, ou de la garde républicaine, les personnels de la réserve opérationnelle effectuent les mêmes missions que leurs homologues de l'active, à savoir : la surveillance du territoire, la lutte contre la délinquance, la défense de points sensibles, etc. Ils sont appelés en renfort des unités existantes ou constituées en unités de réservistes. Les réservistes renforcent les unités de gendarmerie départementale dans les missions de surveillance générale ou de police de la route, de jour comme de nuit.

La réserve opérationnelle apparaît comme un outil incontournable d'adaptation, favorisant, selon une expression du Général de division Guy CROUVIZIER, délégué aux réserves, devant la mission, « une gendarmerie à géométrie variable » qui fait coïncider au mieux ses effectifs avec ses engagements opérationnels.

Ainsi, au cours des mois de juillet et d'août 2009, les réservistes ont été mobilisés à hauteur de 60 538 jours d'emploi, soit près de 1 000 réservistes par jour. Les réservistes de la gendarmerie mobile, avec 3 637 militaires, constituent également un renfort non négligeable pour cette subdivision d'arme. La gendarmerie disposera à terme de 46 Escadrons de Réserve de Gendarmerie Mobile (ERGM) d'un effectif total de 150 réservistes. Sur le Tour de France, en 2009, un ERGM issu de la Force de gendarmerie mobile d'Île-de-France, et un ERGM de la région PACA, ont été déployés plusieurs jours sur le parcours situé en Rhône-Alpes.

70 % des réservistes sont sur le terrain pour renforcer les effectifs, notamment les week-ends, lors des grandes manifestations et pendant les augmentations saisonnières de population, l'été. Lors du sommet de l'OTAN de 2009 à Strasbourg, ce sont 130 gendarmes mobiles de réserve qui ont été intégrés au dispositif de sécurité

Fin 2009, une priorité a été accordée à la lutte contre la délinquance et au renforcement des effectifs sur les zones d'affluence saisonnière. Les gendarmes réservistes sont utilisés de façon accrue sur les littoraux touristiques pour faire face aux augmentations brusques de population dans les zones concernées. Des redéploiements ont été effectués pour mieux assurer ces deux missions.

Cette présence des réservistes sur le terrain impose une grande responsabilité dans la formation militaire initiale et continue des réservistes qui sont placés en présence du public. La formation des officiers de réserve s'inscrit dans un véritable cursus d'une exigence propre à la gendarmerie.

La Préparation Militaire de Gendarmerie (PMG) (12 jours) est la formation qui permet d'acquérir les rudiments du métier de gendarme pour participer à un service d'ordre (événement sportif), effectuer des patrouilles de surveillance et aider les personnes en détresse (montagne littorale, accidents de la circulation). La PMG peut permettre d'entrer dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie.

En outre, il existe la Préparation Militaire Supérieure de Gendarmerie (PMSG) (27 jours). C'est cette préparation qu'il faut suivre afin de pouvoir être admis dans le corps des officiers de réserve. Pour cela, il faut remplir les mêmes conditions que la PMG, mais détenir aussi le baccalauréat, ou alors, avoir obtenu des résultats remarquables lors de la PMG.

La gendarmerie organise la formation initiale de ses réservistes avec des formations complémentaires aux différents niveaux de grades, et en particulier une formation d'agent de police judiciaire adjoint aux officiers, sous-officiers et militaires du rang. Elle dispense également au sein des unités d'affectation une formation continue (tir, intervention professionnelle).

Une des spécificités de la réserve de la gendarmerie réside dans les compétences des réservistes en matière de police judiciaire. Si l'usage des armes n'est reconnu que dans le cadre de la légitime défense, les réservistes disposent, dans le domaine de la police judiciaire, de la compétence d'Agent de Police Judiciaire (APJ) pour les anciens militaires d'active et de celle d'Agent de Police Judicaire Adjoint (APJA) pour les autres réservistes, après une formation spécifique et une prestation de serment. La formation d'APJA (Agent de Police Judiciaire Adjoint) se déroule sur plus d'une centaine d'heures sanctionnées par un examen et concrétisée par la prestation de serment.

Réserve militaire la plus importante en effectif, la réserve de la gendarmerie, ne connaît, selon ses gestionnaires, aucune difficulté de recrutement. Il arrive même aux recruteurs de refuser de prendre des volontaires.

La composition de la réserve de la gendarmerie par grade a une répartition plus homogène que les autres forces armées, et en particulier une proportion importante de militaires du rang. Cette situation s'explique par les besoins de la gendarmerie qui a recours aux réservistes pour renforcer les gendarmes sur le terrain. C'est pourquoi la gendarmerie n'a aucune difficulté à atteindre les objectifs de pyramidage fixés. Cela explique également que le coût moyen des réservistes de la gendarmerie soit moins élevé que celui des autres forces armées. En 2008, il y avait 14 761 militaires de rang, 9 936 sous-officiers et 1 675 officiers.

En ce qui concerne l'origine des gendarmes réservistes, on observe une forte proportion de retraités gendarmes qui sont volontaires pour être réservistes afin, notamment, de compléter leur retraite. La gendarmerie accueille volontiers ces retraités qui sont formés mais veille à préserver un équilibre entre les jeunes recrues issues de la société civile et les anciens gendarmes, et cela pour des raisons de coût mais aussi pour ouvrir le corps à la société civile et ainsi entretenir le lien armée-nation. En 2008, 37 % des volontaires ayant souscrit un ESR étaient issus de la société civile, 29 % du contingent, 25 % de l'active, et 8 % étaient des volontaires.

2. La réserve opérationnelle de l'armée de terre

La réserve opérationnelle de l'armée de terre se veut d'abord une réserve d'emploi, intégrée aux formations d'active, dont elle renforce, en permanence, les capacités opérationnelles, sur le territoire national mais également à l'étranger.

a) Missions et spécificités de la réserve de l'armée de terre

La réserve opérationnelle de l'armée de terre permet de faire face à la simultanéité et la durée des opérations, aux pics d'activité et à un besoin d'expertise opérationnelle particulière.

Patrouille Vigipirate en octobre 2006 sous la tour Eiffel du 2° Régiment Etranger Parachutistes.49(*)

Ses missions s'inscrivent prioritairement dans le cadre de la protection du territoire national.

Comme l'a souligné le général d'armée Elrick IRASTORZA, chef d'état-major de l'armée de terre, l'emploi de la réserve opérationnelle repose sur le principe selon lequel pour remplir une mission équivalente à celle de l'active, un réserviste doit justifier d'un niveau de préparation opérationnelle équivalent. Associé au critère de disponibilité, cet impératif amène à privilégier l'emploi du réserviste pour des missions de protection, sur le territoire national, ce qui n'exclut pas malgré tout leur emploi en OPEX ou à l'étranger, soit en individuel, soit en unités constituées.

Les missions qui peuvent être confiées aux réservistes de la réserve opérationnelle de l'armée de terre sont en premier lieu celles qui s'inscrivent dans le cadre du concours apporté par les armées aux autorités civiles.

Il s'agit essentiellement des missions intérieures (MISSINT) dont la plus notable est la participation au plan Vigipirate. La participation des réserves représente en moyenne 10 % des effectifs totaux engagés par l'armée de terre à ces missions.

Participation des réservistes à des missions intérieures (MISSINT)

Effectif des réservistes

2008

2009

MISSINT

1 741

1 655

Hors Vigipirate50(*)

766

728

Vigipirate

975

927

TOTAL

2 065

1 864

Source : MINDEF

Il faut aussi mentionner la contribution au plan Héphaïstos (plan de lutte contre les feux de forêt), et aux actions de secours effectuées en cas de catastrophe naturelle.

A ces missions intérieures permanentes s'ajoutent les missions qui pourraient leur être dévolues dans le cadre du contrat opérationnel PROTECTION. Il s'agirait alors d'assurer la sécurisation de points sensibles, la protection de communications et de participer à des actions de contrôle de l'accès au territoire et de défense NRBC (Nucléaire, Radiologique, Bactériologique, Chimique).

En parallèle de ces missions effectuées sur le territoire national, les missions confiées aux réservistes sont également celles effectuées dans le cadre des interventions militaires à l'extérieur, qu'il s'agisse d'une opération extérieure (OPEX) ou de missions dites de courte durée (MCD), en compléments individuels et/ou en unités constituées.

Les réserves ne représentent toutefois, dans les opérations extérieures (OPEX) et dans les missions de courte durée (MCD), que 1 % de l'effectif total des forces terrestres engagées.

En effet, la projection de réservistes en OPEX et MCD nécessite une disponibilité importante induite par les délais de préparation opérationnelle et par l'exécution proprement dite de la mission, comprise entre 151 et 210 jours d'activité en fonction du déploiement.

Effectifs des réservistes en OPEX et MCD

Effectif des réservistes

2008

2009

2010

OPEX

256

135

112

Afghanistan

25

19

17

Bosnie

9

1

0

Kosovo

96

36

26

Liban

16

16

21

RCA

7

7

1

RCI

76

31

16

Tchad

27

22

9

Divers

0

3

22

MCD

68

74

97

Cameroun

2

0

0

Djibouti

4

3

1

Gabon

8

1

32

Guadeloupe

1

2

2

Guyane

20

28

19

Martinique

4

2

4

Mayotte

2

2

1

Nvelle Calédonie

5

3

7

Papeete

1

0

0

Polynésie

8

9

1

Réunion

6

21

2

Sénégal

7

3

28

Source : MINDEF

Un des objectifs de l'armée de terre réside dans l'accroissement de l'engagement collectif de ses réservistes, en unités constituées, en priorité sur le territoire national, notamment dans la mission VIGIPIRATE, mais aussi en OPEX et en MCD.

Ainsi, durant l'été 2010, deux sections dites Proterre d'environ trente hommes chacune, rattachées à des unités d'active, ont été projetées, l'une au Sénégal, l'autre au Gabon. Mais ces dispositions, qui visent à améliorer la capacité de projection des unités de réserve tout en favorisant leur fidélisation, restent encore expérimentales. Compte tenu des contraintes liées à la projection en opération extérieure, notamment pour ce qui concerne la préparation opérationnelle, ces chiffres ont vocation à rester limités.

Nombre de sections PROTERRE de l'armée de terre projetées à l'extérieur depuis 2007

Année

2007

2008

2009

2010 (au 01/08/10)

Prévision 2011

Nombre de sections PROTERRE

1

2

0

2

2

Nombre total de personnes projetées

217

324

209

209

300

Source : MINDEF

En parallèle de leur participation aux missions opérationnelles, tant au sein des états-majors qu'au sein des corps, en qualité de compléments individuels ou en tant qu'unités constituées, les réservistes de l'armée de terre participent également aux activités de préparation opérationnelle des forces.

Ils sont ainsi associés aux exercices majeurs des régiments organisés autour de leur coeur de métier, notamment pour renforcer leurs postes de commandement, et sont également sollicités à l'occasion des Journées d'Appel à la Préparation de défense (JAPD).

b) Les effectifs de la réserve de l'armée de terre

L'effectif cible en 2008 s'élevait à 18 500 réservistes opérationnels ayant souscrit à l'ESR. En réalité, on compte 18 348 réservistes ayant souscrit à l'ESR en 2008.

En ce qui concerne la répartition par catégorie de personnel, il y a 7 760 militaires de rang, 5 596 sous-officiers et 4 992 officiers.

Les effectifs à atteindre pour 2011 sont de 28 000 réservistes répartis en 6 000 officiers, 8 500 sous-officiers et 13 500 militaires du rang.

34 % des volontaires ayant souscrit à l'ESR sont issus de l'active, 32 % de la société civile, et 32 % du contingent.

Les réservistes opérationnels sont affectés soit au titre de complément individuel, notamment en état-major, soit au sein d'unités de réserve organiques (UIR, USR).

Par exemple, dans le canal du Mozambique, les autorités militaires utilisent également une unité de réserve pour assurer une présence permanente dans les îles éparses revendiquées par Madagascar. Ainsi une compagnie de réserve, issue de l'Ile de la Réunion vient renforcer la compagnie d'infanterie de l'armée de terre affectée à cette mission.

A terme, les 24 000 réservistes de l'armée de terre qui constituent la cible 2015 devraient se répartir comme suit :

- 24 unités spécialisées de réserve (USR) destinées à fournir un complément de capacité opérationnelle dans les fonctions Agencement de l'espace terrestre, Appui feux, Logistique, Maintenance, Renseignement et Défense NRBC ;

- 54 unités d'intervention de réserve (UIR) destinées prioritairement à la sécurisation des secteurs d'activité d'importance vitale sur le territoire national ou bien à fournir un complément opérationnel pour lutter contre l'atomisation des unités élémentaires d'active ;

- 7 000 compléments individuels (CI) opérationnels destinés à servir au sein des états-majors et des formations.

3. La réserve opérationnelle de la marine nationale

La réserve opérationnelle de la marine nationale soutient le personnel d'active dans ses missions de dissuasion, de prévention, de projection et de sauvegarde maritime. Ces missions visent à assurer la défense du territoire et des intérêts français en mer ou à partir de la mer.

Les réservistes opérationnels de la marine sont affectés individuellement aux forces d'active et permettent de disposer d'expertises que la marine ne détient pas en nombre suffisant, de faire face aux pics d'activité et de renforcer les effectifs déployés. Ils assurent également la présence de la marine hors de ses deux principaux lieux d'implantation, Brest et Toulon, pour sensibiliser nos compatriotes aux enjeux maritimes, et contribuer au recrutement et à son rayonnement.

En cas de crise, les opérations intérieures ou extérieures nécessitent du personnel qualifié et disponible sous bref préavis, et font donc plutôt appel, au moins initialement, à du personnel d'active. Ce personnel est généralement prélevé dans la structure organique, l'affaiblissant au moment où le taux d'activité des forces nécessite au contraire de la renforcer.

Aussi, l'emploi de la réserve est, selon l'Amiral de LASTIC, délégué aux réserves de la marine nationale, indispensable à toute opération de grande ampleur pour :

- assurer le renforcement des postures de sûreté et en particulier la protection des points sensibles et des unités ;

- assurer le renforcement de la sauvegarde maritime, incluant les actions de surveillance du littoral et le contrôle naval ;

- remplir des fonctions opérationnelles en état-major, en complément du personnel d'active ;

- renforcer durablement les soutiens spécialisés ;

- assurer la continuité du fonctionnement des structures organiques ou opérationnelles.

En revanche, la complexité des équipements embarqués impose une formation et un entraînement régulier, peu compatibles avec l'emploi des réservistes, si bien que très peu d'entre eux servent à bord de bâtiments de surface ou de sous-marins.

Hors temps de crise, la réserve opérationnelle permet :

- d'absorber les surcharges d'activité, dans tous les domaines, et permet ainsi une meilleure optimisation des forces ;

- d'apporter des compétences spécifiques ou critiques, pour des expertises dont les compétences sont peu représentées dans la marine (juristes, linguistes, spécialistes des communications ou des technologies nouvelles, etc...) ;

- d'assurer le remplacement du personnel des unités opérationnelles qui s'avérerait temporairement indisponible ;

- d'assurer le gardiennage des unités opérationnelles au port base permettant ainsi d'augmenter leur taux de disponibilité opérationnelle.

La réserve opérationnelle comprend :

- les réservistes ayant souscrit un contrat d'engagement à servir dans la réserve (ESR) (environ 6 400) ;

- les anciens militaires, soumis à l'obligation de disponibilité pendant les cinq années suivant la fin de leur lien au service, dont le rappel peut être décidé par décret en conseil des ministres (environ 14 000). Environ la moitié d'entre eux sont volontaires pour la réserve.

La Marine peut compter en outre sur un vivier d'environ 7 000 anciens réservistes, volontaires pour souscrire un ESR.

A l'horizon 2015, l'objectif est d'atteindre l'effectif de 7 500 réservistes sous ESR.

Cette montée en puissance est prévue selon le rythme suivant :

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Jours d'activité

136 500

140 700

151 800

156 200

160 600

172 500

187 500

Nombre d'ESR

6 500

6 700

6 900

7 100

7 300

7 500

7 500

Moyenne (jours)

21

21

22

22

22

23

25

Source : EMA

Les travaux effectués dans le prolongement du Livre blanc sur la défense et la sécurité de 2008 se traduisent par un renforcement de la « fonction protection », ce qui suppose une augmentation sensible des recrutements de fusiliers marins de réserve.

Une des spécificités de la marine est de disposer d'environ trois volontaires pour un poste. C'est pourquoi, elle applique une politique de mobilité fonctionnelle des réservistes sur leurs emplois.

Comme l'a souligné l'Amiral de LASTIC, la Marine possède un vivier conséquent d'anciens réservistes et de candidats à la réserve. Cela permet de créer une « mobilité fonctionnelle », et d'organiser une « gestion dynamique par flux ». En effet, au bout de quelques années dans la réserve, l'individu peut être amené à suspendre ses activités de réserviste en raison de contraintes diverses (expatriations, événements familiaux, phase professionnelle exigeante...) et à les reprendre.

Cette politique permet d'offrir régulièrement des nouveaux postes aux réservistes et favorise une progression harmonieuse dans l'acquisition de responsabilités. Libérer régulièrement les postes permet en particulier aux réservistes de faire une pause dans leur cursus et de pouvoir retrouver ensuite un ESR.

La politique de mobilité a également pour objet de maintenir une juste adéquation entre le niveau des emplois et le grade des réservistes affectés. Une logique de souplesse dans l'emploi comme dans la gestion est apparue primordiale pour un bon déroulement de cette politique de mobilité.

Les priorités de gestion des réservistes visent actuellement à développer le recrutement en minimisant les coûts de fonctionnement de la réserve de la marine grâce à :

- l'emploi prioritaire des réservistes dans leur domaine de compétence afin de minimiser les coûts de formation ;

- la priorité donnée, à compétences égales, aux candidats de proximité pour minimiser les frais de déplacement.

En 2008, 56 % des volontaires ayant souscrit à l'ESR sont issus de l'active, 34 % de la société civile, et 7 % du contingent51(*). Une des faiblesses de la réserve opérationnelle volontaire semble être ce recours trop important aux réservistes issus de l'armée d'active.

La politique de recrutement vise donc à ne plus augmenter le vivier mais à le rajeunir, et augmenter la proportion de réservistes sans passé militaire. Il s'agit de compenser le départ des réservistes issus de l'active ou du service national par des jeunes sans expérience militaire préalable. Le recrutement dans la réserve se fait ainsi prioritairement par la voie des préparations militaires (élémentaire et supérieure).

Les Préparations Militaires Marines (PMM) ont une mission de formation mais aussi de recrutement. Chaque année, 2 000 jeunes gens suivent cette formation et les deux tiers s'engagent dans l'active ou dans la réserve.

Une autre singularité de la réserve de la Marine est l'existence d'un fichier unique permettant d'identifier les volontaires de la réserve opérationnelle, les disponibles, et leur expérience militaire. Il est ainsi possible de rapidement identifier les réservistes correspondant aux besoins de la situation.

4. Les réservistes opérationnels de l'armée de l'air

Au sein de l'armée de l'air, les réservistes opérationnels sont intégrés sur les bases aériennes, dans les unités et dans les états-majors, d'une part, et au sein des structures de commandement interarmées, d'autre part. Les réservistes participent également à des actions de rayonnement, localement ou au niveau national.

L'armée de l'air s'appuie ainsi sur la réserve militaire pour renforcer son dispositif (dans des missions de dissuasion, de protection de la population et de service public ou des opérations extérieures) et entretenir l'esprit de défense. La réserve opérationnelle a vocation à s'intégrer aux unités projetées en opération et à être disponible pour remplir des missions sur le territoire national.

Les périodes d'activités sont réparties entre une formation militaire de base sanctionnée par un certificat d'aptitude à l'emploi de réserviste et une phase d'adaptation au sein d'une unité de l'armée de l'air. La formation militaire de base est constituée de modules d'enseignement portant sur les compétences essentielles du combattant. Ces modules permettent d'aborder l'étude de la topographie, du combat et sont complétés par des activités sportives.

La phase d'adaptation en unité permet de découvrir le personnel de l'armée de l'air. Le réserviste suit alors les travaux des professionnels et rédige un compte rendu de ses activités. Durant la formation, le réserviste reçoit l'attestation de formation aux premiers secours.

Le principe d'intégration des réservistes aux forces d'active conduit à un emploi au sein de structures de commandement, sur les bases aériennes, dans les unités opérationnelles et les services interministériels, pour assurer un renfort de compétence ou d'effectifs. Ce renfort individuel permet de faire face aux pics d'activité programmés ou non, de disposer de l'expertise particulière d'un spécialiste, de remplacer un personnel d'active en mission ou en opération extérieure, et de dispenser des actions de formation ou d'information.

Comme l'a souligné, le général HAMET, Délégué aux réserves opérationnelles de l'Armée de l'air lors de son audition52(*), le nouveau cadre fixé par le Livre blanc et la révision générale des politiques publiques ont conduit à réorienter le champ d'action de la réserve opérationnelle vers la participation aux structures de commandement, aux fonctions renseignement et systèmes d'information et de communication et à la protection des sites en situation de crise.

Les actions de rationalisation, d'harmonisation ou d'externalisation conduisent également à une révision des implantations, à un resserrement du dispositif et à une évolution des modes de fonctionnement. Ces changements ont un impact sur le format d'active et sur celui de la réserve qui lui apporte un renfort, et ont pour conséquence une réduction des capacités d'accueil d'encadrement et de formation des réservistes. La réserve est de plus en plus tournée vers l'opérationnel avec de plus fortes exigences de formation pour délivrer la certification opérationnelle individuelle à nombre de réservistes.

Dans ce cadre, la priorité d'emploi de réserviste dans l'armée de l'air va à la protection des sites qui comprend le renforcement de la protection terrestre des emprises de l'armée de l'air, la protection sol-air des bases aériennes et l'emploi des personnels sécurité-incendie dans l'application de mesures d'urgence ainsi que l'armement des états-majors, notamment pour le renfort de structures dédiées à l'engagement d'une force aérienne, à la réalisation d'exercices majeurs ou à l'armement de cellules de crise.

Viennent ensuite le renforcement de la fonction renseignement, l'appui aux actions de formation aérienne des équipages, la contribution à l'entraînement des forces aux mesures actives de sûreté aérienne ainsi que les tâches d'encadrement et technico-logistiques dans le domaine de la maintenance des aéronefs et des systèmes d'information.

La contribution de la réserve de l'air aux missions des organismes externes à l'armée de l'air est estimée à 500 ESR, ramenés à 360 en mode dégradé. La réforme des armées en cours va conduire à une évolution des effectifs de réserve employés en interarmées. Leur montée en puissance sera dictée par la mise en place effective des nouvelles structures. L'effectif cible en 2008 s'élevait à 6 150 réservistes opérationnels ayant souscrit à l'ESR. En réalité, on compte 5 362 réservistes ayant souscrit à l'ESR en 200853(*). L'objectif fixé par le ministère de la défense est de 8 250 contrats d'ici à 2012.

En ce qui concerne la répartition par catégorie de personnel, il y a 1 681 militaires de rang, 2 302 sous-officiers et 1 379 officiers.

53 % des volontaires ayant souscrit à l'ESR sont issus de la société civile, et une proportion similaire (21 et 24 %) est issue de l'active et du contingent54(*). L'active moyenne par réserviste est de 25 jours par an55(*).

5. Service de santé des armées

La réserve du service de santé des armées accueille des professionnels de spécialité médicale, paramédicale et administrative. Elle apporte des capacités complémentaires au fonctionnement du service.

La réserve du service de santé des armées intervient notamment pour renforcer les services médicaux et les établissements des armées en métropole ainsi que pour contribuer au soutien des forces françaises projetées en opérations extérieures (OPEX).

La réserve opérationnelle compte actuellement 3 700 personnes, dont 1 300 médecins, 250 pharmaciens, 250 chirurgiens-dentistes, 310 personnes pour les services techniques et administratifs et 90 vétérinaires.

L'objectif pour 2012 a été revu à la baisse : de 5 020 à 4 100 réservistes. Le service de santé des armées d'active compte au total 16 000 hommes, dont 10 000 militaires et 6 000 civils pour des ressources financières qui s'élèvent à 1,5 milliard d'euros56(*).

En ce qui concerne la répartition catégorielle de la réserve du service de santé des armées, on compte 1 200 infirmiers (sous-officiers) et 300 brancardiers (militaires du rang).

Plus de 52 % des volontaires ayant souscrit un CESR sont issus de la société civile, un peu moins de 30 % du contingent, et un peu moins de 18 % de l'active57(*).

En 2009, le taux d'activité annuel moyen s'élevait à 19,6 jours par réserviste et par année civile, ce qui est inférieur à la moyenne de la réserve militaire dans sa globalité, hors gendarmerie. La cible pour 2012, en termes d'activité, est de 28 jours ouvrés par an et par réserviste, soit 96 000 journées ouvrées si l'on considère la cible d'effectifs.

En 2009, l'activité de la réserve du service de santé des armées s'élevait, en volume, à 80 000 journées, nombre qui a doublé par rapport à celui de 2005.

Les réservistes sont principalement employés au sein des services médicaux d'unité, à hauteur de 50 % des effectifs de la réserve, en opérations extérieures58(*), à hauteur de 20 %, et dans les hôpitaux pour plus de 15 %.

Le service de santé, qui avait subi en 2005 le contrecoup de sa réorganisation régionale, reste légèrement en deçà de ses objectifs de recrutement.

Ce service est en partie confronté à un problème d'attractivité des rémunérations pour le personnel paramédical issu du civil. Comme l'a souligné le Médecin-Chef des services Luc GUILLOU59(*), délégué aux réserves du service de santé des armées, entendu par la mission : « servir dans la réserve de ce service constitue une période de variété dans la vie professionnelle parfois routinière d'un professionnel de santé. L'aventure humaine (amitié, camaraderie, expérience) et le patriotisme sont à l'origine des motivations pour s'engager dans la réserve. Ces facteurs sont plus importants que la rémunération, car la réserve militaire n'est pas du tout concurrentielle sur le plan des rémunérations. »

De toutes les réserves, la réserve du service de santé des armées est la plus touchée par le phénomène de double, voire de triple appartenance de ses membres à d'autres réserves ou services d'urgence. Cette situation peut s'avérer particulièrement dommageable en cas de crise. En effet, les médecins, dentistes, pharmaciens, infirmiers ou vétérinaires qui la composent peuvent servir dans d'autres réserves, notamment sanitaire ou d'autres services d'urgence.

Afin de maintenir le nombre de réservistes et d'assurer le recrutement, les directions régionales du service de santé des armées (DRSSA) jouent un rôle primordial. Il en existe actuellement six sur le territoire national, dont le périmètre de responsabilité se superpose à celui des zones de défense. Elles effectuent un travail de sensibilisation et d'information auprès des facultés de médecine, des écoles de pharmacie, de chirurgie dentaire et des instituts de formations en soins infirmiers.

Les DRSSA assurent par ailleurs l'administration des réservistes qui leur sont rattachés, déterminent leur affectation et pilotent leur emploi. Lorsqu'elles ne disposent pas de la ressource nécessaire pour satisfaire aux besoins locaux, elles font appel (directement ou par l'intermédiaire de la direction centrale du service de santé des armées) aux ressources des régions voisines pour venir compléter le dispositif. Depuis 2005, les directions régionales sont interarmées et gèrent de ce fait le personnel d'active et de réserve du service de santé mis en place dans les forces des trois armées et de la Gendarmerie nationale. En cas d'événement grave touchant le domaine civil, le directeur régional serait l'interlocuteur du général commandant la zone de défense pour fournir les renforts militaires en moyens de santé demandés par le préfet de zone.

Afin de contribuer au recrutement de réservistes et de contractuels, des cours de médecine militaire ont été mis en place dans une dizaine de facultés. Des visites d'unités et d'établissements du service de santé sont également organisées par le Service de santé des armées à destination des étudiants. De plus, le bouche-à-oreille s'avère être un vecteur de recrutement puissant.

Environ 900 nouveaux réservistes sont ainsi recrutés chaque année par le service de santé des armées, ce qui permet de remplir les objectifs d'effectifs du ministère, et de compenser les départs du fait de la limite d'âge supérieure. La courbe du recrutement demeure donc ascendante.

Toutefois, le niveau du recrutement et de la fidélisation des réservistes demeure précaire. Dans le secteur de la santé, la réserve militaire n'est pas concurrentielle sur le plan des rémunérations avec tous les autres emplois civils de remplacement que pourraient effectuer les réservistes. Ce sont l'esprit de service, un réel patriotisme, et le goût d'une expérience humaine en rupture avec le quotidien qui conduisent ces professionnels de la santé à participer à la réserve.

Les activités dans le cadre de la réserve sont programmées de gré à gré entre le réserviste et son organisme militaire d'emploi. Ainsi, lors de l'établissement du plan prévisionnel d'activité annuelle, couplé avec une affectation dans une unité, le réserviste indique ses desiderata en ce qui concerne son rythme d'activité au sein de la réserve. Ce plan prévisionnel d'activité annuelle est considéré comme un contrat d'objectifs sans valeur contractuelle et il est validé lors d'un entretien annuel systématique.

Les réservistes ont ainsi besoin de disposer d'un préavis suffisant afin de pouvoir organiser leurs absences pour des activités de réserve. En effet, si la loi oblige l'employeur à libérer le réserviste seulement 5 jours par an, le praticien libéral est son propre patron. Il doit trouver et financer des remplaçants pour assurer pendant ses absences le fonctionnement de son cabinet. Ces situations sont lourdes et coûteuses à assumer.

6. Direction Générale pour l'Armement (DGA)

Maître d'ouvrage des programmes d'armement, la DGA est responsable de la conception, de l'acquisition et de l'évaluation des systèmes qui équipent les forces armées. Il s'agit aussi de préparer l'avenir, anticiper les menaces et les risques, préparer les capacités technologiques et industrielles. Enfin la DGA contribue à promouvoir les exportations d'armement.

Dans ce cadre, la réserve citoyenne de la DGA a pour vocation d'entretenir l'esprit de défense et de renforcer le lien avec le secteur civil. La réserve opérationnelle de la DGA permet de répondre à trois besoins : remplir le contrat opérationnel vis-à-vis des forces en matière de conduite des opérations d'armement (et fourniture d'équipements aux forces armées) ; faire face aux exigences spécifiques liées à des situations de tensions ou de crise ; assurer la prise en charge de certaines activités de communication internationale ou nationale.

La DGA compte 13 000 personnes environ. La réserve opérationnelle compte, en 2009, 117 personnes.

Un peu moins de la moitié des volontaires ayant souscrit à l'ESR sont issus de l'active, et l'autre moitié est issue de la société civile.

7. Service des Essences des Armées (SEA)

Il faut souligner qu'il existe au sein du SEA des engagés volontaires, qui sont des militaires spécialistes pétroliers. Ils doivent avitailler et ravitailler en carburant l'ensemble des armées françaises ou étrangères, en temps de paix comme en temps de crise ou lors d'opérations extérieures.

L'effectif cible en 2008 s'élevait à 100 réservistes opérationnels ayant souscrit à l'ESR. En réalité, on compte 90 réservistes ayant souscrit à l'ESR en 200860(*). Les effectifs sont inférieurs aux effectifs de 2001 à 2003 et 2006-2007.

En ce qui concerne la répartition par catégorie de personnel, il y a 14 militaires du rang, 35 sous-officiers et 41 officiers.

Le Service des Essences ne voit pas ses effectifs issus de l'active ou du contingent baisser. La raison réside dans le recrutement qui est quasi exclusivement réalisé en interne compte tenu de la spécificité des profils recherchés. Plus de 77 % des volontaires ayant souscrit à l'ESR sont issus de l'active61(*).

D. UNE RÉSERVE CITOYENNE À LA CROISÉE DES CHEMINS

La réserve citoyenne accueille les Français volontaires pour servir en qualité de réserviste citoyen au sein d'une armée ou d'une formation rattachée. Ces volontaires font l'objet d'un agrément délivré par l'autorité militaire habilitée. L'agrément est une condition préalable à l'intégration dans la réserve citoyenne. Il ne préjuge pas de la fréquence ni des conditions de la participation du réserviste citoyen à des activités définies ou agréées par l'autorité militaire.

À ce titre, l'autorité de rattachement d'un réserviste citoyen désignée pour une activité définie peut être différente de l'autorité d'agrément. Par ailleurs, un réserviste citoyen peut souscrire un engagement à servir dans la réserve opérationnelle dès lors que sa demande de retrait d'agrément est effective. En effet, l'agrément dans la réserve citoyenne et l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle (ESR) sont exclusifs l'un de l'autre.

Les réservistes citoyens sont recrutés parmi : les anciens militaires de carrière ou sous contrat au terme de leurs obligations au titre de la disponibilité, les anciens militaires du service national, les anciens réservistes opérationnels, à l'issue de leur engagement à servir dans la réserve, les jeunes gens ayant suivi avec succès une période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale, les membres de la société civile, sans expérience militaire préalable.

La réserve citoyenne a essentiellement pour objet d'entretenir l'esprit de défense et de renforcer le lien entre la Nation et ses forces armées. Les activités qui s'y rattachent peuvent s'inscrire dans une démarche interarmées ou dans le cadre d'un projet particulier propre à une armée ou une formation rattachée. Ces activités sont définies ou agréées par l'autorité militaire, ponctuellement ou annuellement, dans le cadre d'un plan d'activité.

Les réservistes citoyens peuvent manifester leur soutien aux armées de différentes manières, notamment dans les domaines suivants : actions visant à renforcer l'esprit de défense, aide au recrutement de l'active et de la réserve, aide à la reconversion et au reclassement des anciens militaires, actions d'information au profit de la défense, communication et relations publiques au profit des forces armées, sensibilisation et information des décideurs civils sur les questions de défense, participation au recueil de l'information ouverte, contribution au devoir de mémoire, actions au profit de la jeunesse conduites dans le cadre de la défense, participation à des actions de sensibilisation et d'information sur l'intelligence économique, voire à des missions de conseil juridique, technique ou stratégique.

Il appartient au contrôle général des armées, à chaque état-major d'armée, direction, délégation ou service de préciser les conditions dans lesquelles les membres de sa réserve citoyenne peuvent participer à des activités agréées ou définies par l'autorité militaire, de désigner l'autorité militaire chargée de définir, d'approuver et d'organiser les activités des membres de la réserve citoyenne.

En vue de faciliter les rencontres et les échanges entre monde civil et monde militaire, une structure dédiée aux Carrefours de la défense est mise sur pied dans chaque département. Cette structure informelle réunit, autour du délégué militaire départemental et à son initiative, des réservistes citoyens ou d'anciens réservistes admis à l'honorariat de leur grade, représentatifs du tissu local de la réserve militaire, volontaires pour animer et développer les relations entre les forces armées et la société civile. Ces carrefours constituent des points d'ancrage essentiels pour les activités de la réserve citoyenne et des associations de réservistes. Ils doivent permettre d'organiser et de conduire, de manière concertée, des actions adaptées aux spécificités locales et faciliter ainsi la coordination, par le délégué militaire départemental, des activités à caractère interarmées de la réserve citoyenne.

Les activités de la réserve citoyenne peuvent s'inscrire dans une démarche conduite au sein de réseaux fonctionnels, à l'image de celui constitué par « les réservistes locaux à la jeunesse et à la citoyenneté » (RLJC) dont l'action s'exerce au profit de la jeunesse. Ces réseaux sont constitués en tant que de besoin pour faciliter le dialogue avec des milieux spécifiques susceptibles, par la place qu'ils tiennent dans la Nation, de relayer efficacement et durablement les messages au profit de la Défense. Ils peuvent concerner, par exemple, le monde de l'éducation (référents éducation nationale, chefs d'établissement, enseignants), le monde de l'entreprise (chefs d'entreprise, organisations socioprofessionnelles, référents défense des entreprises, correspondants régionaux entreprise-défense), les élus locaux (correspondants défense des municipalités), le monde associatif non politique.

Dès leur admission dans la réserve citoyenne, les volontaires issus directement de la société civile reçoivent une information sur la défense, ses buts, son organisation, les cursus proposés par les forces armées (périodes militaires d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale, volontariat dans l'active et la réserve opérationnelle, carrières militaires), l'acquisition de connaissances sur les armées, la gendarmerie et les services, en privilégiant l'armée ou la formation rattachée d'appartenance. Les réservistes citoyens peuvent se voir confier un mandat particulier par l'autorité militaire, recevoir des compléments d'information sur la Défense et être récompensés pour leur action au sein de la réserve.

Pour éviter une trop grande disparité de traitement entre les membres de la réserve citoyenne, un socle de règles communes aux armées et formations rattachées est mis en place en matière de gestion et d'administration. Ces règles peuvent être complétées, en tant que de besoin, par chaque armée ou formation rattachée. À cet effet, les armées et formations rattachées désignent, chacune pour ce qui la concerne, les autorités responsables de la gestion de leur réserve citoyenne.

L'admission des volontaires dans la réserve citoyenne est subordonnée à l'agrément délivré par l'autorité militaire. Cet agrément est donné en fonction des priorités retenues par chaque armée ou formation rattachée quant aux activités de sa réserve citoyenne, de considérations propres à la personnalité du volontaire (motivation, capacité de rayonnement, compétence et expérience utiles à la défense). L'information initiale sur la défense dispensée au moment de l'agrément doit être prolongée par une information continue afin de crédibiliser l'action des réservistes citoyens dans leur environnement.

Cette information peut prendre différentes formes : conférences ou exposés, participation aux activités de l'institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) ou du centre des hautes études de l'armement (CHEAr), journées d'information, possibilités d'accès à des centres d'information et de documentation militaire de défense, diffusion d'informations spécialisées, création de sites internet accessibles par le portail Défense, etc.

En revanche, l'information et le maintien à niveau des connaissances de la réserve citoyenne ne sauraient en aucun cas prendre la forme d'une préparation opérationnelle, exclusivement réservée à la réserve opérationnelle.

Les volontaires anciens militaires d'active ou de la réserve opérationnelle sont admis dans la réserve citoyenne avec le grade qu'ils détiennent. Ils peuvent se voir attribuer un grade honorifique supérieur au titre de la réserve citoyenne. Les volontaires issus directement de la société civile sont agréés en qualité d'officiers, de sous-officiers ou d'officiers mariniers, de militaires du rang ou de matelots de la réserve citoyenne. Un grade leur est attribué à titre honorifique.

L'attribution du dernier grade du corps des officiers supérieurs doit être exceptionnelle. Elle est réservée à la décision du chef du contrôle général des armées, des chefs d'état-major d'armée, du délégué général pour l'armement, du directeur général de la gendarmerie nationale, du directeur central du service de santé des armées et du directeur central du service des essences des armées.

La mention ou le port des insignes du grade dans la réserve citoyenne doit être accompagné par l'indication formelle et visible de l'appartenance à cette composante de la réserve militaire. Les conditions et modalités du port de l'uniforme par les volontaires de la réserve citoyenne sont fixées un arrêté du 14 décembre 2007.

Les activités, définies ou agréées, exercées dans la réserve citoyenne ouvrent droit à l'attribution de récompenses dans les conditions fixées par des textes particuliers.

Fin 2002, le conseil supérieur enregistrait dans la réserve citoyenne (hors gendarmerie), outre 11 840 anciens militaires disponibles, 32 797 réservistes citoyens volontaires répartis ainsi : 28 615 dans la marine (87 % du total), 2 094 dans l'armée de terre, 317 dans l'armée de l'air, 1 771 dans le service de santé, un dans les essences. La réserve citoyenne volontaire de la marine était ainsi largement supérieure en effectifs à toutes les autres réserves citoyennes et même à la réserve opérationnelle volontaire de la marine.

En 2007, après la réforme législative éliminant les disponibles de la réserve citoyenne, les réservistes citoyens étaient à un volume plus bas de 14 588 réservistes, soit la moitié des effectifs de 2002. La marine continuait à compter 85 % des effectifs totaux de la réserve citoyenne.

Enfin, en 2008, la réserve citoyenne a décru à 1 949 réservistes agréés, la marine ayant radicalement comprimé ses réservistes à un effectif de 333, soit 17 % du total. La marine explique que, là où les autres gestionnaires conçoivent leur réserve citoyenne comme un outil d'influence devant rassembler des élites (parlementaires, hauts fonctionnaires, décideurs économiques...), et donc d'effectif réduit par ce fait, elle considérait que la réserve citoyenne devait rassembler tous ceux qui sont attachés à l'armée sans vouloir ou pouvoir la servir dans l'active ou la réserve opérationnelle. Ce qui explique des volumes d'effectifs essentiellement différents.

Au 31 décembre 2009, le nombre de réservistes citoyens agréés est de 2 536 volontaires. Ce chiffre est en augmentation de 12,41 % comparativement à 2008 (2 256). La proportion des réservistes citoyens issus directement de la société civile reste identique à celle observée l'année passée avec un taux de 31 %.

Source : CSRM

Indépendamment des effectifs nombreux de la marine, la plupart des gestionnaires de réserve ont tendu à attribuer des grades d'officiers supérieurs dans la réserve citoyenne à un petit nombre de personnes influentes.

Ainsi, dans les 628 réservistes citoyens de l'armée de l'air à fin 2007, 118 détenaient le grade honorifique maximum de colonel, accordé directement par le chef d'état-major, et constituaient un réseau d'influence présent dans tous les milieux administratifs, politiques, médiatiques ou économiques (Ader).

Bien qu'appartenant à la réserve militaire, le réserviste citoyen n'a pas été placé sous statut militaire pendant ses activités : l'article L.4211-5 du code de la défense ne donne explicitement la qualité de militaire qu'au réserviste opérationnel (volontaire ou soumis à l'obligation de disponibilité). Les activités accomplies dans le cadre de la réserve citoyenne s'effectuent sous un statut hybride souvent assimilé à celui de collaborateur bénévole du service public62(*). En conséquence, le réserviste citoyen ne peut recevoir d'affectation dans une unité militaire. Toutefois, il est rattaché à une formation pour les opérations d'ordre administratif le concernant et pour apporter une aide à cette formation dans les domaines d'activité propres à la réserve citoyenne.

Cette relative ambiguïté a posé un problème de principe à des gestionnaires des réserves.

Le 15 octobre 2004, l'instruction de l'armée de terre 3799/DEF/EMAT/DRAT/CM a explicitement restreint l'autorisation de porter un uniforme militaire aux seuls réservistes citoyens anciens militaires d'active ou de la réserve opérationnelle. Dès lors, les réservistes citoyens de l'armée de terre non anciens militaires ont perdu cette faculté. D'autres gestionnaires ont maintenu des dispositions contraires.

En décembre 2007, l'arrêté ministériel du 14 décembre tranche la question à plus haut niveau. Aux termes de l'arrêté, les réservistes citoyens peuvent être autorisés « à titre exceptionnel » à porter « la tenue spécifique de la réserve citoyenne lors de prises d'armes, de cérémonies militaires ou de rencontres officielles ». Cette tenue de la réserve citoyenne reste à définir par chaque gestionnaire de réserve. Cependant, les réservistes citoyens anciens de l'active ou de la réserve opérationnelle restent autorisés à porter leur uniforme antérieur.

Quant au grade, la réglementation de la réserve citoyenne souligne que le grade conféré à un réserviste citoyen l'est à titre honorifique. En particulier le port des insignes correspondants ne permet pas d'occuper un emploi militaire, d'exercer le commandement ni de conserver ce grade en cas d'admission dans l'active ou la réserve opérationnelle.

On voit par là que la réserve citoyenne, partie intégrante de la réserve militaire, n'est pas entièrement considérée comme une composante militaire. Le seul volontariat de ses membres ne leur donne pas accès aux attributs les plus distinctifs de la condition militaire, c'est chacun des gestionnaires de réserve qui décide d'autoriser le port d'une tenue distincte (pour les réservistes citoyens non anciens militaires) qu'il aura définie. Depuis la fixation de ce principe en décembre 2007, aucun gestionnaire de réserve n'a défini cette tenue de réserviste citoyen ni fixé les conditions autorisant son port.

Cette situation traduit un malaise interne. Selon l'armée de terre, l'ambiguïté du statut, qui permet à certains réservistes citoyens de trouver satisfaction dans un grade ou une tenue jugés prestigieux quoiqu'honorifiques, provoque par contrecoup incompréhension, voire malaise chez certains réservistes opérationnels - pour qui l'attribution de grade suit des principes différents.

Tout en constatant que les réservistes citoyens méritaient « une vraie reconnaissance », Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a déclaré que la réserve citoyenne pâtissait « d'un manque de visibilité et de clarté des objectifs qui lui sont assignés. L'appellation de réserve ne correspond pas à la vocation de ce corps citoyen, dès lors qu'il n'a pas pour objectif de participer à des opérations en tant que renfort opérationnel».

Il a envisagé que « la mise en place d'un volontariat de la sécurité nationale correspondrait mieux à la réalité et aux besoins tout en prenant en compte le désir d'engagement. » Les missions qui seraient assignées à ce volontariat seraient proches de celles confiées à la réserve citoyenne, à ceci près qu'elles couvriraient le champ de la défense et de la sécurité nationale.

De façon générale, la réserve citoyenne est aujourd'hui conçue comme un outil d'influence et de réseau devant rassembler des élites (parlementaires, hauts fonctionnaires, décideurs économiques...). Un des exemples les plus aboutis de cet usage est le réseau ADER composé de 118 colonels de réserve de l'armée de l'air nommés à ce grade directement par le chef d'état-major dont l'objet est de constituer un réseau d'influence présent dans tous les milieux administratifs, politiques, médiatiques ou économiques.

Disponibles pour toute tâche entretenant l'esprit de défense et le lien entre la Nation et ses armées, les réservistes citoyens ont également été appelés à apporter aux armées un concours concret dans des domaines spécialisés.

Un certain nombre d'entre eux effectuent individuellement des missions de conseils ou d'expertises auprès des états-majors.

Le Livre blanc rejoint l'appréciation largement partagée par les personnes auditionnées considérant que le concept de réserve citoyenne doit être revu et affiné pour donner son plein essor à ce dispositif qui permet que le volontariat de certains et leur attachement aux armées s'expriment sous la forme d'une collaboration bénévole au service public.

Cette réserve répond à la nécessité d'impliquer ceux de nos concitoyens qui entendent assumer leur rôle dans la sécurité de la nation et tient compte des impératifs budgétaires car, bénévole, elle ne pèse pas sur les finances publiques. Elle donne aussi toute leur place aux femmes.

La mission estime qu'il faut étendre son champ d'application et ouvrir son recrutement, jusqu'ici trop élitiste. Elle doit être davantage complémentaire des réserves opérationnelles et se développer sur deux axes essentiels : les opérations à l'international et les missions d'ordre civique. Le domaine international est l'un de ceux qui pourraient le plus bénéficier de la réserve citoyenne : les affectations d'officiers d'active coûtent cher.

Or il existe un vivier de Français implantés à l'étranger qui accepteraient volontiers de contribuer à l'action de la France en lui apportant leur expertise tant dans les domaines de défense que dans le cadre d'une veille économique, commerciale et stratégique au sein de la réserve citoyenne.

Le deuxième type d'actions doit porter sur la construction d'un sentiment d'appartenance à la nation et à ses valeurs, en développant le brassage social et l'intégration. Le danger n'est plus celui d'une invasion étrangère ; il est plus pernicieux, car lié à une désagrégation du lien social qui porte en germe l'insécurité à l'intérieur même de nos frontières.

L'objectif de la réserve citoyenne doit aller au-delà du renforcement du lien armées-nation et doit s'intégrer dans un vrai parcours citoyen initié à l'école. Une plus grande ouverture de la réserve citoyenne, une meilleure connaissance de ses enjeux, un fonctionnement dynamisé permettraient sans doute de susciter nombre d'engagements spontanés, tant il est vrai que les Français restent profondément attachés à l'avenir de leur pays.

*

La mission constate, à travers tous ces exemples issus des différentes réserves des armées et des services du ministère de la défense, qu'en dépit des difficultés que la mission a relevées, des incertitudes qui pèsent sur les réserves, sur leur format et sur les besoins auxquels elles répondent, sur la nature du contrat d'engagement et sur la fidélisation des volontaires, les réserves sont devenues des éléments indispensables du quotidien des armées. Cette situation illustre le succès de la logique de pleine intégration des réserves dans les forces actives.

Cette intégration dans le quotidien des armées est un élément essentiel de qualité de la contribution que peuvent apporter les réserves en temps de crise. La formation des réservistes pendant leur période d'activité à des postes donnés, leur pleine intégration dans une chaîne de commandement sont des éléments essentiels pour qu'en cas d'événement majeur leur contribution soit pleinement efficace.

La réserve militaire n'est plus une armée de bonne volonté, mobilisable pour les grands jours, mais bien une réserve professionnalisée. C'est d'ailleurs cette réussite là qui a incité les autres ministères à développer leurs réserves en s'inspirant du modèle militaire.

II. L'ÉMERGENCE DE RÉSERVES CIVILES

A. LA RÉSERVE CIVILE DE LA POLICE NATIONALE EN DÉVELOPPEMENT

Cette réserve, évoquée dès la préparation de la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure63(*), dans le contexte des attentats du 11 septembre 2001, a été créée par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure64(*). Elle a vu son régime précisé et complété par la loi du 18 avril 200665(*) et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance66(*) qui crée le service volontaire citoyen de la police nationale.

1. Une réserve civile de la police nationale inspirée de celle de la gendarmerie
a) L'organisation de la réserve civile de la police nationale

La réserve civile de la police nationale était constituée, jusqu'à fin 2010, exclusivement d'anciens fonctionnaires de la police nationale dégagés de leur lien avec le service. Elle est destinée à effectuer des missions de soutien aux forces de sécurité intérieure et des missions de solidarité.

(1) Les missions de la réserve civile de la police nationale

L'emploi des réservistes se distribue entre la sécurité et la paix publiques, à hauteur de 29 %, la police judiciaire et le concours à la justice pour près de 27 %, le commandement et les ressources humains et logistiques pour 18 %, l'ordre public et la protection de la souveraineté pour plus de 14 %, les polices des étrangers et sûreté des transports internationaux pour plus de 6 % et enfin la police routière à hauteur de 5 %67(*).

Des réservistes sont également affectés à la direction de la formation et dans les autres directions ou services centraux ainsi qu'au sein des secrétariats généraux pour l'administration de la police et des préfectures. A titre d'illustration, les 6 réservistes de la police nationale présents dans le département du Vaucluse se consacrent au soutien judiciaire et opérationnel, aux contrôles de vitesse, au service d'ordre du festival d'Avignon, des grands rassemblements et des visites officielles, à l'établissement des votes par procuration et au renfort de la police des audiences de la cour d'assises.

Le suivi de la réserve civile de la police nationale est confié au niveau central à la mission nationale pour la réserve civile, service rattaché à la sous-direction des ressources humaines de la direction administrative de la police nationale. Pour chaque zone de défense, la gestion de la réserve est assurée par le préfet de zone68(*) qui dispose de crédits déconcentrés et pourvoit à l'affectation de chaque réserviste dans un service par décision individuelle.

(2) Une réserve statutaire

Dans la limite de 5 ans, à compter de la fin de leur lien avec le service, les retraités de la police nationale sont tenus à une obligation de disponibilité, comme les anciens militaires, qui ne peut excéder l'âge de 60 ans. Pendant cette période de 5 ans, ils sont tenus de répondre aux rappels individuels ou collectifs du ministre chargé de la sécurité intérieure, dans la limite de 90 jours par an, en cas de menaces ou de troubles graves à l'ordre public.

Comme l'a souligné le Commandant échelon fonctionnel Martine DELAPORTE69(*), Chef de la mission nationale pour la réserve civile à la Direction de l'administration de la Police nationale « La réserve ainsi constituée est semblable dans son principe à la réserve opérationnelle de deuxième niveau de la gendarmerie dont elle s'inspire ».

(3) Une réserve contractuelle

La possibilité est également offerte à ces mêmes jeunes retraités de la police de faire acte de candidature pour servir en qualité de volontaire dans la réserve civile de la police nationale. L'engagement est d'une durée minimum d'un an, renouvelable dans la double limite de 5 ans à compter de la fin du lien avec le service actif et de l'âge de 65 ans. Cette réserve est appelée « contractuelle ».

Les réservistes dits « volontaires » apportent leur soutien aux forces de sécurité intérieure, effectuent des missions de solidarité et des missions de police judiciaire, dans la limite de 150 jours par année civile70(*). Les tâches de soutien dont ils sont chargés ont en général un caractère périphérique. Par exemple, une fonction de délégué à la cohésion de la population et de la police a été expérimentée en 2008 dans 12 quartiers de la Seine-Saint-Denis et confiée à des réservistes contractuels dans le cadre du plan de cohésion pour la Seine-Saint-Denis. Le but était d'équilibrer le manque d'expérience et la jeunesse des policiers affectés dans les secteurs difficiles, et ainsi de constituer des relais facilement accessibles aux habitants et aux commerçants.

(4) La réserve de la police nationale en passe de s'ouvrir à la société civile, sur le modèle de la réserve opérationnelle militaire

Dans l'annexe au projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure intitulée « Rapport sur les objectifs et moyens de la LOPPSI 2009-2013 », l'ouverture de la réserve de la police nationale à la société civile est inscrite dans les objectifs de la LOPPSI II. Aussi un amendement du Gouvernement a-t-il créé l'article 37 quater qui élargit l'accès à la réserve civile afin de poursuivre sa montée en puissance dans la police nationale.

Ainsi la future réserve de police aura vocation à accueillir aussi bien des jeunes intéressés par une expérience valorisante que des spécialistes sur des fonctions correspondant à leurs compétences dont la police serait déficitaire.

Les articles 4-3 à 4-5 du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, et enregistré au Sénat le 16 février 2010, délivrent les conditions qui permettent de devenir volontaire civil dans la réserve de la police. L'article 4-4 pose une différence entre les volontaires et les retraités des corps actifs : « les réservistes volontaires ne peuvent assurer, à l'exclusion de toute mission de police judiciaire et de toute mission à l'étranger, que des missions élémentaires d'exécution à la demande des fonctionnaires sous l'autorité desquels ils sont placés, ou des missions de spécialiste correspondant à leur qualification professionnelle. ».

Selon Mme Martine DELAPORTE, l'objectif principal est ainsi « d'ouvrir la réserve à de nouveaux viviers, à des personnes issues de la société civile peu qualifiées comme à des experts, et ainsi favoriser une diversification des profils et compétences des réservistes de la police nationale ».

b) Le statut du réserviste de la police nationale

Les réservistes volontaires souscrivent un contrat d'engagement d'une durée d'un an, renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans. Ce contrat définit leurs obligations de disponibilité et de formation, et leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public.

Pour les réservistes volontaires autres que les retraités des corps actifs de la police, la durée maximale d'affectation ne pourrait excéder 90 jours par an.

Les réservistes disposent d'une formation pour des missions d'un format comparable à celles qui sont confiées aux réservistes de la gendarmerie. La définition de ces missions prendrait en compte les spécificités de leur environnement et l'organisation des services. Enfin la formation des réservistes devrait leur permettre d'acquérir la qualification d'agent de police judiciaire adjoint.

(1) La rémunération

Les indemnités journalières de réserve s'étagent, selon le grade détenu par le réserviste au moment de son départ à la retraite, de 75 à 162 euros. Ces montants bruts, calculés à l'origine sur la base du trentième du traitement moyen par grade, ne sont pas indexés sur les traitements des personnels actifs. Ils sont restés inchangés depuis l'année 200471(*). Les réservistes perçoivent également des frais de mission72(*) le cas échéant.

(2) Le réserviste salarié et son entreprise

La période de travail au titre de la réserve civile de la police nationale est considérée comme une période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droit aux prestations familiales dans l'entreprise.

Le réserviste qui exerce une activité salariée doit solliciter l'accord de son employeur civil au-delà d'une durée d'activité dans la réserve supérieure à 10 jours ouvrés par année civile. L'accord de l'employeur doit être demandé avec un préavis de deux mois, au lieu d'un mois pour la réserve militaire73(*).

Ces divergences croisées des règles applicables pour la réserve civile de la police nationale d'un côté, et la réserve militaire de l'autre, dont la justification n'apparaît pas clairement, pourraient susciter la perplexité des employeurs civils.

De même que pour la réserve militaire, le contrat de travail du réserviste policier est suspendu pendant la période où il effectue des missions au titre de la réserve civile de la police nationale. Aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l'encontre du réserviste en raison des absences résultant du service de la réserve civile.

A la différence du ministère de la défense, le ministère de l'intérieur ne s'est pas jusqu'alors trouvé en situation de devoir nouer des relations partenariales avec les organisations représentatives du patronat sur la question des réservistes salariés.

(3) Le statut du réserviste au sein de la police nationale

A la différence de la réserve militaire où les réservistes opérationnels sont assimilés à des réservistes d'active, les réservistes (contractuels et statutaires) de la police nationale se voient attribuer une carte professionnelle de réserviste. Ils sont conduits, lorsque leur mission l'exige, à porter l'uniforme et les insignes du grade qu'ils avaient lors de la cessation de leur lien avec le service74(*) et à détenir une arme de service. Dans l'accomplissement de leurs missions, les réservistes disposent de toutes les prérogatives liées aux fonctions qu'ils exercent, dans certaines limites, en matière de police judiciaire.

(4) La protection sociale du réserviste

En cas d'accident, de maladie, d'incapacité permanente ou de décès imputables au service, les réservistes (contractuels et statutaires) ou leurs ayants droit reçoivent réparation intégrale des dommages subis selon les règles de la responsabilité administrative. Des secours pécuniaires exceptionnels, immédiats ou éventuels selon le cas, peuvent être versés au conjoint ou aux enfants en cas de décès.

c) L'état de la réserve civile de la police nationale
(1) La montée en puissance relative des effectifs de la réserve de la police nationale

L'effectif des réservistes ayant signé un contrat d'engagement à servir dans la réserve contractuelle et employés à ce titre s'élevait à 3 321 personnes au 31 décembre 2009. Toujours à la fin de l'année 2009, 6 785 anciens policiers étaient recensés au titre de la réserve statutaire.

L'attractivité de la réserve contractuelle est allée croissant depuis sa création. Le nombre de candidats a ainsi plus que doublé, passant de 2 100 candidats en juin 2003 à près de 4 600 en 2008, et 5 164 au 31 décembre 2009.

En 2008, la structure par corps de la réserve contractuelle s'équilibre entre une quarantaine de commissaires de police, 400 officiers et près de 1 700 gradés et gardiens.

(2) L'activité de la réserve de la police nationale

L'activité de la réserve s'est élevée à 102 995 journées en 2009, en stagnation par rapport à l'année précédente75(*), pour une durée moyenne d'emploi de 46 jours par réserviste et dans le cadre de plus de 9 000 missions.

Les pics d'emplois des réservistes, qui peuvent mobiliser aujourd'hui plus de 1 000 policiers, correspondent aux événements et aux dispositifs particuliers : violences urbaines en novembre 2005, élections présidentielles et législatives en mai et juin 2007, élections municipales en février et mars 2008. De même, chaque année en période estivale, le dispositif des renforts saisonniers fait appel, comme dans la gendarmerie, à de nombreux réservistes.

(3) Budget alloué au corps de réserve de la police nationale

Les crédits inscrits en loi de finances pour la réserve civile de la police nationale s'élevaient, en 2004, à 3 millions d'euros, et sont à hauteur de 10 millions en 2009. Les demandes en provenance des directions et services d'emploi s'élèvent à 14 millions d'euros. En 2010, les crédits alloués à la réserve de la police ne devraient pas augmenter de façon notable.

Dispositif de création récente, la réserve de la police semble prendre son essor. Elle devra relever le défi de son ouverture à la société civile dont on a vu, avec les réserves militaires, combien elle supposait un effort d'acculturation et de formation de la part de volontaires qui n'auront aucune expérience de la police.

Cette réserve est en outre complétée par un service volontaire citoyen.

2. Un service volontaire citoyen de la police nationale qui ressemble à la réserve citoyenne des armées

Créé par la loi du 7 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, ce service volontaire citoyen institue ce qui pourrait apparaître comme une réserve citoyenne de la police nationale.

a) Rapprocher la police nationale des citoyens

Le service volontaire citoyen de la police nationale est destiné, « dans le but de renforcer le lien entre la nation et la police nationale, à accomplir des missions de solidarité, de médiation sociale et de sensibilisation au respect de la loi, à l'exclusion de toutes prérogatives de puissance publique »76(*). Concrètement, comme le souligne le député Philippe Houillon dans son rapport sur le projet de loi sur la prévention de la délinquance, « ces missions pourraient prendre la forme d'actions de soutien et de renforcement de l'autorité parentale, d'accueil et de suivi des victimes, de prévention, de médiation et d'explication de la loi dans le cadre des structures scolaires. En aucun cas, les volontaires ne disposeront de pouvoir de police administrative ou judiciaire ».

La police nationale manquait d'un dispositif lui permettant d'associer des citoyens extérieurs à l'institution policière à certaines missions sociales de médiation.

Le service volontaire citoyen de la police nationale vise à favoriser le rapprochement entre la police nationale et la population, en ouvrant l'institution à la société civile à travers une activité de volontariat

b) Les conditions de recrutement

Il est composé de volontaires admis à ce service par l'autorité administrative.

Pour être admis au titre du service volontaire citoyen de la police nationale, le candidat doit remplir les conditions suivantes :

- être de nationalité française, ressortissant d'un Etat membre de l'Union Européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ou résider régulièrement en France depuis au moins 5 ans et satisfaire à la condition d'intégration républicaine77(*) ;

- être âgé d'au moins 17 ans, ce qui est également l'âge minimum pour devenir « cadet de la République ». Associer des jeunes à des missions de prévention est en effet primordial afin de resserrer les liens entre la police nationale et une catégorie d'âge parfois hostile à l'autorité ;

- remplir des conditions d'aptitude correspondant aux missions du service volontaire citoyen ;

- le volontaire a vocation à être exemplaire, l'autorité administrative souhaite donc réserver cette mission à des citoyens irréprochables. Le recrutement sera ainsi fermé aux personnes condamnées à une sanction pénale grave inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire.

c) Le statut du volontaire du service volontaire citoyen

Le volontaire agréé souscrit à un engagement d'une durée de 1 à 5 ans, renouvelable, qui lui confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public.

S'il accomplit ses missions pendant son temps de travail, il doit, lorsque leur durée dépasse 10 jours ouvrés par année civile, obtenir l'accord de son employeur dans les conditions prévues pour le réserviste volontaire.

Le volontaire bénéficie d'un régime d'indemnisation calqué sur celui des réservistes de la police nationale.

Des dispositions permettent de protéger la carrière du volontaire. Dans le cas où le volontaire citoyen, tout comme le réserviste volontaire dit « contractuel », exerce une activité salariée, son contrat de travail est suspendu pendant la période où il effectue des missions au titre du service volontaire citoyen. Toutefois, cette période est considérée comme une période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d'ancienneté, d'avancement, de congé payés et de droits aux prestations sociales. Le volontaire du service volontaire citoyen de la police nationale bénéficie, pour lui et ses ayants droit, des prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès78(*), du régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service volontaire citoyen.

Aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l'encontre d'un volontaire du service citoyen, en raison de ses absences liées à ses missions.

Le statut de volontaire du service volontaire citoyen est ainsi proche de celui de réserviste contractuel même si sa mission diffère.

B. LES RÉSERVES COMMUNALES DE SÉCURITÉ CIVILE ENCORE EMBRYONNAIRES

1. Des réserves de sécurité civile à l'initiative des communes

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a créé un nouvel outil de mobilisation civique, les réserves communales de sécurité civile79(*). Elle apporte un élément de réponse à la difficulté de mobilisation des personnels nécessaires à la gestion des crises civiles et au traitement de leurs effets. La possibilité pour les collectivités territoriales de former une réserve communale est insérée dans une nouvelle section au sein du chapitre relatif aux services d'incendie et secours du code général des collectivités territoriales.

a) Les missions des réserves communales de sécurité civile

En situation de catastrophe naturelle ou de crise civile, le maire est responsable de l'évaluation de la situation et du soutien à apporter aux populations sinistrées.

Les réserves communales de sécurité civile ont pour objet d'appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. A cet effet, elles participent au soutien et à l'assistance des populations, à l'appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques.

Les réserves communales ont vocation, en situation de crise et après la crise, à apporter un soutien et une assistance aux populations.

Ainsi la ville d'Avignon a créé, en juillet 2005, une réserve communale pour les îles Barthelasse et Piot, situées dans un champ d'expansion du Rhône et peuplées d'un millier d'habitants régulièrement touchés par des inondations. Cette réserve communale compte 14 personnes, chacune en charge d'un secteur géographique. Ces réservistes, habitants de l'île, ont une connaissance parfaite du terrain et des résidents. Ils ont pour rôle d'informer et de sensibiliser la population face au risque d'inondation, de tenir une carte localisant précisément les résidents et un fichier de données sur l'identité, la situation familiale et les problèmes de mobilité des personnes. En période de crue, ils guident les secours, participent aux évacuations, à la mise en place et la tenue des structures d'accueil. Cette réserve s'inscrit dans le cadre du plan communal de sauvegarde de la ville.

Lors de son audition devant la mission, le préfet Gabriel Aubert80(*) a également cité le cas de Valréas, commune confrontée à des risques d'inondation récurrents. La conclusion tirée à la suite des différentes inondations, notamment celle de 1993, était la nécessité d'une section de réservistes communaux capables d'aider la commune à faire face aux conséquences de ces inondations. La réserve communale a donc été créée en 2005 pour mieux organiser la solidarité en cas de crise majeure.

Les objectifs de celle-ci sont multiples : l'aide technique pour le transport et le nettoyage, l'assistance aux personnes, le transport de denrées, mais également l'aide administrative. Ces réserves nécessitent donc, comme a insisté M. Gabriel Aubert, aussi bien du matériel que du personnel qualifié dans les travaux manuels et administratifs. Il a indiqué qu'au sein de cette réserve une section de « déménageurs » avait été créée pour notamment transporter des meubles.

La réserve communale de Therouane a été créée avec les membres de l'ancien centre de première intervention dissous. Cette nouvelle entité est ainsi devenue un outil local complémentaire aux moyens de secours publics. Elle a en charge l'épuisement des caves en cas d'inondation, la destruction des nids de guêpes, ou encore le salage des chemins communaux.

De nombreux Comités Communaux Feux de Forêts ont également rejoint les rangs des réserves communales de sécurité civile, notamment dans le Var où l'on peut citer parmi les 26 communes qui se sont engagées en ce sens la commune de Ollières, petite commune de moins de 600 habitants et la ville de Toulon avec plus de 166 000 habitants.

La réserve communale de la ville de Paris, dont la population s'élève à presque 2,2 millions d'habitants, installée depuis le 28 janvier 2009, forte de 80 membres, tous retraités, est attachée à la direction de la protection et de la prévention de la ville de Paris, et coordonnée par un ancien préfet. Cette réserve est périodiquement engagée dans le cadre de missions de soutien aux populations et aux sinistrés, ainsi que lors d'opérations d'hébergement, elle participe régulièrement à des opérations de solidarité.

b) Les modalités d'organisation et de mise en oeuvre de la réserve communale de sécurité civile

La commune, sur délibération du conseil municipal, peut instituer une réserve communale de sécurité civile, placée sous l'autorité du maire.

Il s'agit donc d'une volonté de la commune et non pas une obligation prévue par la loi.

Toutefois, la gestion de la réserve communale peut être confiée, dans des conditions déterminées par convention, au service départemental d'incendie et de secours ou à un établissement public de coopération intercommunale. Elles sont, en outre, mises en oeuvre par décision motivée de l'autorité de police compétente.

La charge des frais de fonctionnement des réserves communales incombe à la commune, cependant une convention peut fixer les modalités de participation au financement de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre et du conseil général.

Toutefois, la vocation première de la réserve communale consiste à organiser les bonnes volontés locales et à aider le maire et les fonctionnaires communaux dans l'accomplissement de leurs missions en cas de crise, et non à constituer une charge nouvelle. D'une manière générale, la création d'une réserve de sécurité civile ne doit pas conduire à l'achat de matériel lourd, d'équipement ou de tenue spécifique nécessitant un engagement financier important.

c) La réserve de sécurité civile dans le cadre du Plan Communal de Sauvegarde

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, par son article 13, crée le Plan Communal de Sauvegarde. Son dispositif est précisé par le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005.

Outil utile au maire dans son rôle d'acteur majeur de la gestion d'un événement de sécurité civile, ce nouveau plan s'intègre dans l'organisation générale des secours. Organisant la réponse de proximité en prenant en compte l'accompagnement et le soutien aux populations ainsi que l'appui aux services de secours, le Plan Communal de Sauvegarde est le maillon local de l'organisation de la sécurité civile. Les réserves communales de sécurité civile ont vocation à être intégrées dans ce type de dispositif.

On observe que 10 510 communes en 2009 sont concernées par ce type de plan. Seulement 1 076 ont été mis en place (soit environ 1 sur 10), dont 258 (plus d'1 sur 5) ont été conduits par des communes qui n'étaient pas obligées de le faire. En effet, le Plan Communal de Sauvegarde est obligatoire pour les communes qui s'inscrivent dans un plan particulier d'intervention ou un plan de prévention de risques naturels, approuvés par le préfet de département.

2. Des réservistes bénévoles
a) Une activité contractuelle et bénévole

Contrairement aux autres réserves, la réserve civile ne rémunère pas ses membres qui exercent cette activité à titre bénévole.

(1) L'engagement à servir dans la réserve communale de sécurité civile

Les réserves communales de sécurité civile sont composées, sur la base du bénévolat, des personnes ayant les capacités et compétences correspondant aux missions qui leur sont dévolues.

L'engagement à servir dans la réserve de sécurité civile est souscrit pour une durée de 1 à 5 ans renouvelable. Un contrat conclu entre l'autorité de gestion (la commune ou l'intercommunalité) et le réserviste concrétise cet engagement.

Les personnes ayant souscrit à un engagement à servir dans la réserve de sécurité civile sont tenues de répondre aux ordres d'appel individuel et de rejoindre leur affectation pour servir au lieu et dans les conditions qui leur sont assignées. Les réservistes de sécurité civile qui seraient par ailleurs mobilisés au titre de la réserve militaire sont dégagés de cette obligation à servir dans la réserve communale.

La durée des activités à accomplir au titre de la réserve de sécurité civile ne peut excéder 15 jours ouvrables par année civile.

(2) Une reconnaissance minimale

La loi présente enfin un cadre d'exigence minimale sur le plan de la reconnaissance de la personne en tant que réserviste communal : un simple élément visuel distinctif est prévu.

b) Le réserviste salarié et son employeur

Une convention conclue entre l'employeur du réserviste et l'autorité de gestion de la réserve peut préciser les modalités, les durées et les périodes de mobilisation les mieux à même de concilier les impératifs de la réserve avec la bonne marche de l'entreprise ou du service.

Les réservistes qui ne bénéficient pas, en qualité de fonctionnaire, d'une mise en congé avec traitement, au titre de la réserve de sécurité civile, peuvent percevoir une indemnité compensatrice.

c) La protection sociale du réserviste

Pendant sa période d'activité dans la réserve de sécurité civile, le réserviste bénéficie, pour lui et ses ayants droit, des prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès du régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service dans la réserve.

Le réserviste victime de dommages subis dans le service ou à l'occasion du service et, en cas de décès, ses ayants droit sont en droit d'obtenir de l'autorité de gestion, lorsque la responsabilité de cette dernière est engagée, la réparation intégrale du dommage subi.

3. Un développement encore limité
a) La timide montée en puissance des effectifs de la réserve communale de sécurité civile

Au 19 août 2009, 245 réserves communales étaient recensées et 306 étaient en projet. Au total, on compte 2 109 réservistes communaux de sécurité civile. On compte en moyenne 22 réservistes par réserve communale.

Selon M. Jean BENET81(*), sous directeur des sapeurs-pompiers et des acteurs du secours au ministère de l'intérieur, ces communes représentent 3 millions de personnes. Toutefois, si l'on ne compte pas Paris, on tombe à moins de 1,5 million de personnes concernées.

On observe que la réserve communale de sécurité civile est souvent composée des élus du conseil municipal. Cela illustre sans doute la difficulté pour ce dispositif de mobiliser l'ensemble des citoyens. Or, ce n'est pas une situation optimale puisque les conseillers municipaux sont déjà largement sollicités, en raison de leur fonction, en cas de crise.

b) Pourtant, une activité qui concerne beaucoup de communes et de citoyens

On est donc loin des 10 000 communes concernées par un plan communal de sauvegarde, c'est-à-dire potentiellement exposées à des catastrophes naturelles. Or c'était là la cible : constituer dans les communes particulièrement exposées des forces d'appoint pour aider les services de secours et les services communaux à faire face aux conséquences d'une inondation, d'une tempête ou d'un incendie.

Sans doute la cible était elle en réalité plus limitée. Puisque certaines réserves communales sont créées par une intercommunalité et que leurs missions touchent des communes proches géographiquement, le corps de réserve communale devrait concerner environ 4 000 communes de taille variable.

Paris a créé une réserve communale. Pour le reste, il s'agit de communes plus réduites, comme Toulon (166 000 habitants), Issy-les-Moulineaux (62 000 habitants) ou Rueil-Malmaison (78 000 habitants) et Vénissieux (57 000 habitants).

c) Un budget variable

Il existe deux types de dispositifs budgétaires concernant les réserves communales :

- cadre minimal (fourniture de brassards) ;

- cadre élargi (création d'un service de réserve communale comme c'est le cas à Rueil-Malmaison).

4. Une réserve qui a du mal à trouver sa place

Le bilan des réserves communales apparaît donc mitigé en raison du faible nombre de réserves créées. On a longtemps imputé ces débuts timides à la jeunesse du dispositif. Mais force est de constater, 6 ans après leur création par la loi, que le dispositif n'a toujours pas pris pleinement la place qui lui revient dans le cadre de la protection civile.

Dans de nombreux départements, constat est fait d'une totale absence ou d'une présence exceptionnelle de la mise en place de réserves communales de sécurité.

Comment expliquer cette situation ?

La faiblesse des moyens humains et techniques dans les petites communes, ainsi que la tendance de certains élus à considérer que la sécurité est de la seule responsabilité de l'Etat, peuvent en partie expliquer ce manque de succès du dispositif, malgré les actions de sensibilisation conduites par les préfets.

La deuxième raison tient, semble-t-il, à la définition du champ de compétence de la réserve communale.

Le Préfet honoraire Gabriel Aubert, auteur du rapport «Les réserves de sécurité nationale », rendu en avril 2009, sur la question des réserves civiles et militaires, a évoqué devant la mission, en premier lieu, la doctrine d'emploi de ces réserves.

Il a fait remarquer qu'une des difficultés que rencontraient les mairies pour animer ces réserves était qu'elles étaient uniquement conçues comme des outils de gestion de crise et n'avaient pas d'activité entre les périodes de crise. Elles sont, aux termes de la loi, dédiées exclusivement aux interventions en situation de crise. « Cette spécificité peut-être démotivante, les réservistes étant placés en situation d'attente d'une hypothétique catastrophe, sans pouvoir exercer une activité régulière au titre de la réserve comme le font les réservistes militaires, gendarmes ou policiers. » a-t-il souligné.

Il a indiqué que si, de manière générale, ces réserves se créaient dans les communes les plus exposées aux risques, les catastrophes n'étaient heureusement pas si fréquentes à l'échelle d'une même commune. Il a souligné que cette ambiance d'attente, qu'il a comparée à celle des militaires du « désert des tartares » de Dino Buzzati, n'était pas propice à la fidélisation et à l'efficacité opérationnelle des réservistes.

Il serait, de ce point de vue, souhaitable que les réserves communales puissent intervenir au-delà des frontières de leur propre commune afin de mutualiser les efforts entre communes et d'accroître l'activité de ces réserves qui devraient également pouvoir avoir une activité régulière, ne serait-ce que de formation.

La troisième raison est le caractère bénévole de l'activité des réservistes communaux. Le préfet Jean AMBROGGIANI, auteur d'un rapport sur l'effort de mise en cohérence des réserves civiles et militaires, remis à Mme Bernadette MALGORN, Secrétaire général du ministère de l'intérieur, souligne ainsi que le caractère bénévole du réserviste communal est un frein à son recrutement : « La transposition du concept de réserve issu du monde militaire à la société civile n'a rien de spontané et nécessite une appropriation culturelle que ne facilite pas entre autre le recours au bénévolat, dès lors que les autres formes de réserve et le service civil volontaire bénéficient d'une rémunération »82(*).

La quatrième raison est liée à l'articulation entre les réserves communales et les pompiers volontaires. Si la vocation de chacun est assez clairement établie, les pompiers se concentrant sur les secours, ils sont en concurrence pour recruter localement des volontaires. Or nombre de communes connaissent aujourd'hui des difficultés pour recruter et fidéliser les pompiers volontaires, en particulier dans les zones rurales.

Comme l'a souligné M. Jean BENET, sous-directeur des sapeurs-pompiers et des acteurs du secours au ministère de l'intérieur, devant la mission, « ces difficultés reflètent un problème sociétal plus profond illustrant les difficultés des jeunes générations à s'engager dans la durée. Les anciens sapeurs-pompiers étaient volontaires pour une durée de vingt ans en moyenne contre 7 à 8 ans en moyenne actuellement. »

Dès lors, certains maires hésitent à créer des réserves communales de peur de fragiliser le recrutement des SDIC, qui eux-mêmes freinent la constitution de ces réserves. Ainsi certains interlocuteurs ont indiqué qu'on sentait « les préfectures soucieuses de ne pas gêner les SDIC par une politique trop volontariste de mise en oeuvre ou de promotion des réserves communales. ». Il est d'ailleurs significatif que, dans les documents sur les réserves communales émanant des préfectures à l'adresse des élus locaux, il soit dit que : « la réserve communale doit agir dans le seul champ des compétences communales. Elle ne doit pas se substituer ou concurrencer les services publics de secours et d'urgence ou les associations de sécurité civile, caritatives, humanitaires ou d'entraide. »83(*)

S'agissant enfin de l'accompagnement de l'Etat, la mission a le sentiment, partagé par de nombreux interlocuteurs, qu'il n'y a pas eu de volonté suffisamment forte pour faire avancer ce dispositif. Les maires dotés d'une réserve expriment le sentiment que ces réserves n'ont pas bénéficié d'un accompagnement significatif de l'Etat.

A l'inverse, l'administration du ministère de l'intérieur semble considérer que ces réserves pourront être intégrées dans la planification des crises et recevoir une aide des pouvoirs publics quand elles auront fait leurs preuves. Ainsi, dans une réponse à un questionnaire de la mission, le Directeur de la Planification de Sécurité Nationale, Haut Fonctionnaire de Défense Adjoint, le Préfet Yann JOUNOT, a estimé que « Ces réserves sont de création récente. Lorsqu'elles pourront être recensées de façon fiable, identifiées et, le cas échéant, qu'elles auront montré leur utilité, elles seront intégrées dans les différentes planifications (plans communaux de sauvegarde, planifications départementales ou zonales) et deviendront un outil nécessaire de la gestion de crise majeure »84(*).

C. UN CORPS DE RÉSERVE CIVILE SANITAIRE QUI COMMENCE À SE DÉVELOPPER

C'est la loi du 5 mars 2007, relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur, qui crée la réserve sanitaire. Elle a été insérée dans le code de la santé publique au titre III du livre Ier de la troisième partie. Le dispositif ainsi créé doit permettre de doter les pouvoirs publics d'une capacité de réponse accrue et adaptée à la nature de chaque crise sanitaire. De plus, la réserve sanitaire s'appuie essentiellement sur deux principes, corollaires l'un de l'autre : la participation de volontaires, d'une part, la mise en place d'un statut financier et juridique très protecteur en leur faveur, d'autre part.

1. Un renfort sanitaire en réponse à des situations exceptionnelles

Lors de l'épidémie de chikungunya à La Réunion et à Mayotte, une mobilisation d'envergure de médecins, d'infirmiers, de logisticiens et de permanenciers des services d'aide médicale urgente (SAMU) s'est organisée afin de renforcer les personnels de santé sur place. De la même façon, au cours de l'été 2006, les étudiants en médecine et en soins infirmiers ainsi que les médecins retraités ont répondu présents à l'appel lancé par le ministre de la santé et des solidarités pour venir renforcer le SAMU et les services d'urgence dans les départements placés en alerte canicule.

Si ces initiatives se sont révélées très positives, il était cependant nécessaire de leur donner un cadre juridique solide et de s'assurer que des moyens humains pourraient rapidement être mobilisés dans l'éventualité d'une crise sanitaire dont la prise en charge excèderait les moyens ordinaires du système de santé, en particulier dans le cas d'une attaque bioterroriste ou d'une pandémie grippale. C'est pourquoi la loi du 5 mars 2007 prévoit la création d'un corps de réserve sanitaire qui pourra être mobilisé à tout moment.

La réserve sanitaire doit permettre de répondre à des situations exceptionnelles, constitutives de menaces sanitaires graves ou porteuses d'un risque majeur de désorganisation du système de soins. Elle n'a vocation à intervenir qu'en situation de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaires graves, sur le territoire national ou à l'étranger, lorsque les moyens habituels du système sanitaire ou des services chargés d'une mission de sécurité civile ne suffisent pas.

En aucun cas, elle ne se substitue aux moyens de premières interventions. Elle a pour objet de renforcer la capacité de réponse de l'Etat aux crises sanitaires majeures, tant sur le plan humain que logistique et administratif.

A titre d'exemple, il convient d'évoquer la mission de renfort aux CHU de Fort de France et de Pointe-à-Pitre ainsi que les interventions sur le théâtre de catastrophe en Haïti85(*), qui a duré du 15 janvier 2010 au 26 février, pour un total de 30 jours d'opérations. 78 personnes réparties dans 7 équipes d'intervention ont participé à cette mission. Depuis le 25 février 2010, deux réservistes sanitaires effectuent une mission d'expertise et d'évaluation de l'état psychique des enfants en cours d'adoption86(*).

La loi met également en place un établissement public à caractère administratif, l'EPRUS (Etablissement de Préparation et de Réponse aux Urgences Sanitaires), chargé de son administration et, plus largement, de la gestion des moyens de lutte contre les risques sanitaires exceptionnels87(*).

Cet établissement public apporte un soutien logistique et administratif au ministère de la santé, qui conserve cependant un rôle prééminent dans la gestion des crises de grande ampleur. Ainsi l'EPRUS n'a pas pour mission d'assurer la coordination du dispositif d'alerte, non plus que la gestion des crises ou la définition de la politique d'emploi de la réserve, même s'il peut y apporter sa contribution.

Le directeur général de l'EPRUS a cependant pour mission de prendre, au nom de l'Etat, les actes nécessaires à l'accomplissement des missions que le ministre de la santé lui aura confiées. En particulier, en cas de survenue d'une situation de catastrophe, d'urgence ou de menaces sanitaires graves à laquelle le système sanitaire ne peut faire face, le directeur général de l'EPRUS détermine l'affectation des réservistes, sur proposition du préfet de la zone de défense ou du département concerné.

L'EPRUS est également chargé d'organiser les actions de prévention et de gestion des risques sanitaires exceptionnels, comme la constitution de stocks de produits nécessaires à la protection de la population en cas de menace sanitaire grave, ou encore la fabrication et la distribution de médicaments et de dispositifs médicaux afin de répondre à des besoins non satisfaits.

2. Deux réserves qui correspondent à des logiques différentes
a) Le volontariat

La réserve sanitaire est composée de volontaires appelés à intervenir en cas de menace sanitaire de grande ampleur. Le volontariat du réserviste est véritablement un concept auquel la Santé reste attachée.

La réserve est mobilisée par un arrêté conjoint des ministres de la santé et de l'intérieur. En outre, le texte de loi prévoit qu'après leur mobilisation par un arrêté motivé du ministre chargé de la santé88(*), les réservistes seront affectés dans des établissements de santé publics ou privés ou auprès de professionnels libéraux, en remplacement ou en renfort, par le directeur général de l'établissement public, à partir des besoins exprimés par les préfets de la zone de défense ou du département concerné.

Elle est constituée de volontaires qui souscrivent un engagement de trois ans auprès de l'EPRUS. Il appartient aux volontaires d'adresser une lettre de candidature au préfet de leur département de résidence et de compléter leur dossier en ligne à partir du site de l'EPRUS. Le préfet de département est informé, en retour, par le directeur général de l'EPRUS, des contrats conclus dans son département. Le préfet de zone est informé, régulièrement, de l'état consolidé des effectifs de la réserve dans sa zone de compétence afin de définir des actions de communication en faveur d'une augmentation des engagements.

Complémentaire avec les autres corps de réserve existants, la réserve sanitaire permet ainsi de mettre à la disposition du système de santé des renforts entraînés et structurés, que ce soit dans les cabinets libéraux ou dans les établissements de santé publics ou privés

b) Deux types de réserve

Le corps de réserve sanitaire comprend deux branches distinctes, avec des compositions et des objectifs différents.

En premier lieu, la réserve d'intervention, hautement opérationnelle, est mobilisable dans des délais très courts pour faire face à des événements sanitaires graves sur le territoire national ou à l'étranger.

La « réserve sanitaire d'intervention » constitue moins une réserve à proprement parler, c'est à dire un gisement de ressources supplémentaires qui d'ordinaire exerceraient d'autres activités, qu'un cadre d'emploi pour des missions spécifiques liées à des situations d'urgence sanitaire, le plus souvent en dehors du territoire national.

Cette réserve a principalement été déployée dans des situations d'interventions internationales. Elle est constituée de professionnels de santé généralement en activité avec un niveau d'expertise élevé. Toutefois, la réserve d'intervention représente une possibilité de disposer de professionnels de santé supplémentaires, étudiants ou retraités. Les effectifs de cette réserve sont de l'ordre de 232 réservistes dont 30 % de médecins, 48 % de soignants et 30 % d'autres catégories. Par « autres catégories » on entend par exemple : aide soignant (13 %), pharmacien (11 %), vétérinaire (6 %).

Source : EPRUS

En second lieu, la réserve de renfort est destinée à faire face à des crises sanitaires majeures comme une pandémie grippale ou aux conséquences sanitaires d'un événement de longue durée, prioritairement sur le territoire national.

Si le système sanitaire appuyé par la réserve d'intervention ne parvient plus à faire face à ses obligations, la réserve de renfort sera alors mobilisée, ses membres étant soumis à des contraintes moins lourdes en termes de disponibilité.

Elle est principalement constituée de professionnels de santé retraités depuis moins de 5 ans, d'étudiants des filières médicales ou paramédicales en majorité ou d'autres professionnels dont la liste est définie par un arrêté. Concrètement, cette réserve comprend 160 réservistes de renfort dont 45 % de médecins, 25 % de soignants, et 30 % d'autres catégories.

L'appel à l'une ou l'autre réserve est lié aux caractéristiques de la situation de catastrophe, d'urgence ou de la menace sanitaire.

3. Un statut juridique et financier protecteur

L'importance des obligations personnelles mais aussi des risques qu'implique la participation à la réserve sanitaire doit avoir pour contrepartie celle des droits et de la protection accordés aux volontaires. Il s'agit là d'une condition essentielle au bon fonctionnement de la réserve et incontestablement l'un des éléments majeurs du texte de loi.

En effet, les volontaires ne doivent pas subir de préjudice, notamment financier, du fait de leur participation à la réserve, qui serait non seulement discriminatoire, mais risquerait également de les dissuader de s'y engager. Il est également impératif de donner aux réservistes toute la reconnaissance qui leur est due en raison de leur action décisive au service de la nation.

Pour les réservistes salariés, agents publics contractuels, fonctionnaires d'Etat, territoriaux ou hospitaliers, le texte de loi prévoit qu'ils bénéficient du maintien de leur rémunération pendant les périodes d'emploi et de formation pour lesquelles ils sont appelés, l'établissement procédant ensuite au remboursement à l'employeur des rémunérations et cotisations correspondant à ces périodes.

S'agissant des professionnels de santé exerçant à titre libéral, le texte prévoit que la rémunération sera assimilée à un revenu tiré de leur activité professionnelle libérale.

Ainsi, quel que soit son mode d'exercice professionnel, le réserviste bénéficie d'une totale continuité de ses droits en matière de protection sociale mais aussi d'avancement, d'ancienneté et de congés payés. Il s'agit là d'un dispositif très favorable, en particulier par rapport aux salariés participant à la réserve opérationnelle militaire, pour lesquels, du fait de la suspension de leur contrat de travail, les périodes d'emploi dans la réserve ne sont pas prises en compte pour le versement d'éventuelles indemnités journalières, pour l'ouverture des droits à pension ou encore en matière de prestation de chômage.

Sur le plan financier, un mécanisme de mise à disposition des réservistes fonctionnaires, agents publics contractuels ou salariés permet le maintien de leur rémunération par leur employeur.

L'EPRUS rembourse ensuite l'employeur à partir du nombre de jours travaillés figurant dans l'ordre de mission.

Les professionnels de santé indépendants sont, pour leur part, directement payés par l'EPRUS, leur rémunération est alors équivalente à la rémunération annuelle de la profession, selon la base des chiffres donnés par la CNAMTS mis à jour annuellement.

En conséquence, le réserviste jouit, quel que soit son secteur professionnel d'origine, d'une totale continuité de ses droits en matière de protection sociale et, le cas échéant, d'ancienneté, d'avancement et de congés payés, grâce au maintien dans son régime habituel.

Enfin, tous les frais engagés dans le cadre d'une mission sont remboursés sur la base des textes applicables aux fonctionnaires en déplacement.

En outre, le dispositif de la réserve sanitaire permet une mobilisation immédiate, avec un maximum de garanties. En exécutant les procédures en amont de la crise, il limite l'engagement des réservistes à 45 jours par an et permet un gain et une valorisation de leurs compétences par les formations qu'il offre.

Ce statut favorable est complété par la protection de l'Etat au réserviste en cas de mise en cause de la responsabilité civile ou pénale de celui-ci à l'occasion de son activité dans la réserve sanitaire89(*).

De même, l'EPRUS indemnise le réserviste, ou ses ayants droit, pour les dommages subis dans ce cadre, en cas de décès90(*) notamment.

L'article R.3135-3 du décret n° 2007-1273 du 27 août 2007 prévoit, en outre, la mise en place de formations nécessaires et d'organisations appropriées pour maintenir en permanence la capacité opérationnelle de la réserve sanitaire.

Dans ce contexte réglementaire, un certain nombre de démarches ont été initiées :

- l'élaboration du référentiel de compétences de la réserve sanitaire d'intervention et de renfort. Ces référentiels ont fait l'objet d'une validation du comité consultatif de l'EPRUS ;

- le recensement de l'ensemble des programmes de formation existants au niveau des Centres d'Enseignement aux Soins d'Urgences (CESU) et des universités dans le domaine de l'urgence sanitaire.

Une articulation du programme de formation en cinq modules a été pensée. Ce dispositif doit proposer aux volontaires réservistes des supports pédagogiques adaptés à leurs futures missions. Dans un souci de cohérence, l'abréviation de l'établissement EPRUS a été retenue :

Le module E traite des aspects administratif, juridique, organisationnel de la réserve sanitaire, le module P des conditions de préparation d'une mission, le module R des possibles réponses en termes de compétences à mobiliser. Le module U aborde l'aspect de l'urgence d'une mission de la réserve sanitaire et le module S les spécificités sanitaires auxquelles les réservistes devront répondre.

En termes d'organisation, la mise en place d'une plateforme d'enseignement à distance permet aux volontaires réservistes d'accéder au contenu de formation. Cette plateforme permet une souplesse d'utilisation pour les réservistes et une économie sur les coûts de déplacement pour l'établissement.

Néanmoins, des formations par regroupement (formation initiale et continue) sont également organisées, en complément de cette solution, afin de favoriser les échanges et ainsi développer l'esprit d'appartenance à la réserve sanitaire. Dans cet ordre d'idée, douze réservistes ont participé à l'exercice de 2010 du Diplôme universitaire « d'expertise dans la gestion des interventions d'urgence sanitaire », sous l'égide de l'université Paris 12, en particulier l'UFR de médecine de Créteil.

Les premières formations se sont déroulées dans le contexte de la pandémie grippale et ont permis de former 48 médecins réservistes, retraités ou en activité hors première ligne, à l'aide à la régulation médicale des appels au SAMU - CENTRE 15, en situation de crise sanitaire dans huit villes de France (Pontoise, Amiens, Angers, Metz, Bordeaux, Nancy, Nantes, Lyon).

En ce qui concerne le matériel d'équipement et de protection des réservistes, à ce jour, l'EPRUS s'est doté de moyens modernes et performants, tant sur le plan médical que de la communication. L'EPRUS s'est notamment doté de paquetages qui permettent aux réservistes une autonomie de 24 heures.

Afin d'assurer la gestion des télécommunications, l'EPRUS s'est porté acquéreur de téléphones satellites, de téléphones GSM ainsi que d'ordinateurs portables durcis.

A titre d'exemple, la mission à Haïti, évoquée plus haut, qui avait débuté le 1er janvier et s'était achevée le 26 février, a engagé des moyens matériels conséquents : téléphone satellite, paquetage, ordinateur, téléphone GSM.

4. La difficile montée en puissance des effectifs et un problème de positionnement

Le recrutement des professionnels de santé pour constituer la réserve sanitaire a débuté en décembre 2008. Au 16 février 2010, soit 13 mois après le lancement de la campagne de recrutement, la réserve sanitaire est constituée de 232 réservistes d'intervention et 160 réservistes de renfort, soit un total de 392 personnes engagées.

Depuis 2008, les équipes de la réserve sanitaire ont cherché à développer des campagnes de communication et de sensibilisation, ainsi que des améliorations pratiques du système d'inscription efficaces pour optimiser le recrutement et assurer la montée en puissance des effectifs.

En termes de communication, dès le mois d'avril 2009, les actions de communication vers les professionnels de santé, les étudiants et les retraités ont été menées afin de sensibiliser ces catégories à la réserve sanitaire. L'équipe de la réserve sanitaire a participé aux salons et congrès professionnels des pharmaciens, des médecins et infirmiers urgentistes. De nombreux contacts avec la presse spécialisée ont permis la diffusion d'articles dans « Le Généraliste », « le Quotidien du Médecin », « La Revue Soins », « Le moniteur des pharmacies », les revues des étudiants en médecine, en pharmacie et en soins infirmiers, et les différentes revues ordinales.

En juin 2009, la présentation de la réserve sanitaire a été faite lors des assemblées générales des associations des étudiants en médecine et en pharmacie et s'est poursuivie, à la rentrée de septembre, par la diffusion de plus de 46 000 dossiers d'information et d'affiches dans l'ensemble des facultés de pharmacie, de médecine, de sages-femmes et dans les instituts de formation en soins infirmiers.

Les médecins retraités ont été ciblés via un courrier relayé par le conseil national de l'ordre des médecins et 11 300 dépliants ont été envoyés aux médecins ayant cessé d'exercer depuis moins de 5 ans.

En termes de législation, la simplification des examens médicaux nécessaires à l'engagement dans la réserve sanitaire, intervenue le 20 août 2009 dernier par arrêté, ainsi que l'augmentation du délai entre la cessation d'activité et l'entrée dans la réserve sanitaire, en date du 30 décembre 2009, sont autant de leviers récents qui devraient favoriser l'engagement des citoyens dans la réserve sanitaire.

En termes de technologie, la mise en oeuvre du système de gestion en ligne des candidatures est opérationnelle depuis le 1er février 2010 et permet à chaque réserviste de s'inscrire et de gérer son dossier via internet. Cette autonomie doit permettre au réserviste de réaliser son engagement plus rapidement et plus facilement.

Les résultats apparaissent cependant modestes, tant au regard du nombre de médecins en France, qui est de l'ordre de 200 000 généralistes et spécialistes confondus, que des objectifs initiaux (500 réservistes d'intervention et 1 000 réservistes de renfort).

Comme l'a souligné M. Cédric FONTAINE91(*), responsable de la Formation à l'Établissement de Préparation et de Réponse aux Urgences Sanitaires (EPRUS) devant la mission : « Il faut sans doute mettre cela sur le compte de la jeunesse du dispositif et du peu de moyens en communication utilisés pour promouvoir ce dispositif »

L'épisode de la grippe H1N1 n'a paradoxalement pas favorisé le développement des réserves sanitaires. Alors que cette épidémie et la campagne de vaccination qui l'a suivie semblaient le type de situation pour laquelle cette réserve avait été conçue, le dispositif n'a pas été utilisé en tant que tel, les préfectures ayant recours, face aux besoins considérables liés à la mise en place des centre de vaccination, à des réquisitions.

Le positionnement de la réserve sanitaire d'intervention n'est également pas facilité par l'existence d'autres dispositifs d'intervention sanitaire à l'étranger que cela soit à travers des associations telles que Médecins du monde ou Médecins sans frontières ou des organismes tels que le SAMU mondial créé pour faciliter les missions internationales des SAMU de France par la circulaire n° 93-17 du 3 mars 1993.

La mission constate que ce dispositif encore très jeune a du mal à s'imposer comme l'interlocuteur privilégié, pour ce qui est des renforts de soignants, que ce soit dans le cadre d'une crise sur le territoire national ou dans le cadre d'intervention à l'étranger. Sans doute faut-il attendre la montée en puissance des effectifs pour voir si les difficultés rencontrées tiennent à la conception même de cette réserve ou aux moyens limités qui sont consacrés à son développement.

D. UNE RÉSERVE PÉNITENTIAIRE EN COURS DE FORMATION

Les articles 17 à 21 de la loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 ont créé une réserve civile pénitentiaire destinée à assurer des missions de renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice ainsi que des missions de formation des personnels, d'étude ou de coopération internationale.

Ce dispositif a été institué au vu des résultats de l'expérimentation du recrutement de personnels de surveillance retraités afin d'assurer la sécurisation des juridictions lancée en 2006. Cette expérimentation avait eu lieu dans un contexte spécifique d'agression, en 2005, d'une greffière. Pour répondre aux inquiétudes, le Garde des Sceaux avait alors décidé de recruter des jeunes retraités du personnel pénitentiaire pour accomplir des vacations en tant qu'agent de sûreté dans les bâtiments du Ministère de la Justice, les tribunaux plus précisément.

Ces retraités étaient recrutés par les cours d'appel sur la base d'un contrat de vacation (15 euros/heure brut), parallèlement au recrutement de réservistes de la police nationale ou au recours à des sociétés privées.

La réserve ainsi créée par la loi est constituée de personnels dégagés de leur lien avec le service sur la base du volontariat. Dans la limite de 150 jours par an, le réserviste devrait effectuer les missions qui lui sont assignées par son autorité de gestion : la direction interrégionale des services pénitentiaires dans le ressort de laquelle il a son domicile.

Cette réserve n'a pour l'instant pas d'existence effective, le décret d'application n'étant pas encore adopté.

Dans l'esprit du législateur, la réserve civile pénitentiaire devrait être prioritairement affectée à la sécurisation des 103 services pénitentiaires d'insertion et de probation relevant de la direction de l'administration pénitentiaire et des tribunaux relevant de la direction des services judiciaires, le coût en étant supporté par le programme employeur. Les réservistes pénitentiaires ont vocation à se substituer pour partie aux réservistes de la police nationale et aux agents de sécurité des sociétés prestataires.

Le garde des sceaux, ministre de la justice pourrait faire appel à des réservistes pour effectuer également des missions de formation des personnels, d'étude ou de coopération internationale. Les réservistes pourraient également être chargés d'assister les personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation dans l'exercice de leurs fonctions de probation.

La réserve est exclusivement constituée de volontaires retraités, issus des corps de l'administration pénitentiaire. Les réservistes sont soumis au code de déontologie du service public pénitentiaire. Les volontaires doivent remplir des conditions d'aptitude fixées par décret. Ceux dont la candidature a été acceptée souscrivent un engagement contractuel d'une durée minimale d'un an renouvelable. Ils apportent leur soutien aux services relevant du ministère de la justice, dans la limite de cent cinquante jours par an.

Ils participent, à leur demande ou à celle de l'administration, aux actions de formation ou de perfectionnement assurées par l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire, les services déconcentrés ou tout autre organisme public ou privé de formation.

Le réserviste exerçant des fonctions salariées qui effectue les missions au titre de la réserve civile pénitentiaire pendant son temps de travail doit obtenir, lorsque leur durée dépasse dix jours ouvrés par année civile, l'accord de son employeur, sous réserve de dispositions plus favorables résultant du contrat de travail, de conventions ou accords collectifs de travail, ou de conventions conclues entre l'employeur et le ministre de la justice.

Dans le cas où le réserviste exerce une activité salariée, son contrat de travail est suspendu pendant la période où il effectue des missions au titre de la réserve civile pénitentiaire. Toutefois, cette période est considérée comme une période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droits aux prestations sociales.

Aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l'encontre d'un réserviste en raison des absences résultant de la présente section.

Pendant la période d'activité dans la réserve, l'intéressé bénéficie, pour lui-même et ses ayants droit, des prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès, dans les conditions prévues à l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, du régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service dans la réserve.

Cette réserve suscite les réticences de nombreux syndicats du personnel pénitentiaire qui craignent que sa mise en oeuvre ne conduise à terme à réduire les effectifs des agents titulaires. Cette hostilité a vraisemblablement contribué à ralentir la mise en place du dispositif.

III. D'AUTRES FORMES DE VOLONTARIAT CONCOURENT À LA SÉCURITÉ NATIONALE

On l'a constaté dans le chapitre relatif aux forces de protection civile, il existe d'autres formes de volontariat que les réserves qui contribuent à la sécurité nationale, au premier chef desquelles les sapeurs-pompiers volontaires, qui représentent prés de 80 % des effectifs des corps de sapeurs-pompiers et dont le statut est très proche des réservistes.

De même, aux côté des services d'incendie et de secours (SDIS) et des services d'aide médicale d'urgence (SAMU), les associations de sécurité civile effectuent un travail considérable.

Mais il existe également d'autres formes de volontariat qui pourraient éventuellement être sollicitées en cas de crise majeure.

La disparition du service militaire a en effet entraîné la disparition corollaire des services civils en coopération. Mais, compte tenu des besoins et de la réussite de ces coopérants, une solution pour valoriser un engagement volontaire à l'étranger a été mise en place avec les volontariats internationaux.

De même, la suspension du service national n'a pas été générale puisque les territoires ultramarins en ont maintenu une forme originale avec le service militaire adapté (SMA). Créé en 1961 dans trois départements d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique et Guyane), il a pour mission d'éduquer, de former, d'insérer, d'intervenir et de développer.

L'article premier de l'arrêté du 30 septembre 1991 portant mission et organisation du SMA indique qu'il s'agit d'une « forme du service militaire » ayant pour but « de dispenser aux appelés la formation militaire, civique et morale nécessaire à tout combattant ». Il vise également à préparer les volontaires à une meilleure insertion sociale en leur proposant une formation professionnelle adaptée. Il cherche enfin à les « faire participer à la mise en valeur des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer, ainsi qu'à l'exécution des plans de défense, des plans de protection, des plans de secours et des plans d'aides au service public ».

Créé en août 2005, le dispositif « défense deuxième chance » cherche également à insérer durablement des jeunes de 18 à 21 ans en situation d'échec scolaire, professionnel et en voie de marginalisation sociale.

IV. DES DISPOSITIFS DE RÉSERVES HÉTÉROGÈNES QUI DÉPENDENT DE LA FIDÉLISATION DES RÉSERVISTES

De ce panorama des différentes réserves, la mission constate tout d'abord l'existence de principes communs à l'ensemble des réserves.

A. DES PRINCIPES D'ORGANISATION ET DE GESTION COMMUNS

Les réservistes militaires et civils ont en commun d'être un personnel de renfort composé d'anciens professionnels et, de façon croissante, de personnes étrangères à la profession qui s'engagent de façon volontaire à servir une profession dite d'intérêt général pendant quelques dizaines de jours par an et qui reçoivent en contrepartie une protection juridique, une formation et une rémunération.

Ces principes communs sont largement hérités de la réserve militaire dont le poids numérique et historique est prépondérant.

La réserve militaire, gendarmerie incluse, représente 95 % des réserves et a servi de modèle à l'élaboration des textes régissant les autres réserves.

Source :Sénat

Dans ce paysage des réserves, on observe cependant deux cas singuliers : la réserve sanitaire d'intervention et les pompiers volontaires.

La réserve sanitaire, dans sa composante d'intervention, n'a en commun avec les autres réserves que le nom, car il s'agit avant tout d'un cadre d'emploi de professionnels de santé pour des interventions en dehors de leur fonction courante. Il ne s'agit pas de recourir à des personnes qui ont une autre profession pour venir renforcer les effectifs de soignants, mais d'utiliser des soignants dans un cadre d'emploi qui n'est pas leur cadre usuel d'emploi et en particulier de les employer à l'étranger. Ce n'est pas le cas de la réserve de renfort de la réserve sanitaire qui est composée de professionnels de la santé retraités ou d'élèves en médecine.

Les pompiers volontaires n'ont quant à eux pas le titre de réservistes mais en partagent les caractéristiques. Il s'agit de fait d'une réserve de protection civile forte de plus de 180 000 hommes exerçant des professions très diverses mais suffisamment disponibles et réactifs pour assurer plus de 50 % des interventions voire 80 % dans les zones à caractère rural.

La mission a ensuite constaté une évolution convergente des réserves d'anciens professionnels vers des réserves ouvertes sur la société civile.

Cette évolution présente plusieurs avantages. Elle permet d'accroître les viviers de recrutement à un public nécessairement plus large. Elle permet de « démocratiser » les réserves afin de limiter le poids des anciens gradés et de renforcer les effectifs des réservistes moins gradés susceptibles d'être affectés à des tâches qui ne nécessitent pas de qualifications particulières. Elle permet enfin de diversifier l'origine des réservistes pour recruter des compétences, des profils et une expertise dont les forces d'active ne disposent pas. Elle permet enfin de réduire le coût des réserves qui rémunère les anciens gradés à un niveau en rapport avec leur grade.

Cette évolution impose cependant un effort accru de formation. Dans les armées, le service national ayant été suspendu, le recrutement de jeunes n'ayant aucune expérience militaire impose de consacrer une part significative de la vingtaine de jours de réserve à la formation. Dans la police, la prochaine ouverture de la réserve à la société civile exigera également la mise en place d'un parcours de formation.

L'intensification de l'effort de formation des réservistes issus de la société civile entraînera inévitablement un renchérissement du coût de fonctionnement des réserves.

La mission a également constaté que le bon fonctionnement des réserves supposait une activité régulière. La régularité et le niveau d'activité des réservistes dans l'année sont d'abord une garantie de leur bon entraînement. C'est ensuite une condition nécessaire pour garantir la motivation et la fidélisation des réservistes. Tous les gestionnaires rencontrés par la mission ont été unanimes : en deçà d'un certain nombre de jours par an, les réservistes se sentent sous-utilisés et perdent le sens de leur engagement pour finir par l'abandonner.

Cette observation permet sans doute aussi de mieux comprendre les difficultés que rencontrent la réserve sanitaire et la réserve communale à trouver leur juste place. Car il s'agit de réserves qui n'ont pas d'activité régulière mais dont la vocation est d'être mobilisée en cas de crise. Or l'expérience des autres réserves montre qu'il est difficile de mobiliser des réservistes dans la seule perspective d'attendre la crise sans entretenir une activité tout au long de l'année.

B. DES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE ENCORE HÉTÉROGÈNES

Au-delà de ces tendances de fonds, la mission constate que les différents ministères concernés se sont dotés au fil du temps de réserves en fonction de leurs besoins particuliers. Ce processus qui n'a pas été coordonné aboutit à une sédimentation de textes spécifiques.

On recense des volontariats encadrés au sein de corps constitués (réserve militaire opérationnelle, réserve de la police, réserve sanitaire) et des volontariats individuels avec encadrement ad hoc (réserves communales de sécurité civile, réserve militaire citoyenne).

La plupart des réserves sont rémunérées mais d'autres non (réserve communale en particulier). La majorité est dotée d'un statut professionnel spécifique (réserves opérationnelles militaires et civiles), mais certains réservistes n'ont que le statut de collaborateur occasionnel du service public (réserve citoyenne des armées, réserves communales notamment).

Des réserves citoyennes ont été mises en place dans les armées, gendarmerie comprise, mais ce n'est pas encore le cas au sein de la police nationale dans laquelle le service volontaire citoyen de la police nationale joue un rôle analogue à certaines réserves citoyennes.

Enfin, dans les différentes composantes de la réserve, le réserviste est, selon les cas, régi par le code du service national, le code de la sécurité sociale, le code de la santé publique, le code général des collectivités territoriales, etc.

Cette diversité se retrouve aussi bien au niveau des rémunérations, que de l'assujettissement à l'impôt.

Les réservistes militaires touchent entre 41 à 156 euros par jour contre 75,15 à 165,52 euros par jour pour les réservistes de la police et rien pour les membres des réserves communales. Les sommes touchées dans le cadre des réserves de l'armée et de la police ne sont pas assujetties à l'impôt sur le revenu, ce qui n'est pas le cas pour les activités menées dans le cadre de la réserve sanitaire.

On retrouve également des différences au niveau des préavis donnés par les réservistes à leur employeur pour effectuer des périodes de réserves. Il est de 30 jours pour les réservistes des armées et de dix jours pour la réserve de la police. La durée de la période de réserve à partir de laquelle il faut l'accord de l'employeur est de 5 jours dans la réserve de l'armée et de dix jours dans la police.

 

Réserves militaires « EMA »

Réserves civiles

Réserve opérationnelle

Réserve cit.

Police nationale

Réserves communales de sécurité civile

Corps de réserve sanitaire

1er niveau

2ème niveau

Réserve statutaire

Réserve contractuelle

Intervention

Renfort

Textes de référence

Loi 99-894 du 22oct 1999

Loi 2006-449 du 18 avril 2006 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense

Loi 2002-1094 du 29 août 2002

Loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure

Loi du 13 août 2004

Circulaire du 12 août 2005 relative aux réserves communales de sécurité civile

Loi du 5 mars 2007 sur préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur

Modalités de convocation

Convocation par service d'emploi

arrêté ministre de la défense

Volontariat

Rappel du ministre de l'intérieur

Sur convocation du service d'emploi

Gestion au niveau communal

Mobilisation par arrêté conjoint Santé-Intérieur

Durée annuelle du contrat

30 jours maximum par an (plus par décret)

Sans objet

Néant

90 jours par an maximum

150 jours par an maximum

Sans objet

45 à 90 jours maximum

Rémunérations

41 à 156 € / jour

Sans objet

Sans objet

Sans objet

IJR brute comprise entre 165,52 et 75,15 euros

Bénévolat

Variable en fonction des missions effectuées

Possibilité de cumul des rémunérations activité / réserve

Oui sous conditions

Sans objet

Sans objet

Règle du cumul de rémunération pensions/IJR (revenus globaux plafonnés)

Sans objet

Oui

Fiscalisation des rémunérations perçues

Soldes et accessoires de soldes non soumis à l'impôt

IJR non soumises à l'impôt mais assujettie à CSG, CRDS, 1%

Sans objet

Impôt sur le revenu

Modalité accord employeur

5 jours d'activité, au-delà accord de l'employeur

10 jours d'activité au maximum sans accord.

Préavis de deux mois pour accord employeur.

Accord de l'employeur exigé pour activité réserve

5 jours d'activité, au-delà accord de l'employeur

Partenariat avec entreprises

Crédits d'impôts, projets de mécénat

Pas de relation partenariale

Convention possible

Sans objet

C. UN PAYSAGE DES RÉSERVES PEU LISIBLE POUR LES CITOYENS ET LES EMPLOYEURS

Cette hétérogénéité peut surprendre. Elle s'explique, certes par l'histoire. Chaque réserve a développé son identité, sa culture propre et une image particulière.

Les réserves procèdent jusqu'à présent d'une vision exclusivement sectorielle de leur intervention, alors même qu'on pourrait penser que la gestion de crise grave nécessite de plus en plus la mise en commun de moyens multiples.

Faut-il pour autant penser avec le préfet Jean AMBROGGIANI, auteur d'un rapport sur l'effort de mise en cohérence des réserves civiles et militaires remis à Mme Bernadette MALGORN, Secrétaire général du ministère de l'intérieur, que « cet émiettement révèle un défaut de vision globale de la participation volontaire du citoyen à un effort national de défense et de sécurité. » et que « Cet agrégat inconstitué de réserves si différenciées en statuts, modes d'enrôlement, formation, rémunération, protection sociale et juridique, justifiés par les spécificités de chacune d'elles (missions, publics recrutés, technicité etc....), se révèle dans l'ensemble générateur d'une trop grande hétérogénéité »92(*) ?

La mission s'est interrogée sur les inconvénients de cette situation et sur les avantages qu'il y aurait à créer un corps unique de réservistes polyvalents.

Elle a constaté que les réservistes étaient autant, sinon plus, attirés par des métiers que par l'idée d'un volontariat en général. Les réservistes de l'armée, comme il a été souligné, viennent acquérir ou prolonger une expérience militaire. Dès lors, la bonne gestion des réservistes, une attention soutenue à leur recrutement, à leur discipline, au moral, à leurs attentes très diverses et à leur fidélisation relèvent d'une logique de métier. Il ne lui est pas paru, à ce stade de la réflexion, anormal que les réserves soient ainsi spécialisées.

Il lui semble en revanche plus contestable que de très nombreuses catégories de réservistes se superposent avec des statuts différents et cela pour plusieurs raisons.

Ces différences de statuts sont tout d'abord peu compréhensibles par le public susceptible d'être intéressé et les employeurs susceptibles d'être concernés93(*).

Ces différences empêchent ensuite d'avoir une vision globale du dispositif et un cadre de référence et d'expression claire permettant de communiquer au grand public sur l'utilité des réserves.

La mission a été frappée de constater le peu de notoriété des réserves. Pour beaucoup de nos concitoyens, les réserves ont disparu avec la fin du service national. En définitive, peu de gens semblent en connaître l'existence. Comme l'a souligné M. Xavier GUILHOU, président du comité de liaison défense du Medef lors de son audition : « quand ils en connaissent l'existence, le sens et la vocation de ces réserves ne sont plus clairs dans l'esprit des Français en général et des chefs d'entreprise en particulier. »

L'hétérogénéité des différents dispositifs participe ainsi à une méconnaissance et un manque d'intérêt pour les réserves en général de la part du public alors que, dans le même temps, il existe chez nos concitoyens une disponibilité, une volonté de s'engager au service de la protection de la collectivité en cas de crise.

Il est enfin peu compréhensible pour les employeurs de penser que si un de leurs salariés est réserviste dans l'armée, il a droit à 5 jours par an, mais que si c'est dans la police c'est dix jours et que, dans les deux cas, les préavis pour le prévenir sont différents.

D. DES DISPOSITIFS QUI DÉPENDENT DE LA FIDÉLISATION DES VOLONTAIRES

La dernière observation qui s'est imposée à la mission est la relative fragilité de ces réserves qui reposent sur le volontariat et donc sur la nécessité de fidéliser des volontaires qui peuvent à tout moment rompre leur engagement.

L'engagement dans les réserves militaires comme civiles a toujours été fondé sur des valeurs républicaines et communautaires fortes : don de soi, engagement désintéressé au profit de la communauté, volonté de rendre service, primauté de l'intérêt collectif sur l'intérêt personnel.

Dans une société qui demande un engagement accru des jeunes adultes dans leur vie professionnelle et dans leur vie familiale, l'engagement citoyen impose à chacun des arbitrages délicats.

Or force est de constater que ces arbitrages au quotidien se font aujourd'hui dans un contexte qui n'est pas favorable au volontariat. Comme le souligne Luc Ferry dans un rapport sur l'engagement volontaire dans les sapeurs-pompiers : « Notre société connaît une crise profonde de l'engagement au profit de la communauté, alors que dans le même temps l'individu, ses intérêts personnels ou ceux de son entourage proche, deviennent des valeurs dominantes, des moteurs des comportements. ».94(*)

Dans les générations de l'après-guerre, les engagements étaient le plus souvent portés par une référence à un groupe d'appartenance, par l'attachement à des valeurs partagées et transmises de génération en génération. Ce type d'engagement se fait plus rare et moins durable, les sociologues parlent d'engagement « à éclipses », d'engagement « à la carte ».

L'implication des jeunes se fait par des engagements de courte durée facilement remis en question. Or la réserve a besoin de durée tant pour la formation initiale que pour l'acquisition de l'expérience, le maintien du savoir-faire et le travail en équipe qu'elle implique.

La situation du marché du travail, en particulier pour les jeunes, explique très largement ce comportement.

Dans la logique de ces fortes évolutions sociétales, le poids de la famille devient également important. Face aux évolutions et aux fragilisations que connaissent les cellules familiales (travail des deux conjoints, importance attachée à la réussite scolaire des enfants, acquisition d'un logement, divorces, familles monoparentales ou recomposées, garde alternée des enfants...), chacun donne dorénavant une très haute priorité à sa vie familiale.

Les volontaires qui s'engagent dans les réserves ne font bien sûr pas exception à cette tendance, mais à la problématique de devoir concilier vie professionnelle et vie personnelle, s'ajoute pour eux celle de devoir aussi répondre aux impératifs de leur engagement volontaire au profit de la communauté.

Si le poids de la famille joue assez peu au moment de l'engagement, compte tenu de l'époque où il intervient le plus généralement, il devient ensuite au fil des ans et de l'installation dans la vie, une véritable contrainte qui pèse lourd au moment du renouvellement de l'engagement.

Enfin l'engagement dans les réserves comme d'ailleurs chez les sapeurs-pompiers trouvait ses racines dans l'attachement à sa commune ou à sa région, dans la mobilisation au profit de ses concitoyens les plus proches, ceux que l'on côtoyait quotidiennement. Même dans l'armée, le recrutement des réservistes se fait de façon locale à partir des régiments et des bases militaires souvent par le bouche-à-oreille.

Depuis une trentaine d'années, cette appartenance communautaire n'a plus le même poids ; face à des modes de vie différents, à une mobilité plus grande, la commune a aujourd'hui beaucoup moins de réalité. En outre, pour la réserve militaire, la réorganisation en cours des bases de défenses bouleverse la géographie des régiments au risque de perdre de nombreux réservistes.

A ces difficultés s'ajoutent celles qui vont naître de la concurrence entre les réserves. La mission a pu constater que toutes les réserves recrutaient un peu dans un même vivier de gens qui veulent s'engager au service de la collectivité. Il est même vraisemblable qu'à terme certaines réserves soient en concurrence, comme c'est déjà le cas entre les réserves communales et les sapeurs-pompiers volontaires.

*

L'analyse des modes de fonctionnement des différentes réserves et de leur rôle respectif permet de se faire une idée assez fidèle de leur contribution potentielle à des scénarios de crise majeure.

*

QUATRIÈME PARTIE : CES RÉSERVES PEUVENT CONSTITUER UN RENFORT UTILE À LA BONNE GESTION DES CRISES

Comme le souligne le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale : « Dans les organismes chargés de la gestion des crises, au niveau central ou dans les zones de défense, dans la gendarmerie nationale ou dans les unités, du fait du départ des unités en opérations extérieures, la réserve opérationnelle représente un atout important pour la sécurité de demain ».

Conflits, tempêtes, populations sinistrées à la suite d'une catastrophe, les réservistes sont engagés sur le territoire national ou lors d'opérations extérieures (OPEX) des armées ou de missions de secours humanitaires comme à Haïti. Ils contribuent à la mise sur pied et à la constitution des forces, en particulier dans les états-majors et dans la chaîne du soutien dont les besoins en effectifs dépassent les capacités de l'active. Dans les armées, les réservistes facilitent la mise sur pied des unités d'active dont elles viennent assumer les missions permanentes.

Si leur manque de réactivité immédiate limite leur emploi dans les unités partant en premier, les réserves contribuent, en y participant, à la fluidité des relèves, notamment dans les états-majors opérationnels.

Les réserves constituent également un réservoir d'expertises spécifiques qui contribue à la réalisation des missions.

I. AU DÉCLENCHEMENT DE LA CRISE, UN RÔLE LIMITÉ MAIS NÉCESSAIRE DANS L'ARMEMENT DES ÉTATS-MAJORS DE CRISE

A. UN RÔLE LIMITÉ DANS LES PREMIÈRES HEURES DE CRISES

Lorsqu'il s'agit d'engager, aussi bien en Europe qu'à l'extérieur du continent, des forces capables d'intervenir en premier, parfois dans des délais très réduits, pour imposer une supériorité sur un théâtre, dans un cadre national ou multinational, il faut disposer d'unités présentant un haut niveau de préparation opérationnelle, constituer des groupements de forces adaptés à l'opération envisagée, les projeter rapidement à plusieurs milliers de kilomètres.

Le dispositif d'alerte des armées prévoit de pouvoir à tout moment projeter tant à l'extérieur qu'à l'intérieur, un échelon d'urgence national comprenant des capacités terrestres, d'un volume pouvant atteindre 5 000 hommes au bout de 9 jours, ainsi que des capacités aériennes et navales.

Dans ce cadre, les réservistes jouent nécessairement un rôle limité car leur manque de réactivité immédiate limite leur emploi dans les unités partant en premier.

Le même constat peut être dressé s'agissant des opérations de secours en cas d'événement majeur sur le territoire national. Le Centre de traitement de l'alerte (CTA), les CODIS (Centre Opérationnel Départemental d'Incendie et de Secours), les Centres opérationnels de zone (COZ), le Centre opérationnel de gestion interministériel des crises (COGIC), peuvent compter sur les effectifs de garde des SDIC prêts à intervenir 24 heures sur 24.

Constitué d'un centre opérationnel de veille permanente (24h/24), d'un centre de crise, activé en cas de besoin, le COGIC permet la mise en place d'un dispositif pouvant accueillir une trentaine de cadres, d'un centre de transmissions qui gère l'ensemble des moyens de communication de la direction et d'un centre de documentation. En cas de besoin, chaque ministère y est représenté, ainsi que les grands opérateurs nationaux comme E.D.F ou France- télécom.

Dès lors, les réservistes sont naturellement voués à jouer un rôle limité dans la réponse immédiate aux crises.

La mission a pu constater que le recours aux réservistes n'est en conséquence ni mentionné dans la planification militaire de crise, ni dans la déclinaison des différents plans ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile).

B. UN RÔLE IMPORTANT DANS L'ARMEMENT DES ÉTATS-MAJORS DE CRISE

La mission a en revanche constaté que les officiers généraux de zone de défense (OGZD) utilisent très largement les réservistes pour adapter les effectifs des états-majors interarmées de zone de défense (EMIAZD) aux besoins dans des délais parfois très courts.

1. La contribution des réservistes à l'armement des états-majors des zones de défense

Lors de sa visite à la zone de défense sud-ouest, la mission a constaté que plus de la moitié des effectifs de l'état-major interarmées de zone de défense (EMIAZD) et des délégations militaires départementales (DMD) était composée de réservistes.

Ces officiers de réserve formés aux techniques d'état-major contribuent, lors de leur période de réserve, au fonctionnement de l'EMIAZD, aux exercices et à la formalisation des procédures opérationnelles et peuvent être mobilisés dans des délais très courts en cas d'événements majeurs.

Selon le vice-amiral Bernard ROGEL, sous-chef Opérations à l'état-major des armées : « les réservistes composent 75 % des effectifs militaires des états-majors de la chaîne OTIAD ».

Loin d'être cantonnés à des tâches subalternes, ces officiers de réserve assurent des fonctions essentielles dans ces états-majors, comme l'a confirmé le Général PICHOT DE CAMPFLEURY, officier général de la Zone de défense Sud.

Source : ZDSO

Lors de sa visite de la zone sud-ouest, la mission a rencontré des exemples types des réservistes qui permettent aux EMIAZD de remplir leur fonction.

La mission a ainsi rencontré un lieutenant-colonel de réserve, ancien officier de carrière de l'armée de l'air, affecté à l'état-major interarmées de zone de défense Sud-ouest qui a assuré la fonction d'officier de liaison auprès de la Préfecture de Zone sud-ouest de Bordeaux à l'occasion de la tempête Klaus, en janvier 2009, de la tempête Xynthia, en février-mars 2010, et du nuage de poussière dû au volcan islandais en avril 2010.

En dehors de ces périodes, ce lieutenant-colonel participe à différents groupes de travail destinés à harmoniser les procédures opérationnelles des délégations militaires départementales en Zone de Défense Sud Ouest, à élaborer une aide à la gestion de crise ou à créer un catalogue des savoir-faire et de l'instruction des réservistes. Responsable de l'animation des exercices réalisés par l'EMIAZD au profit des DMD, il participe régulièrement aux exercices de l'état-major interministériel de zone de défense et de sécurité (EMIZDS).

Ce lieutenant-colonel est, en cas de crise, mobilisable en quelques heures. Il n'est pas un cas isolé. Globalement, il a été dit que les réservistes des EMIAZD sont particulièrement disponibles et rallient l'état-major parfois dans des délais plus brefs que les officiers d'active.

C'est également le cas d'un autre officier rencontré par la mission : un colonel de réserve, âgé de 58 ans, ancien officier d'active à la retraite, conseiller municipal chargé de la sécurité dans sa commune, entré dans la réserve en janvier 2004, et réserviste sans interruption jusqu'à aujourd'hui. Il est disponible en cas de besoin avec un préavis téléphonique de 24 à 48 heures. En gestion de crise, il assiste le chef de la « division plans et conduite des opérations », il assure le recueil et l'analyse des demandes de concours des armées par les représentants de l'Etat (recherche et choix des moyens, proposition de solutions), il contribue à la préparation des ordres de l'état-major et à la conduite des opérations. Il a ainsi participé aux opérations en vue de la visite du Pape Jean-Paul II à Lourdes en 2004, à l'encadrement des manifestations des pacifistes « Non au M 51 », à la gestion des tempêtes Klaus et Xynthia.

Ces deux exemples illustrent la disponibilité de certains réservistes et expliquent comment les EMIAZD arrivent à accroître leurs effectifs en fonction du niveau de la crise. La cinétique de l'engagement des effectifs de l'EMIAZD de la zone sud-ouest lors de la crise liée à la tempête Xynthia montre comment la chaîne OTIAD peut passer de 30 membres à 200 en 5 jours puis se stabiliser à une centaine pendant un mois.

Source : ZDSO

Parmi les apports de ces réservistes, il faut ajouter à cette grande disponibilité, une bonne connaissance du terrain liée à leur implantation locale. Dans les états-majors, les réservistes habitent généralement à proximité dans le département. De ce fait ils connaissent la région et les contraintes du terrain en cas d'intervention d'urgence, comme ce fut le cas pour Xynthia.

2. Les réservistes du Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO)

Au Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) de l'état-major des armées, sur un effectif total de 200 personnes, une soixantaine de réservistes sont employés pour une durée de un à deux mois, essentiellement en conduite d'opérations. Parmi eux, une trentaine forme le vivier réserve du CPCO95(*).

Ces réservistes permettent de donner de la souplesse à la gestion des effectifs des états-majors de crise. Leur présence permet de renforcer la capacité du CPCO à maintenir des cellules de crise dans la durée, à pallier les absences, les permissions. Elle permet de compléter les cellules de crise, de relever ou compléter le personnel d'active. Les réservistes permettent ainsi de faire face à la simultanéité des opérations et aux pics d'activité, mais apportent aussi une expertise particulière dans des domaines variés.

Le général de brigade Didier CASTRES, commandant le CPCO, qui a reçu la mission, a jugé que les réservistes étaient « indispensables au fonctionnement quotidien du CPCO ». Il a estimé que «  identifiés pour leurs connaissances, expériences et compétences spécifiques, ces réservistes sont à même d'assurer l'intérim des chefs ou adjoints de bureau ».

Schéma de montée en puissance des effectifs du CPCO

Source :CPCO

De fait, comme l'illustre le schéma ci-dessus, les réservistes sont des éléments importants de l'armement du CPCO en temps de crise.

La mission constate qu'au déclenchement d'une crise, dans la pratique, les armées utilisent déjà des réservistes en nombre limité clairement identifiés et formés aux techniques d'état-major.

II. UN RENFORT IMPORTANT POUR GÉRER LES CRISES DANS LA DURÉE

Passé les premiers jours d'une crise, les forces d'active des armées, de la protection civile et des secours ayant été sollicitées de façon continue pendant plusieurs journées d'affilée, les pouvoirs publics, si l'événement l'impose, peuvent prévoir d'installer un dispositif dans la durée.

A l'issue des nombreuses auditions qu'elle a effectuées, la mission estime que l'emploi principal des réserves en temps de crise se situe là, dans ce renfort des forces d'active, pour leur permettre de tenir dans la durée.

S'agissant de la réserve militaire, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a indiqué, comme il a été dit, que les armées devaient pouvoir être en mesure de déployer en six mois 30 000 hommes à l'extérieur, 5000 hommes dans le cadre d'une opération nationale et 10 000 hommes sur le territoire national. Il a semblé à la mission que la capacité des armées à maintenir ce dispositif dans la durée était incertaine.

Car, si ces contrats opérationnels ont été établis dans le cadre de la refonte du format des armées, ils n'ont pas pris en compte les réductions budgétaires supplémentaires qui seront imposées au ministère de la défense dans le cadre de sa contribution à la réduction des déficits publics. Dès lors, la contribution des réserves au maintien dans la durée n'en sera que plus importante.

Il faut en outre noter que la tension sur les effectifs des armées ne concerne pas seulement les scénarios les plus « dimensionnants » mais également les scénarios de dispersion des armées dans de multiples opérations sur un nombre important de théâtres à l'étranger.

De l'avis des personnes consultées, en cas de crise majeure, ou pire encore de crises multiples qui s'installeraient dans la durée, la nécessité de relever les effectifs tous les quatre mois conduirait inévitablement à recourir de façon croissante aux réservistes.

C'est pourquoi la mission a interrogé les délégués aux réserves des différentes armées pour savoir à quelles fonctions, à quels emplois seraient consacrés les réservistes. A cette question, la mission a eu la surprise de constater qu'il n'existait pas de réponse bien établie qui ait fait l'objet, au sein des états-majors, d'une réflexion interarmées.

Il ressort toutefois des consultations sur l'hypothèse H3, que les différentes armées ont à l'esprit des scénarios d'emploi assez proches.

Dans l'armée de terre, les 24 000 réservistes pourraient se voir confier sur le territoire national, dans le même contexte que le personnel d'active, des missions de protection : sécurisation des points sensibles, protection des communications, contrôle de l'accès au territoire, participation à la défense NRBC. Ils pourraient également être affectés dans les Missions intérieures (MISSINT) (Vigipirate, Héphaïstos, etc.) ou comme compléments individuels renforts d'état-major ainsi qu'au sein du soutien général au fonctionnement quotidien de l'armée de terre.

Dans la marine, l'emploi des quelque 6 400 réservistes pourrait également être nécessaire à toute opération de grande ampleur pour :

- assurer le renforcement des postures de sûreté et en particulier de la protection des points sensibles et des unités ; de nombreux emplois de fusiliers marins qui en temps de paix sont convoqués pour un petite nombre de jours d'entraînement, mais qui seraient rappelés pour des durées significatives en situation de crise. Ils seraient employés pour assurer les surveillances statique et dynamique par moyens terrestres ou nautiques des sites de la marine ou des sites interarmées dont la protection est confiée à la marine ;

- assurer le renforcement de la sauvegarde maritime, incluant les actions de surveillance du littoral et le contrôle naval, emplois de guetteurs sémaphoriques pour armer en catégorie 1 (veille permanente) les 13 sémaphores de catégorie 2, la mise en oeuvre du contrôle naval est essentiellement assurée par des réservistes, ce dispositif renforce considérablement la capacité de renseignement en mer et contribue à dissuader le piratage et le terrorisme maritime ;

- contribuer aux capacités de déploiement des forces ; le déploiement et le soutien des forces seront assurés, entre autres, par des cargos rouliers affrétés. Les réservistes de la marine marchande sont susceptibles d'être employés pour conduire ces navires dans les zones à risque ;

- remplir des fonctions opérationnelles en état-major, en complément du personnel d'active, les renforts état-major et les permanences opérationnelles sont assurés, entre autres, par des réservistes y compris au profit des préfets maritimes pour coordonner l'action de l'Etat en mer en cas de crise ;

- renforcer durablement les soutiens spécialisés ; assurer la continuité du fonctionnement des structures organiques ou opérationnelles sur lesquelles les marins sont susceptibles d'être déployés en renfort ou en relève.

Dans l'armée de l'air, les quelque 6 000 réservistes pourraient être amenés à renforcer les effectifs du personnel d'active et mis à disposition des unités, notamment en cas :

- d'activation des centres de commandements ;

- de permanence de commandement H24 au niveau de l'administration centrale ;

- de veille permanente assurée dans tous les PC, états-majors et centres opérationnels des commandements, directions et services ;

- de prises de postures d'alerte (dispersion sur la plate-forme, desserrement hors plate-forme) ;

- d'activation des terrains de complément ;

- de renforcement de la surveillance de l'espace aérien (emploi des SARAA ...) ;

- de renforcement des moyens de défense sol-air de l'armée de l'air (mise en oeuvre du guet à vue...) ;

- de renforcement des dispositifs de protection des emprises militaires ;

- d'aide aux services publics ;

- de remplacement du personnel projeté en opération sur le théâtre national ;

- de remplacement du personnel d'active mis hors de combat ;

- de relève du personnel d'active pour permettre à celui-ci d'être affecté à des tâches pour lesquelles il est plus spécialement préparé ;

- de soutien d'une activité opérationnelle intense pendant quelques jours ;

- de constitution de bases support pour assurer la survie des unités.

Sur les théâtres extérieurs, dans un conflit de longue durée, une structure spécifique centralisée (CABA 117) dédiée aux personnels de réserve partant en OPEX permettrait de former un nombre croissant de réservistes.

Certes, aujourd'hui, l'engagement des réservistes dans les unités projetées reste limité

En 2008, 771 réservistes ont effectué 54 200 jours en opérations extérieures. Dans ce cadre, la durée moyenne d'activité de ces réservistes est nettement supérieure à celle des autres réservistes puisqu'elle est de 100 jours pour l'armée de terre, de 80 jours pour la marine et l'armée de l'air et de 45 jours pour le service de santé alors que la moyenne, pour l'ensemble des réservistes des armées hors gendarmerie, se situe à 21 jours.

On trouve ainsi, dans ces opérations, des réservistes spécialisés, en tant qu'interprètes en Afghanistan ou dans l'opération « Beryx » de secours aux populations d'Indonésie suite au Tsunami. De nombreux réservistes servent en tant qu'experts dans un domaine particulier (aéronautique, système d'information et de communication, protection, renseignement, etc.).

Des réservistes sont également employés dans les états-majors des opérations extérieures aux côtés des forces alliées, et dans le même contexte que le personnel d'active dans des opérations d'envergure nationale, voire internationale, au sein des forces françaises déployées.

Afghanistan, Vallée de Jegdaley. Opération Réginu96(*).

Ces réservistes, souvent recrutés pour des qualifications spécifiques qui viennent enrichir les compétences des armées, ne participent que rarement aux opérations de combat, contrairement à ce qui se passe aux Etats-Unis ou en Grande-Bretagne.

On peut imaginer que, sur un engagement de longue durée, les armées puissent faire monter en puissance ce dispositif. La mission a cependant bien conscience que l'utilisation des réserves à grande échelle supposerait d'avoir levé un certain nombre d'obstacles.

Le premier d'entre eux est la disponibilité des réservistes sur la longue durée. En effet, la projection de réservistes en OPEX et MCD nécessite une disponibilité importante induite par les délais de préparation opérationnelle et par l'exécution proprement dite de la mission, comprise entre 151 et 210 jours d'activité en fonction du déploiement.

Peu de salariés peuvent ainsi s'absenter de leur entreprise plusieurs mois. Même pour des professions libérales, une absence de cette durée est forcément délicate. Ainsi le médecin-chef des services Luc GUILLOU, délégué aux réserves du service de santé des armées, a-t-il évoqué devant la mission l'exemple d'un médecin généraliste réserviste, parti en Bosnie, qui non seulement éprouva des difficultés pour payer son remplaçant dans la mesure où sa rémunération en tant que réserviste ne suffisait pas à couvrir cette dépense, mais qui dut attendre deux années avant de voir sa clientèle se reconstituer.

D'autres obstacles sont juridiques, nous les étudierons ci-après, ils concernent les conditions de mobilisation des réservistes et la durée de leur engagement, d'autres enfin concernent le cadre d'emploi de ces réservistes.

La montée en puissance du dispositif supposerait l'emploi collectif de réservistes en unités constituées auxquelles seraient confiées non seulement des tâches mais des missions.

Or cet emploi en unités constituées reste très marginal aujourd'hui et essentiellement cantonné aux missions Vigipirate. Aussi l'utilisation plus massive des réservistes conduirait sans doute inévitablement à des tâtonnements sur leur emploi.

Sans doute les armées gagneraient-elles à envisager ce scénario et à anticiper l'emploi des réservistes dans ce contexte pour cerner les besoins des armées et définir une doctrine d'emploi en conséquence.

III. UNE CONTRIBUTION ENCORE TROP LIMITÉE DANS LA GESTION DE « L'APRÈS CRISE »

Une troisième phase s'ouvre avec l'après-crise, la fin des combats pour ce qui est des OPEX ou la fin des interventions d'urgence et des secours, pour ce qui est des crises sur le territoire national. S'ouvre alors une phase de rétablissement, de retour à la normale, qui sollicite très fortement les pouvoirs publics alors même que la mobilisation des autorités politiques comme de l'opinion publique s'estompe naturellement. Dans ces circonstances, les réserves peuvent constituer un renfort en nombre et en compétence.

A. LE RÔLE DES RÉSERVES DANS LES OPÉRATIONS CIVILO-MILITAIRES

Il est désormais établi que la résolution des crises nécessite une approche globale s'exerçant dans les domaines de la sécurité, de la gouvernance et du développement économique et social. Encore à l'état de concept, cette approche interministérielle nécessite d'être précisée puis déclinée en procédures acceptés de tous les acteurs potentiels de la résolution des crises, civils et militaires, institutionnels et non institutionnels. Elle fait toujours l'objet de travaux au sein de l'UE et de l'OTAN. Néanmoins, c'est déjà une réalité sur le terrain, comme l'attestent les opérations actuelles en Afghanistan.

Dans le triptyque de l'approche globale, le rôle des armées se limite par définition au volet sécuritaire, même si dans l'urgence des premiers jours d'un engagement, une force déployée peut être amenée à porter assistance en agissant au-delà du domaine spécifiquement militaire.

Néanmoins, du déclenchement des opérations jusqu'à la sortie de crise, les armées font face à la nécessité de faire accepter leur présence et leur action au sein des populations civiles auprès desquelles elles agissent, voire avec lesquelles elles interagissent. C'est l'objet des actions civilo-militaires (ACM), partie intégrante des opérations. Avec les ACM, les armées n'ont pas vocation à se substituer aux organisations civiles dont l'assistance aux populations est la vocation première (OI, ONG et OG). Mais elles agissent en coordination avec elles.

Les ACM ne relèvent pas à proprement parler de la sortie de crise. Elles sont un complément indispensable aux opérations spécifiquement militaires. Néanmoins leur rôle croît au fur et à mesure que se met en place la phase de stabilisation dont la réussite déterminera ou non le succès de l'opération.

La mise en oeuvre des ACM exige un panel de compétences très large, susceptible d'être déployé pour des durées variables. Pour les armées, cela suppose de recruter des compétences au-delà du champ strictement militaire. Comme le souligne le Livre blanc : « les forces déployées doivent, sans se substituer ou sans concurrencer les organisations civiles, disposer des moyens propres pour mener des actions civilo-militaires au profit des populations. Celles-ci concernent en particulier le domaine sanitaire et les investissements de proximité. À cette fin, les armées développeront leur savoir-faire dans ce domaine de l'action civilo-militaire, devenue indissociable de l'action militaire stricto sensu. »

Dans ce contexte, le recours aux réservistes est une solution pertinente qui vient renforcer les effectifs des forces d'active. C'est à cet effet que le Groupement interarmées des actions civilo-militaires (GIACM) de Lyon dispose d'un vivier de 359 réservistes et d'une base de données recensant des spécialistes de haut niveau. Parmi ces réservistes, 83 sont identifiés comme d'éminents experts, spécialistes de l'administration, issus du corps préfectoral, ingénieurs ou économes, spécialistes du développement agricole susceptibles de diriger des opérations civilo-militaires complexes.

B. PEU DE RENFORT POUR LES PHASES POSTÉRIEURES AUX CRISES

La mission a pu constater à la lecture des retours d'expérience des tempêtes Klaus et Xynthia que, dès que les secours sont intervenus, les pompiers partis, les projecteurs des médias détournés vers de nouveaux événements, de nombreuses opérations de déblayage et de soutien aux personnes étaient nécessaires.

Or, dans cette phase, les services publics sont débordés, les services de secours, qui ont donné toute leur force au moment de la crise, considèrent que cela ne relève plus du secours et de l'urgence. Dès lors, les victimes de ces catastrophes se trouvent démunies, sans assistance, pour dégager les chemins, vider les maisons inondées.

Certes, les bonnes volontés s'organisent. Mais elles sont parfois peu nombreuses par rapport aux besoins. Elles sont naturellement peu structurées, même si des leaders naturels s'imposent soit par leur charisme soit par leur fonction notamment élective. Elles sont peu formées pour des tâches qui nécessitent avant tout des physiques de « déménageurs », mais demandent parfois une expertise spécifique, notamment en matière d'élagage où les accidents sont fréquents.

La mission regrette qu'il n'y ait pas, pour cette phase-là, un mode d'organisation structuré qui permettrait de décupler les moyens des services publics pour rétablir la situation à la normale.

Déblaiement après inondation : intervention de la brigade franco-allemande à Dresde en Allemagne en 200297(*)

Comme l'a souligné le préfet honoraire Gabriel AUBERT devant la mission : « Lors de crises, les volontaires ne manquent pas à l'appel, le problème étant de gérer ces volontaires et de leur donner les moyens d'agir efficacement. Dans ces situations de crise, le maire est responsable de l'évaluation de la situation et du soutien à apporter aux populations. Or, il n'est pas toujours en mesure de répondre, faute de préparation et d'encadrement. Les réserves communales pourraient constituer à cet égard une réponse juridique et pratique adaptée ».

L'évaluation des dispositifs de secours et d'intervention mis en oeuvre à l'occasion des tempêtes des 26 et 28 décembre 1999, remise au Premier ministre, indique ainsi que « les services déconcentrés de petite ou moyenne importance disposent de peu de marges de manoeuvre, pour monter brusquement en puissance et traiter des phénomènes de masse. L'opportunité devrait donc être désormais automatiquement envisagée de mise à disposition de forces de renfort98(*) ».

Dans les collectivités locales particulièrement exposées aux risques naturels, ces renforts devraient venir des réserves communales de sécurité civile créées dans le cadre des plans communaux de sauvegarde. Comme l'a souligné M. Jean BENET, sous-directeur des sapeurs-pompiers et des acteurs du secours au ministère de l'intérieur lors de son audition par la mission : « ces réserves présentent de nombreux intérêts au premier rang desquels la proximité des réservistes et leur connaissance du terrain d'intervention ».

Dans le temps, un juste équilibre est à trouver entre le recours à des moyens publics renforcés par les réserves et l'appel à des entreprises privées susceptibles d'intervenir dans les opérations de déblayage et de reconstruction. Mais dans la situation actuelle, les moyens publics pour venir en aide à la population après la crise sont encore très limités.

*

Une fois dressé ce tableau de la contribution que les réserves pourraient apporter et parfois apportent à la gestion des crises, la mission a constaté l'existence de nombreux freins à leur pleine participation.

*

CINQUIÈME PARTIE : LES CONDITIONS DE PARTICIPATION DES RÉSERVISTES À LA GESTION DES CRISES MAJEURES DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES

I. DES EFFECTIFS DE RÉSERVISTES TRÈS THÉORIQUES

A. UN POTENTIEL CONSIDÉRABLE

L'ensemble de ces réserves, qu'elles soient militaires ou civiles, représente une ressource humaine très diverse, aux compétences multiples, prête à apporter des réponses en situation de crise. En comptant les différentes formes de réserves, on obtient les chiffres suivants :

- les réservistes du ministère de la défense : 107 084 réservistes dont 32 484 réservistes sous ESR et 74 000 réservistes dans la réserve de deuxième niveau ;

- les réservistes dépendant du ministère de l'intérieur : ceux de la gendarmerie nationale : 42 600 agents dont 25 800 réservistes sous ESR et 16 800 réservistes dans la réserve de deuxième niveau ; ceux de la police nationale : 6 800 pour la réserve statutaire, dont 3 200 au titre de la réserve contractuelle, 500 pour le service volontaire citoyen.

- les réserves communales de sécurité civile : environ 2 100 personnes ;

- la réserve sanitaire : environ 400 personnes.

Au total, les réserves militaires et civiles comprennent environ 150 000 réservistes dont 95 % sont des réservistes militaires.

Si on ajoute à ces réservistes l'ensemble des 200 000 sapeurs-pompiers volontaires, ainsi que les 200 000 bénévoles des associations agréées de sécurité civile et les 10 000 volontaires du service civique qui pourraient aussi être considérés comme une ressource mobilisable en situation de crise majeure, le total des renforts serait de 560 000 personnes.

Autrement dit, les pouvoirs publics disposent en théorie d'un demi-million de volontaires susceptibles de porter renfort aux administrations d'Etat et aux armées pour rétablir la situation en cas de crise.

Dans cette masse, la réserve opérationnelle englobant les réservistes des armées et de la gendarmerie constitue l'essentiel des réservistes. Elle se compose, avec 58 307 réservistes sous ESR et 95 165 réservistes disponibles, de près de 70 % d'agents de la réserve de deuxième niveau.

Source : rapport d'évaluation au Parlement de l'état de la réserve militaire en 2009

En période de crise majeure, une mobilisation générale et simultanée de l'ensemble des réservistes devrait permettre au ministère de la défense de pouvoir compter théoriquement sur la présence des 115 466 réservistes (hors gendarmerie). Il s'agit en théorie d'un apport capacitaire considérable équivalent à 47 % des effectifs des actifs. Si on ne considère que les ESR, il s'agit d'un apport de 12 % des effectifs des actifs.

En cas d'événement majeur, une mobilisation maximale des réservistes sous ESR permettrait théoriquement d'accroître les effectifs des armées de 12 %.

Même avec un degré moindre de mobilisation ou dans le cadre d'une mobilisation locale sur une zone donnée, le renfort apporté aux forces armées peut être significatif.

Il faut noter qu'en période de fonctionnement ordinaire des armées, l'apport des réservistes est bien moindre. Le raisonnement doit, en effet, être tout autre. D'une part les disponibles sont, par construction, absents du fonctionnement ordinaire des armées. D'autre part, il serait assez théorique de mettre en regard les militaires d'active qui servent les armées toute l'année et les réservistes effectuant en moyenne 21 jours d'activités par an. Une mesure sans doute plus fidèle à la réalité est de calculer à partir du nombre total de journées effectuées le nombre d'emplois à temps plein que représentent les réservistes.

Sur la base de cette méthode, en prenant pour hypothèse que 10 ESR travaillant 21 jours par an (week-ends non compris) équivaut à un temps plein, on aboutit à l'idée que les réservistes représentent un renfort en effectif équivalent à 3 243 ETPT, soit 1,1 % des actifs99(*).

Dans le fonctionnement quotidien des armées, les réserves représentent un apport moyen en effectif de l'ordre de 1%.

B. DES EFFECTIFS MILITAIRES LARGEMENT THÉORIQUES

Si on s'en tient aux seules réserves militaires, sans évoquer l'appartenance de certains réservistes militaires à d'autres réserves civiles ou à des services de sécurité ou de secours susceptibles d'être mobilisés, les chiffres annoncés sont en réalité assez trompeurs.

Les rapports au Parlement du Conseil Supérieur de la réserve militaire, comme de nombreux autres rapports, font l'erreur de présenter la réserve opérationnelle comme étant la somme soit des réservistes du niveau 1 et 2, soit des réservistes sous ESR et des disponibles.

Ainsi le dernier rapport d'évaluation de l'Etat de la réserve militaire en 2009 indique que « Au 31 décembre 2009, le nombre de réservistes sous Engagement à Servir dans la Réserve (ESR) était de 58 307 volontaires dont la moyenne d'âge se situait autour de 38 ans. Si les besoins opérationnels l'exigeaient, ces volontaires peuvent être renforcés par 95 166 anciens militaires d'active assujettis aux obligations de disponibilité100(*) »

Or cette présentation occulte le fait qu'une partie importante des ESR sont des disponibles. Parmi les 34 % de réservistes sous ESR qui sont d'anciens militaires d'active101(*), une partie de ces réservistes sont encore soumis à une obligation de disponibilité. D'après les informations collectées, seule la marine, la gendarmerie et l'armée de l'air semblent pouvoir déterminer les ESR signés par des disponibles. Dans l'armée de l'air, la proportion des ESR qui sont également des disponibles serait de 20 %. Il est en tout état de cause contestable de présenter ces chiffres comme pouvant s'additionner puisque cela conduit à compter deux fois les mêmes personnes.

Au-delà du problème statistique, la réserve de niveau 2 rassemblant les disponibles n'est pas opérationnelle en cas de crise. En effet, les pouvoirs publics ne disposent pas, en cas de rappel, sauf peut être dans la marine et la gendarmerie, de fichiers à jour de leurs coordonnées.

Les disponibles sont, selon une expression utilisée devant la mission, « les oubliés de la réserve ». Cet oubli est d'ailleurs d'une certaine façon intégré dans la planification militaire puisque aucun plan d'emploi des réservistes disponibles n'a été élaboré.

Partis de l'institution militaire sans avoir choisi de demeurer dans une réserve opérationnelle ou une réserve citoyenne, la majorité de ses membres en sont professionnellement et affectivement détachés. Ainsi, ces anciens militaires n'apparaissent pas spontanément sensibles à leur obligation de disponibilité, ni même à leur obligation de notifier leurs changements d'adresse.

Malgré des efforts déployés dans la marine, l'armée de l'air102(*) et la gendarmerie, les administrations des armées n'ont, dans l'ensemble, pas entrepris de mesures permettant de localiser les disponibles. C'est pourquoi le fichier des identités et des adresses de résidence, dont l'importance est cruciale pour mettre en oeuvre un éventuel rappel des disponibles, est sans valeur, faute de tenue à jour.103(*)

De même, si ces anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité peuvent théoriquement être convoqués, afin de contrôler leur aptitude, pour une durée qui ne peut excéder un total de cinq jours sur une durée de cinq ans, dans la réalité, ces rappels ne semblent pas être pratiqués faute de moyens et de volonté.

Dans ces conditions, la mission souscrit à l'appréciation maintes fois répétée par les personnes auditionnées selon laquelle les disponibles sont une composante de la réserve opérationnelle « peu fiable a priori ». Comme le souligne le préfet Aubert  « les réservistes, soumis à l'obligation de disponibilité qui caractérise cette réserve nombreuse et dont l'expérience militaire des membres est encore fraîche, ne peuvent de fait être mobilisés » 104(*):

La mission souligne que les armées se privent ainsi d'une ressource de qualité. Les disponibles sont des anciens militaires qui ont exercé à temps plein pendant plusieurs années, voire plusieurs dizaines d'années. Ils ont acquis pendant ces années une qualification qui est souvent sans commune mesure avec celle des réservistes issus de la société civile qui n'ont parfois comme bagages que quelques jours de formation.

Ils présentent l'avantage d'avoir une palette de compétences militaires plus large que les réservistes issus directement de la société civile qui reçoivent le plus souvent une formation pour un type de métier spécifique.

Chaque année, le stock des disponibles est renouvelé par l'arrivée de nouveaux retraités des armées et le départ des agents ayant quitté les armées depuis plus de 5 ans. Les effectifs annuels de départs des armées est de l'ordre de 32 000 en 2009. Ces disponibles sont relativement jeunes puisque 57 % des militaires qui quittent l'armée ont moins de 50 ans, l'âge moyen des officiers lui est de 44 ans, celui des sous-officiers de 41 ans et celui des militaires du rang de seulement 25 ans105(*). Il s'agit donc d'un vivier non seulement qualifié mais relativement jeune.

Aussi, en l'état actuel des choses, les armées peuvent avant tout compter sur les 58 307 réservistes sous ESR dont 32 484 sous la responsabilité du ministère de la défense et 25 823 réservistes de la gendarmerie. C'est là le coeur de la réserve militaire.

Aussi bien quantitativement que qualitativement, l'abandon d'une politique d'emploi de la réserve de deuxième niveau fragilise le potentiel des réserves en cas de crise majeure.

Tout au long des auditions, la mission à eu le sentiment que la hiérarchie militaire ne savait que faire des disponibles. Les armées n'abandonnent pas ce dispositif : l'obligation est toujours en vigueur. Elles ne se donnent pas ou n'ont pas les moyens de pouvoir l'utiliser, ne serait-ce qu'en recoupant les adresses de ces personnes, au moins avec celles des pensionnés qui ne représentent certes pas l'ensemble des disponibles mais néanmoins une part significative.

La mission a bien conscience que, d'une part, la gestion de ce vivier exige des moyens financiers et humains importants dans un contexte budgétaire difficile, et d'autre part, qu'il s'agit d'anciens militaires engagés dans une seconde carrière ou en cours de reconversion et donc, contrairement à leur dénomination, sans doute peu « disponibles ». Elle comprend que le recours aux disponibles peut aller à l'encontre de la politique de reconversion des anciens militaires à laquelle les armées consacrent, dans cette période de déflation des effectifs, des moyens considérables.

Dés lors, il convient de bien peser les avantages et les inconvénients de l'abandon ou du suivi des disponibles et d'en mesurer le bilan coût/avantage.

La mission a constaté que pour certaines personnes interrogées le maintien à jour des adresses et vérification de l'aptitude médicale est en soi une charge totalement démesurée et hors de portée par rapport aux services qu'elle est susceptible de rendre.

Les dispositions du code de la défense relatives aux disponibles

Art. L. 4231-1. Sont soumis à l'obligation de disponibilité :

1°. Les volontaires pendant la durée de validité de leur engagement dans la réserve opérationnelle ;

2°. Les anciens militaires de carrière ou sous contrat et les personnes qui ont accompli un volontariat dans les armées, dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur lien au service.

Art. L. 4231-2. Les anciens militaires mentionnés à l'article L. 4231-1 peuvent être convoqués, afin de contrôler leur aptitude, pour une durée qui ne peut excéder un total de cinq jours sur une durée de cinq ans.

Art. L. 4231-3. Les personnes soumises à l'obligation de disponibilité sont tenues de répondre, dans les circonstances prévues aux articles L. 4231-4 et L. 4231-5, aux ordres d'appel individuels ou collectifs et de rejoindre leur affectation pour servir au lieu et dans les conditions qui leur sont assignées.

Art. L. 4231-4. En cas d'application de l'article L. 1111-2, l'appel ou le maintien en activité de tout ou partie des réservistes soumis à l'obligation de disponibilité peut être décidé par décret en conseil des ministres.

Art. L. 4231-5. En cas de troubles graves ou de menaces de troubles graves à l'ordre public, le ministre de la défense peut être autorisé par décret à faire appel, pour une durée déterminée, à tout ou partie des réservistes de la gendarmerie nationale soumis à l'obligation de disponibilité.

La mission ne s'est pas sentie en mesure de trancher au regard des éléments en sa possession.

Elle s'interroge sur le fait de savoir si les armées ont besoin de ce dispositif, si elles peuvent se donner les moyens de le gérer, ou à l'inverse de s'en priver. Elle constate qu'en abandonnant de fait ce dispositif, les armées suggèrent qu'elles pourraient s'en passer.

La mission préconise de sortir de l'ambiguïté actuelle en répondant avant toute chose à la question du besoin : les armées ont-elles besoin des disponibles ?

Le jour où le Parlement se saisira à nouveau de la loi sur les réserves de 1999, il serait souhaitable de disposer d'éléments de réflexion qui permettent de répondre à cette question.

C. LES RÉSERVES DÉDIÉES À LA PROTECTION CIVILE ENCORE TROP EMBRYONNAIRES

La mission a constaté que les forces de protection civile ne bénéficiaient pas, à l'instar des forces armées, de réserves susceptibles de compléter leurs effectifs en cas de crise.

1. La faiblesse des réserves susceptibles de concourir à la protection civile

L'absence de renfort en matière de protection civile que la mission a constatée pour « l'après crise », est également vraie pendant le déroulement même des crises. Certes, le système des pompiers volontaires est, en lui-même, un dispositif proche des réserves. Les sapeurs-pompiers volontaires représentent en effet 79 % des effectifs des corps de sapeurs-pompiers.

Sans revenir sur les conclusions des très nombreux rapports élaborés après chaque catastrophe naturelle ou technologique dont les recommandations contribuent à améliorer le dispositif de prévention des risques, certains travaux « post crises » ont pointé, avec une particulière acuité, les insuffisances de l'actuelle organisation des secours.

Si, après la tempête de 1999, nombre de rapports ont rappelé l'importance de la mobilisation et l'efficacité des moyens d'intervention compte tenu de l'étendue de la catastrophe, ils ont aussi relevé un certain nombre de faiblesses préoccupantes en raison de l'accroissement des risques et de la vulnérabilité accrue des populations.

Alors que les intempéries sont intervenues dans un contexte de veille lié au passage à l'an 2000 et d'activité réduite, le rapport d'évaluation des dispositifs de secours et d'intervention mis en oeuvre à l'occasion des tempêtes des 26 et 28 décembre 1999106(*) a ainsi mis en lumière les limites de la mobilisation des moyens opérationnels en cas de crise majeure :« L'État, s'il n'y veille pas assez, risque d'être trop dégarni quant à ses capacités propres d'intervention ».

La situation depuis ne s'est guère améliorée. En effet, les moyens dont disposent encore, en propre, les pouvoirs publics ont été réduits : outre les difficultés de mobilisation de sapeurs-pompiers volontaires sur une longue période, les réformes engagées depuis plusieurs années tendent à réduire les effectifs militaires, le format des unités d'intervention de la sécurité civile et les réservistes susceptibles d'intervenir.

En comparaison avec l'Allemagne, la mission a été frappée par l'absence d'une grande force de protection des victimes des catastrophes naturelles. Il y a, en effet, en Allemagne 27 900 sapeurs-pompiers professionnels et 1 035 900 sapeurs-pompiers bénévoles. Mais ces effectifs sont complétés par l'Agence fédérale de secours technique (THW) qui compte environ 82 000 bénévoles répartis sur 669 unités locales.

Ces unités permettent de compléter les effectifs des pompiers, de maintenir une aide aux victimes et de réparer les dégâts dans la durée. Ainsi lors de la crue de l'Oder en 1997, 7 200 bénévoles appartenant à plus de 392 unités locales ont été déployés pendant 54 jours. Ce dispositif a d'ailleurs bénéficié à la France puisqu'au début de l'année 2000, plus de 1 500 bénévoles participèrent à la réparation des dégâts causés par les tempêtes hivernales dans le nord de la France.

Avec près de 2 000 personnes dans les réserves communales de sécurité civile, la France est très loin d'avoir cette capacité de mobilisation.

2. La faiblesse de la réserve sanitaire par rapport aux besoins liés aux pandémies

La réserve sanitaire a avec la crise liée à la grippe A (H1N1) pu éprouver son utilité et son efficacité. D'une certaine façon, c'est la seule réserve qui a pu être confrontée à une crise majeure.

Alors que cette épidémie et la campagne de vaccination qui l'a suivie semblaient le type de situation pour laquelle cette réserve avait été conçue, le dispositif n'a pas été utilisé en tant que tel.

Il est vrai que les effectifs de cette réserve, 392 personnes, étaient sans commune mesure avec les besoins humains estimés en octobre 2009 à 8 000 médecins ou internes, 30 000 personnels paramédicaux et 30 000 personnels administratifs.

Dans le fait, le retour d'expérience remis au ministère de l'intérieur107(*) en juin dernier a montré que le fonctionnement de plus de 1 000 centres de vaccination a nécessité beaucoup plus de personnels.

Il a conduit, du 12 novembre 2009 au 30 janvier 2010, à la réquisition de  369 486 personnels de santé (médecins libéraux, ceux du service de santé des armées, les médecins du travail ainsi que les personnels paramédicaux) et 297 158 administratifs.

Du coup les membres de cette réserve sanitaire n'ont pas été associés à la campagne de vaccination en tant que réservistes. L'EPRUS s'est, de ce fait, cantonné au rôle de liquidateur des indemnisations des quelque 11 000 professionnels retraités et sans emploi ayant participé à la campagne de vaccination A (H1N1).

L'ensemble des volontaires ont été réquisitionnés par les préfets à titre individuel, jetant ainsi dans l'esprit des professionnels de la santé un doute sur l'utilité du dispositif.

Il est vrai qu'assurer la vaccination de masse de la quasi-totalité de la population sur une période relativement courte dans plus de 1 000 centres de vaccination spécialement créés a constitué une opération d'ampleur sans précédent. Il fallait agir dans l'urgence, afin de renforcer rapidement l'immunité de la population contre le nouveau virus grippal A(H1N1).

Ces facteurs ont justifié de recourir à des procédures d'exception telles que les mesures de réquisition, en l'espèce proportionnées aux nécessités de santé publique. La réquisition permet en effet à l'État de disposer sans délai de biens et de services, le cas échéant en volume important. En contrepartie, l'Etat a pris entièrement à sa charge la responsabilité juridique de l'opération.

L'article L 3131-8 du code de la santé publique prévoit ainsi : « Si l'afflux de patients ou de victimes ou la situation sanitaire le justifient, le représentant de l'Etat dans le département peut procéder aux réquisitions nécessaires de tous biens et services, et notamment requérir le service de tout professionnel de santé, quel que soit son mode d'exercice, et de tout établissement de santé ou établissement médico-social dans le cadre d'un dispositif dénommé plan blanc élargi ». Le recours aux réquisitions permettait en outre d'uniformiser et de sécuriser le statut juridique des personnes intervenant dans le cadre de la campagne.

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* *

Ces observations doivent évidemment prendre en compte la jeunesse des réserves civiles qui ont naturellement vocation à se développer plus avant dans les prochaines années. Elles soulignent néanmoins l'importance de l'enjeu.

Avec 5 % des effectifs des réserves, les réserves civiles sont encore très embryonnaires par rapport aux réserves militaires qui ne sont formées et entraînées que pour des missions militaires.

C'est pourquoi la mission insiste pour que le développement de ces réserves fasse l'objet d'une attention particulière.

Comme l'a observé de M. Francis DELON, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale devant la mission : « L'accroissement du volume des réserves civiles, notamment par un élargissement des viviers de recrutement, pourrait renforcer l'implication de la population dans la politique de sécurité nationale et permettrait de disposer d'une réserve de sécurité nationale suffisante pour la gestion d'une crise majeure ».

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II. UNE DISPONIBILITÉ RÉELLE NON VÉRIFIÉE

La majorité des réservistes militaires et civils ont une autre activité professionnelle et parfois d'autres engagements volontaires. Bien qu'ils s'engagent à donner une part de leur temps à la réserve, il est vraisemblable que, dans un contexte de crise, ces autres activités puissent les empêcher d'honorer le contrat de réservistes qu'ils ont signé.

Comme l'a souligné le Livre blanc : «La multiplication des filières (armées, gendarmerie, police, santé, sécurité civile) fait craindre que les mêmes personnes soient recensées plusieurs fois, ce qui crée des risques lorsque la ressources est rare (spécialistes, personnel médical...) ».

La mission a observé que c'était particulièrement le cas dans trois types de situation : lorsque les réservistes appartiennent à plusieurs réserves en même temps, lorsqu'ils exercent une activité professionnelle de sécurité ou de secours ou encore lorsqu'ils font partie d'un plan de continuité d'activité au sein d'organismes d'importance vitale. Dans ces cas, la disponibilité des réservistes en question est alors théorique.

Autrement dit, sans même évoquer la part des réservistes qui, lors d'une catastrophe, souhaiteront d'abord protéger leur famille et leurs proches, il existe une proportion significative de réservistes qui ne seront pas disponibles du fait de leur profession ou d'un autre engagement volontaire.

A. LA PRÉSENCE DE PROFESSIONNELS DE LA SÉCURITÉ OU DU SECOURS DANS LES RÉSERVES POSE LE PROBLÈME DE LEUR DISPONIBILITÉ EN CAS DE CRISE

Le réserviste opérationnel est destiné, le jour où les nécessités du pays le justifieront, à abandonner durablement son occupation permanente pour contribuer à la gestion de la crise.

Cette conséquence de l'engagement à servir dans la réserve ne paraît pas compatible avec certaines professions spécifiques. On n'imagine pas que, le jour où se produit dans une zone donnée une série d'attentats meurtriers ou une catastrophe naturelle majeure, les policiers appartenant à la réserve de la gendarmerie quittent leur poste au sein de la police nationale, un médecin urgentiste abandonne son service ou qu'un membre des cellules de crise d'EDF ou de France Télécom rejoigne son unité d'affectation en tant que réserviste.

Le fait que certains volontaires appartiennent à des professions directement mobilisées en cas d'urgence les conduirait à être sommés de se mobiliser par leur employeur et par le gestionnaire de la réserve à laquelle ils appartiennent. C'est donc une double injonction incompatible, à laquelle ils ne pourront répondre.

Le problème lié aux réservistes qui exercent par ailleurs des fonctions soit dans plusieurs réserves, soit dans des services concourant à la sécurité, soit des opérateurs d'importance vitale comme EDF, France Télécom, la SNCF, etc. est aujourd'hui clairement identifié.

Comme le souligne le dernier rapport de la Cour des comptes sur les réserves, un policier ou un employé du réseau électrique, réserviste opérationnel, ne serait-il pas voué à répondre à une urgence portant sur des opérations de police ou d'approvisionnement électrique plutôt qu'à une demande concurrente des armées d'assurer du soutien de troupes déployées ? Ce serait contraire à son engagement de réserviste, mais peut-être optimal pour le pays.

Certains acteurs de la réserve militaire admettent que des réservistes opérationnels sont identifiés comme exerçant la profession de policier ou de pompier, dans le civil. Mais aucune recherche systématique prenant en compte la totalité du domaine de la sécurité nationale n'a été menée. Interrogée sur le point de savoir s'il y avait des réservistes parmi les sapeurs volontaires, la direction de la sécurité civile du ministère de l'intérieur a indiqué qu'elle ne disposait pas de cette information.

Lors des auditions de la mission, il est apparu qu'un certain nombre de policiers étaient aussi réservistes dans la gendarmerie. Normalement, le code de la défense ne permet pas, à l'inverse, à un gendarme d'intégrer la réserve de la police nationale.

Cette double appartenance est jugée, en cas de crise, problématique, mais est, en revanche, appréciée en situation normale, ces policiers constituant des réservistes « de qualité » dans la mesure où leur formation les prédispose à l'exercice de la fonction de gendarme.

Dans le cadre d'un groupe de travail du SGDSN, il avait été demandé aux armées de recenser au cours de l'année 2010 les réservistes qui appartiendraient à d'autres réserves ou à des professions liées à la gestion de crise. Aucune statistique globale n'a pu être établie. Seule la gendarmerie a pu établir un décompte précis de ces réservistes, les autres armes n'ont vraisemblablement pas une connaissance suffisante du profil de leurs réservistes pour établir une telle statistique.

Si aucune statistique globale n'existe pour l'instant, les quelques sondages effectués donnent des résultats très variables. Ainsi, dans la réserve de l'armée de l'air, un sondage sur 100 réservistes laisse apparaître une proportion de 8 % de l'effectif appartenant à des métiers de la sécurité ou du secours.

Le préfet Aubert, dans son rapport sur la question des réserves civiles et militaires, note quant à lui que « le groupement de la gendarmerie départementale de Seine-et-Marne affiche 26 % de réservistes professionnels de la sécurité exerçant à titre principal des fonctions de police, de sapeurs-pompiers, à la régie autonome des transports parisiens ou au sein de services de sécurité privée.». Les statistiques établies par la gendarmerie en 2010 font état de 1 000 réservistes sur un effectif global de 26 000, ce qui ne représente que 3 % des effectifs.

Nombre de réservistes de la gendarmerie ayant des emplois liés à la gestion de crise

Emplois

 

Agents de sécurité municipaux

34

Garde forestier ou champêtre

40

Médecins urgentistes

8

Personnel de la défense

1

Personnel des services pénitentiaires

54

Personnel des services sanitaires

20

Policiers municipaux

572

Policiers nationaux

178

Pompiers professionnels (exclusivement)

154

 

1 061

Source : Gendarmerie

L'appartenance des réservistes aux forces de police nationale, à la gendarmerie, aux armées, aux forces de police municipale, aux sapeurs pompiers volontaires, à des services de sécurité privés et accessoirement aux associations agréées de sécurité civile, doit être identifiée et quantifiée.

Ce problème n'a pour l'instant pas été traité par les administrations concernées. Il n'a pas été identifié en 2006 lors de la révision de la loi de 1999 sur les réserves, si bien que rien n'oblige ni ne permet de collecter des informations qui permettraient de déceler des incompatibilités ou d'instaurer des restrictions d'emploi, voire d'engagement dans la réserve militaire. En outre, l'insuffisance des outils d'enregistrement du profil des réservistes opérationnels au sein des armées ne permet pas un suivi fin de ceux-ci.

Du fait de l'indépendance de gestion de chaque réserve opérationnelle, chaque autorité d'emploi dispose d'un système d'information qui ne communique pas avec les autres. Non seulement les dispositifs entre ministères ne communiquent pas entre eux, mais même au sein des armées, les dispositifs ne sont pas interconnectés. Ainsi la gendarmerie a son système d'information de gestion des ressources humaines Agorh@, l'armée de terre, du nom de Concerto, la marine du nom de Rh@psodie, le service de santé des armées intitulé Arhmonie. De plus, certaines armées centralisent la connaissance de leurs réservistes au niveau zonal, d'autres au niveau national. Une interconnexion des systèmes d'information de gestion des ressources humaines envisagée pour 2016 est de ce point de vue hautement souhaitable.

Certes, cette situation a vocation à évoluer avec le développement de systèmes d'information, mais le contenu de ces systèmes n'est lui-même pas forcément à jour, et de ce fait, les gestionnaires ne leur accordent qu'une confiance limitée. Calqués sur les systèmes de gestion de masse de l'armée d'active, ils ne correspondent pas toujours au besoin d'un suivi de personnels temporaires de profils et de compétences plus diversifiés.

La plupart des réservistes opérationnels anciens appelés du contingent restent enregistrés dans le système à partir de leur grade et de leur « spécialité » acquise durant leur service national, qui remonte à de nombreuses années. L'exploitation de ces informations est presque impossible. Un système interarmées géré par le conseil supérieur de la réserve militaire entre 2006 et 2008 n'a pas été plus performant et son fonctionnement a été suspendu.

Les systèmes d'information des réserves ne permettent pour l'heure aucune étude sérieuse de l'ampleur du problème. Il conviendrait qu'une profonde amélioration soit apportée pour une connaissance statistique précise des professions et des obligations professionnelles civiles.

Sur cette base, une réflexion sur d'éventuelles incompatibilités, par exemple entre les professionnels de sécurité publique et de sécurité civile, et la réserve opérationnelle, devrait s'engager.

Cette réflexion appelle plusieurs niveaux de réponse.

On peut estimer qu'il est souhaitable, pour plus de clarté, de ne plus autoriser ce type de cumul d'activités de sécurité. On pourrait objecter à un régime strict d'incompatibilité qu'il porterait atteinte au principe de l'égalité d'accès aux réserves. Cette objection semble pouvoir être aisément écartée en soutenant que, paradoxalement, ces professionnels de la sécurité ne présentent pas les qualités requises pour remplir leurs fonctions au sein de la réserve. Ils sont en effet susceptibles d'être mobilisés deux fois lors d'une même crise au moment précis où l'on a le plus besoin d'eux. Au terme de son emploi dans une activité professionnelle de sécurité, le candidat redeviendrait éligible à l'accès à la réserve et pourrait apporter à celle-ci le bénéfice de son expérience acquise ailleurs.

A l'inverse, on peut juger qu'il ne faut pas se priver de ces volontaires par une mesure d'ordre général car les cas pratiques d'incompatibilité seront limités dans l'espace et dans le temps.

Sur un périmètre donné, une zone de défense par exemple, il y a, en cas de crise locale, une incompatibilité entre l'exercice dans la zone d'une profession de sécurité publique et de sécurité civile et l'appartenance à la réserve militaire opérationnelle de ladite zone. En revanche rien n'empêche un policier, un pompier, un médecin d'une autre zone, qui ne connaîtrait aucune difficulté, de venir dans le cadre de la réserve prêter main forte à des services de l'Etat en difficulté.

Il faut, en outre, concevoir le fonctionnement du dispositif dans le temps. Le scénario d'une crise nationale majeure associe des secours nationaux, a priori immédiats, à une intervention militaire extérieure qui serait organisée avec un délai de plusieurs mois résultant des questions de mobilisation, de logistique et des nécessités d'une coalition avec d'autres alliés militaires. C'est d'une certaine façon ce qui s'est passé aux Etats-Unis après le 11 septembre 2001.

Dans ce scénario, un professionnel de santé pourrait donc conjuguer, dans un premier temps, des secours d'urgence apportés à la population civile, et, dans un deuxième temps, un déploiement au sein de la réserve en appui des actions militaires. Ainsi, un engagement dans la réserve sanitaire -ou équivalent- peut être compatible avec la réserve opérationnelle du service de santé des armées, pourvu que ces deux engagements aient des effets dissociés dans le temps. Autrement dit, on peut envisager d'assortir l'engagement d'un réserviste dans plusieurs dispositifs de restrictions d'emploi de façon à déterminer clairement quelles doivent être ses priorités en cas de crise majeure, grâce à une connaissance maîtrisée des incompatibilités. Il faudrait cependant, pour cela, disposer d'une connaissance maîtrisée des engagements de chacun et des incompatibilités.

En édictant des règles strictes d'incompatibilité, on risque de priver les réserves de personnes effectivement disponibles.

B. LES CAS DE DOUBLE APPARTENANCE À DES RÉSERVES NE SONT PAS EXCEPTIONNELS

Ce qui est vrai pour les professionnels de la sécurité l'est tout autant pour les personnes qui appartiennent à plusieurs réserves.

La réserve du service de santé des armées est sans doute celle où la question se pose de façon patente. Par définition, les réservistes du service de santé sont des professionnels de santé civils. La possibilité d'une double réquisition, si une crise grave augmentait les besoins de santé de la population civile et des armées en action, est loin d'être théorique. À l'opposé des autres gestionnaires de réserve, il est connu et certain que ce problème affecterait la majeure partie de la réserve du service de santé si ce n'est sa totalité.

Outre les pouvoirs permanents de réquisition de professionnels de santé par le préfet, la réserve sanitaire civile instituée depuis mars 2007 recrute également des médecins dont certains appartiennent déjà à la réserve du service de santé des armées. L'objectif en effectifs de recruter 1 000 réservistes pour la réserve d'intervention et 20 000 pour la réserve de renfort ne peut que conduire à multiplier les cas de double, voire de triple appartenance.

L'article R3132-3 du code de la santé publique dispose seulement à propos de la réserve sanitaire que « Si le réserviste appartient à la réserve opérationnelle..., il en est fait mention dans le contrat. S'il entre dans cette réserve ou ce service en cours de contrat, il en fait la déclaration ». L'ÉPRUS, plus concrètement, affirme sur son site Internet que « Les réservistes sanitaires mobilisés par ailleurs au titre de la réserve opérationnelle... ne pourront être mobilisés au titre de la réserve sanitaire. »

Comme l'a souligné le médecin-chef des services Luc GUILLOU, délégué aux réserves du service de santé des armées, lors de son audition « de toutes les réserves, la réserve du service de santé des armées est la plus touchée par le phénomène de double, voire de triple appartenance de ses membres à d'autres réserves ou services d'urgence. Cette situation peut s'avérer particulièrement dommageable en cas de crise. En effet, les médecins, dentistes, pharmaciens, infirmiers ou vétérinaires qui la composent peuvent servir dans d'autres réserves, notamment sanitaire et communale. » Cependant, il a précisé qu'en droit, le réserviste qui serait employé dans plusieurs réserves devrait répondre prioritairement à l'appel de la réserve militaire, mais que, dans la pratique, il était difficile de savoir si la règle serait respectée.

Le risque d'une mobilisation ou réquisition multiple existe cependant. Interrogés sur ce point, les gestionnaires militaires et civils des réserves estiment que la solution ne saurait être l'interdiction pour les professionnels de santé de s'engager dans plusieurs réserves. Un régime d'incompatibilité constituerait une menace grave pour la réserve du service de santé des armées. Il semble contre-productif d'imposer des incompatibilités entre diverses formes de volontariat aux professionnels dont la bonne volonté pourrait baisser face à un cadre devenu trop rigide. Il apparaît cependant difficile d'en rester là. Cela reviendrait à décider de ne rien faire. Or le problème est bien qu'aujourd'hui rien ne garantit que les armées disposent de la ressource des réservistes du service de santé pour faire face à une crise.

En cas de crise soudaine sur le territoire national, cette situation pose la question de la disponibilité des réservistes en temps de crise. Cette situation ne se limite pas au seul service de santé des armées. L'ouverture de la réserve de la police à la société civile peut susciter le même type de difficultés.

C. LA MOBILISATION DE RÉSERVISTES PARTICIPANT À DES PLANS DE CONTINUITÉ D'ACTIVITÉ AU SEIN D'OPÉRATEURS D'INTÉRÊT VITAL EST ÉGALEMENT PROBLÉMATIQUE

Dans un contexte de crise, la réalité de la disponibilité de réservistes inclus dans des plans de continuité d'activité d'entreprises ou d'organismes qui concourent à la production et à la distribution de biens ou de services indispensables, ou qui, à l'inverse, peuvent présenter un danger grave pour la population, est également problématique.

Tout le sens du dispositif de sécurité des activités d'importance vitale mis en place en 2006 et prévu par le code de la défense (notamment ses articles R. 1332-1 à 1332-42, pris sur le fondement de ses articles L. 1332-1 à 1332-7) est d'associer les opérateurs des secteurs indispensables à la satisfaction des besoins essentiels pour la vie de la nation, à l'effort de vigilance, de prévention et de protection en cas de crise.

Il invite notamment ces opérateurs à un plan de sécurité qui comprend la planification d'une organisation en temps de crise permettant le fonctionnement en mode dégradé, et comporte les plans de continuité, les plans de reprise d'activité et les plans d'urgence. Si les plans ne concernent pas tous les salariés de ces opérateurs, le personnel concerné est cependant nombreux.

Il n'est pas souhaitable que ces personnes indispensables au bon fonctionnement des réseaux de communication ou de transport, à la sécurité d'installations dangereuses ou autres soient susceptibles d'être mobilisées au titre de la réserve.

En l'état des travaux de mise en place du dispositif, 150 opérateurs d'importance vitale ont été désignés dans sept secteurs dont l'alimentation, la gestion de l'eau, l'énergie, la santé et les transports. Il s'agit notamment des infrastructures routières, ferroviaires, portuaires, de transports aériens, des grands opérateurs de l'eau, de production, de transports et de distribution d'hydrocarbures, de télécommunication etc. La probabilité pour que des réservistes soient intégrés dans les plans de continuité de ces opérateurs n'est pas négligeable.

Si l'on prend l'exemple des réservistes du service des essences, on constate qu'ils sont pour la plupart d'anciens militaires reconvertis dans le transport de carburants pour des utilisateurs civils. Ils exercent une profession qui fait partie des plans de continuité d'opérateurs essentiels au bon fonctionnement du pays ou qui pourraient donner lieu à réquisition pour des besoins civils de rétablissement d'approvisionnement.

Mais là encore, le risque d'indisponibilité pour la réserve opérationnelle de ces engagés ne saurait être réduit par l'exclusion de la réserve opérationnelle des professionnels civils. Il conviendrait sans doute que puisse être adoptée une répartition planifiée au niveau de la zone entre, d'une part, les professionnels mobilisables par le service des essences des armées et, d'autre part, les personnes pouvant être réquisitionnées.

Plus généralement, la problématique du personnel susceptible d'être réquisitionné que ce soit par la réserve ou par les plans de continuité des opérateurs d'importance vitale doit être posée.

Elle doit être rapprochée de celle du service de défense prévu par le code de la défense.

Le service de défense constitue l'un des instruments prévus par le code de la défense dont dispose le gouvernement dans les situations où a été décrétée la mobilisation générale ou la mise en garde afin de maintenir à leur poste certaines catégories de personnes pour satisfaire les besoins de la défense et servir aux lieux et conditions qui leur sont assignés.

Dans l'esprit des rédacteurs, ce dispositif concerne le personnel des trois fonctions publiques et des entreprises publiques ou privées qui concourent à la continuité de l'action gouvernementale, à la protection des populations et à l'accomplissement d'un certain nombre de tâches vitales pour la nation, telles que l'approvisionnement en produits et denrées de base.

Les dispositions codifiées dans le code de la défense aux articles L2151-1 à -6 sur le service de défense que le Gouvernement peut imposer, en particulier l'article L2151-4, prévoit que « Lors de la mise en oeuvre du service de défense, les affectés collectifs de défense sont maintenus dans leur emploi habituel ou tenus de le rejoindre, s'ils ne sont pas appelés au titre de la réserve pour les besoins des forces armées ».

On retrouve la dualité entre la participation à l'accomplissement d'un certain nombre de tâches vitales pour la nation et l'appel au titre de la réserve.

Ce texte, dans la pratique, n'est pas applicable faute de décret d'application, mais il répond, dans son esprit, à la nécessité de bien articuler dans le dispositif de gestion de crise la nécessaire continuité des services essentiels à la vie de la nation avec la mobilisation des réserves.

Une modernisation de ce dispositif, par ailleurs nécessaire pour donner une base légale à l'obligation de prévoir un plan de continuité d'action pour les opérateurs d'importance, devrait donc prendre en compte la question de la mobilisation des réservistes.

III. UNE RÉACTIVITÉ INSUFFISANTE

A. L'ORGANISATION ACTUELLE NE PERMET PAS UNE MOBILISATION RAPIDE DES RÉSERVISTES

Si, comme on l'a vu plus haut, la réserve militaire de deuxième niveau n'a pas été gérée dans la perspective d'une mobilisation immédiate faute d'un suivi correct des adresses, elle dispose néanmoins d'un cadre juridique permettant, en cas de mobilisation générale, leur rappel immédiat. A l'inverse, les gestionnaires de la réserve militaire de premier niveau qui effectuent un suivi précis des réservistes volontaires ne disposent pas de moyens juridiques permettant d'assurer une réactivité immédiate des réservistes engagés.

Dans les armées, le réserviste militaire sous ESR, qui accomplit une mission pendant son temps de travail, doit prévenir son employeur de son absence avec un préavis d'un mois.

Ce délai peut être réduit à 15 jours dans le cas où le réserviste aurait souscrit une clause de réactivité. Cette clause est prévue par l'article L. 4221-1 du code de la défense qui dispose que : "le contrat (d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle) peut comporter, en outre, une clause de réactivité permettant à l'autorité compétente de faire appel aux réservistes dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 4221-4. Cette clause est soumise à l'accord de l'employeur. Ces missions peuvent s'exercer en dehors du territoire national ».

Le jeu de cette clause de réactivité est cependant limité, car elle n'est que très rarement souscrite par les réservistes de la réserve opérationnelle dès lors qu'elle nécessite l'accord de l'employeur.

Dans la police, le réserviste qui exerce une activité salariée doit solliciter l'accord de son employeur civil au-delà d'une durée d'activité dans la réserve supérieure à 10 jours ouvrés par année civile. L'accord de l'employeur doit être demandé avec un préavis de deux mois.

Cette limite fixée à l'emploi des réserves en cas de crise -on imagine mal des crises prévisibles à un ou deux mois- doit être tempérée pour deux raisons.

La première est la bonne volonté des réservistes et de leur employeur. On a vu, lors de la tempête de 1999 et celle de Xynthia, des réservistes se porter immédiatement volontaires. En outre, un certain nombre de réservistes, en particulier dans les états-majors, sont des retraités, par définition plus disponibles. La seconde est que la vocation de la réserve est, comme il a été souligné, moins la réaction immédiate, qui relève des forces actives, que le renfort, dans un second temps, de ces forces actives afin de leur permettre de durer.

B. LE CONCOURS DES RÉSERVISTES NE PEUT ÊTRE QUE DE COURTE DURÉE

Une autre limite à l'emploi des réservistes en cas de crise est la durée de leurs concours.

Pour la réserve militaire, lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, l'employeur a la possibilité d'opposer un refus sous réserve de motiver et de notifier sa décision à l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire. Autrement dit, la durée de la mobilisation opposable à l'employeur est de 5 jours et, en tout état de cause, le réserviste peut toujours refuser de se présenter puisqu'il n'existe aucun dispositif de sanction autre que la notation ou le non-renouvellement du contrat, s'il méconnaît les engagements qu'il a contractés dans le cadre de l'ESR.

Pour la réserve de la police, cette durée est de dix jours. Certes, les employeurs, en cas de crise majeure, pourraient faire preuve de bonne volonté. Mais, d'une part, la gestion du risque ne peut reposer que sur de la bonne volonté, d'autre part, il est probable qu'en cas de crise majeure les entreprises elles-mêmes aient un besoin impérieux de leur salarié.

Si l'accord de l'employeur est obtenu, d'autres dispositions viennent limiter la durée annuelle des activités dans la réserve opérationnelle. Cette durée est plafonnée dans la réserve militaire à 30 jours par an, mais peut être prolongée jusqu'à 60 jours, notamment pour répondre aux besoins des armées. Le nombre de réservistes susceptibles de voir porter leurs activités à 60 jours par année civile, pour des missions dont la nature exige une durée supérieure à 30 jours, est contingenté. Ce contingent doit être déterminé chaque année pour chaque armée et formation rattachée sans pouvoir toutefois excéder 15 % de l'effectif réalisé au 1er janvier de l'année en cours.

Les activités peuvent être portées à 150 jours par année civile, par décision de l'autorité militaire pour des missions liées à l'emploi des forces et à 210 jours par année civile, sur autorisation préalable du chef d'état-major des armées (CEMA) si l'emploi tenu par le réserviste présente un intérêt de portée nationale ou internationale.

Ces règles relativement complexes peuvent s'avérer des contraintes pour des crises qui durent ou pour les opérations à l'extérieur. Ainsi, en Afghanistan, la durée minimale d'envoi d'un militaire est de six mois, ce qui excède les 150 jours par année civile prévus. Pour ces missions de 6 mois, les armées se voient dans l'obligation de projeter leurs réservistes sur deux années calendaires ou d'avoir recours à la procédure d'autorisation exceptionnelle du chef d'état-major des armées de prolonger les activités de leurs réservistes au-delà de 150 jours, ce qui a été très rarement accepté.

C. LE RECENSEMENT DES RÉGIMES JURIDIQUES D'EXCEPTION FAIT APPARAÎTRE QU'ILS NE COMPORTENT AUCUNE DISPOSITION PRÉVOYANT LA MOBILISATION DES RÉSERVISTES

La mission s'est interrogée sur la possibilité de contourner les lacunes du dispositif juridique régissant les réserves en matière de mobilisation et de réactivité en ayant recours aux régimes juridiques d'exception. En situation de crise majeure, le droit français permet-il de réquisitionner les réservistes ?

Les règles d'application de l'état d'urgence sont prévues par la loi du 3 avril 1955 instituant l'état d'urgence. Selon l'article 1er de cette loi, l'état d'urgence peut être mis en oeuvre, soit en cas d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique.

L'état d'urgence permet de prendre des mesures restreignant certaines libertés individuelles telles la liberté d'aller et venir ou la liberté de réunion, et autorise la censure de la presse. Cependant, la mobilisation des réservistes n'est pas évoquée dans la loi relative à l'état d'urgence.

L'état de siège est, quant à lui, prévu par l'article 36 de la Constitution et les articles L. 2121-1 à L. 2121-8 du code de la défense. L'état de siège ne peut être déclaré, par décret en conseil des ministres, qu'en cas de péril imminent, résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection armée. Il relève de la compétence exclusive du Parlement de prolonger l'état de siège au-delà de 12 jours. Il ne peut être fait application simultanément des dispositions de l'état de siège et de l'état d'urgence.

L'état de siège organise le transfert vers les autorités militaires des pouvoirs de maintien de l'ordre et de police. Les autorités civiles continuent à exercer leurs autres attributions.

Là encore, la mobilisation des réservistes n'est pas évoquée dans les textes relatifs à l'état d'urgence.

Enfin, les mesures prises dans le cadre de l'application des pouvoirs exceptionnels prévue par l'article 16 de la constitution sont exigées par les circonstances et inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission.

Là encore, aucune disposition relative aux pouvoirs exceptionnels ne renvoie au recours aux réservistes.

Seule la mobilisation générale ou partielle permet la mobilisation des réservistes.

En vertu de l'article L. 1111-1 du code de la défense, la défense a pour objet d'assurer en tout temps, en toutes circonstances et contre toutes les formes d'agression, la sécurité et l'intégrité du territoire, ainsi que la vie de la population.

L'article L. 111-2 du code précité ajoute qu'en cas de menace, les mesures peuvent être soit la mobilisation générale, soit la mise en garde. Ces deux notions sont définies par l'article L. 2141-1 du même code.

Selon l'article L. 2141-3 du code de la défense, les décrets de mise en garde et de mobilisation ont pour effet, dans le cadre des lois existantes, la mise en vigueur immédiate de dispositions qu'il appartient au Gouvernement de préparer et d'adapter à tout moment aux nécessités de la défense. Le recours aux réservistes peut être adopté dans ce cadre.

Le titre III du livre II de la 4ème partie du code de la défense précise les personnes soumises à l'obligation de disponibilité et les conditions de leur emploi.

L'article L. 4231-1 précise que sont soumis à obligation de disponibilité :

- « 1° Les volontaires pendant la durée de leur engagement dans la réserve opérationnelle ;

- 2° Les anciens militaires de carrière ou sous contrat et les personnes qui ont accompli un volontariat dans les armées, dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur lien au service ».

L'article L.4231-3 dispose que : « les personnes soumises à l'obligation de disponibilité sont tenues de répondre, dans les circonstances prévues aux articles L.4231-4 et L.4231-5, aux ordres d'appel individuels ou collectifs et de rejoindre leur affectation pour servir au lieu et dans les conditions qui leur sont assignées ».

L'article L.4231-4 dispose que : « En application de l'article L.1111-2, l'appel ou le maintien en activité de tout ou partie des réservistes soumis à l'obligation de disponibilité peut être décidé par décret en conseil des ministres ».

Il existe, en outre, une disposition particulière pour la réserve de la gendarmerie. L'article L. 4231-5 dispose, en effet, que : « en cas de troubles graves ou de menaces de troubles graves à l'ordre public, le ministre de la défense peut être autorisé par décret à faire appel, pour une durée déterminée, à tout ou partie des réservistes de la gendarmerie nationale soumis a l'obligation de disponibilité. »

En conclusion, le recours immédiat au réserviste n'est possible qu'en cas de mobilisation générale ou de mise en garde (L. 4231-4). Dans ce cadre, les réservistes, durant leur volontariat dans la réserve et les anciens militaires, pendant les cinq années qui suivent leur cessation d'activité, peuvent être appelés ou maintenus en activité.

Or les décrets de mise en garde et de mobilisation sont des mesures particulièrement graves et fortes de conséquences. Ils ont avant tout été pensés contre un risque d'agression extérieure ou d'invasion contre le territoire national. Ils ont notamment pour effet la mise en oeuvre immédiate de dispositions permettant au Gouvernement de répondre aux nécessités de la défense.

Ils ouvrent tous, au profit du gouvernement, le droit de requérir les personnes, les biens et les services, de soumettre à contrôle et à répartition, les ressources en énergie, matières premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement et, à cet effet, d'imposer aux personnes physiques ou morales en leurs biens, des sujétions jugées indispensables.

Il s'agit là d'un état d'exception attentatoire aux libertés publiques si peu conforme à l'esprit du temps que l'on imagine mal les autorités politiques s'en saisir en cas de catastrophe naturelle ou de pandémie et même en cas de crise terroriste. Comme le souligne le Livre blanc, le recours à un dispositif tel que la mobilisation est devenu « improbable ».

Le pouvoir de réquisition des préfets résultant de leurs pouvoirs de police générale ou de pouvoirs spécifiques conférés notamment par le code de la santé publique ne constitue pas non plus une réponse adaptée à la mobilisation des réservistes. Il s'agit d'une part d'une procédure lourde individuelle qui en outre réquisitionne le réserviste en tant qu'individu et non en tant que réserviste et le place dans un régime juridique et opérationnel qui n'est plus celui de la réserve.

Dès lors, il apparaît que les pouvoirs publics ne disposent pas d'un moyen collectif de mobilisation des réservistes.

IV. UN BESOIN ET UNE DOCTRINE D'EMPLOI QUI N'ONT PAS ÉTÉ CLAIREMENT DÉFINIS

La mission, au fil de son analyse, a pu constater que l'emploi des réserves en période de crise n'a finalement pas fait l'objet d'une réflexion approfondie. Aucune doctrine n'en définit l'usage, les limites et les conditions d'emploi.

L'absence de cadre juridique permettant la mobilisation des réservistes et leur emploi dans la durée explique sans doute l'absence de référence aux réserves dans la planification de crise ainsi que l'absence d'une doctrine d'emploi des réservistes. Cette lacune a pu à son tour légitimer l'absence de cadre juridique adapté.

La mission a découvert au fil de ses auditions qu'elle se posait des questions auxquelles ses interlocuteurs n'avaient pas de réponse préétablie et concertée.

Cette situation découle, semble-t-il, de l'absence de définition d'un besoin. Les armées comme les forces de police ont pris l'habitude de penser les scénarios de crise sans les réserves.

C'est une des différences notables avec le système américain où les réserves : l'Armed Forces Reserve et les National Guards sont intégrés dans le dispositif de gestion de crise comme un des éléments de réponses des pouvoirs publics aux événements majeurs. Dans sa déclaration de l'état d'urgence du 14 septembre 2001 consécutive aux attaques terroristes, le Président des Etats-Unis a annoncé la mobilisation des réservistes disponibles en s'appuyant sur un cadre juridique lui permettant une mobilisation pouvant atteindre 1 000 000 d'hommes pour une période ne dépassant pas 24 mois.

En France, dans un contexte de profonde transformation des armées, les pouvoirs publics se sont peu souciés d'avoir un cadre juridique véritablement adapté à un événement majeur exigeant une mobilisation plus collective des réservistes.

L'absence de cadre juridique adapté rendant la présence des réservistes fiable explique, à son tour, que l'on ne trouve pas trace des réserves dans les publications interarmées (PIA) relatives aux concepts et doctrines d'organisation du commandement, de planification opérationnelle et d'emploi des forces, ni dans la famille des plans vigipirates, des plans blancs, ORSEC.

Comme l'a souligné le Préfet JOUNOT, directeur de la Planification de Sécurité Nationale dans une réponse à un questionnaire écrit de la mission à propos des réserves civiles : « Ces réserves sont de création récente. Lorsqu'elles pourront être recensées de façon fiable, identifiées et, le cas échéant, qu'elles auront montré leur utilité, elles seront intégrées dans les différentes planifications (plans communaux de sauvegarde, planifications départementales ou zonales) et deviendront un outil nécessaire de la gestion de crise majeure. ».

Sans doute cette absence de formalisation est-elle compréhensible pour les réserves civiles de faible effectif et de création récente, elle l'est moins concernant des armées qui dépensent chaque année un budget de près de 80 millions d'euros, voire le double si on intègre les coûts de gestion pour faire fonctionner ses réserves.

La mission a, en effet, été surprise de constater qu'il existait peu d'éléments de doctrine militaire qui permettent de dire -selon les scénarios de crise sur le territoire national ou selon les engagements multiples en opérations extérieures- combien de réservistes seraient nécessaires et pour quelle mission.

Le format des réserves militaires n'est lui-même, on l'a vu, que très théoriquement fondé sur les contrats opérationnels. La construction des cibles par les différentes armées intègre avant tout les effectifs passés, les capacités d'encadrement par les militaires d'active, les besoins en matière de lissage de l'activité et les contraintes budgétaires.

Dans un contexte de révision générale des politiques publiques et de réduction des effectifs, une réflexion approfondie sur les besoins quantitatifs et qualitatifs auxquels doivent répondre les réserves civiles et militaires apparaît nécessaire à la mission.

V. UNE SITUATION QUI CONTRASTE AVEC CERTAINS DISPOSITIFS ÉTRANGERS

La mission a souhaité regarder comment d'autres pays avaient organisé leurs réserves. Elle a pour se faire envoyé un questionnaire à notre réseau diplomatique dont les réponses se trouvent en annexe.

Elle a constaté que naturellement chaque nation avait mis en place des dispositifs spécifiques qui répondent à des histoires et des institutions particulières.

La mission a cherché au-delà des spécificités nationales s'il n'y avait pas quelques enseignements à tirer des expériences de nos voisins d'outre-Atlantique et d'Europe.

A. AUX ETATS-UNIS

En mettant fin à la conscription dans les années 1970, les États-Unis ont fait le choix de forces armées uniquement composées de volontaires, militaires de carrière ou réservistes. Depuis la fin de la guerre du Vietnam et l'apparition du concept de « force totale », la réserve joue un rôle important au sein des forces armées. À la fin de la guerre froide, le recours à la réserve a encore augmenté du fait de la réduction du budget militaire et de la diminution de l'effectif des forces armées professionnelles, alors même que les États-Unis s'engageaient dans des opérations extérieures.

Actuellement, les membres de « la réserve disponible » représentent presque la moitié du potentiel militaire. La loi de 1994, plusieurs fois amendée, relative à l'emploi et au droit à la réintégration professionnelle des personnels en uniforme, dite loi USERRA, qui fait l'objet du titre 38 du code fédéral, offre un statut protecteur aux réservistes. Depuis 1972, une agence auprès du ministre délégué aux affaires de la réserve est chargée de promouvoir la coopération entre les réservistes et les employeurs civils.

1. Les réserves des forces militaires

Aux États-Unis, les réservistes peuvent servir dans le cadre de contrats fort divers, en termes de durée, de contraintes, de qualifications, etc.

On distingue Armed Forces Reserve et National Guards. La différence réside principalement dans la chaîne de commandement : l'Army Reserve, l'Air Force Reserve, la Navy Reserve et l'US marine Corps Reserve sont subordonnés au gouvernement fédéral, tandis que la Army National Guard et la Air Force National Guard sont subordonnées au gouverneur de chaque Etat (sauf si elles sont mobilisées par le Président des Etats-Unis selon les moyens prescrits par la loi)

L'ensemble des forces de réserve, de niveau fédéral ou des Etats, compte 901 664 réservistes.

Suivant l'échelle de l'intervention nécessaire en cas de crise, les Etats-Unis appliquent la loi fédérale ou locale. Le code fédéral (titre 10, sous-titre E « Reserve Components », partie 2, chapitre 1209, paragraphes suivants : 12301, 12302, 12304) prévoit pour la réserve différents degrés de mobilisation. Ces degrés vont de la mobilisation générale en cas de guerre au simple appel individuel. Chaque paragraphe précise, en fonction de la gravité déclarée de la crise, les maxima de réservistes rappelables et les limites de durée.

L'article 12302 énonce ainsi que si le Président déclare l'état d'urgence, il peut ordonner la mobilisation d'un contingent de membres de la réserve disponible pouvant atteindre 1 000 000 d'hommes pour une période ne dépassant pas 24 mois.

Les armées américaines disposent ainsi d'une réserve opérationnelle et très disponible. Les réservistes représentent en effet près de 50 % des personnels déployés en OPEX. Les membres de la garde nationale et de la réserve peuvent être déployés en opération extérieure pour une période de 12 mois pendant la durée de leur contrat (5 ans).

Au 23 mars 2010, un total de 134 709 gardes nationaux et réservistes étaient en situation d'activité, soit potentiellement déployables sur un théâtre d'opération pour une durée de un an.

Aux États-Unis, la loi offre aux réservistes un statut particulièrement protecteur.

Ce statut résulte de l'adoption, en 1994, de la loi relative à l'emploi et au droit à la réintégration professionnelle des personnels en uniforme, qui octroie aux réservistes une triple protection : ceux-ci bénéficient du droit à la réintégration professionnelle, ils ne peuvent pas être licenciés pendant les quelques mois qui suivent leur réemploi, et toute discrimination fondée sur leur appartenance à la réserve est interdite.

La garantie du maintien de l'emploi civil est assurée selon des modalités qui dépendent de la durée de l'absence des intéressés. Ainsi, pour une absence d'une durée comprise entre 31 et 90 jours, le réserviste doit être réemployé en priorité dans le poste qui lui aurait été confié s'il avait été présent de manière continue, subsidiairement dans le poste qu'il occupait avant son départ et, à défaut, dans le poste le plus proche des deux postes précédents, mais en conservant l'ancienneté acquise avant son départ. L'employeur n'a pas la possibilité de lui confier un autre poste, même équivalent en termes d'ancienneté, de paye et de statut.

La protection contre un licenciement sans cause est également garantie selon des modalités qui dépendent de la durée de l'absence des intéressés : elle s'applique pendant un an après la réintégration si l'absence a été supérieure à 180 jours, et pendant six mois si l'absence a été comprise entre 31 et 180 jours. De plus, d'après le texte adopté en 1994, les employeurs sont tenus d'autoriser leurs salariés réservistes à s'absenter, que la cause de l'absence soit volontaire ou qu'elle fasse suite à un ordre de mobilisation. Il faut cependant que l'intéressé ou une autorité militaire informe préalablement l'employeur dans la mesure du possible.

2. Les forces de sécurité et de secours

Deux types de forces de sécurité et de défense civile sont à distinguer : celle relevant du gouvernement fédéral et celle relevant d'une juridiction locale (Etat, ville, county).

Les agences fédérales (FBI, etc...) ne disposent pas d'une réserve. Les dispositifs locaux (état et subordonné), c'est-à-dire les pompiers, la police et les secours médicaux d'urgence, disposent d'une réserve.

Les budgets, leur proportion par rapport au personnel d'active, ainsi que certaines modalités de leur formation ou de leur emploi, dépendent de la force qui les emploie. Chaque Etat, ville majeure et county dispose de sa propre force de police, voire de ses pompiers et de ses services médicaux d'urgence.

· la réserve de la police

Les polices locales des villes et des comtés ont une composante de réserve. Leur organisation est relativement similaire : la réserve sert à fournir des policiers supplémentaires lors d'événements majeurs ou de situations d'urgence ; dans certaines forces de police, ils participent aussi au travail d'enquête et de contrôle. Ils peuvent aussi renforcer les patrouilles.

· la réserve des pompiers

Le corps des pompiers est composé de 27 % de pompiers professionnels et de 73 % de pompiers volontaires, qui forment la réserve. Dans les villes majeures, ils suivent une formation courte : ils peuvent être appelés pour assurer la sécurité lors de manifestations importantes, peuvent avoir des permanences à effectuer (durant lesquelles ils effectuent le même travail que des pompiers volontaires). Dans certaines villes, les réservistes constituent 100 % des pompiers.

· Réserve médicale

Les EMS (Emergency Medical Service) sont l'équivalent du SAMU (les pompiers sont spécialisés dans les interventions liées à l'extinction de feu et les urgences médicales de moindre ampleur puisqu'ils ne comptent pas de médecins).

Contrairement aux réserves militaires, ils ne peuvent pas être mobilisés directement par le gouvernement. En revanche, ils peuvent participer à des opérations de sauvetage, de lutte contre les incendies, etc., en coopération avec les autorités fédérales.

C'est le Citizen Corps, organisation de volontaires civils, (qui intervient à échelle locale et dépend, à échelle nationale, du DHS (département de la sécurité intérieure),) qui est appelé lors d'une crise nationale dépassant les capacités normales des services de gestion de crise. Le Citizen Corps n'est utilisé qu'en cas de crise.

B. EN ALLEMAGNE

1. Les réserves des forces militaires

L'Allemagne compte environ 42 000 réservistes militaires sur une armée de 250 000 hommes. Tous les réservistes sont d'anciens militaires d'active volontaires ayant au minimum effectué leur service militaire (de 9 mois actuellement, ramenés à 6 mois avant la fin de 2010). Il n'existe pas de dispositif contraignant pour faciliter la réactivité des réservistes militaires. Leur disponibilité reste de l'ordre exclusif de la conciliation.

Pour ce qui est de la gestion d'une crise, la structure des Landeskommandos qui maille le territoire et qui est armée principalement par des réservistes répondrait au besoin en cas de crise « majeure » si celle-ci reste dans des proportions limitées (catastrophe naturelle de faible ampleur, suite d'un attentat limité par exemple).

En Allemagne, la loi fondamentale allemande de 1949 qui décrit l'état de guerre ou de crise exclut aujourd'hui l'utilisation des forces armées dans des missions de sécurité intérieure de type Vigipirate.

2. Les forces de sécurité et de secours

Par contre, l'Allemagne compte environ 1,7 million de bénévoles servant dans les domaines de la protection civile et de la lutte contre les effets des sinistres majeurs.

Aux termes de l'article 70 de la Loi fondamentale, la lutte contre les dangers en cas de catastrophe ressortit aux Länder. Dans le cas d'une agression armée dirigée contre le territoire de la République fédérale ou dans le cas de l'imminence d'une menace équivalente (état de défense), la protection de la population civile (protection civile) relève de l'Etat fédéral. Cependant, il n'y a plus aujourd'hui de distinction marquée entre protection civile et protection contre les effets des catastrophes. Ceci signifie qu'Etat fédéral et Länder mutualisent leurs compétences et capacités au sein d'un système de protection de la population qui prend en compte toutes les sources possibles de sinistre. Ils sont conseillés dans cette tâche par la commission chargée de la protection au ministère fédéral de l'Intérieur.

L'Etat fédéral met des moyens à disposition des Länder pour que ceux-ci les intègrent dans leur dispositif du temps de paix de protection civile et de protection contre les effets en cas de catastrophe. En outre, l'Etat fédéral élargit et complète l'éventail des organes de protection contre les effets des sinistres majeurs des Länder par la mise en place de l'Agence fédérale de secours technique (THW).

· L'Agence fédérale de secours technique (THW)

L'Agence fédérale de secours technique (THW) compte environ 82 000 bénévoles, dont près de 15 000 Jeunes volontaires, et 860 employés. Il est situé à Bonn-Lengsdorf avec l'Office fédéral pour la protection des populations et la gestion des catastrophes (BBK).

Les huit formations régionales de la THW sont les interlocuteurs des autorités suprêmes des Länder. Sont intégrées dans les formations régionales 66 directions au total, lesquelles encadrent les unités locales. Le concept de l'Agence fédérale de secours technique prévoit en effet pour chaque Landkreis et pour chaque ville indépendante du Kreis au moins une unité locale. Actuellement, il en existe 669 sur le territoire allemand.

Il est possible d'intégrer l'Agence fédérale de secours technique pour y effectuer un service national de substitution. La durée d'engagement minimum est actuellement de six ans.

Les interventions majeures

- La crue de l'Oder en 1997, pendant laquelle 54 jours durant 7 200 bénévoles appartenant à plus de 392 unités locales ont été déployés, a été la première grande intervention effectuée après la réunification ;

- au début de l'année 2000, le déploiement de l'Agence fédérale de secours technique (THW) en France a été la plus grande intervention menée à l'étranger. Plus de 1 500 bénévoles participèrent à la réparation des dégâts causés par les tempêtes hivernales ;

- la crue de l'Elbe en 2002 a été la plus grande intervention de l'histoire de l'Agence fédérale de secours technique (THW). 24 000 bénévoles y furent déployés avec leur matériel sur une durée de 1 750 000 heures ;

- inondations dans le sud de la France fin 2003 : 1 300 bénévoles luttèrent pendant près de 14 jours contre les flots - déployant des moyens permettant de pomper environ 670 mètres cube par minute ;

- crue de l'Elbe en 2006 ;

- intervention après le tsunami dans l'océan Indien en 2004 ;

- intervention après l'ouragan Katrina à la Nouvelle Orléans ;

- le groupement spécial SEEWA a aidé au traitement de l'eau au Sud Liban en 2006 ;

- L'Agence fédérale de secours technique (THW) a été sollicitée sur l'ensemble du territoire fédéral pour réparer les dégâts causés par la tempête Cyrille qui sévit les 18 et 19 janvier 2007. Près de la moitié de toutes les unités locales, soit environ 5 500 bénévoles, était déployée ;

- en 2009, soutien à l'Italie après le grave tremblement de terre en Italie ;

- depuis le 15 janvier 2010 : traitement de l'eau après le tremblement de terre à Haïti.

· Les sapeurs-pompiers

En Allemagne, les sapeurs-pompiers sont du ressort législatif des Länder. Alors que l'équipement technique et la formation sont presque identiques en raison de l'application de standards et règlements fédéraux communs, de nombreuses différences existent au niveau des structures organisationnelles et financières.

Les structures organisationnelles des pompiers diffèrent souvent de manière significative selon le Land. D'une manière générale, leur articulation suit les structures communales (villes communes, regroupement intercommunal etc.). La dotation en personnels et matériels (par exemple équipement en véhicules de lutte anti-incendie) dépend des risques spécifiques du lieu d'implantation du service des pompiers. Elle est aussi fonction du nombre d'habitants, de la présence d'industries et des réseaux de transport.

Chaque commune étant tenue d'assurer sa protection incendie, il se peut, pour combler un déficit en bénévoles, que des citoyens soient désignés pompiers d'office (Pflichtfeuerwehr).

Les formations régionales des sapeurs-pompiers des 16 Länders et les directions fédérales des sapeurs-pompiers professionnels, des pompiers en entreprise, des Jeunes sapeurs-pompiers, de la fédération nationale des sapeurs-pompiers professionnels des forces armées alliées et de la fédération des sapeurs-pompiers des forces armées allemandes constituent la fédération allemande des sapeurs-pompiers.

Il y a en Allemagne 27 900 sapeurs-pompiers professionnels et 1 035 900 sapeurs-pompiers bénévoles.

C. AU ROYAUME-UNI

Depuis le passage à l'armée de métier, qui s'est effectué entre 1958 et 1962, la réserve joue un rôle important au sein des forces armées. Elle se compose principalement de la réserve régulière, qui rassemble les anciens militaires professionnels, et de la réserve volontaire.

1. Les réserves des forces militaires

Au Royaume-Uni, la loi de 1996 sur les forces de réserve a créé plusieurs nouvelles catégories de réserve à côté des traditionnelles forces de la réserve volontaire. Alors que ces dernières sont constituées de volontaires issus de la vie civile qui s'engagent en moyenne pour une durée de cinq ans et ont en général une obligation d'entraînement d'un soir par semaine et de trente jours dans l'année, les nouvelles réserves créées en 1996 (réserve à temps plein, réserve des engagements supplémentaires, réserve de haute disponibilité, réserve parrainée) offrent une grande variété d'engagements.

Ainsi, les membres de la réserve à temps plein servent à temps plein pendant une période donnée dans le cadre de trois grandes catégories d'engagements, tandis que ceux de la réserve des engagements supplémentaires travaillent à temps partiel pendant plusieurs semaines consécutives. En 2002, une forme de réserve supplémentaire, les forces de réaction du contingent civil, a été ajoutée.

Les forces de la réserve militaire britannique se composent de deux catégories :

- la réserve « régulière » (Regular Reserve), composée d'anciens membres des Forces armées soumis à l'obligation de disponibilité à l'issue de leur période d'activité. La durée de cette obligation dépend de la durée du service effectué, de l'âge et du sexe de l'intéressé. Ceux qui le souhaitent peuvent également rejoindre la réserve volontaire (Volunteer Reserve Force). La Regular Reserve ne réalise pas d'activités régulières d'entraînement ou de formation ;

- la réserve volontaire (Volunteer Reserve Force - VRF) est composée principalement de membres issus du milieu civil sans expérience militaire préalable.

En 2009, il y avait environ 33 000 réservistes volontaires entraînés et disponibles pour renforcer 179 280 membres permanents des Forces Armées, soit environ 18 %.

Dans le cas d'une mobilisation de la réserve, le MoD se tourne premièrement vers la réserve volontaire (VRF) et ne mobilise la réserve régulière que lorsque les ressources nécessaires de la VRF ont été épuisées ou lorsqu'une capacité particulière est requise mais n'existe pas au sein de la VRF.

Plus de 18 000 réservistes ont été déployés dans des opérations depuis 2003. Environ 420 réservistes de la Regular Reserve (anciens militaires d'active soumis à l'obligation de disponibilité) ont été également rappelés afin de servir en Irak en 2003.

Aucune disposition ne règle explicitement les périodes d'absence pour entraînement, mais celui-ci se déroule en général en fin de semaine ainsi que pendant les congés payés annuels. En revanche, la loi de 1985 sur la protection de l'emploi civil des réservistes accorde au réserviste mobilisé un droit à réintégration dans le dernier emploi, dès lors que l'intéressé en fait la demande en temps voulu à son employeur.

La même loi punit d'une amende l'employeur qui licencie un salarié en raison de son appartenance à la réserve et prévoit que l'employeur peut être condamné à verser au réserviste concerné une indemnité d'un montant égal à cinq semaines du dernier salaire, à titre de réparation.

Après sa réintégration, le salarié réserviste bénéficie d'une protection contre le licenciement pendant une période dont la durée, comprise entre 13 et 52 semaines, dépend de son ancienneté avant sa mobilisation.

Un employeur est informé par l'Employer Notification System du MoD quand il emploie un réserviste ou quand un employé rejoint la réserve.

· Mobilisation

La loi définit trois différents types de mobilisation de la réserve. La durée de la mobilisation du réserviste dépend de la nature de la crise.

En vertu des sections 52, 53 et 54 du Reserves Forces Act 1996, le Royaume-Uni peut faire appel à tout ou partie de la réserve militaire :

- en présence d'un danger imminent menaçant la sécurité nationale, en cas de crise ou en cas d'attaque contre le Royaume-Uni : la durée peut aller jusqu'à 3 ans avec une extension possible jusqu'à 5 ans ;

- pour des opérations militaires sur le territoire national ou à l'étranger : la durée maximum est de 12 mois avec une extension possible jusqu'à 2 ans. Pour toute extension de sa période de service, le réserviste doit signer un accord écrit attestant de son consentement ;

- pour des opérations en dehors du Royaume-Uni dont le but est la protection de la vie ou de la propriété : la durée maximum est fixée à 9 mois sans extension possible.

Dans la plupart des cas, un maximum d'un an cumulé sur 3 ans (ou 5 ans) au total prévaut.

Le Defence Council ou tout officier habilité peut toutefois, avant que la mobilisation d'un réserviste n'arrive à expiration, retarder la date à laquelle sa mobilisation prend fin. Il peut le faire plus d'une fois à condition que la durée maximale cumulée d'un an ne soit pas dépassée.

Avant qu'un réserviste ne soit mobilisé et envoyé sur un théâtre d'opération, un  « Ordre d'Appel» doit être signé par le ministre de la défense. Le MoD s'efforce d'accorder à un employeur au moins 28 jours de préavis avant la mobilisation d'un de ses employés, bien que le Reserve Forces Act 1996 ne stipule aucun délai obligatoire avant l'appel d'un réserviste.

L'employeur peut demander une exemption, un différé ou une révocation s'il estime que la mobilisation de l'employé réserviste causerait un dommage direct ou indirect à son entreprise.

2. Les forces de sécurité et de secours

· Les forces de police :

Les forces de police britanniques disposent de personnels volontaires afin de renforcer ses effectifs : Il s'agit des community support officers et des special constables.

Les Community support officers au nombre de 17 148 (chiffre de 2009) sont des volontaires assimilables aux gendarmes adjoints français. Ils disposent de pouvoirs de police limités. Ils sont rémunérés pour les jours de mission effectués.

Les Special constables, au nombre d'environ 16 000, sont des volontaires disposant de pouvoirs de police identiques à ceux de la police d'active. Ils sont bénévoles et ne sont donc pas rémunérés pour les missions effectuées.

La police d'Irlande du Nord est la seule force de police disposant d'une force de réserve comprenant 600 membres.

· Les pompiers :

Le Fire Services Act de 1947, modifié à de nombreuses reprises, notamment par les lois successives sur les collectivités territoriales, charge les comtés d'organiser la lutte contre l'incendie. Seuls les pompiers de Londres disposent de personnel d'active. Les autres unités de pompiers s'appuient sur du personnel volontaire.

D. EN SUISSE

1. Les réserves des forces militaires

L'armée suisse est composée essentiellement de réservistes qui, après une formation initiale, effectuent des périodes d'activités annuelles avant d'être affectés dans une réserve non active jusqu'à expiration de leurs obligations militaires. A quelques exceptions près (écoles, détachement de reconnaissance, escadrons professionnels des forces aériennes, police militaire), les unités de l'armée suisse sont donc des unités de réserves.

Les effectifs réels de la réserve en 2009 sont de 184 600 « réservistes actifs » comprenant les militaires réservistes en période d'activité et les quelques 3 800 militaires professionnels ou sous contrat et 14 422 « réservistes non actifs ».

L'employeur est tenu de laisser les miliciens participer à leurs obligations militaires et de garantir leur emploi à l'issue du service.

La solde journalière est symbolique : 2,8 € pour le milicien de base, 11,2 € pour un capitaine. Au cours de leur service militaire, les salariés continuent donc de recevoir 80 à 100 % de leur salaire payé par leur employeur. Un système d'allocations pour perte de gain (Caisse de compensation) permet à l'État de verser à l'employeur une compensation pour les jours de service effectués par l'employé. Les personnes n'ayant pas d'employeur (par exemple les étudiants) se font directement verser le montant de cette compensation.

En dessous du seuil de défense, la responsabilité de l'intervention des forces militaires revient aux cantons qui font éventuellement appel aux moyens des cantons voisins (police) et aux moyens de la confédération en complément de leurs moyens propres, sans que cela nécessite a priori une implication parlementaire. Les cantons disposent de leur propre état-major de crise qu'ils renforcent avec les officiers de milice qui leur sont affectés. Ces états-majors expriment les besoins de renfort au commandement de l'armée qui les attribue au commandement (militaire) de la région territoriale concernée.

En situation de défense du pays, la Confédération est responsable. La réserve non active est alors mobilisée, ce qui nécessite une décision du Conseil fédéral et du Parlement.

2. Les forces de sécurité et de secours

Les autres forces de sécurité sont la police fédérale, les polices cantonales, la sécurité civile, les pompiers cantonaux et communaux.

La protection civile n'intervient en principe qu'en deuxième échelon, en renfort des pompiers, policiers et services sanitaires cantonaux. En 2009, le nombre de recrues affectées à la protection civile était d'environ 6 000 hommes. Les miliciens de la sécurité civile peuvent être convoqués en vue d'interventions par le Conseil fédéral ou par un canton (ou une commune) en fonction de la gravité de la situation.

La sécurité civile est composée de miliciens qui sont recrutés selon les mêmes modalités et dans les mêmes centres que leurs homologues militaires. Les recrues de la sécurité civile sont affectées à des organisations cantonales et gérées par les communes. Elles doivent effectuer des cours de répétition selon le même principe que les miliciens de l'armée. Dans ce sens la protection civile peut être considérée comme une organisation de réserve.

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On ne peut importer des régimes juridiques étrangers sans prendre soin de voir comment ils peuvent s'intégrer à la culture française. Le système américain, pour séduisant qu'il soit, n'est par exemple guère exportable tant il est indissociable de l'organisation générale des armé

Au-delà des spécificités de chaque système, quelques aspects qui contrastent avec le système français ont marqué la mission et notamment l'existence de dispositifs de mobilisation des réservistes et la multiplication des formes d'engagement dans la réserve militaire au Royaume-Uni et aux États-Unis ainsi que l'importance de la réserve de protection civile en Allemagne.

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CONCLUSION : FACILITER L'ENGAGEMENT DES RÉSERVISTES EN CAS DE CRISE MAJEURE SUR LE TERRITOIRE NATIONAL

Le bilan de la participation des réserves aux différentes crises récentes, l'état des lieux établi sur chacune des réserves, l'examen du cadre juridique d'emploi de ces dernières et la comparaison avec les différents dispositifs étrangers ont conduit la mission à faire trois séries de recommandations.

La première série de recommandations concerne naturellement l'emploi des réserves en temps de crise.

I. FACILITER LA MOBILISATION DES RÉSERVISTES EN CAS DE CRISE

A. MIEUX IDENTIFIER LES RÉSERVISTES POUR MIEUX GÉRER LES ENGAGEMENTS MULTIPLES

La question des engagements multiples des réservistes souligne un manque de coordination qui s'avère pénalisant tant au niveau national que local.

Il n'existe pas actuellement d'instance à même d'assurer pleinement un rôle de collecte des informations sur les réservistes.

A l'échelon central, le passage en revue de l'ensemble des réserves a montré que chacune est dirigée et gérée au sein de son ministère d'origine par une structure ad hoc, service ou mission, mais elles ne communiquent pas entre elles, ne serait-ce que pour avoir une idée des effectifs en présence.

Ainsi les réserves du ministère de la défense sont-elles encore gérées par un délégué aux réserves dans chaque armée et, peut-être demain, par un délégué interarmées. Pour la police nationale, cette gestion est assurée par une mission nationale pour la réserve civile au sein de la direction générale de la police nationale. En ce qui concerne les réserves communales, cette responsabilité incombe à l'adjoint au maire compétent et au service communal chargé de la sécurité et des risques, ou encore au service environnement santé. Quant aux réserves sanitaires, c'est un comité ad hoc placé auprès du ministre de la santé qui en effectue le pilotage stratégique tandis que l'EPRUS gère, organise et mobilise les équipes de réserve.

En puisant dans le même vivier, le recrutement des actifs et des réservistes militaires et civils devrait naturellement conduire à des recoupements. La mutation des réserves militaires et l'émergence de réserves civiles semblent tout aussi naturellement imposer une coordination, ne serait-ce que pour avoir une vision d'ensemble des effectifs, des compétences, de leur localisation.

Comme le souligne la Cour des comptes « ce problème est par nature interministériel, parce qu'il concerne des agents d'autres ministères que la défense (ministère de l'intérieur notamment) et parce que la problématique couvre des activités vitales dont plusieurs ministères civils ont la responsabilité. »108(*)

La mission estime que l'accent doit être mis davantage sur l'échelon territorial déconcentré, en charge de la gestion de crise.

Or à cet échelon, le préfet de zone ne dispose pas actuellement des moyens de connaître et de recenser les réservistes civils et militaires dont les services déconcentrés ou les collectivités locales pourraient avoir besoin en cas de crise majeure. Il n'a la connaissance des réserves sanitaires que par le biais de l'EPRUS et de celles de la police nationale par l'intermédiaire du Secrétariat général pour l'administration de la police nationale qu'il dirige.

Or, de part leur fonction, les préfets de zone sont les plus à même d'assurer le suivi des effectifs des réservistes et le recoupement des fichiers. Aux termes du décret n° 2010-224 du 4 mars 2010 qui redéfinit les pouvoirs du préfet de zone de défense et de sécurité, ce dernier : « prépare l'ensemble des mesures de prévention, de protection et de secours qu'exige la sauvegarde des personnes, des biens et de l'environnement », « est responsable de la coordination avec les autorités militaires des mesures de défense et de sécurité nationale », « assure la répartition, sur le territoire de la zone de défense et de sécurité, des moyens des services chargés de la sécurité intérieure et de la sécurité civile et des moyens des armées mis à disposition par voie de réquisition ou de concours » et «  coordonne la préparation des mesures concourant à la sécurité nationale ».

La mission estime qu'à ce titre les préfets de zone de défense doivent pouvoir connaître les effectifs des réservistes de leur zone de défense, être informés par les services en charge de la gestion de ces effectifs de la situation relative de leur zone afin qu'ils puissent s'impliquer dans l'effort de recrutement des volontaires.

Par ailleurs, la mission a constaté combien la connaissance par les gestionnaires des réserves des profils des réservistes était limitée. Au delà des cercles informels de réservistes rattachés à des unités particulières ou à des états-majors de zone dont le profil, la disponibilité et les compétences sont parfaitement connus, il n'existe pas de fichiers collectifs des disponibilités et des compétences suffisamment performants.

Comme l'a souligné, lors de son audition, M. Henri-Michel COMET109(*), secrétaire général du ministère de l'intérieur : « Il n'existe pas encore de fichier centralisé afin d'identifier le métier et les compétences de chaque réserviste afin d'établir une priorité d'emploi dans la réserve. La connaissance des compétences des uns et des autres à l'intérieur de chaque réserve civile est capitale. Dans la durée, les compétences doivent se compléter, cela fait partie de l'organisation de la gestion de crise. »

La mission estime que la modernisation des systèmes d'information, d'administration et de gestion des armées, en général, et des logiciels de gestion des réservistes, en particulier, devrait prendre en compte ce besoin et y répondre à terme dans un cadre interministériel.

Elle préconise également d'établir, de fait ou éventuellement en droit, différentes catégories de volontaires selon leur disponibilité. Aujourd'hui chaque unité ou service a une idée des réservistes qui sont facilement disponibles et ceux qui ne sont pas en mesure de se mobiliser sans un préavis d'un mois. Cette différenciation pourrait être systématisée afin d'instaurer un suivi plus fin des réservistes et le cas échéant de proposer différentes formes d'engagement selon le profil et la disponibilité des réservistes.

Les nouvelles technologies rendent possible aujourd'hui une gestion des calendriers interactive, qui permettrait aux réservistes de déclarer des plages de disponibilité de façon souple. Sans se calquer sur les dispositifs des pompiers qui gèrent des effectifs de plusieurs centaines de milliers de pompiers volontaires avec des périodes d'astreintes, il est possible de s'inspirer de leur expérience, de celle des réservistes de la gendarmerie, avec l'envoi simultané de SMS, ou de l'EPRUS qui a créé un site internet dédié à ses réservistes pour mettre un place un dispositif plus précis sur les compétences disponibles et plus réactif, ne serait-ce que pour un nombre limité de réservistes volontaires.

La mission propose donc :

1) D'établir une procédure harmonisée d'identification des réservistes militaires et civils, de leurs profils et obligations, en intégrant dans les bases de données de gestion des réservistes un profil détaillé et actualisé des compétences des réservistes, de leur profession et de leurs obligations éventuelles en cas de crise.

2) D'établir un fichier centralisé de l'ensemble des réservistes au niveau central et au niveau de chaque zone de défense en créant une base de données nationale des réservistes militaires et civils par recoupement des bases de métier afin de croiser les données. Cette base accessible au niveau des zones de défenses devrait être interfacée avec les bases de données de gestion des réservistes afin d'éviter les doubles saisies et rendre automatiques les mises à jour.

3) D'étudier l'opportunité et la possibilité pour un certain nombre de réservistes volontaires d'avoir une gestion plus interactive de leur disponibilité afin d'avoir au sein de la réserve un sous-ensemble de volontaires sur lequel les pouvoirs publics pourraient compter dans des délais rapprochés.

B. DÉFINIR UNE PROCÉDURE DE MOBILISATION DES RENFORTS INDIVIDUELS EN CAS DE CRISE

La mission a considéré qu'en cas de crise par nature soudaine et imprévue, le fait que le cadre juridique de convocation des réservistes ne permette pas de mobilisation immédiate ou à l'horizon de quelques jours était un problème.

Comme il a été souligné dans les chapitres précédents, dans le code de la défense, les réserves sont construites autour du modèle du programme prévisionnel d'activités et conçues pour une activité programmée à l'avance et non pour un rappel d'urgence.

Or comme le souligne le Livre blanc « En cas d'événement majeur, la totalité des moyens proches, y compris les réserves opérationnelles, doit pouvoir être engagée immédiatement »110(*).

La mission estime avec le Livre blanc qu'on ne peut pas abandonner l'idée de pouvoir mobiliser dans un délai raisonnable des renforts dans des situations exceptionnelles.

La mission considère que les pouvoirs publics ne pourraient se passer d'une telle possibilité que si nous avions la certitude qu'étant donné les performances des forces armées, de nos services de sécurité et de secours, aucun événement n'était susceptible d'interrompre gravement la continuité du fonctionnement des services publics.

Or personne ne peut affirmer que, quelles que soient l'intensité et la durée d'une crise, les armées, les services de sécurité et de secours ne seront jamais débordés par l'ampleur d'une catastrophe.

Pour ne prendre qu'un exemple, le cyclone Katrina à la Nouvelle Orléans a montré que les services de secours et de sécurité de la première puissance mondiale pouvaient être totalement dépassés par une catastrophe naturelle dont la survenue avait été pourtant anticipée. Malgré la mobilisation de 14 300 militaires déployés lors de la première semaine, de 22 000 réservistes 4 jours après la catastrophe, de 50 000 une semaine après, il y eut 1 330 décès, 2 000 disparus, un million de déplacés.

Un des enseignements des retours d'expérience des crises liées aux catastrophes naturelles est que lorsque quelques minutes sont nécessaires dans un environnement numérisé pour transmettre des consignes, plusieurs jours peuvent être nécessaires dans un contexte de communications terrestre et numérique dégradées.

Dans ce type d'environnement, des effectifs importants sont essentiels pour assurer la continuité de commandement et rétablir le fonctionnement normal des pouvoirs publics.

Un autre enseignement des gestions de crise en matière de catastrophes naturelles ou technologiques est la charge considérable que constituent le déplacement et l'hébergement de populations qu'il est nécessaire d'évacuer. On estime que la crue de la Seine pourrait conduire à l'évacuation de 800 000 personnes.

Dans ce cas, qui peut dire que le renfort des réserves à pied d'oeuvre en moins de 3 jours ne sera pas nécessaire ?

On peut d'autant moins écarter la possibilité que nos armées et nos forces de sécurité et de secours se trouvent localement débordées, que les réductions continues du nombre des fonctionnaires, en raison des contraintes budgétaires récurrentes, ont conduit à réduire considérablement le format des forces armées et des forces de secours.

L'application du droit commun avec 30 jours de préavis peut difficilement apparaître comme un délai raisonnable pour une crise majeure.

Le constat effectué sur la réactivité des réserves rejoint celui du Livre blanc sur la défense qui souligne qu'en France « ni les pouvoirs publics, ni la société ne sont suffisamment préparés à faire face à des crises majeures ».

Dans le cas des réserves militaires, la situation constatée s'explique par le fait que la montée en puissance de la nouvelle réserve, son intégration au sein des forces actives, son ouverture à la société civile, et la mise en oeuvre de cette profonde mutation ont fait porter l'effort sur l'organisation de l'emploi des réservistes en appoint du travail quotidien des forces, dans un contexte où le territoire national n'était plus menacé. La vocation de renfort de la réserve en situation de crise s'en est trouvée partiellement occultée.

C'est pourquoi il convient aujourd'hui, tout en saluant le travail considérable accompli pour la mise en place des réserves militaires et civiles, de veiller à ce que notre dispositif soit adapté à une situation de crise majeure.

Partant de ce constat, la mission a été amenée à réfléchir à l'opportunité d'un régime juridique d'exception temporaire définissant en cas de crise majeure, des règles de mobilisation des réserves dérogatoires du droit commun.

Cette réflexion a été menée par la mission, en concertation avec le SGDSN, qui a animé pendant plusieurs mois un groupe de travail sur la mise en oeuvre de la recommandation du Livre blanc relative à la création d'une réserve de sécurité nationale.

La direction de la protection et de la sécurité de l'Etat du SGDSN a animé ce groupe de travail composé de représentants des différents ministères concernés par la problématique des réserves ainsi que de représentants du secrétariat de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. La mission a repris l'essentiel des conclusions du groupe.

L'idée qui se dégage de ces travaux est de ne pas modifier l'organisation des différentes réserves au quotidien, mais de définir un régime spécifique aux cas d'événement majeur.

Ce régime d'exception ne concernerait que les citoyens engagés dans les réserves militaires et civiles ainsi que les disponibles.

La mission n'a pas souhaité se lancer dans une rénovation des régimes juridiques d'exception (guerre, état de siège, état d'urgence, mobilisation et mise en garde) et de la loi n°55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant l'application en Algérie. Elle estime cependant que ce chantier devrait être ouvert, les dispositions de cette loi n'étant plus adaptées ni à l'état de notre droit ni à celui de notre société111(*).

L'idée est d'offrir aux forces armées et aux administrations disposant de réserves civiles un régime juridique qui leur permette de mobiliser en plus des forces actives immédiatement engagées dans la gestion de la crise, des forces de réserves dans un délai rapide et pour une période plus longue que celle prévue dans le cadre d'activités programmées.

Les travaux ont donc conduit à l'élaboration d'un projet de cadre juridique qui fait l'objet de la proposition de loi annexée au présent rapport.

Ce cadre juridique permet aux ministères de pouvoir déroger, en cas de crise d'ampleur exceptionnelle, aux règles habituelles de convocation et de durée d'emploi, tout en créant une obligation pour les réservistes et les employeurs.

Ce dispositif dit « de réserve de sécurité nationale » serait distinct des régimes juridiques d'exception tout en s'insérant dans le même chapitre du code de la défense dédié aux régimes d'application exceptionnelle.

Le déclenchement du dispositif de réserve de sécurité nationale serait du ressort du Premier ministre en cas de crise majeure dont l'ampleur met en péril la continuité des services de l'Etat, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation. 

Le schéma dans lequel se situe la mission est celui d'une extrême nécessité qui pourrait naître d'un événement majeur qui toucherait directement ou indirectement l'ensemble de la communauté nationale. Certes l'appréciation du caractère majeur est laissée à la responsabilité du Premier Ministre. Les critères relatifs à la continuité des services de l'Etat et la sécurité de la population peuvent se prêter à interprétation, mais ne peuvent pas non plus être évoqués pour n'importe quel événement, fut-il d'une importance majeure pour un territoire donné. La mission a en tête des crises comparables à celles liées aux attentats du 11 septembre 2001 ou à l'ouragan Katrina.

La mission considère que le recours à la contrainte doit être réservé à des événements majeurs qui, par leur ampleur ou leur durée, saturent les capacités des forces d'active des armées, des forces de protection civile et de secours.

Elle estime que, pour les événements de moindre importance, le recours aux forces d'active sur l'ensemble du territoire devrait pouvoir être mis à contribution, éventuellement complété par ceux des réservistes qui se seront spontanément déclaré disponibles.

Les règles dérogatoires définies dans le dispositif de réserve de sécurité nationale concernent le préavis de convocation et la durée d'emploi. Les réservistes pourraient être convoqués sur très court préavis, de l'ordre de quelques jours. Les durées d'emploi seraient adaptées aux besoins identifiés par l'autorité civile.

Par ailleurs, les réservistes seraient dans l'obligation de rejoindre leur affectation, sous peine d'amendes. Les réservistes employés au sein d'une entreprise dont le fonctionnement est jugé essentiel par l'autorité civile pourraient, sous certaines conditions, déroger à cette obligation.

La mission juge essentiel de garantir aux citoyens et aux entreprises qu'en cas de mobilisation des réservistes, les salariés indispensables au bon fonctionnement des grands opérateurs, notamment dans le domaine des télécommunications, de transport et de l'énergie, ne puissent être réquisitionnés afin qu'ils contribuent dans leur poste à la gestion de la crise et au rétablissement de la situation au sein de leur entreprise.

Le dispositif proposé précise que les prérogatives des ministères en matière de gestion de leurs réservistes sont strictement respectées. Les réservistes sont ainsi convoqués et employés par le ministère dont ils dépendent, en cohérence avec les besoins exprimés par l'autorité civile chargée du traitement de la crise.

Il ne s'agit donc pas d'un dispositif de mobilisation générale de l'ensemble des réservistes à l'image de ce que furent les journaux de mobilisation, mais de la possibilité donnée aux ministères concernés, par le Premier ministre, de réquisitionner leurs réservistes en cas de crise majeure en fonction de leurs besoins.

Ce dispositif permettrait d'offrir à ceux des réservistes, dont la vocation et le souhait sont de s'engager pour la collectivité nationale dans un moment où elle est durement touchée, de pouvoir opposer à leur employeur un cas de force majeure et une protection juridique.

Le décret du Premier ministre pourrait définir les réserves concernées, la ou les zones de défense visées, le délai de mobilisation et la durée envisagée de façon à ce que le rappel soit adapté au besoin.

Les réservistes concernés par un plan de continuité d'activité pourraient, en fonction de la crise, déroger à l'obligation de rejoindre leur affectation. Cela permet en partie de régler le problème de la double appartenance sans définir un régime d'incompatibilité qui pèserait sur l'activité ordinaire.

Ce régime juridique d'exception temporaire présente au yeux de la mission l'avantage d'accroître la réactivité des forces de réserves sans alourdir de façon démesurée les contraintes auxquelles sont soumis les réservistes et les employeurs, dans la mesure où il ne sera activé qu'en cas de crise majeure.

Le dispositif proposé a été intégré dans une proposition de loi en annexe du présent rapport qui tend à insérer dans le code de la défense 7 nouveaux articles, article L. 2171-1 à L. 2171-7, définissant un dispositif de réserve de sécurité nationale prévoyant notamment que :

« En cas de survenance, sur tout ou partie du territoire national, d'une crise majeure dont l'ampleur met en péril la continuité des services de l'état, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation, le Premier ministre peut recourir au dispositif de réserve de sécurité nationale par décret.

« Le dispositif de réserve de sécurité nationale a pour objectif de renforcer les moyens mis en oeuvre par les services de l'état, les collectivités territoriales ou par toute autre personne de droit public ou privé participant à une mission de service public.

« Il est constitué des réservistes de la réserve opérationnelle militaire, de la réserve civile de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécurité civile.

« Art. L. 2171-2. - Le décret mentionné à l'article L. 2171-1 précise la durée d'emploi des réservistes, laquelle ne peut excéder trente jours consécutifs. Cette durée d'activité peut être augmentée dans des conditions et selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.

« L'engagement du réserviste arrivant à terme avant la fin de la période d'emploi au titre de la réserve de sécurité nationale est prorogé d'office jusqu'à la fin de cette période. »

La mission propose dans ce cadre d'instaurer une dérogation pour les réservistes concernés par un plan de continuité d'activité. Le texte proposé par la mission prévoit qu'  « en cas de nécessité inhérente à la poursuite de la production de biens ou de services ou à la continuité du service public, les réservistes employés par un opérateur public ou privé mentionné aux articles L.1332-1 et L. 1332-2 peuvent être dégagés de ces obligations».

La mission propose d'instaurer un financement particulier pour les journées effectuées dans le cadre du dispositif de sécurité nationale.

Le recours aux réservistes en cas de crise majeure ne peut être limité par des considérations liées au nombre de jour maximal susceptible d'être effectués par un réserviste ou par le caractère très limité des budgets des réserves.

Dès lors il faut prévoir que « Les périodes d'emploi réalisées au titre du dispositif de réserve de sécurité nationale ne sont pas imputables sur le nombre de jours d'activité pouvant être accomplis dans un corps de réserve. »

Cette disposition devrait permettre de justifier le recours à un fonds exceptionnel, comme c'est aujourd'hui le cas lorsqu'un événement majeur occasionne des dépenses exceptionnelles.

La mission propose, en outre, d'insérer dans le livre du code de la défense consacré aux réserves militaires un article L. 4211-1-1 relatif à la participation des réservistes militaires au dispositif de réserve de sécurité nationale.

La mission préconise, par ailleurs, de réfléchir à l'établissement d'une obligation de réalisation de plan de continuité au sein des opérateurs d'importance vitale.

Le dispositif de sécurité des activités d'importance vitale est inséré dans le code de la défense (notamment ses articles R. 1332-1 à 1332-42, pris sur le fondement de ses articles L. 1332-1 à 1332-7). Il constitue le cadre permettant d'associer les opérateurs, publics ou privés, au système national de protection contre le terrorisme, d'analyser les risques et d'appliquer les mesures de leur niveau en cohérence avec les décisions des pouvoirs publics.

Or aujourd'hui ces opérateurs ne sont pas tenus de prendre les dispositions nécessaires pour assurer la continuité de leur activité en cas de crise majeure (plan de continuité d'activité / plan de rétablissement d'activité).

Or la mission a constaté que les pouvoirs publics devaient pouvoir être en mesure d'affirmer des priorités entre les obligations liées à la réserve et celles résultant de plans de continuité d'action.

Dès lors il lui apparaît nécessaire, même si cela dépasse l'objet de son étude, de mettre en chantier une actualisation du service de défense.

Comme le souligne le Livre blanc « Ce système, créé à la fin des années 50, souffre sous sa forme actuelle d'insuffisances importantes. Bien qu'adapté en 1999, il n'est pas mis en oeuvre. Son dispositif juridique le lie étroitement à des situations, comme la mobilisation, devenues aujourd'hui improbables. Enfin, il ne comporte pas d'obligation en matière de formation, ni de préparation ».