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Groupe de travail sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales

15 décembre 2010 : Groupe de travail sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales ( rapport d'information )

C. UN DROIT CRITIQUÉ

Parallèlement, le droit des campagnes électorales fait l'objet de critiques récurrentes en raison de son extrême complexité. En effet, les principaux utilisateurs du code électoral (les candidats et les agents des collectivités territoriales et des préfectures chargés de l'organisation des élections) sont, de leur propre aveu, contraints de se reporter à des circulaires ou à des « vade-mecum » élaborés régulièrement par le ministère de l'intérieur pour comprendre et appliquer le droit : les textes d'explicitation se substituent donc progressivement au code lui-même. Le succès des « mémentos » publiés à chaque élection -et qui sont, au fil du temps, devenus de véritables documents de référence- témoigne de cet état de fait.

Les problèmes posés par la législation relative à la propagande électorale ont ainsi été mis en avant par le groupe de travail, qui en a relevé les insuffisances et le manque de lisibilité.

Par-delà la complexité globale du droit des campagnes électorales, les contentieux récents ont montré que le droit du financement des campagnes électorales était marqué par une obscurité particulièrement forte : ainsi, les litiges nés à l'occasion des dernières échéances électorales ont donné lieu à un nombre important d'annulations résultant d'une mauvaise compréhension, par les candidats, de la législation sur les comptes de campagne. Dès lors -et comme l'ont souligné, de manière unanime, toutes les personnes entendues par vos rapporteurs-, il n'est pas rare que des candidats soient sanctionnés alors même qu'ils n'avaient pas conscience d'être dans l'illégalité au moment où ils ont commis l'infraction qui leur est reprochée.

Cette critique a d'autant plus de poids que les sanctions prévues en cas d'infraction à la législation relative au financement des campagnes électorales sont extrêmement rigoureuses : tout manquement à une règle dite « substantielle » entraîne, en principe, une inéligibilité d'un an. Plusieurs cas d'espèce récents, à l'issue desquels des candidats ont été déclarés inéligibles sur le fondement d'erreurs vénielles -et, le plus souvent, involontaires- ont ainsi conduit une large partie de la doctrine à dénoncer la sévérité excessive de la législation.

1. Une critique de forme : la difficulté d'appréhender les règles relatives à la propagande électorale

En premier lieu, les auditions menées par le groupe de travail ont fait apparaître que les règles relatives à la propagande posaient des problèmes d'application au juge électoral, chargé de distinguer les usages « normaux » des procédés de propagande des « abus » de propagande, qui constituent une manoeuvre électorale de nature à fausser les résultats de l'élection et qui peuvent donc entraîner l'annulation du scrutin.

Entendu par vos rapporteurs, M. Bernard Stirn a souligné que la caractérisation des « campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion » d'une collectivité -qui sont prohibées par l'article L. 52-1 du code électoral- était souvent délicate : la frontière est en effet mince entre la mise en évidence du bilan de l'équipe sortante sous un jour favorable, et l'utilisation de procédés de « promotion publicitaire ».

Cette appréciation est d'autant plus délicate pour le candidat que le critère de l'écart de voix est central dans la jurisprudence du Conseil d'État : un « coup » électoral sera ainsi validé par le juge si l'écart de voix entre le candidat élu et ses adversaires est suffisamment important, mais il pourra tout aussi bien être censuré par lui si le candidat en cause a été élu avec une avance de voix très minime. Il est donc presque impossible pour les candidats de savoir à l'avance si les procédés de propagande qu'ils emploient sont légaux, puisque leur validité dépend en partie des résultats du scrutin.

Parallèlement, le juge a dû réinterpréter les dispositions du code électoral à l'aune d'une réalité nouvelle, marquée par une utilisation parfois massive des technologies de l'information et de la communication (Internet, SMS, etc.). Il a ainsi considéré que la mise en place d'un site Internet était soumise à la législation de droit commun, tant en ce qui concerne les dépenses engagées à cette fin (intégration desdites dépenses dans le compte de campagne35(*), interdiction d'utiliser les moyens des collectivités publiques36(*)...) qu'en matière de propagande37(*).

La jurisprudence du Conseil d'État sur l'utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) dans le cadre des campagnes électorales

Selon la jurisprudence administrative :

- la réalisation et l'utilisation d'un site de campagne constituent une forme de propagande électorale par voie de communication audiovisuelle, mais non un « procédé de publicité commerciale » interdit par l'article L. 52-1, dans la mesure où le site n'est accessible qu'aux électeurs se connectant volontairement (CE, 8 juillet 2002, « Élections municipales de Rodez ») ;

- le recours au procédé d'appel d'ordinateur à ordinateur « Skype » ne relève pas, non plus, de la prohibition de l'utilisation des numéros d'appels télématiques gratuits (article L. 50-1 du code électoral), puisque le candidat ne prend pas à sa charge le coût de l'appel (CE, 15 mai 2009, « Élections municipales d'Asnières-sur-Seine ») ;

- l'interdiction de diffuser des messages de propagande électorale le jour du scrutin (article L. 49 du code électoral) ne s'applique pas aux sites Internet dès lors que ceux-ci sont seulement maintenus à cette date, mais que le candidat n'y publie pas d'informations nouvelles (CE, 6 mars 2002, « Élections municipales de Bagnères-de-Luchon ») ;

- le référencement commercial du site d'un candidat sur un moteur de recherche constitue, à l'inverse, un procédé prohibé de publicité commerciale dès lors qu'il a pour finalité d'attirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches, même dépourvues de tout lien avec les élections municipales (CE, 13 février 2009, « Élections municipales de Fuveau »).

La jurisprudence n'est, toutefois, toujours pas fixée sur certains sujets : M. Bernard Stirn indiquait par exemple au groupe de travail qu'il était impossible de prévoir la manière dont le juge électoral sanctionnerait un envoi massif de SMS le jour du scrutin.

2. Des critiques techniques : le manque d'intelligibilité du droit du financement des campagnes électorales

Se pose ensuite la question des normes relatives au financement des campagnes électorales, qui ont été critiquées de manière virulente au cours des derniers mois.

Vos rapporteurs constatent, à titre liminaire, que les normes relatives à la tenue et à la présentation des comptes de campagne sont globalement bien comprises et bien appliquées par les candidats : ainsi, entre les élections cantonales de mars 1992 (c'est-à-dire les premières élections pour lesquelles la CNCCFP a contrôlé les comptes de campagne des candidats) et les élections régionales de mars 2010, la Commission a examiné 85 185 comptes et en a rejeté 2 481, soit seulement 2,92 % d'entre eux.

Taux de rejet des comptes de campagne selon le type d'élection

 

Taux de rejet

Élections municipales

Élections de 1995

Élections de 2001

Élections de 2008

5,96 %

3,53 %

3,73 %

Élections cantonales

Élections de 2001

Élections de 2004

Élections de 2008

3,10 %

2,63 %

2,38 %

Élections régionales

Élections de 1998

Élections de 2004

Élections de 2010

3,29 %

3,98 %

5,12 %

Élections législatives

Élections de 1997

Élections de 2002

Élections de 2007

2,14 %

3,64 %

2,50 %

Élections européennes

Élections de 1999

Élections de 2004

Élections de 2009

15,0 %

7,69 %

11,87 %

Source : rapports d'activité de la CNCCFP.

Malgré ces résultats satisfaisants, le groupe de travail a relevé que les rejets étaient très fréquemment fondés sur les mêmes motifs. En effet, trois motifs de rejet prédominent dans toutes les élections :

- la désignation d'un mandataire financier, rendue obligatoire par l'article L. 52-4 du code électoral, est un point crucial de la législation sur la transparence financière de la vie politique, puisqu'elle doit permettre d'isoler totalement les candidats du monde de l'argent. Or, cette obligation n'est pas respectée par de nombreux candidats et fonde une proportion substantielle des rejets : le défaut de mandataire financier était ainsi à l'origine de 42 % des rejets prononcés par la CNCCFP à l'issue des élections cantonales de mars 2008, et de plus de 84 % des rejets prononcés lors des élections européennes de 2009 ;

- corrélativement, le code électoral (article L. 52-4) prohibe les paiements directs et impose aux candidats de faire régler l'intégralité de leurs dépenses, à l'exception de celles qui sont engagées par un parti politique, par leur mandataire financier. Malgré la marge de tolérance progressivement mise en place par la jurisprudence, qui accepte qu'un candidat règle directement des dépenses lorsque leur montant est « négligeable »38(*), les cas de paiement direct représentaient environ 30 % des rejets lors des dernières élections législatives, municipales et cantonales ;

- enfin, l'article L. 52-12 du code électoral oblige les candidats à faire « présente[r] » leur compte par un expert-comptable. Les manquements à cette obligation ont provoqué environ 30 % des rejets prononcés par la CNCCFP lors des élections législatives de 2007 et des élections municipales de 2008.

Ensemble, ces trois motifs (défaut de mandataire financier, paiement direct et défaut d'expert-comptable) ont donc justifié entre 60 et 95 % des rejets de comptes de campagnes lors des dernières échéances électorales.

Principaux motifs de rejet des comptes de campagne aux dernières élections39(*)

 

Rejet pour défaut de mandataire financier

Rejet pour défaut d'expert-comptable

Rejet pour paiement direct

Total

Législatives de 2007

17,8 %

32,5 %

28,8 %

79,1 %

Municipales de 2008

3,9 %

27,2 %

31,8 %

62,9 %

Cantonales de 2008

42,0 %

7,3 %

29,7 %

79,0 %

Européennes de 2009

84,2 %

5,2 %

5,2 %

94,6 %

Source : rapports d'activité de la CNCCFP.

Ce constat est d'autant plus inquiétant que ces trois motifs de rejet constituent des manquements à des formalités substantielles, qui entraînent la perte totale du droit à remboursement.

Le groupe de travail considère que l'importance relative de ces motifs de rejet ne saurait découler de la seule mauvaise volonté de certains candidats : elle démontre avant tout que, dans les trois domaines précités, de nombreux candidats sont dans l'impossibilité d'appliquer la législation -soit parce qu'ils ne la comprennent pas, soit parce qu'ils sont dans l'incapacité matérielle d'appliquer des normes qui ne sont pas adaptées aux difficultés et aux contraintes qu'ils rencontrent en pratique.

a) Les règles relatives au mandataire financier : des normes floues et que les candidats peinent, en pratique, à appliquer

En premier lieu, le groupe de travail s'est associé au constat dressé par de nombreux praticiens du droit électoral (et notamment par la CNCCFP), qui considèrent que les règles relatives au mandataire financier, rédigées en des termes ambigus, sont une source de confusion pour les candidats.

Le code électoral distingue en effet deux étapes dans le processus d'entrée en fonctions du mandataire financier :

l'article L. 52-4 du code impose au candidat de « désigne[r] » un mandataire et précise, dans ce cadre, que la désignation doit intervenir « au plus tard à la date à laquelle [la] candidature est enregistrée » ; toutefois, elle n'entoure cette procédure d'aucun formalisme ;

- l'article L. 52-6 du code prévoit, quant à lui, que le mandataire doit être « déclar[é] » par écrit par le candidat dans la préfecture de son domicile, sans mentionner le délai dans lequel cette déclaration doit être faite.

Le juge a, certes, résolu cette confusion en précisant que seule la déclaration en préfecture a pour effet de donner la qualité de mandataire à la personne ou à l'association choisie par le candidat40(*) ; cette précision n'apparaît toutefois pas dans le code, laissant de nombreux candidats dans l'incertitude. Il n'est donc pas rare que des candidats soient induits en erreur par cette rédaction floue et qu'ils pensent être libres de choisir entre la procédure de « désignation » et la procédure de « déclaration » ; or, selon la jurisprudence du Conseil d'État, les candidats qui se sont bornés à nommer un mandataire financier de manière informelle (c'est-à-dire qui ont négligé de procéder à sa déclaration en préfecture) sont réputés n'en avoir aucun, et peuvent être sanctionnés sur ce fondement41(*).

b) L'ineffectivité du « droit au compte bancaire » : un obstacle pratique au respect de la législation sur le mandataire financier

L'obligation de désigner un mandataire financier pose également des difficultés pratiques puisque, pour être effective, celle-ci doit s'accompagner de l'ouverture d'un compte bancaire ou postal unique sur lequel pourra être retracé l'ensemble des dépenses exposées par le mandataire pour le compte du candidat.

Comme l'ont souligné tant la CNCCFP que le Conseil constitutionnel, les banques sont parfois réticentes à ouvrir un compte ayant pour seul but de financer une campagne électorale -notamment lorsque ce compte est dédié à la campagne d'un candidat peu connu et doté de moyens financiers personnels limités : en effet, comme le soulignait le rapport établi par M. Pierre Mazeaud sur le financement des campagnes législatives, « il est certain que le montant modeste des opérations appelées à mouvementer ces comptes et le caractère éphémère de ces derniers n'incitent guère les établissements bancaires à les accueillir favorablement »42(*).

Dès lors, en dépit de leur bonne volonté, certains mandataires ne parviennent pas à obtenir l'ouverture d'un compte bancaire et se trouvent dépourvus des moyens indispensables à l'exercice des missions qui leur sont confiées par la loi.

Le groupe de travail a ainsi observé que la législation générale sur le « droit au compte », qui doit normalement garantir à toute personne physique ou morale domiciliée en France le droit de faire ouvrir un compte de dépôt par l'établissement de son choix43(*), n'était pas adaptée aux problèmes spécifiques posés par les campagnes électorales :

- la procédure à mettre en oeuvre en cas de carence des banques est inadaptée à la rapidité des campagnes électorales : parce qu'elle est complexe et longue (elle dure en pratique plusieurs mois), elle ne permet pas aux mandataires de faire face au règlement de dépenses urgentes ni même, dans la plupart des cas, d'obtenir effectivement l'ouverture d'un compte avant la fin de la campagne ;

- selon le code monétaire et financier, le « droit au compte » n'est invocable que par les demandeurs qui ne disposent, au moment où ils font leur demande, d'aucun compte de dépôt ; tirant profit de ces dispositions, plusieurs banques ont ainsi refusé d'ouvrir des comptes à des candidats au motif qu'ils en détenaient déjà un à titre personnel.

Le groupe de travail souligne que l'ineffectivité du « droit au compte » en matière de campagnes électorales a des conséquences lourdes sur la régularité du financement : en effet, en l'absence d'un compte bancaire ou postal leur permettant de financer leur campagne selon les modalités prévues par le législateur, les candidats peuvent être tentés de ne pas intégrer certaines dépenses dans leur compte de campagne -justement pour masquer le fait qu'ils n'ont pas pu les faire régler par leur mandataire financier-, ou de régler leurs dépenses de campagne sur leurs deniers personnels ou à partir d'un compte qui n'est pas spécifiquement dédié au financement de leur campagne électorale (c'est-à-dire à procéder à des paiements directs prohibés par l'article L. 52-4 du code électoral).

Ainsi, le manque de diligence de certains établissements bancaires pousse de nombreux candidats à régler leurs dépenses de campagne sans passer par leur mandataire financier : comme le soulignait la CNCCFP dans son rapport public de 2007, « les candidats confrontés au problème de paiements directs ont très souvent invoqué des défaillances ou des dysfonctionnements bancaires pour expliquer cette pratique [...]certains ont dû supporter des refus d'ouverture de compte bancaire, des délais de délivrance de leurs chéquiers incompatibles avec les contraintes de la campagne, ou encore des déblocages tardifs de leurs prêts, les conduisant ainsi à payer eux-mêmes les dépenses et à dépasser les plafonds tolérés pour les menées dépenses ».

c) La question du périmètre exact des dépenses électorales

Le groupe de travail a également mis en évidence une autre source de confusion et d'incompréhension pour les candidats : le manque de clarté de la définition des catégories de dépenses ayant vocation à être intégrées aux comptes de campagne.

En effet, le code électoral se borne à indiquer que « chaque candidat [...] est tenu d'établir un compte de campagne retraçant [...], selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection » (article L. 52-12 du code), ou encore que seules les « dépenses électorales » sont susceptibles d'être remboursées par l'État (article L. 52-11-1 du code) : les dispositions en vigueur sont donc pour le moins imprécises, ce qui a conduit le juge à intervenir largement pour les expliciter. L'abondance et la variété de la jurisprudence sur ce point suffit à démontrer que la frontière entre les dépenses visant directement à obtenir des voix, et les dépenses considérées comme n'ayant qu'un lien indirect avec l'élection (c'est-à-dire entre les dépenses électorales et les autres dépenses) ne va pas de soi.

La portée de la notion de « dépense électorale »

Selon la jurisprudence du Conseil d'État, seules peuvent être qualifiées de « dépenses électorales » les dépenses dont la finalité est l'obtention des suffrages des électeurs (CE, 27 juin 2005, « M. Gourlot », req. n° 272551).

Ainsi, sont considérés comme des dépenses électorales :

- les frais de réception exposés lors des réunions rassemblant des futurs candidats aux élections régionales, des militants et des sympathisants d'un parti politique, dès lors que les réunions en cause ont eu lieu moins d'un an avant les élections régionales, dans le ressort de la circonscription régionale et dans le but de soutenir la liste présentée par ce parti politique (CE, 14 novembre 2005, « M. Chaboche », req. n° 278179) ;

- les dépenses exposées pour la commande d'un sondage servant à l'orientation de la campagne d'un candidat (Cons. const., 31 juillet 1991, AN Paris, 13e circonscription) ;

- les passages de revues distribuées aux habitants de la circonscription et qui comportent des éléments de propagande électorale (CE, Sect., 10 juillet 1996, « Élections cantonales de Chamonix-Mont-Blanc », req. n° 162564).

Ne sont pas, à l'inverse, des dépenses électorales :

- les dépenses exposées pour l'organisation d'un repas pris par le candidat avec son équipe de campagne et ses colistiers (CE, 27 juin 2005, « M. Gourlot », req. n° 272551) ;

- les coûts résultant de la commande d'un sondage effectué en vue de déterminer les chances de succès d'éventuels candidats à une élection, dès lors que les résultats de ce sondage n'ont pas été exploités à des fins de propagande électorale et n'ont pas servi à l'orientation de la campagne électorale (TA de Paris, 17 octobre 2001, « Élections des membres du conseil municipal de la ville de Châtillon », req. n° 0103773/3) ;

- le coût des passages d'une revue consacrés aux « élus sur le terrain », dans lesquels une candidate apparaît sur de nombreuses photographies en compagnie d'autres élus ou personnalités, mais sans que son nom soit cité dans la légende de ces photographies ou à d'autres endroits (CE, 10 juin 1996, « Élections cantonales de Metz III », req. n° 162476).

Cette incertitude pose de lourds problèmes dans un contexte où le juge électoral accorde une importance toute particulière à l'impératif d'exhaustivité du compte de campagne : comme le rappelait M. Bernard Stirn lors de son audition par le groupe de travail, le Conseil d'État a récemment jugé qu'un compte de campagne qui ne retraçait pas l'ensemble des dépenses engagées par le candidat devait être rejeté et ce, même lorsque ce manquement était sans conséquence sur la régularité globale du compte44(*).

d) Les problèmes liés à la « présentation » du compte de campagne par un expert-comptable

Une dernière série de problèmes d'ordre technique est liée à la définition des missions des experts-comptables.

* Une mission définie en des termes flous

En premier lieu, le groupe de travail a constaté que la mission des experts-comptables était définie en des termes particulièrement flous : le code électoral dispose que ces experts sont chargés de « présente[r] » le compte de campagne (article L. 52-12, deuxième alinéa) sans préciser en quoi consiste, concrètement, cette présentation.

Dans l'esprit du législateur, l'intervention d'un expert-comptable devait permettre la « mise en état d'examen » du compte de campagne, et devait donc garantir la lisibilité, pour la CNCCFP, des comptes qui lui sont transmis par les candidats.

En pratique, cette « mise en état d'examen » recouvre deux missions :

- d'une part, l'expert-comptable doit s'assurer que la présentation formelle du compte de campagne est conforme aux conventions comptables usuellement employées et ne comporte pas d'erreur dans la classification des dépenses et des recettes ;

- d'autre part, il doit vérifier que les informations présentées dans le compte sont confirmées par des pièces justificatives, qui doivent être jointes au compte et communiquées à la CNCCFP.

Toutefois, selon la CNCCFP, nombreux sont les candidats qui ne connaissent pas le périmètre exact de la mission des experts-comptables. La commission constate ainsi que « les diligences minimales sur le contrôle de l'existence des pièces justifiant les recettes et les dépenses figurant au compte et de la régularité formelle du compte lui-même » ne sont pas clairement définies45(*) et que « la portée et les limites de l'intervention de l'expert-comptable ne sont pas toujours interprétées de façon homogène ».

Cette situation est dangereuse pour les candidats, dans la mesure où la responsabilité du respect des prescriptions du code électoral repose non pas sur l'expert-comptable, mais sur les candidats eux-mêmes : en d'autres termes, une « présentation » incorrecte (c'est-à-dire une faute imputable à l'expert-comptable, qui a manqué de professionnalisme) est traitée de la même manière qu'un défaut d'expert-comptable (c'est-à-dire qu'une faute commise par le candidat et traduisant la négligence de ce dernier) et peut donc provoquer le rejet du compte46(*).

* La mise en état d'examen du compte de campagne : un service excessivement coûteux

En outre, le groupe de travail estime que la proportion importante de rejets découlant d'un défaut d'expert-comptable s'explique par le coût élevé de ce service pour les candidats. À cet égard, vos rapporteurs rappellent que les honoraires d'expert-comptable représentent fréquemment plus de la moitié des dépenses retracées dans les comptes des « petits » candidats47(*) : ce coût est difficilement supportable pour les intéressés puisque, le plus souvent, ils n'obtiennent pas assez de voix pour prétendre au remboursement forfaitaire de l'État et doivent supporter cette charge sur leurs fonds personnels.

De la même manière, l'intervention de l'expert-comptable, qui est obligatoire sauf pour les comptes « zéro »48(*), est parfois inutile : en effet, les comptes de la plupart des « petits » candidats ne présentent aucun mouvement financier, si bien que la « mise en état d'examen » se limite, pour l'expert-comptable, à l'apposition de son visa sur le compte.

Parallèlement, les honoraires demandés par les experts-comptables se caractérisent par leur grande variabilité. Celle-ci donne parfois lieu à des excès patents : le rapport établi par M. Pierre Mazeaud sur le financement des campagnes pour les élections législatives citait ainsi l'exemple d'un candidat ayant payé 1 176 euros d'honoraires pour la présentation d'un compte présentant 8 euros de frais financiers, ou encore d'un autre candidat ayant acquitté 1 100 euros de frais d'expert-comptable alors que son compte présentait 11 500 euros de recettes et de dépenses.

Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que la CNCCFP ait constaté, lors des élections locales de 2008, qu'une large partie des « candidats qui ont fait une campagne minimale [...] n'avaient pas fait viser leur compte de campagne par souci d'économie et en toute connaissance de cause ».

3. Une critique de fond : la question de la proportionnalité des sanctions électorales

À ces critiques techniques, vient s'ajouter une critique substantielle qui met en cause le caractère excessif des sanctions prévues en matière de financement des campagnes électorales : en effet, non seulement une sanction d'inéligibilité d'un an est prévue pour tous les types de manquements à cette législation et est prononcée de manière automatique pour les candidats aux élections législatives, mais parallèlement, le juge des comptes de campagne ne semble pas disposer de pouvoirs suffisants pour proportionner l'importance de la sanction à la gravité de la faute commise.

* La sanction d'inéligibilité automatique pour les candidats aux élections législatives

La principale critique adressée au droit en vigueur est qu'il prévoit qu'une inéligibilité d'un an est automatiquement prononcée à l'encontre des candidats aux élections législatives dont le compte de campagne a été rejeté.

En effet, la circonstance de la « bonne foi », qui permet au juge de relever les candidats aux élections locales de la sanction d'inéligibilité à laquelle les expose le rejet de leur compte de campagne, n'est pas applicable aux candidats aux élections législatives49(*). L'article L.O. 128 du code électoral dispose ainsi qu'« est inéligible pendant un an celui qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits [...] et celui dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit » : dès lors, le Conseil constitutionnel -qui interprète strictement les dispositions relatives à sa compétence en tant que juge électoral- ne peut que « constater », selon ses propres termes, l'inéligibilité des candidats dont le compte est entaché d'une irrégularité. C'est ainsi que, lors des élections législatives de 2007, le Conseil constitutionnel a dû déclarer l'inéligibilité de pas moins de 495 candidats, ce qui représente environ la moitié des dossiers dont il a été saisi par la CNCCFP ou par les électeurs.

Cette situation a été dénoncée par le Conseil constitutionnel dans ses observations sur les élections législatives de 2002 et de 2007.

Observations du Conseil constitutionnel
sur les élections législatives de 2002 et de 2007 (extraits)

Observations du 15 mai 2003 :

« Outre le dépassement du plafond des dépenses électorales, situation qui n'est pas apparue lors des élections législatives de 2002, seul le vice tenant à un don de personne morale autre qu'un parti politique constitue, sur le fond, un motif de rejet directement commandé par l'esprit de la législation sur le financement des campagnes électorales. Encore peut-il s'agir, et c'est le cas le plus fréquent, d'un concours en nature dont le candidat n'a pas eu une conscience précise ou dont il n'a pas mesuré la portée.

« Pour autant, la législation en vigueur oblige le Conseil constitutionnel à déclarer l'inéligibilité du candidat, ce qui entraîne pour celui qui est élu la déchéance de son mandat et l'impossibilité de se représenter à l'élection partielle consécutive [...].

« Le Conseil constitutionnel doit donc constater que l'inéligibilité peut revêtir un caractère disproportionné, surtout lorsqu'elle touche des candidats élus dont la bonne foi ne paraît pas en cause. [...]

« Il conviendrait donc, à tout le moins, d'étendre, par une disposition organique, aux élections législatives les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral qui permettent au juge, pour les élections locales, de ne pas prononcer l'inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie ou de relever le candidat de cette inéligibilité. Une telle disposition aurait en effet permis d'éviter au Conseil de prononcer l'inéligibilité d'un grand nombre de candidats ayant commis des erreurs banales dans la tenue de leur compte et dont la bonne foi était patente. »

Observations du 29 mai 2008 :

Le Conseil réitère ses observations de 2003 et estime que la « rigueur [de la législation sur le financement des campagnes législatives] peut [...] conduire à des pratiques de contournement contraires à l'objectif de transparence de financement de la campagne, telles que l'utilisation de caisses d'espèces ou la non-intégration de certaines dépenses dans le compte ».

Le débat sur l'automaticité des sanctions applicables aux candidats aux élections législatives a pris une ampleur nouvelle avec les élections de juin 2007, à l'issue desquelles le Conseil constitutionnel a déclaré inéligibles deux candidats élus au motif qu'ils avaient réglé une partie non-négligeable de leurs dépenses sans passer par leur mandataire financier. Ceux-ci ont donc été déchus de leur mandat et ont été privés de la possibilité de se présenter à l'élection partielle organisée consécutivement à l'annulation de leur élection.

Cette sanction a choqué une large partie de la doctrine et de la classe politique, dans la mesure où les manquements commis par les élus en cause étaient peu importants50(*) et où, selon le Conseil constitutionnel lui-même, les irrégularités constatées ne mettaient en cause ni la bonne foi des intéressés, qui était « patente »51(*), ni la sincérité de leur compte de campagne.

La disproportion de la sanction des irrégularités par rapport à la gravité des fautes commises est donc manifeste.

* Des pouvoirs du juge insuffisants : l'impossibilité d'appliquer des sanctions financières

Le constat du caractère disproportionné des sanctions est également valable sur le plan des sanctions financières qui ne peuvent pas, en l'état actuel du droit, être modulées pour tenir compte du degré de gravité des manquements constatés.

En effet, le juge des comptes de campagne -la CNCCFP- dispose de pouvoirs limités et il est, en règle générale, confronté à une alternative peu satisfaisante : il ne peut, pour la plupart des élections, que valider ou rejeter les comptes dont il est saisi. La CNCCFP est ainsi confrontée à une logique de « tout ou rien », puisque ses décisions ne peuvent avoir que deux effets :

- ou bien elles permettent au candidat de bénéficier de l'intégralité du remboursement forfaitaire de l'État ;

- ou bien elles l'en privent totalement.

Vos rapporteurs observent, à cet égard, que la CNCCFP ne peut faire varier le montant du remboursement public de l'État -ce qui équivaut à la mise en oeuvre de sanctions financières- que dans le cadre de l'élection présidentielle52(*). Pour toutes les autres élections, la CNCCFP n'a pas d'autre choix que de rejeter les comptes de campagne qui n'ont pas été déposés, qui ont été déposés hors délai, ou qui sont entachés d'un manquement à une formalité substantielle.

La Commission elle-même a ainsi déploré, à de nombreuses reprises, d'être « parfois conduite à décider un rejet alors qu'une sanction financière partielle, sous la forme d'une minoration du remboursement, aurait pu paraître mieux adaptée » et ce, alors même que « l'infraction commise ne mérite pas une sanction aussi radicale que le rejet du compte »53(*).

Vos rapporteurs soulignent que cette situation a un impact direct sur le nombre de candidats déclarés inéligibles : aux termes de l'article L. 52-15 du code électoral, la CNCCFP est en effet dans l'obligation de saisir le juge de l'élection dès lors qu'elle rejette un compte de campagne, afin que ce dernier puisse déclarer, s'il considère que le compte a été rejeté « à bon droit », l'inéligibilité du candidat concerné. La diminution du nombre de rejets -qui pourrait être rendue possible par la mise en place de sanctions financières venant se substituer au rejet du compte- se traduirait donc mécaniquement par une baisse du nombre de candidats frappés par une sanction d'inéligibilité.


* 35 Par exemple : Cons. const., 20 mars 2003, AN Paris (12e circonscription).

* 36 CE, 2 juillet 1999, « Élections cantonales du Portel » (req. n° 201622).

* 37 CE, 8 juillet 2002, « Élections municipales de Rodez » (req. n° 239220).

* 38 Voir supra.

* 39 Ce tableau ne comprend pas les statistiques relatives aux élections régionales de 2010, qui n'étaient pas disponibles à la date de publication du présent rapport d'information.

* 40 CE, 29 juillet 2002, « Tallot » (req. n° 232402).

* 41 CE, 1er avril 2005, « CNCCFP c/ Duquenne » (req. n° 273319).

* 42 « Propositions de réforme de la législation sur le financement des campagnes électorales », rapport au président de l'Assemblée nationale du groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud, rendu public en septembre 2009.

* 43 Article L. 231-1 du code monétaire et financier.

* 44 CE, 13 novembre 2009, Labaune (req. n° 325551) : en l'espèce, le règlement des dépenses non-enregistrées était intervenu dans le cadre de la procédure contradictoire menée devant la CNCCFP et l'intégration de ces dépenses dans le compte n'aurait pas eu pour effet de provoquer un dépassement du plafond légal autorisé.

* 45 Onzième rapport d'activité (2008). Le Conseil constitutionnel constatait de même, dans ses observations sur les élections législatives de 2002, que « l'obligation de recourir à un expert-comptable devrait avoir pour contrepartie, ce qui n'est pas toujours le cas, la fourniture d'une véritable assistance technique au candidat ».

* 46 À titre d'exemple, le juge électoral considère qu'un candidat dont le compte de campagne n'a pas été correctement présenté par un expert-comptable en raison des erreurs commises par l'expert lui-même encourt une inéligibilité d'un an, dont il ne peut être relevé que s'il s'est assuré que les conditions de présentation de son compte étaient conformes aux prescriptions du code électoral (CE, 27 juillet 2002, « M. Maury »).

* 47 Tel a été le cas, en 2008, pour 52 candidats têtes de listes aux élections municipales et pour 107 candidats aux élections cantonales.

* 48 C'est-à-dire pour les comptes de campagne qui ne présentent aucune recette et aucune dépense.

* 49 La « bonne foi » a été introduite par la loi n° 96-300 du 10 avril 1996 ; en l'absence de dispositions organiques similaires à celles qui figurent actuellement à l'article L. 118-3 du code électoral, elle n'a pas d'impact sur les candidats aux élections législatives.

* 50 L'un d'entre eux, M. Georges Fenech, avait ainsi réglé directement des dépenses représentant 8 % du montant total engagé pour sa campagne et 7,6 % du plafond de dépenses.

* 51 Selon le Conseil, ces élus n'ont commis des irrégularités que parce qu'ils ont été « handicapés par les délais d'ouverture du compte bancaire » ou « confrontés à l'indisponibilité temporaire de leur mandataire pour le règlement d'une dépense urgente, notamment à l'occasion de déplacements ».

* 52 Loi n° 2001-100 du 5 février 2001 modifiant la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel. Avant l'intervention de cette loi, le Conseil constitutionnel, alors seul juge des comptes de campagne des candidats aux élections présidentielles, ne disposait d'aucun pouvoir d'apprécier sur le montant du remboursement de l'État -ce qu'il avait notamment déploré dans ses observations consécutives aux élections présidentielles de 1995 et dans ses observations préalables à celles de 2002 (observations du 22 juin 2000).

* 53 Rapport d'activité de la CNCCFP pour 2007.