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Les compétences des collectivités territoriales à la croisée des chemins : quelles pistes pour demain ?

2 février 2011 : Les compétences des collectivités territoriales à la croisée des chemins : quelles pistes pour demain ? ( rapport d'information )

N° 283

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 février 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur la clarification de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales,

Par M. Antoine LEFÈVRE,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Claude Belot, président ; MM. Dominique Braye, Philippe Dallier, Yves Krattinger, Hervé Maurey, Jacques Mézard, Jean-Claude Peyronnet, Bruno Sido, Jean-François Voguet, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, secrétaires ; M. Jean-Michel Baylet, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Bérit-Débat, Pierre Bernard-Reymond, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. Gérard Collomb, Jean-Patrick Courtois, Yves Daudigny, Yves Détraigne, Éric Doligé, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Didier Guillaume, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Claude Jeannerot, Antoine Lefèvre, Roland du Luart, Jean-Jacques Mirassou, Rémy Pointereau, François Rebsamen, Bruno Retailleau, René Vestri, Mme Dominique Voynet.

INTRODUCTION

Dès son origine, au début des années 80, la marche entreprise par la France vers une République décentralisée a reposé, dans une large mesure, sur la logique dite « des blocs de compétences ».

Brandie tel un étendard par le législateur lui-même, « la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État » s'inscrivait déjà dans le titre même de l'une des grandes lois de l'acte I, celle du 7 janvier 1983, qui la prescrivait en ces termes :

« La répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État s'effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'État et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions, de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Près de trois décennies plus tard, cette formulation demeure, à l'identique, dans notre droit positif. Affirmée dès le premier chapitre du Code général des collectivités territoriales, consacré au « principe de libre administration », elle figure donc officiellement au sommet du protocole des dispositions législatives régissant la décentralisation.

Et pourtant... la pratique a renvoyé un écho bien déformant aux appels du législateur.

Le constat de l'enchevêtrement des compétences sur le terrain a donné lieu à nombre de rapports, souvent de grande qualité1(*). Les conséquences, notamment en termes de visibilité de l'action publique et de doublons, en ont été parfaitement analysées, et il ne serait pas d'une grande utilité de s'y attarder de nouveau.

L'heure n'est plus au diagnostic, mais à l'action.

Quoi que l'on en pense sur le fond, la récente réforme des collectivités territoriales aura au moins eu l'immense mérite d'en donner le coup d'envoi, trop longtemps attendu.

Le coup d'envoi, mais non l'aboutissement, car la loi du 16 décembre 2010 a fixé au 1er janvier 2015 la date limite pour que retentisse le sifflet final. La nouvelle impulsion qu'elle a choisi de donner à la logique des blocs de compétences sera précédée d'un élan de quatre ans.

Quatre ans... largement le temps, penseront certains, de revenir en arrière et de conserver, pour chaque niveau de collectivités territoriales, la clause générale de compétence dont il est prévu de priver, affirment-ils, le département et la région ; assez, diront d'autres, pour procéder à un toilettage de l'existant, clarifier les responsabilités de chacun et repartir sur de nouvelles bases, donnant enfin sa chance à la logique des blocs de compétences.

Car c'est ainsi que se présente souvent le débat sur les responsabilités respectives des collectivités territoriales : clause générale contre blocs de compétences ; possibilité pour le conseil municipal (ou général ou régional) de régler par ses délibérations les affaires de la commune (ou du département ou de la région) contre énumération de son domaine d'attributions.

Dans son rapport établi par nos collègues Jacqueline GOURAULT et Yves KRATTINGER, la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales qualifie fort justement de « faux-débat » la discussion sur la clause générale. Sous la présidence de M. Claude BELOT, elle a parfaitement su s'affranchir de tout manichéisme, de tout dogmatisme et de tout esprit polémique.

Le présent rapport n'a pas pour ambition de reprendre le travail excellent de notre mission temporaire ; il n'a pas non plus pour dessein d'instruire la révision de la loi de 2010.

Il vise simplement à dresser un état des lieux, au lendemain d'une réforme d'envergure qui a enfin souhaité mettre la répartition des compétences sur de bons rails et émettre, en s'appuyant sur les propositions largement consensuelles de la « mission BELOT », quelques suggestions dans la perspective d'une loi qui annonce elle-même des « mesures d'adaptation » à ses propres dispositions.

I. L'ÉTERNEL DÉBAT ENTRE CLAUSE GÉNÉRALE ET BLOCS DE COMPÉTENCES : DE LA FAUSSE RHÉTORIQUE AU VRAI MANICHÉISME

A. UN DÉBAT ARTIFICIEL

L'affirmation est si évidente qu'elle relève presque de la lapalissade : clause générale et blocs de compétences reposent sur deux principes intellectuellement différents, et même opposés.

La tentation est alors grande de les considérer comme exclusive l'une de l'autre. Poser en ces termes le débat sur la répartition des compétences entre les collectivités territoriales correspondrait cependant à une excessive schématisation conceptuelle et à un triple contresens : téléologique, juridique et pratique.

1. Sur le plan conceptuel
a) Clause générale et blocs de compétences : une réelle opposition théorique...

Le Conseil d'État considère que la libre administration des collectivités territoriales « constitue une liberté fondamentale » ; le Conseil constitutionnel, en admettant qu'elle fonde une question prioritaire de constitutionnalité, la fait entrer dans la catégorie des « droits et libertés garantis par la Constitution » (les seuls sur lesquels peut s'appuyer une QPC).

Partant de là, clause générale et blocs de compétences peuvent, sur le strict plan théorique, être assimilés aux deux dispositifs offerts au législateur pour déterminer le régime d'une liberté :

- la première correspondrait au régime dit « répressif », fondé sur le principe selon lequel tout ce qui n'est pas interdit est autorisé. Malgré son appellation, ce régime est d'inspiration libérale puisqu'il autorise à agir librement, quitte à répondre devant le juge d'un abus ou d'une mauvaise utilisation de cette liberté. Appliqué aux collectivités territoriales, il se traduit par la clause générale de compétence : les autorités décentralisées peuvent intervenir dans tout domaine qui ne relève pas à titre exclusif d'une autre autorité (collectivité territoriale, EPCI, État), quitte à être condamnées par le juge administratif pour leurs errements ;

- la solution des blocs de compétences, elle, correspondrait au second mode d'aménagement des libertés : le régime dit « préventif », d'inspiration « dirigiste », puisqu'il repose sur l'idée que seul ce qui est expressément permis est autorisé.

b) ...mais une opposition trop schématique

Aussi pédagogique soit-elle, l'assimilation du droit des collectivités territoriales à celui des libertés publiques n'en est pas moins excessivement réductrice.

La logique des blocs de compétences, en particulier, est susceptible de plusieurs variantes (comme d'ailleurs le régime préventif, qui ouvre aussi bien la voie à l'interdiction préalable qu'à la simple déclaration préalable) :

- elle peut se traduire par des compétences exclusives, auquel cas elle s'assimile effectivement à un régime préventif « pur », puisque les collectivités qui ne sont pas expressément attributaires d'une compétence ne peuvent l'exercer ;

- elle peut également prendre la forme de compétences partagées, solution qui reste celle d'un régime préventif, mais atténué dans sa portée ;

- la logique des blocs peut aussi consister en des compétences attribuées à titre non exclusif, auquel cas elle présente un indéniable lien de parenté avec le régime répressif, puisqu'elle laisse la porte ouverte, sauf interdiction expresse, à l'exercice des compétences par les collectivités qui n'en sont pas formellement attributaires.

Il résulte de ces considérations que, selon la variante retenue pour la logique des blocs de compétences, celle-ci peut se révéler soit antinomique, soit différente, soit complémentaire de la logique de la clause générale.

Présenter le débat de principe sur la répartition des compétences des collectivités territoriales comme impliquant un choix radical et exclusif entre l'une et l'autre est donc excessivement réducteur et, faute de préciser à quelle variante se rapporte la logique des blocs, franchement artificiel.

2. Sur le plan téléologique

Le principe de libre administration des collectivités territoriales implique, d'une part, que celles-ci soient administrées par des conseils élus et, d'autre part, qu'elles disposent d'« attributions effectives ».

Cette dernière exigence, posée par le Conseil constitutionnel, fait écho -si l'on peut dire, puisqu'elle a été d'abord formulée en droit interne- à la Charte européenne de l'autonomie locale du Conseil de l'Europe, ratifiée par la France, selon laquelle les collectivités doivent avoir « le droit et la capacité effective (...) de régler et de gérer (...) une part effective des affaires publiques ».

Or, force est de constater que, nonobstant leur philosophie différente, l'édiction d'une clause générale et l'énumération des compétences permettent toutes deux d'atteindre cette exigence d'« attributions effectives ». Elles sont donc toutes deux au service de la libre administration.

Dès lors, toute thèse selon laquelle l'une doit s'effacer devant l'autre ne peut que reposer soit sur des considérations juridiques (supposant que l'une a une valeur supérieure à l'autre), soit sur une démonstration pratique (établissant que l'une est plus efficace que l'autre).

3. Sur le plan juridique

Les thèses reposant sur la supériorité de la valeur juridique d'une logique sur l'autre (qui contraindrait le législateur à privilégier, selon le cas, la clause générale ou la solution des blocs) ne peuvent, à ce jour, s'appuyer sur aucun élément définitivement établi.

Notre droit interne n'a pas consacré la valeur supra-législative de la logique des blocs de compétences (laquelle n'a jamais reçu l'onction du pouvoir constituant), ni celle de la clause générale. Le Conseil constitutionnel, contrairement à la thèse défendue par d'éminents publicistes, s'est refusé à reconnaître valeur constitutionnelle à cette dernière dans sa décision du 9 décembre 2010 (sans vraiment clore le débat car, avant de conclure que la suppression de la clause générale de compétence pour le département et la région ne méconnaissait pas le principe de libre administration des collectivités territoriales, il a pris soin de souligner que le conseil général, comme le conseil régional, pouvait se saisir « de tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique »).

Les engagements internationaux de la France, en l'occurrence la Charte européenne de l'autonomie locale, semblent pencher en faveur de la clause générale, avec une possibilité de superposition de compétences d'attribution : « Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ». Mais le rapport explicatif annexé à cette charte nuance cette impression par l'affirmation suivante : « Dans certains États membres, cependant, les collectivités locales doivent pouvoir montrer que leurs actions sont autorisées par la législation ».

4. Sur le plan pratique

Le législateur n'a finalement jamais mis en place un cadre juridique se traduisant, sur le terrain, par un choix clair entre des collectivités territoriales « généralistes » ou « spécialistes ».

La décentralisation a d'ailleurs été construite, nonobstant la préférence affirmée pour la spécialisation, sur des fondations pour le moins ambivalentes :

- d'un côté, l'annonce solennelle, par la loi du 7 janvier 1983, d'un grand jour de la répartition par blocs ;

- d'un autre, la confirmation de la clause de compétence générale, y compris pour les nouvelles collectivités territoriales, qu'allaient constituer les régions.

La même loi du 7 janvier 1983 contenait d'ailleurs une disposition transversale, figurant désormais à l'article L. 1111-2 du CGCT, que l'on peut considérer comme emblématique de cette ambivalence, tant la doctrine s'est régalée à essayer d'en déterminer la portée effective : « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ». Certes... mais que fallait-il entendre par « leur compétence » : un champ d'attributions prédéfini ou une capacité d'intervention générale, sauf interdiction formelle ?

En droit comme en fait, on le sait, toute collectivité territoriale s'est trouvée avoir « vocation » à agir dans tout domaine présentant un intérêt local, pour paraphraser la Constitution, elle aussi ambigüe, et délibérément comme le démontre la lecture des travaux préparatoires de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui devait consacrer le « principe de subsidiarité ».

Parallèlement à la clause générale de compétence, le législateur est, on le sait, régulièrement intervenu pour attribuer tel ou tel domaine à telle ou telle catégorie de collectivités.

La démarche de la spécialisation s'est, en définitive, superposée à la logique généraliste. Aucune n'a donc véritablement été mise en oeuvre, si bien que la preuve de la plus grande efficacité de l'une par rapport à l'autre n'a pu être rapportée de manière pragmatique.

De cette conclusion découle un second constat sur le débat « clause générale versus blocs de compétences », tel qu'il est trop souvent présenté : son manichéisme.


* 1 Rapport d'information fait, au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, par MM. Didier QUENTIN et Jean-Jacques URVOAS sur la clarification des compétences des collectivités territoriales (AN, 2008-2009, n°1153) ; rapport d'information fait, au nom de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (rapport d'étape), par M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT (Sénat, 2008-2009, n° 264).