2. Moins que l'évolution des critères, c'est celle de leur interprétation qui a joué un rôle essentiel
Cette évolution des critères a cependant joué un rôle que l'on pourrait presque qualifier d'anecdotique. En effet, ce qui a été essentiel, c'est l'évolution de leur interprétation.
a) Le « déclassement » en 1996 de l'exonération du revenu en nature dont le propriétaire se réserve la jouissance
A compter du projet de loi de finances pour 1996, l'exonération du revenu en nature dont le propriétaire se réserve la jouissance (c'est-à-dire des « loyers fictifs » que les propriétaire se paient à eux-mêmes) a cessé d'être considérée comme une dépense fiscale.
Cette exonération résulte du II de l'article 15 du code général des impôts, qui prévoit que « les revenus des logements dont le propriétaire se réserve la jouissance ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu ».
Selon l'interprétation du Gouvernement, « un propriétaire se réserve la jouissance d'un logement lorsqu'il l'occupe personnellement, à titre d'habitation principale ou de résidence secondaire, le met gratuitement à la disposition d'un tiers sans y être tenu par un contrat de location, le laisse vacant (sous réserve que les logements ne soient pas destinés à la location) ou le loue fictivement » 32 ( * ) .
On rappelle que ces loyers fictifs ont été soumis en France à l'impôt sur le revenu jusqu'en 1964. Ils demeurent inclus dans la base fiscale de l'impôt sur le revenu en Suisse, au Luxembourg, en Belgique et en Italie.
Ce déclassement n'est pas absurde. Ainsi, dans le système de référence de l'Australie, « le loyer imputé des logements occupés par le propriétaire n'est pas inclus dans le revenu ». De même, le Canada indique que « pour définir l'assiette de référence de l'impôt sur le revenu des particuliers, on modifie la définition de l'assiette selon Haig-Simons de manière à exclure (...) les valeurs imputées des loyers et des services ménagers ». Le Treasury des Etats-Unis considère toutefois qu'il s'agit d'une dépense fiscale de 37,6 milliards de dollars.
Selon le Gouvernement, la taxation, au titre de l'impôt sur le revenu, des loyers fictifs, aurait rapporté 8 milliards d'euros en 2009, si elle avait été mise en oeuvre.
b) Le « déclassement » du quotient familial en 1998
Il faut également mentionner le « déclassement » du quotient familial en 1998.
En 1981, le quotient familial dans son ensemble (quotient conjugal, quotient familial « enfants » et dépenses fiscales correspondant aux demi-parts supplémentaires) était considéré comme une dépense fiscale. Le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 1981 indiquait en effet : « le quotient familial a été inclus dans la liste des dépenses fiscales car il constitue un outil essentiel de la politique menée en faveur des familles ».
Le quotient familial n'est pourtant plus considéré comme une dépense fiscale depuis 1998. Ainsi, comme le souligne la Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2001, le quotient familial « disparaît à partir du projet de loi de finances pour 1998 et ne réapparaîtra pas bien que le débat auquel a donné lieu la mise sous condition de ressources des allocations familiales du 1 er juillet 1998 au 1 er janvier 1999 et le « remplacement » de cette mesure par un abaissement du plafond du quotient familial, semble dénoter que le quotient familial est un des avantages consentis aux familles ».
Dans son rapport de 2003 sur la fiscalité dérogatoire, le Conseil des impôts approuve le déclassement du quotient familial. Il considère qu'« il paraît conforme à l'esprit du quotient familial que celui-ci ne soit pas considéré comme une mesure fiscale dérogatoire, mais comme un élément structurel, indissociable du calcul de l'impôt ».
En effet, comme le Gouvernement le souligne à juste titre, dès lors que l'on considère qu'en France l'impôt sur le revenu a vocation à taxer les ménages en fonction de leur revenu par unité de consommation, le quotient familial ne peut, en tant que tel, être considéré comme une dépense fiscale 33 ( * ) .
On peut cependant déplorer, comme le Conseil des impôts dans son rapport précité, que toute information sur le coût du quotient familial stricto sensu ait désormais disparu des documents budgétaires.
Le statut de la demi-part supplémentaire à compter du troisième enfant suscite davantage d'interrogations. Elle n'est plus considérée comme une dépense fiscale, mais comme une modalité de calcul de l'impôt, depuis le projet de loi de finances pour 2006. Pourtant, les études économiques suggèrent que le troisième enfant ne coûte pas plus cher que ceux qui l'ont précédé (cf. page 54 du présent rapport d'information).
Le coût total du quotient familial est de l'ordre de 50 milliards d'euros.
Le coût du quotient familial
(en milliards d'euros)
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Revenus 2008 |
Revenus 2009 |
|
|
A. Quotient conjugal |
26,78 |
26,81 |
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B. Quotient conjugal + quotient familial au titre des enfants à charge hors majoration à compter du 3 e enfant |
43,63 |
43,82 |
|
C. Quotient familial, y compris demi-part supplémentaire à compter du 3 e enfant et demi-parts supplémentaires correspondant actuellement à des dépenses fiscales |
48,11 |
48,08 |
|
D. Dispositions du quotient familial à vocation incitative ou redistributrice [C-B]* |
4,48 |
4,26 |
* Calcul de la commission des finances
Sources : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé par la commission des finances, calculs de la commission des finances
* 32 Réponse à une question écrite de notre collègue Philippe Dallier, publiée dans le JO Sénat du 19 mars 2009.
* 33 Le Gouvernement indique, dans une réponse au questionnaire adressé par la commission des finances : « L'appréciation des capacités contributives dans l'actuel impôt sur le revenu repose sur l'unité de consommation ; l'impôt taxe de manière égale le revenu d'ensemble de chacune d'entre elles. Le quotient familial traduit ce principe en divisant le revenu global par un nombre déterminé en fonction de la taille de la famille. Ce nombre est une représentation simplifiée des unités de consommation, auxquelles ont recours les statisticiens, mais il s'agit bien d'une règle générale. C'est la raison pour laquelle la dépense fiscale n°115230 relative au quotient familial a été déclassée. »