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Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Enjeux)

9 juin 2011 : Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Enjeux) ( rapport d'information )
8) LE DÉFI ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

- La ville : coûts et profits

- Financement des évolutions futures : financements publics- financements privés

- La ville : plan et marché ; dialectique entre la nécessaire  planification et les libres choix (et initiatives) des acteurs de la ville

L'évolution urbaine des dernières décennies a été souvent marquée par le désinvestissement des collectivités territoriales dans la construction de l'espace public au profit de la multiplication des espaces collectifs privés 73(*). C'est une tendance lourde qui remonte au début des années 90 et qui ne semble pas devoir s'infléchir à court ou à moyen terme. Cela concerne à la fois les centres-villes et les banlieues résidentielles. Le système repose sur l'établissement de relations contractuelles entre les collectivités locales et les fournisseurs privés de logements et de services collectifs propres aux copropriétés, centres d'affaires ou centres commerciaux.

S'agissant des centres-villes, c'est aux États-Unis qu'est né le système des partenariats public-privé (PPP) à l'époque de l'administration Reagan qui faisait une forte pression en faveur de la diminution des dépenses fédérales pour réduire le montant des impôts sur le revenu. La ville de New-York a ainsi été la première grande conurbation a autoriser des dérogations en matière d'urbanisme (par exemple un dépassement des coefficients de construction) au profit de promoteurs privés s'engageant, en contrepartie, à fournir des prestations sociales, culturelles ou d'urbanisme (comme la réalisation d'espaces verts, l'installation de mobiliers urbains, la construction de logements sociaux ou la fourniture d'aide à domicile pour certaines catégories de population).

Cette phase de co-financement de la ville par les acteurs publics et les acteurs privés est maintenant, dans nombre de situations, dépassée par une nouvelle forme de fabrication totalement privée de la ville par l'application des nouveaux outils de la finance anglo-saxonne.

Dans une analyse particulièrement pertinente74(*), Isabelle Baraud-Serfaty souligne les effets de la présence de plus en plus forte des investisseurs privés dans le phénomène urbain, présence qui ne peut que s'accentuer dans les prochaines décennies du fait la montée de l'endettement public : « Comment structurer les acteurs publics locaux de manière à leur donner les moyens de négocier avec des acteurs privés de plus en plus puissants localement ? Comment concilier l'exigence accrue de mixité des fonctions avec l'éclatement toujours plus important des maîtrises d'ouvrage et la spécialisation croissante des investisseurs financiers ? Comment concilier le temps long de la fabrique de la ville avec le temps raccourci des acteurs privés ? De quelle manière la privatisation de la ville ouvre-t-elle la voie à son internationalisation -voire sa dénationalisation ? »

« Comment faire en sorte que la participation des habitants se fasse toujours au service des projets urbains ? Comment définir et penser les espaces publics à l'aune non seulement de cette privatisation mais aussi des nouvelles frontières entre vie publique et vie privée que favorise l'internet?... Fonctionnant comme une loupe des mutations urbaines en cours, la nouvelle privatisation des villes conduit ainsi à réinterroger et à repenser le rôle des pouvoirs publics dans la fabrique urbaine. Ce qui est en jeu, c'est notre capacité collective à produire la ville dont on a besoin et que l'on souhaite, et c'est le défi auquel la réforme territoriale doit chercher à répondre. »

Cette évolution semble d'autant plus probable dans les prochaines décennies que les tendances technologiques poussent à l'entrée de nouveaux acteurs privés dans la fabrication de la ville, par exemple dans le domaine de l'énergie avec la création des réseaux électriques intelligents (Smarts Grids) sur la base de synergies entre la distribution classique de l'électricité et l'exploitation de l'information fournie par des capteurs de différents types. Ces nouveaux outils technologiques, que seules les grandes compagnies peuvent fournir, s'imposent aux villes qui veulent rester attractives pour le développement de la voiture électrique en libre service, pour l'offre d'informations aux usagers sur les flux de transports multi-modes, pour la réduction des émissions de carbone dans le cadre de projets complexes de récupération de l'énergie ou de la chaleur.

Réhabiliter les villes par le biais des Partenariats Public-Privé :
le cas de Barcelone

Après la dictature franquiste, Barcelone a connu dans les années 80 « de vastes opérations architecturales qui lui ont valu le surnom de `Mecque de l'urbanisme' »75(*). Il faut dire que pour accueillir les Jeux Olympiques en 1992, la ville a été obligée d'engager une importante opération de modernisation : agrandissement de l'aéroport, densification du réseau autoroutier, développement des transports en commun...

Mais ce n'est pas tout. Les autorités municipales ont également profité de cet événement international pour changer le visage de la ville : aménagement de la zone littorale, création d'un village olympique sur l'emplacement du quartier Poblenou... Pour réussir ces différentes opérations en un minimum de temps, la municipalité a décidé de recourir à un partenariat public-privé. Ainsi, lors de la construction du village olympique, il a été constitué la société Vila Olimpicas SA composée de « 40 % de capitaux publics, 40 % de capitaux des promoteurs et 20 % issus des banques »76(*).

Ce montage financier, associant fonds privés et publics, qui pouvait apparaitre à la fin des années 80 comme audacieux, voire dangereux, est aujourd'hui largement répandu à Barcelone. Pratiquement toutes les opérations de réhabilitation voient le jour grâce à la mise en place de ce dispositif. Par exemple, en 2004, la ville a profité de l'accueil du Forum Universel des Cultures afin de régénérer le secteur nord-est de la ville ; cette « zone dégradée »77(*) abritant une station d'épuration et une usine de retraitement des déchets.

Pour y parvenir, un palais des congrès, un centre commercial, un port de plaisance, des quartiers universitaires ainsi que des bureaux et logements ont été construits. Là encore, il a été donné « une large place aux opérateurs privés, qui ont pris à leur charge la moitié des investissements »78(*). Cela fait dire à certains barcelonais que la mairie «  a bradé les principes du modèle urbain pour plaire aux investisseurs privés »79(*). Toutefois, le maire se veut rassurant et déclare qu'il défend « un partenariat dans lequel les pouvoirs publics ont la force, l'indépendance et l'intelligence suffisantes pour que le système fonctionne »80(*).

S'agissant des zones résidentielles, le système de financement privé du développement urbain, favorable à l'amélioration des ressources fiscales des communes sub-urbaines, a par ailleurs directement contribué, aux États-Unis dans le cadre des comtés au développement des communautés fermées ou gated communities. Ce modèle s'est ensuite répandu dans le reste du monde, y compris en Europe, où se sont créées rapidement des villes marquées par le style de vie américain autour de l'automobile et des résidences individuelles.

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Si les tendances qui viennent d'être évoquées sont lourdes, elles ne contribuent pas pour autant à la « ville pour tous » qui reste un objectif démocratique, social et républicain majeur.

Il apparaît partout que le seul jeu de l'économie et de la finance ne produit pas une ville accessible à tous.

Il apparaît au contraire que le jeu des investissements privés favorise les « gated communities », les quartiers sécurisés réservés à la partie de la population qui a le moyen d'y accéder.

Les ghettos de riches créent inéluctablement les ghettos de pauvres -et inversement.

Au-delà de ces « quartiers réservés », le jeu de la spéculation foncière et immobilière produit de fortes inégalités.

D'où la nécessité d'une puissance publique au niveau des agglomérations et des villes dotée des moyens suffisants pour faire prévaloir l'accès par tous les citoyens à toute la ville, une politique sociale du logement et un maillage conséquent en services publics dans tous les quartiers.

Est-ce pour autant qu'il faut rejeter ou négliger ou refuser de voir l'apport considérable du secteur privé, de l'initiative privée ? Non, bien sûr.

La ville est indissociablement le lieu de la gestion publique, du service public et de l'initiative privée.

Mais l'équilibre entre les deux termes est décisif.

Les partenariats entre puissance publique et initiative privée sont non seulement utiles, mais indispensables.

Encore faut-il en définir les termes.

Si ces partenariats se traduisent par des volumes massifs d'endettement, s'ils ont pour effet de reporter sur les enfants, petits-enfants et arrière-petits-enfants le financement au prix fort - ou à un prix plus élevé - de ce que nous ne voulons pas ou ne pouvons pas payer aujourd'hui, alors cela peut être délétère et lourd de déconvenues demain.

Au moment où l'on prône tous le développement durable, il serait pour le moins paradoxal de s'engager sur la voie de conditions financières qui seraient loin d'être durables ou supportables pour les générations futures.

En revanche, si le partenariat est conçu sur des bases saines, il est bien sûr positif et évidemment nécessaire.

L'initiative économique est indispensable et vitale. La puissance publique ne l'est pas moins. La clé est dans la bonne articulation entre l'une et l'autre.

Piracicaba, ville mondiale de l'éthanol

Alors que dans les années 1980 et 1990, la ville de Piracicaba, située au Brésil à 160 kilomètres de São Paulo, était touchée par les impacts de la crise économique (croissance du chômage et montée de la violence), elle est aujourd'hui en pleine renaissance. Cette situation ne s'explique que par un seul fait : l'éthanol. En effet, dans un contexte où le développement durable est devenu une préoccupation majeure, « la revalorisation des biocarburants comme une alternative aux carburants dérivés du pétrole »81(*) a été une opportunité pour Piracicaba, grand pôle de production de canne à sucre à partir de laquelle l'éthanol est produit.

Consciente des retombées économiques que l'éthanol pouvait apporter, la ville a développé un pôle mondial de recherche et développement autour des biocarburants. Ainsi, est présent sur son territoire le Pôle National des Biocarburants, situé dans l'Ecole Supérieure d'Agriculture Luiz de Queiroz, le Centre de Technologie de la Canne et l'Arrangement Productif Local d'Alcool. Ces efforts ne sont pas vains car ils ont permis d'attirer de nombreuses entreprises de la région de São Paulo, « désireuses de quitter la mégalopole dans l'objectif de réduire leurs coûts de production »82(*). Des firmes étrangères ont aussi été séduites par les avantages que Piracicaba pouvait offrir : c'est le cas d'AMYRIS, groupe californien qui développe le biodiesel à partir de la canne à sucre et de Hyundai qui va venir « revigorer le parc d'entreprises métallurgiques et stimuler la création d'entreprises sous-traitantes »83(*).

Cette arrivée massive de capitaux étrangers a permis à la ville de connaître une croissance économique spectaculaire. Par conséquent, entre 2002 et 2006, elle a vu son PIB augmenter de 63 %, atteignant 2 milliards d'euros. Sur le front de l'emploi de l'emploi, la réussite est également spectaculaire, le nombre d'employés ayant augmenté de 58 % entre 2000 et 2007. Et les prévisions pour 2015 sont toutes aussi prometteuses : en raison du développement du marché de l'éthanol, la part du secteur industriel passera de 36,51 % à 68,2 % dans le PIB.

Les défis de la logistique

Mais le principal défi économique des villes du futur sera celui du financement des infrastructures, et notamment des réseaux, -transports de personnes, de marchandises, de fluides, d'énergie, d'informations, de déchets etc., dont les coûts de construction et de maintenance vont exploser au fur et à mesure de l'étalement des nappes urbaines. Ce sont ces infrastructures de base qui sont la condition essentielle du bon fonctionnement des villes du futur et qui forment l'ossature des formes de développement des villes. Celles-ci relèvent a priori des choix de la collectivité.

L'ère industrielle a d'abord été marquée par le développement des transports ferroviaires qui ont dessiné pour plus d'un siècle la forme des villes européennes, le transport routier devenant le moyen de transport privilégié de la fin du XXème siècle.

Le mouvement des marchandises est une des composantes principales de ces réseaux du fait de l'importance des volumes déplacés et des nuisances que provoquent ces déplacements. Des progrès importants sont possibles dans la gestion de ce mouvement, dans la mesure où il génère 20 % des déplacements de véhicules, 30 % de l'occupation de la voirie et 50 % de l'énergie consommée dans les transports.

Mais le maintien de la logistique en milieu urbain est difficile. En effet, la pression du coût du foncier conduit à un éloignement de plus en plus important des centres de logistique à l'extérieur des villes, ce qui engendre des nuisances importantes et conduit à des coûts de plus en plus élevés pour l'acheminement des marchandises vers les centres urbains.

Logistique et villes du futur

Le mouvement des marchandises est une des composantes principales du fonctionnement des villes. Des progrès importants sont possibles dans la gestion de ce mouvement, dans la mesure où il génère 20 % des déplacements de véhicules, 30 % de l'occupation de la voirie et 50 % de l'énergie consommée dans les transports. Le maintien de la logistique en milieu urbain est difficile. En effet, la pression du coût du foncier conduit à un éloignement de plus en plus important des centres de logistiques à l'extérieur des villes, ce qui engendre des nuisances importantes et conduit à des coûts de plus en plus élevés pour l'acheminement des marchandises vers les centres urbains.

Quelle sera la place de la logistique dans la ville du futur ?  Pour répondre à cette question, il faut s'intéresser à plusieurs types de villes :

les villes portuaires qui joueront à l'avenir un rôle de plus en plus certain dans le cadre de l'économie mondialisée et de la grande logistique internationale (comme Le Havre, Rouen, La Rochelle etc.... ; le marché aux fleurs d'Amsterdam -marché totalement mondialisé dont la bourse hyper-logistique est à Amsterdam- est une parfaite illustration de cette fonction mondiale des villes ports) ;

les villes de l'intérieur pour lesquelles se posera la question de leur desserte et pour lesquelles il conviendra de préserver un espace de logistique en centre ville (comme le montre l'exemple du port de Gennevilliers -le port de Paris- et qui a failli être transformé en « marinas »).

Mais la réhabilitation de la logistique en centre ville implique de réinventer des formes d'architectures pour les entrepôts en zone dense, notamment sous la forme d'immeubles multifonctionnels (des lieux où s'effectuerait, par exemple, le transfert des marchandises entre les gros véhicules et les petits véhicules de desserte finale non polluants). La marge de progression est importante sur cette fonction puisque, à l'heure actuelle, 25 % des livraisons de marchandises sont assurés par 75 % des véhicules de transport.

Le modèle de l'hypermarché à la française en périphérie de ville est -on l'a vu- un modèle en crise, même s'il n'est pas condamné à court terme. Mais en termes de bilan environnemental, ce système est contestable car il externalise sur le consommateur le coût de la logistique final malgré l'apparence d'une limitation de ce coût par des livraisons concentrées dans les grandes surfaces.

Le e-commerce peut contribuer à diminuer les nuisances de la logistique finale dans la mesure où le circuit de livraison est optimisé par rapport à la logistique individuelle. L'exemple japonais du distributeur Yamato spécialisé dans le « B to C » (Business to Customer) est intéressante : plusieurs plages quotidiennes de livraison, possibilité de faire transporter ses bagages, parfaite adaptation aux commandes par internet etc.

La réglementation des livraisons dans les villes pourrait créer un contexte favorable au développement de cette logistique du dernier kilomètre, à condition que cette réglementation soit faite aux dimensions de l'agglomération alors que, actuellement, la plus grande confusion règne dans les mesures prises au niveau des communes.

L'expérience japonaise est sur ce point éclairante. Les conditions du succès de la logistique japonaise tiennent :

- à la grande rigueur dans l'utilisation de la rue conçue comme un espace rare et précieux (respect des règles de stationnement, utilisation de petits chariots par les livreurs entre le lieu de stationnement et le magasin de desserte, ponctualité de la livraison...) ;

- à l'utilisation de méthodes fines de réservation de l'espace de stationnement (réservation à distance du lieu de stationnement, livraison par petites quantités, présence de manutentionnaires sur les lieux de stationnement etc.... ; Barcelone est un bon exemple en Europe du recours à ces méthodes) ;

- à des comportements particuliers des consommateurs (achats par petites quantités de produits ultra-frais, ouverture des magasins de proximité 24 heures sur 24, multiplicité des lieux de vente dans les rues, les gares, les lieux publics etc.....) ;

- au recours à la logistique verticale (par exemple avec des entrepôts de plusieurs étages non polluants).


* 73 La production privée des espaces publics, Renaud Le Goix, Céline Loudier-Malgouyres, Les annales de la recherche urbaine

* 74 La nouvelle privatisation des villes, Isabelle Baraud-Serfaty, Esprit, mars-avril 2011

* 75 Voir le texte « Barcelone : ville de projet(s) ? » dans le Tome II

* 76 Ibid.

* 77 Ariella Masboungi (sous la direction de), Barcelone, la ville innovante, Le Moniteur, 2010

* 78 Ibid.

* 79 Jordi Hereu, maire de Barcelone, in Barcelone, la ville innovante, sous la direction d'Ariella Masboungi, Le Moniteur, 2010

* 80 Ibid.

* 81 Voir Piracicaba, « Piracicaba, the city as a growth machine » dans le Tome II

* 82 Ibid.

* 83 Ibid.