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Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Analyses)

9 juin 2011 : Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Analyses) ( rapport d'information )
3. LA RANDSTAD : le rapport à l'eau pour les villes post-carbones ?

Bien que soumise à de très nombreuses différences, les métropoles européennes sont confrontées à des défis communs. Pour chacune d'entre elles, il s'agit à la fois d'affirmer son dynamisme et son identité dans un espace marqué par les ségrégations sociales et territoriales. De plus elles doivent pouvoir développer une agglomération durable.

La région de la Randstad289(*)Holland : groupe constitué des Provinces Nord-Hollande, Sud-Hollande et d'Utrecht, des villes et des régions urbaines d'Amsterdam, Rotterdam, La Haye et Utrecht, est marquée par une géographie qui la distingue des autres villes européennes. La présence de l'eau, tant par les fleuves qui traversent cette région que par la proximité avec la mer du Nord, a marqué profondément cette conurbation, aussi bien dans son aménagement urbain que dans ses formes de gouvernance. Dans la logique de « coopétition290(*) » que se livrent les villes, l'image est importante. La Randstad, « coeur administratif, culturel, social et économique des Pays-Bas », renforce une organisation historiquement établie autour de quatre grandes villes : La Haye, siège du gouvernement, Rotterdam, puissance industrialo portuaire, Amsterdam, lieu du commerce et de la culture, Utrecht, pôle universitaire.

Depuis toujours, l'eau représente pour ces villes un énorme potentiel dont la ville de Rotterdam a su profiter pour s'installer comme l'une des plus grandes puissances portuaires. Rotterdam est la porte d'entrée de l'Europe avec son port qui, tel un labyrinthe, s'étire sur près de 40 km. Le transport maritime est en crise mais Rotterdam possède des atouts : un chenal profond de 24m permet aux porte-containers du monde entier de pouvoir débarquer sans tenir compte des marées. Une fois à quai, des portiques géants viennent les délester et transportent les containers sur des chariots télécommandés qui circulent dans le port, sans chauffeur.

Aux Pays-Bas, la gestion de l'eau représente une lutte infinie contre un élément impétueux, qui a profondément marqué la manière de vivre de ses habitants. Perçue longtemps comme une menace, la ressource en eau est aujourd'hui également appréhendée comme une opportunité. La Randstad est aujourd'hui une région pilote pour le monde entier en matière de développement de solutions pour se protéger de la montée des eaux et pour apprendre à apprivoiser cet élément.

A l'heure où la montée des océans et des mers inquiète, avoir un panorama des solutions déployées dans un pays où la lutte avec l'eau représente un enjeu de tous les instants paraît nécessaire afin d'appréhender le futur des « basses terres ».

La Randstad : une géographie et une histoire particulière.

Une approche intégrée du développement durable

Les Pays-Bas sont un pays plat à basse altitude. La région de la Randstad est très largement constituée de territoires marins qui ont été poldérisés291(*). Sans les mécanismes de rétention d'eau mis en place depuis des siècles (digues, dunes, barrages, etc.), cette région serait totalement plongée sous les eaux de la mer du Nord. 35% de la surface des Pays-Bas est en dessous du niveau de la mer, dont la Randstad. Durant des siècles, le pays, grâce à des systèmes de digues et de polders a gagné du terrain sur la mer, mettant en évidence du foncier apprécié. Toutefois, cette lutte contre les éléments naturels ont connu des défaites, comme lors des inondations de la Sainte-Elizabeth en 1421 ou celles de 1953. Enfin le danger ne vient pas seulement de la mer ; le Rhin et la Meuse ont également inondé les terres comme en 1995 où 250 000 habitants ont du être évacués.

Cette ressource est à la fois un adversaire redoutable et une manne économique importante : une grande partie de l'économie néerlandaise repose sur le transport, la navigation et les ports. Cette activité fait porter une pression énorme sur les territoires qui ont une approche beaucoup plus intégrée du développement durable que nombre de pays européens. La situation géographique si particulière de la région a également généré des trésors d'ingéniosité, d'inventions technologiques et d'organisation qui font des Pays-Bas un pays référent en matière de gestion de l'eau.

De 1960 à 1983, la tendance impulsée par l'Etat néerlandais consistait à faire diminuer la concentration urbaine en créant des villes nouvelles isolées, puis des villes satellites. Cette politique a eu d'importantes répercussions sur le territoire : Amsterdam a connu une forte baisse de population (- 150 000 habitants entre 1965 et 1982292(*)). De plus, les grands centres urbains de la région ayant conservé les emplois, des mouvements pendulaires automobiles ont été de plus en plus fréquents, augmentant la pollution atmosphérique de cette zone. Toutefois à la fin des années 80, l'Etat néerlandais est intervenu pour inverser le mouvement et redonner toute sa force à la ville compacte (limitation des extensions urbaines, reconversion de friches urbaines, ré densification des centres, etc.).

« La politique de ville compacte menée dans la Randstad est une des plus avancées dans le monde »293(*). Le Coeur vert, espace de respiration entre les quatre agglomérations, est un paysage vert irrigué par le delta. Toutefois, il soulève des enjeux liés à l'étalement urbain. S'il peut être appréhendé comme une ceinture verte protégeant les villes de toute expansion urbaine294(*), il est aujourd'hui un obstacle à franchir pour relier les villes entre elles, nécessitant de ce fait un système de transport public performant.

Par ailleurs, la ville d'Amsterdam mène une politique intensive de lutte contre le changement climatique à l'échelle de sa ville : interdiction des véhicules construits avant 1992 et à moteur diesel sans filtre, introduction de bus à hydrogène, filtres obligatoires, circulation à sens unique sur les grandes artères, parking de centre-ville à 5 euros de l'heure.

En ce qui concerne le transport de marchandises, la ville d'Amsterdam a expérimenté le transport de conteneurs par tramway afin de décongestionner les axes routiers menant au centre-ville. En 2006, 60% des déplacements s'effectuaient déjà en vélo.

La Randstad : laboratoire des zones deltaïques

L'innovation : une condition de survie

Toutes les métropoles européennes vont faire face dans les années à venir à la complexification des questions de l'eau. Aussi bien la montée du niveau de la mer que la rareté de cette ressource dans les sous-sols questionnent le développement territorial. Les solutions purement techniques ne permettent plus de faire face, seules, à l'ampleur du phénomène. Elles doivent être prolongées par des politiques de gestion durable et amplifiées par la participation des usagers.

Les villes doivent s'adapter à la fois aux tendances de long terme liées au changement climatique et aux évènements extrêmes ponctuels tels que les inondations. Après des siècles d'entretien des terres pour les rendre cultivables, les Pays-Bas ont entamé une politique inverse qui consiste à transformer ces terres en lacs. Ils construisent des logements et des routes flottantes avec des jardins sur les toits : les « villes-bleues ». Ces villes, véritables communautés flottantes, visent à transformer une ville portuaire polluante, en dessous du niveau de la mer, en ville à énergie 0, qui ne consomme pas plus de CO2 qu'elle n'en produit.

Du remblais à « l'espace pour la rivière »

En quelques années, les Pays-Bas sont passés d'une stratégie de combat offensif contre l'eau (par la construction de digues et par la recherche de technologies de rétention d'eau, à une politique beaucoup plus intégratrice où l'eau est un élément déterminant du plan de développement. Jusqu'à il y a une dizaine d'années, les Pays-Bas bétonnaient leur littoral et les îles éparpillées dans les embouchures du Rhin, de la Meuse et de l'Escaut. La politique de lutte contre les effets négatifs de l'eau résidait principalement à rehausser le sommet des dunes pour qu'elles atteignent le niveau requis pour prévenir les inondations.

Le Nieuwe Waterweg - www.josstdevre.nl

Progressivement, et sous l'influence des écologistes, les digues ont laissé place à des barrages à vannes qui respectent le mouvement des marées. Un autre barrage mobile qui fonctionne comme une porte à deux battants a été installé non loin de Rotterdam.

En 2000, le programme « Espace pour la rivière » a vu le jour autour d'une vision beaucoup plus intégrée de l'eau en ville. Les digues sont placées plus loin de la rivière et les rives inondables sont rabaissées afin de permettre au lit de la rivière de s'élargir. Un nouvel équilibre se crée entre les demandes en espace tout en laissant la place à l'amélioration de la sécurité, de l'architecture du paysage et de l'environnement de manière générale.

Alors que nombre de villes européennes se contentent de scenarii prospectifs, les Pays-Bas ont pris à bras le corps la question de la montée des eaux, liée au réchauffement climatique. Il est vrai que le pays est particulièrement concerné : « au-delà de trois mètres d'élévation du niveau de la mer, notre système actuel de protection actuel ne tiendrait pas295(*) ». Ainsi, à travers le Plan Delta 2296(*), la province de Zélande a mis en place un plan circonstancié, chiffré et précis des conséquences du réchauffement climatique sur son territoire. Ce plan constitue un tournant dans la façon d'appréhender l'eau aux Pays-Bas. Désormais, les néerlandais construisent avec la nature, position à la fois pragmatique et relevant de l'écologisme le plus poussé.

Pour obtenir ces résultats, les Pays-Bas et plus particulièrement la région de la Randstad ont mis en place une politique d'évaluation des risques et de la vulnérabilité, des outils de gestion performants et des analyses des contraintes financières des villes. Ici, la gestion de l'eau est une question de survie : le travail sur les digues et leur modernisation constitue une part importante du budget de l'Etat, qui n'a de cesse de réinjecter de l'argent dans ces infrastructures qui protègent la vie d'un habitant sur deux.

Si dans beaucoup de pays européens, la question de l'eau est traitée au niveau local par la constitution de syndicats intercommunaux, aux Pays-Bas, l'Etat joue un rôle très important, tant cette question est au coeur des problématiques nationales.

L'eau : quelles incidences sur le foncier ?

Les techniques de gain d'espace sur la mer sont ancestrales dans un pays qui, depuis le XVIe siècle, crée du foncier sur l'eau. Les polders, véritables étendues artificielles dont le niveau est inférieur à la mer, sont réalisés par drainage qui assèche estuaires, zones littorales et marais.

Les canaux de la ville d'Amsterdam permettent de mieux évacuer les eaux par pompage pour éviter de provoquer des crues sur terre.

La ville d'Amsterdam ne cesse de croître, même si le taux de natalité est en baisse constante. Incidemment, la demande de logement croît avec le vieillissement de la population, la diminution du nombre de personnes dans un ménage, le changement de mode de vie, etc. Face à cette situation, la ville d'Amsterdam doit développer son foncier ; or, du fait de sa situation géographique, elle ne peut s'étendre. Limitée au sud par le Coeur vert inconstructible, et au nord par la Mer du Nord, la ville n'a d'autres ressources que son propre terrain. Ces contraintes l'ont ainsi poussée à réinterroger son espace et à trouver des techniques innovantes de densification, de construction de la ville sur la ville. Afin de développer l'habitat, le logement, et les bureaux, leurs plans d'urbanisme se doivent d'être inventifs. C'est ainsi qu'avec la participation de l'opérateur néerlandais ING Real Estate, se sont développés de nouveaux quartiers : Ijburg, Overhoeks et Zuidas.

Le projet Ijburg, ING Real Estate 1

Le projet Ijburg

En 2015, ce sont 72000 logements supplémentaires qui devraient être disponibles pour une population totale de 780 000 habitants. Ainsi, alors que le nouveau quartier d'Overhoeks est construit sur une friche industrielle et que Zuidas prend essor des deux côtés de l'autoroute A10 et des voies ferrées, le projet de quartier d'Ijburg vient conquérir la mer.

Le site d'Ijburg n'existait pas en 1995 : il est le produit de la main de l'homme, qui, par remblais successifs, a conquis ce territoire sur la mer. Il devrait accueillir en 2014, 18000 logements et environ 45000 habitants.

Le projet, porté par un prêt de la BEI, a permis de financer l'exondement des îles, la construction de digues et des infrastructures de base. Trois îles ont déjà été créées, mais il faut au moins un an pour stabiliser le sol avant de pouvoir y construire. Haveneiland (Ile Harbour) et Rieteilanden (Ile de Canne) sont pour l'instant les seules habitées et le site conserve, sous certains aspects, une allure un peu fantomatique 297(*). Dans les environs d'Amsterdam, au début des années 1970, le ville-nouvelle d'Almere a été créée sur un polder issu du comblement du Zuiderse. Si en 2007, elle comptait 180 000 habitants, le doublement de sa population est annoncé pour les vingt prochaines années, ce qui ferait d'elle, la cinquième agglomération nationale.

Contrairement aux opérations d'urbanisme menées au même moment, la ville d'Almère a été pensée comme une cité-jardin dotée d'équipements publics de proximité séparés par des ceintures vertes. La ville s'articule autour de cinq quartiers avec des identités particulières. Le premier paradoxe de cette ville est d'avoir développé sa périphérie avant son centre. Ainsi, les cinq « villages » sont ordonnancés autour d'un centre urbain, encore aujourd'hui à l'état de friche, jouxtant le lac artificiel de Weermater, telle une « simulation d'un structure urbaine sur un territoire inventé »298(*).

Jour après jour, l'eau gagne du terrain sur les terres néerlandaises. Face à cette situation et alors même que ces territoires recherchent toujours plus de foncier, les autorités ont mis en place un projet pharaonique : le « moteur de sable ». Illustration parfaite d'une politique qui tient autant du pragmatisme que du credo vert, ce moteur des sables vise à prélever vingt millions de mètres cubes de matière dans les profondeurs marines et à les amasser à deux kilomètres du large, face aux zones littorales les plus fragiles. Cet amas de matière formerait une presqu'île à même d'être répartie par les courants sur toute la côte. Le coût du chantier qui se situerait entre 60 et 100 millions ne semble pas décourager les autorités qui avouent n'avoir aucune certitude concernant les effets du moteur de sable. Mais leur pragmatisme l'emporte : le besoin étant urgent de répondre à la perte de foncier.

Enfin, ces préoccupations ont donné lieu à des opérations beaucoup moins coûteuses réunies dans le « Totterdam Climate Proof » qui, avec une enveloppe de 30 millions d'euros par an, finance des études ou des réalisations innovantes qui marient gestion hydraulique et urbanisme, protection et développement. Ainsi, des aires de jeux ou parkings souterrains sont transformés en mini-bassins de rétention, des toitures végétalisées sont installées sur les bâtiments, des logements peuvent devenir « flottants », des digues « habitées ».

Quelle logique institutionnelle pour répondre aux risques ?

Leaders mondiaux du génie hydraulique, de l'affaissement des sols, de l'infiltration de l'eau salée et de l'écologie aquatique, les Pays-Bas se sont dotés d'un système institutionnel et de plans précis pour répondre spécifiquement à ces enjeux.

Le rôle des institutions : quelle place pour l'Etat ?

La Randstad n'est pas une entité administrative à part entière. La conurbation ne possède pas de ville-centre ; elle est en fait constituée de neuf des dix municipalités les plus riches du pays. Parmi elles, La Haye a le statut de capitale politique du pays, Amsterdam, celui de coeur économique et culturel, Utrecht, de centre universitaire et Rotterdam, de premier port européen. Dans cette rare répartition et spatialisation des fonctions, la Randstad ne possède pas d'existence propre d'un point de vue institutionnel.

Pourtant, la géographie du pays a joué un rôle capital dans la répartition des pouvoirs. De ce territoire plein de contraintes spécifiques particulières, la volonté de dompter les éléments pour rendre le territoire vivable et accueillant a poussé les différentes entités à s'organiser entre elles et à développer des politiques de partenariat. D'autre part, dans cette entreprise titanesque, l'Etat a joué un rôle très important au travers de son programme pour la Randstad (UPR). Une action interministérielle coordonnée et conjuguée avec l'Agenda 2040 s'est mise en place afin de fixer les priorités sur le long terme. L'Etat garde ainsi la main sur la programmation stratégique de la région. Il a mis en place des commissions, des groupes de travail internes permettant de réfléchir au territoire. De plus, il participe à de nombreuses réflexions multipartites et intervient, par le biais d'agences comme la Schiphol Group, sur le territoire de l'aéroport de Schiphol. Enfin, il est le principal financeur par la forte centralisation financière du pays.

Les décisions partent donc de l'Etat central et le principe de subsidiarité s'applique dès lors que l'Etat donne la main au niveau le plus à même de régler les conflits. La politique de concertation étant très forte aux Pays-Bas, les politiques publiques sont régulées par cette tension permanente entre un Etat fort et la négociation avec les municipalités. Ce sont ces dernières qui possèdent la compétence en matière d'urbanisme et d'aménagement. Les provinces sont le troisième échelon administratif : elles n'ont pas de pouvoirs forts, mais jouent le rôle primordial d'articulation entre l'Etat et les municipalités. Enfin depuis quelques années, des groupements de communes apparaissent mais elles reposent encore, pour beaucoup, sur une logique de concurrence entre villes plutôt que sur une réelle coopération. Ainsi existent deux formes de coopération territoriale : la Delta Metropolis et la Stadsregio. Toutefois, elles se réduisent à un territoire d'influence directe des quatre agglomérations sans traiter d'une réelle coopération à l'échelle globale de la région.

Une stratégie pour 2040 : une gouvernance économique

Alors qu'en Europe, la tendance est d'appréhender le développement des métropoles de façon polycentrique, les autorités de la Randstad cherchent plutôt à faire converger ses quatre agglomérations afin de « disposer d'avantages comparatifs fournis par les régions plus compactes : la masse critique, un marché du travail plus large et plus diversifié, sources de gain de productivité pour les entreprises confrontées à la concurrence internationale et à des marchés mondiaux très compétitifs299(*) ». Ainsi, autour des axes de stratégie à développer, la volonté de la Randstad est de créer une « Delta métropole », ensemble économique et résidentiel cohérent de grande dimension.

La stratégie de la Randstad à l'horizon 2040 est de :

- renforcer la cohésion interne de la région, notamment par une meilleure accessibilité des quatre villes entre elles. Cet objectif se décline sous trois propositions :

- réduire de moitié les temps de transport grâce aux futures liaisons TGV et à une meilleure gestion du trafic routier.

- améliorer l'accessibilité à l'aéroport de Schiphol et au port de Rotterdam, infrastructures structurantes de la région.

- permettre une connexion à la fibre optique pour toutes les entreprises, organisations et logements.

- accroître l'offre en immobilier d'entreprise avec la construction de 10 nouvelles zones d'activité et 6 centres d'affaire autour des gares TGV.

- faciliter le développement de l'économie de la connaissance en créant 5 nouveaux parcs scientifiques.

Les éléments naturels auxquels sont confrontés la Randstad ne font pas d'elle un épiphénomène. Les diverses inondations qu'elle a traversées, les crues et les décrues font partie d'un changement bien plus profond auxquels tous les pays seront confrontés dans les années à venir. Le réchauffement climatique et ses effets sont difficilement prévisibles, et même si la Randstad a beaucoup investi dans la recherche et la prospective, il n'en demeure pas moins que ses moyens sont bien limités au regard des enjeux qui se jouent. Il est nécessaire pour une région comme celle-ci de penser des solutions à la fois sur le court terme et sur le long terme.

Pendant des années, la pression foncière et une trop forte confiance en la technologie ont poussé les promoteurs et les pouvoirs publics à installer des habitations près des digues. Aujourd'hui, les Pays-Bas repensent leur modèle de développement travaillant avec la nature plutôt que contre elle, ne cherchant plus à la domestiquer mais à vivre avec. Ils ouvrent la voie à une nouvelle façon de penser la ville, dans son aspect éphémère et mouvant et non pas comme un objet fini et éternel. La situation si particulière de ce pays apporte des premières réponses tant technologiques qu'environnementales.

A l'heure où les scientifiques estiment que d'ici 2100 le niveau de la mer s'élèvera de 20 à 120 cm, ce qui plongerait 65% des Pays-Bas sous le niveau de la mer, il est urgent de trouver des solutions car cette situation engendrera de profonds bouleversements économiques : quelle solidarité faudra-t-il mettre en place entre « habitants des basses terres » et des « hautes terres » ? La Randstad devra-t-elle rendre son territoire à la mer ? A l'instar des Pays-Bas, tous les pays de basses terres en Europe et dans le monde trouveront-ils des solutions ou abandonneront-ils leur territoire ?

Pauline Malet

Bibliographie

- « Le renouveau des villes nouvelles : l'expérience néerlandaise », in D'architectures, n°163, avril 2007, p.51.

- « La stratégie d'aménagement et de développement économique de la Randstad-Hollande », Note de synthèse, IAURIF, Département Economie et Développement Local, Mai 2008.

BRUTTOMESSO, R., «Waterfronts. A new frontier for cities on water, Venise» : Interntional center cities of water, 1993, 351p.

- CHERON, M., PIECHAUD, F.-P., RADANNE, P., « Développement durable et lutte contre le changement climatique », in Métropoles européennes, Regards croisés, APUR, Paris, 2008, p.91.

- LEROY P., « Rendre les Pays-Bas à l'eau ? : le rude défi du changement climatique », Radboud Universiteit Nijmegen Press.

- MANDOUL T., ROUSSEAU S., « Rotterdam », Portrait de ville », Cité de l'Architecture et du patrimoine, 2009.


* 289 Conurbation en néerlandais

* 290 Premiers auteurs à développer sur la notion de «coopétition, Barry Nalebuff et Adam Brandenburger (1996) ont utilisé ce néologisme pour associer l'idée de coopération à celle de compétition. Ce ne sont pas les premiers à suggérer que des alliances entre des concurrents puissent constituer un bon moyen d'accroître certains avantages communs; avant eux, Raymond Aron (1962) a décrit à l'ère nucléaire, comment les grandes puissances, «malgré leur rivalité, avaient intérêt à coopérer pour conforter l'ordre établi et empêcher l'émergence de puissances concurrentes».

* 291 Les polders sont des étendues artificielles de terre dont le niveau est inférieur à celui de la mer.

* 292 Métropoles européennes, Regards croisés, Paris Projet, Atelier parisien d'urbanisme, Paris 2008, p.16.

* 293 « Développement durable et lutte contre le changement climatique », M. Chéron, J.-P. Piéchaud, P. Radanne, in Métropoles européennes, Regards croisés, APUR, Paris 2008, p.91.

* 294 Voir le Schéma de planification fixé en 1989 par la loi Vinex.

* 295 Loos de Jong, Agence de l'eau de la Province de Zélande, province de sud-ouest des Pays-Bas.

* 296 http://www.deltawerken.com/Le-plan-Delta/1538.html

* 297 « Amsterdam invente du foncier », in Traits urbains n°19, nov-déc 2007, p.37.

* 298 « Le renouveau des villes nouvelles : l'expérience néerlandaise », in D'architectures, n°163, avril 2007, p.51.

* 299 Cf. « La stratégie d'aménagement et de développement économique de la Randstad-Hollande », Note de synthèse, IAURIF, Département Economie et Développement Local, Mai 2008.