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Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Analyses)

9 juin 2011 : Villes du futur, futur des villes : quel avenir pour les villes du monde ? (Analyses) ( rapport d'information )
8. DELHI et l'émergence de nouvelles formes urbaines

L'Inde reste un pays peu urbanisé pour l'ensemble de son territoire, même si on y trouve quelques-unes des plus grandes métropoles au monde et que plus de 60 % du revenu national est produit dans les villes. La masse effective de la population urbaine est très importante, de l'ordre de 350 millions d'habitants, ce qui place l'Inde au deuxième rang des pays en termes du nombre de la population urbaine. Le taux de la croissance urbaine a été lent et constamment inférieur à 4 % (2,8 % pour la décennie 1990) et l'augmentation de la population urbaine serait pour 60 % liée à l'excédent des naissances par rapport aux décès et de manière minoritaire seulement liée aux mouvements migratoires.

La vaste étendue du territoire national, la diversité des situations géographiques, économiques et industrielles, sont à l'origine de niveaux d'urbanisation différenciés et de disparités spatiales avec certains espaces marginalisés au regard de ce processus d'urbanisation. Le processus de métropolisation, concentrant de plus en plus d'activités et de populations autour de quelques grandes métropoles, est l'une des caractéristiques les plus importantes de l'urbanisation en Inde qui laisse de côté les villes petites et moyennes. Plus de 40 agglomérations de plus d'1 million d'habitants en 2005 concentrent 40 % de la population urbaine indienne.

Evolution de l'urbanisme en Inde 1901-2001 Source : Depuis l'article de Véronique Dupont (2008), source: Census of India, Office of the Registrar General & Census Commissionner, Government of India, New Delhi

Selon les statistiques officielles indiennes, les villes se classent en six catégories : la catégorie I avec une population de plus de 100 000 habitants, la catégorie II, les Towns de plus de 50 000 habitants et les la catégorie III avec plus de 20 000 habitants et ainsi de suite. Entre 1891 et 2001, le nombre des villes de la classe I est passé de 23 (avec 250 millions d'habitants) à 394 pour plus d'un milliard d'habitant74(*).

Agglomération de plus de 5 millions d'habitants à l'horizon 2011 :
évolution de la population depuis 1872

Le territoire indien reste aujourd'hui à dominante rurale mais abrite quelques-unes des métropoles les plus peuplées au monde. Le taux d'urbanisation (27,8 % en 2001) est inégalement distribué sur l'ensemble du territoire national et il ne s'accroit que lentement (2 % de 1991 à 2001). Le ratio ville/village reste très faible de l'ordre de 4378 villes contre 600 000 villages en 2001 ce, malgré une définition souple de la ville (les localités sous l'autorité d'un conseil municipal et les localités répondant aux trois critères : une population minimale de 5000 habitants, une proportion de minimale de 75 % d'actifs masculins employés en dehors du secteur et une densité de population d'au moins 400 personnes par km²). Alors que la distinction entre les villages et les villes n'est pas toujours évidente, les périphéries des grandes villes, certaines avec des limites administratives strictes, deviennent des lieux de nouvelles constructions de logements pour ainsi répondre au défi majeur du manque de logements dans les villes indiennes.

Néanmoins, l'Inde est le deuxième pays au monde après la Chine en termes de population urbaine avec 285 millions d'urbains. L'axe de Delhi à Chennai en passant par Ahmedabad, Bombay et Bangalore présente un taux d'urbanisation de 34 à 44% caractérisé par une forte industrialisation et une croissance économique de plus de 12% par an.

Les années 1990 ont été très importantes dans l'histoire de développement urbain en Inde notamment la date clé de 1991 à laquelle, les permis de mise en place de toute unité commerciale et économique, les « Licence Raj », expression du contrôle de l'État sur l'économie nationale, a été aboli marquant ainsi l'entrée de l'économie indienne dans l'économie mondiale.

Depuis 2005, une nouvelle mission nommée Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JNNURM) vise à réformer le système de gouvernance urbaine dans ses composantes institutionnelles, légales et financières. De même, le Plan d'urbanisme (Master Plan) est remplacé par le City Development Plan (CDP) un document souple par rapport au précédent et préparé par des consultants privés.

Delhi, une ville globale et « protégée » ?

Delhi est une métropole millionnaire, située dans un territoire national dont la population urbaine est minoritaire (300 millions d'urbains, soit 30 % de la population totale). Déclarée dans un premier temps comme capitale de l'empire britannique en 1911, sa population passe de 238 000 à 696 000 en 1947 dont l'étalement urbain a été l'une des caractéristiques de cette croissance. Les évolutions démographiques de Delhi sont liées à l'histoire mouvementée du pays. Avec l'indépendance en 1947, Delhi devient la capitale de la nouvelle union Indienne. La partition de l'Inde et du Pakistan a contribué au déplacement d'une part des populations musulmanes au Pakistan de l'ordre de 320 000 et l'arrivée de 470 000 réfugiés du Penjab occidental et du Sind.

Une décennie de croissance démographique entre 1941 et 1951 marque ainsi le paysage de la ville dont la population est passée de 700 000 à 1,4 million d'habitants avec une croissance annuelle de 7,5 %75(*). Cette croissance a été continue, avec des taux variables, jusqu'à aujourd'hui avec environ 12 millions d'habitants en 2010. La traduction spatiale de cette croissance démographique a été l'étalement de la ville dans tous les sens : la superficie de l'agglomération a été multipliée par 2 en 1941 et 1961 de 174km² à 326km² pour atteindre 624km² en 1991. En l'absence de barrières naturelles, la ville a pu s'étaler en tâche d'huile en absorbant des villes et villages de sa périphérie dans son propre espace urbain.

L'aire métropolitaine dans le schéma directeur de 1962, remplacée par le terme d'agglomération lors du recensement de 1971, apparait comme de nouvelles échelles urbaines. Cette agglomération comprend six villes périphériques de l'aire métropolitaine et représente 21 millions d'habitants devançant le Grande Bombay (19 millions). Le Dehli Urban agglomeration (DUA) est composé administrativement de trois parties : New Delhi Municipal Council (NDMC), Delhi Municipal Corporation (DMC) et le Delhi Cantonment (DC). La période des années 1990 est caractérisée par la croissance de la population dans la périphérie de la ville et en conséquence par son étalement physique. Ainsi, pendant la période de 1991-2001, la population aurait augmenté de 212 % en périphérie contre 35 % dans le centre de la ville.

Parmi les villes indiennes, Delhi est probablement celle qui a le plus les caractéristiques d'une métropole mondiale avec une forte concentration de services et de sociétés internationales notamment dans le secteur des technologies de l'information et de la communication, l'offre d'une main d'oeuvre qualifiée, et des investissements étrangers qui en 2004 représentaient 27 % des investissements de l'ensemble de l'aire métropolitaine. Tous ces éléments ont contribué à une augmentation des revenus par tête, deux à trois fois plus élevés que la moyenne nationale avec, inversement, un seuil de pauvreté beaucoup plus bas que dans l'ensemble du pays (8 % contre 26 % en 2000)76(*). La forme urbaine de la ville se caractérise aussi par des espaces uniformisés, la prolifération de Malls, d'autoroutes, de tours et de centres d'affaires.

Agglomération de Delhi 2001,
Source : Debnath Mookherjee 200477(*)

Dans ce développement spectaculaire, les villes périphériques jouent un rôle important aussi bien en termes d'offre de logements que d'espaces d'activités économiques. Les promoteurs privés sont les acteurs premiers de la mise en place de certaines villes nouvelles, très intégrées et qui comprennent la plupart des fonctions urbaines et des services modernes. Certains de ces complexes avec un style très occidental, attirent surtout la diaspora indienne qui souhaite y résider temporairement ou suite à leur retour au pays dans une atmosphère très globalisée où la culture locale indienne ne pèse guère sur l'environnement de la ville.

Delhi-Gurgaon Airport Expressway

L'évolution de l'urbanisation à DelhiSource : V.Dupont, 2001

Le développement urbain à Delhi a suivi un modèle centrifuge au profit des zones rurales en proximité de la ville. Ainsi l'augmentation de la population a été plus importante dans les zones rurales de la ville que dans les zones urbaines (9,6% contre 3,8% selon le recensement de 1991). La densité à Delhi suit un modèle classique de forte concentration en centre-ville et un déclin dans les périphéries. La vieille ville datant du XVIIe siècle est très dense avec 616 habitants/ha en 1991, caractérisée par un usage mixte du sol, avec une forte concentration d'activités commerciales et de petites industries, typique des villes indiennes. À l'opposé, New Delhi construite par les Britanniques et choisie comme l'ex-capitale impériale a une densité moyenne de seulement 70 hab./ha. Les différentes causes des variations de densité peuvent s'expliquer selon J. Brush par des notions de « protection, prestige et proximité 78(*)». Depuis les résultats des recensements de 1971, le centre Delhi se dépeuple au profit des périphéries avec une croissance de ces dernières de l'ordre annuel dépassant les 10 %.

Croissance et décroissance de la population de 1981 à 1991 dans différents secteurs du Territoire de Delhi Source : V. Dupont, 2001

La croissance de la population dans les zones périphériques s'explique en grande partie par la disponibilité des terrains à des prix plus modérés. De même, la généralisation des moyens de transport a rendu possible des allers-retours domicile-emploi entre le centre et la périphérie. Des projets de haut-standing dans la périphérie sud ont été possibles en raison de la généralisation de moyens de transport individuels. Le rôle des pouvoirs publics en vue de renforcer cette tendance a également été important notamment à travers la politique d'acquisition de terrains agricoles pour des programmes de logements.

Depuis 1960, une politique volontariste a commencé à encourager les populations à s'installer dans les zones périphériques pour créer des pôles industriels. Cependant, les ressources de ces pôles étaient très dépendantes de la capitale. Ainsi, c'est surtout la première couronne de la ville qui s'est développée dans un premier temps créant un phénomène de navettes entre la périphérie et le centre. Cette politique, dans certaines périphéries de la ville, a donné lieu à l'émergence des nouvelles villes satellites. Le Delhi Development Auhtority, l'administration chargée de l'application du schéma directeur a également déplacé des populations des bidonvilles en centre-ville en les envoyant dans des lotissements construits dans des périphéries éloignées du centre.

Les gated communities et les espaces sécurisés : développement urbain et l'exclusion sociale

L'entrée des promoteurs privés dans le marché immobilier et la croissance de la population ont encouragé les premiers à acheter des terrains agricoles pour de nouvelles constructions et à les transformer progressivement en villes satellites autour des grandes villes comme Delhi.

Des projets de villas de luxe ont également changé l'usage de ces terrains agricoles, pour les transformer en de grandes demeures entourées de parcs et encerclées par des murs qui les protègent. Certaines de ces zones n'ont toujours pas le statut légal de villes et souffrent de l'absence de réseau de transports. Ainsi, seuls les habitants qui peuvent supporter les coûts des trajets quotidiens entre le lieu de travail et le domicile peuvent résider dans ces espaces. La majorité des nouvelles constructions dans ces périphéries en développement se fait dans des espaces protégés.

De même les EPZ (Export Processing zone) suivies par la mise en place de plus de 200 SEZ (Special Economic Zones) ont été créés dans certaines zones urbaines pour encourager les exportations, l'investissement privé et la création d'emploi. La généralisation des SEZ et l'élargissement de l'espace physique qui leur était dédié ont permis au secteur privé de devenir l'acteur majeur de l'aménagement urbain et du territoire pour la construction des infrastructures comme les routes, les ponts et les aéroports. Néanmoins, l'élaboration de ces zones a été suivie de nombreuses contestations sociales.

La conversion de terres agricoles ou de pâturages en unités manufacturières ou de service ne se traduit pas nécessairement par des offres d'emploi pour ceux qui ont cédé leurs terrains. De surcroît, les perdants ne sont pas sûrs d'obtenir une compensation financière. Les promoteurs sont souvent obligés de demander de l'aide aux pouvoirs publics afin d'acheter les terrains face à la résistance des habitants. Dans le système fédéral indien, ce sont les États qui sont chargés des questions foncières, et la législation en vigueur (notamment la loi coloniale accordant des droits de préemption, datant de 1894) leur permet d'acquérir de force des terrains « dans l'intérêt général », ce qui leur laisse d'importants pouvoirs discrétionnaires.

Par ailleurs, la loi concernant la création des SEZ n'impose aucune restriction sur la localisation géographique des ces dernières, ce qui a entraîné la concentration de ces zones dans les territoires déjà développés du pays où les infrastructures sont les meilleures. « Environ 75% des projets approuvés sont situés dans juste six États (sur 28 au total), qui sont les plus industrialisés »79(*). Par ailleurs, certains des promoteurs de ces projets de SEZ mettent en place des programmes résidentiels et commerciaux qui ne sont pas forcément des activités productives éligibles aux avantages fiscaux que ces espaces leur offrent. »

Nombre de SEZ approuvées et leur taille moyenne par Etat en 2008

Des « colonies urbaines » et des nouvelles villes, comme Delf city sur une surface de 1200 hectares au sud de Delhi, se sont également développées. La sécurisation des logements individuels et collectifs va du simple portail à des monuments de 10 à 20 étages équipés par des systèmes de surveillance et de filtrage. Destinés souvent à des populations favorisées, ces complexes résidentiels se justifiaient dans un premier temps comme des environnements agréables à vivre alors que la dimension sécuritaire était peu mise en avant. Progressivement et suite à la croissance des violences urbaines, ces projets ont été surtout prisés pour la sécurité qu'ils garantissaient par le biais des système de surveillance, des murs qui physiquement les séparent du reste de la ville, et des services de gardiennage compris dans l'offre de l'aménageur.

Cette tendance s'est également renforcée suite au retour des Indiens depuis les villes d'Amérique du Nord qui ont apporté les modèles de villes protégées pour ainsi rendre l'expression de « gated community » très familière pour la classe moyenne indienne. Ces espaces situés en dehors des villes ont également accentué des mouvements pendulaires entre le lieu de travail en centre ville et le domicile, rendus possible par la généralisation de la voiture. Selon Isabelle Milbert, les gated communities ont aujourd'hui gardé trois caractéristiques : « l'élimination des classes pauvres et du secteur informel, qui sont désormais totalement absents de ces paysages (même les domestiques étant assimilés à la petite classe moyenne) ; des constructions correspondant aux normes techniques et architecturales occidentales ; la régularité dans la fourniture des services, avec une offre de plus en plus variée 80(*)». La généralisation des espaces privés fermés est aussi liée au déficit des services des municipalités et la gestion efficace du service privé justifiant davantage le choix de vivre dans ces espaces. Cependant les implications sociales de la fermeture de ces quartiers sont très importantes et se manifestent par des fractures de plus en plus sensibles entre les classes sociales.

Conclusion :

Contrairement à certaines idées reçues, le territoire indien à dominante traditionnellement rurale, restera à moyen terme un espace globalement rural avec néanmoins de grandes métropoles et agglomérations urbaines. Les centres urbains et les classes moyennes urbaines ont été les premiers bénéficiaires de la croissance de ces dernières décennies en Inde. Ces grands centres ont ensuite contribué au développement des villes satellites à leur proximité.

L'agglomération de Delhi connait aujourd'hui le processus de métropolisation caractérisé par une baisse de croissance au sein des limites administratives de la ville et son desserrement au profit du peuplement des périphéries et l'expansion générale de l'agglomération. L'entrée de l'Inde dans l'économie de marché et l'arrivée des promoteurs privés, la volonté de doter le territoire national de quelques grandes métropoles mondiales, ont changé les logiques de développement urbain. Les démolitions de bidonvilles, qui officiellement abritent 25%81(*) de la population indienne et un tiers de la population à Delhi, se sont accélérées dès les années 1990 avec la mise en place concomitante d'espaces résidentiels privés et protégés. Certaines estimations d'ONG portent à au moins 100 000 le nombre de familles expulsées de camps de squatters dans Delhi de 1998-99 à 2005-06. Les familles affectées sont pour partie relocalisées dans des lotissements en périphérie lointaine et reléguées aux confins de la ville ; cependant nombreuses d'entre elles ne peuvent répondre aux critères d'éligibilité des programmes de réinstallation et se retrouvent à la rue.

Du point de vue spatial, la nouvelle tendance renforce l'émergence de nouvelles petites villes, les Towns et la redistribution de la population et la densité entre le centre et la périphérie. En l'absence de législation, les nouveaux espaces comme des SEZ risquent d'accroître les inégalités socio-spatiales d'autant plus que ces dernières ne sont pas uniquement des entités pour les activités d'export-import mais elles constituent également des enclaves urbaines. D'une part l'écart entre les grandes villes et les villes petites et moyennes pourrait se creuser car seules les premières sont capables de mobiliser les ressources financières et les investissements privés alors que le deuxième groupe manquent toujours des infrastructures de base. D'autre part, au sein même de ces métropoles la ségrégation sociale et la fragmentation urbaine entre les quartiers riches et pauvres s'accentueront si le service public n'est pas capable de fournir les mêmes services urbains que dans les quartiers à gestion privée. Par ailleurs, en l'absence de conseil élu de collectivité locale, ces nouveaux espaces ne participent pas à la démocratie urbaine locale.

Face aux contestations populaires et aux inégalités sociales, le rôle des pouvoirs publics est plus que jamais primordial de par son autorité régularisatrice. Les affrontements meurtriers qui ont déjà eu lieu en réaction aux achats ou à l'expropriation des terrains sont des signaux d'alarme pour les autorités locales qui devraient penser, tôt ou tard, à trouver des solutions pour une grande partie de la population qui ne profite pas de l' « Inde mondialisée » !

Amin Moghadam

Bibliographie 

- VÉRONIQUE DUPONT, « L'urbanisation en Inde : révision de quelques mythes et vrai défis », Rayonnement du CNRS, N°47 Mars 2008

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- ISABELLE MILBERT, « Les gated communities » en Inde : la fermeture de l'espace urbain, à l'interface entre politiques publiques et appropriations privées, Conférenc »e, Global Governance for sustainable development, Genève, 2008

- ISABELLE MILBERT, « La lente urbanisation de l'Ind »e, La revue d'urbanisme, Juillet-Août 2007

- KAMALA MARIUS-GNANOU ET FRANÇOIS MARICONI EBRARD, « Dynamiques d'urbanisation des megacities aux villages urbains », La revue d'urbanisme, Juillet-Août 2007

- DEBNATH MOOKHERJEE «Cities in transition: monitoring growth trends in delhi urban agglomeration 1991 - 2001», Western Washington University, Bellingham, Washington USA, 2004

- BRUSH J., 1962, « The morphology of Indian cities », in Turner R. (ed.), India's urban future, Berkeley and Los Angeles, university of California Press, p. 57-70

- LORAINE KENNEDY, « La politique contestée des zones économiques spéciales en Inde », EHESS, http://www.reseau-asie.com/


* 74 Kamala Marius-Gnanou et François Mariconi Ebrard, Dynamiques d'urbanisation des megacities aux villages urbains, La revue d'urbanisme, Juillet-Août 2007

* 75 Véronique Dupont, « Delhi, dynamique démographique et spatiale d'une grande métropole », Mappe Monde, N°62, 2001

* 76 Véronique Dupont, L'urbanisation en Inde : révision de quelques mythes et vrai défis, Rayonnement du CNRS, N°47 Mars 2008

* 77 Debnath Mookherjee CITIES IN TRANSITION: MONITORING GROWTH TRENDS IN DELHI URBAN AGGLOMERATION 1991 - 2001, Western Washington University, Bellingham, Washington USA, 2004

* 78 Brush J., 1962, « The morphology of Indian cities », in Turner R. (ed.), India's urban future, Berkeley and Los Angeles, university of California Press, p. 57-70

* 79 Loraine Kennedy, La politique contestée des zones économiques spéciales en Inde, EHESS, http://www.reseau-asie.com/

* 80 Isabelle Milbert, « Les gated communities » en Inde : la fermeture de l'espace urbain, à l'interface entre politiques publiques et appropriations privées, Conférence, Global Governance for sustainable development, Genève, 2008

* 81 Isabelle Milbert, La lente urbanisation de l'Inde, La revue d'urbanisme, Juillet-Août 2007