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Le rabais britannique est-il encore justifié ?

14 juin 2011 : Le rabais britannique est-il encore justifié ? ( rapport d'information )

N° 603

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 juin 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le rabais britannique,

Par M. Pierre BERNARD-REYMOND,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Denis Badré, Pierre Bernard-Reymond, Michel Billout, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Mme Roselle Cros, M. Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Jean-François Humbert, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, François Marc, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca, M. Richard Yung.

LE RABAIS BRITANNIQUE

« I want my money back » : Si le problème se résumait vraiment à cette formule lapidaire et célèbre de Mme Thatcher, il serait facile à comprendre, sinon à résoudre.

Mais le « rabais » ou « correction » britannique est un mécanisme devenu de plus en plus complexe dans ses règles et de moins en moins justifié dans ses principes.

Il s'agit d'une somme qui représente une dépense de 5 à 6 milliards d'euros pour l'Union européenne (environ 5 % de ses recettes), avec une participation française dont la proportion est de plus d'un quart (27 % dans le budget 2009, soit 1,4 milliard d'euros. En 2008, le montant du chèque français a atteint son maximum : 1,7 milliard d'euros, c'est-à-dire près de 10% de la contribution totale de la France au budget de l'Union).

I. UN MÉCANISME DE PLUS EN PLUS COMPLEXE DANS SES RÈGLES

Pour des raisons liées à des modifications des ressources du budget européen à l'élargissement de l'Union et aux exigences d'autres États contributeurs nets, le système de calcul du rabais britannique est devenu de plus en plus compliqué.

A. À L'ORIGINE, UNE CRÉATION JUSTIFIÉE

La raison d'être initiale du rabais britannique était simple. Il s'agissait d'offrir au Royaume-Uni, à sa demande, une compensation pour le déséquilibre important existant entre ses contributions au budget européen et les dépenses financées par l'Union sur le territoire britannique.

1. Un objectif initial clair : compenser un désavantage budgétaire structurel
a) Un problème identifié dès l'origine

La conversion à l'Europe des Britanniques (les conservateurs puis les travaillistes), au début des années soixante, résulte en grande partie de considérations économiques et monétaires1(*).

Pour l'industrie, les avantages de l'intégration (accès facilité au marché commun) l'emportaient largement sur ses inconvénients (moindre protection douanière vis-à-vis de l'extérieur et préférence réduite sur les marchés du Commonwealth). Mais l'agriculture anglaise, à la fois peu exportatrice et bien structurée, ne pouvait prétendre, d'emblée, qu'à une faible partie des fonds européens tandis que la Grande-Bretagne aurait eu à verser au FEOGA 90 % du produit des prélèvements effectués sur ses importations, considérables, en provenance du Commonwealth et de pays tiers. En outre, les Britanniques craignaient les répercussions de la PAC sur le coût de la vie et les salaires.

Aussi le gouvernement du Royaume-Uni a-t-il dû tenir compte dans les négociations préalables à son entrée dans le marché commun, non seulement du désir d'arrangements transitoires des industriels, mais surtout des demandes d'aménagement des agriculteurs2(*).

En annonçant, en 1967, aux communes son intention de présenter une nouvelle demande d'adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE, le Premier ministre travailliste de l'époque, M. Wilson, évoquait d'ailleurs l'ouverture de négociations « visant à sauvegarder les intérêts essentiels du pays ». Son ministre des affaires étrangères pro-Européen, M.Brown, faisait preuve néanmoins de bonne volonté, en réduisant considérablement la liste des conditions et préalables mis en avant précédemment par M. Heath lors des négociations de 1962. Il était prêt, notamment, à accepter le tarif extérieur commun et la politique agricole commune, mais à la condition d'une révision de la répartition des coûts financiers de celle-ci. En revanche, il faisait preuve d'une certaine fermeté concernant l'écoulement de produits des Antilles ou de Nouvelle Zélande.

Ces efforts, toutefois, allaient être une nouvelle fois mis en échec par l'opposition du Général de Gaulle à l'entrée de la Grande-Bretagne dans le marché commun.

Celle-ci ayant fini néanmoins par avoir lieu, le 1er janvier 1973, M. Wilson, revenu au pouvoir en 1974, allait aussitôt procéder à une critique du système européen de ressources propres et réclamer un « juste équilibre entre les recettes et les dépenses », c'est-à-dire entre ce qu'un État membre apporte, financièrement, à la Communauté et ce qu'il en reçoit.

Sa revendication était fondée sur deux arguments :

- la part du Royaume-Uni dans les ressources de l'Union, en premier lieu, était plus importante que celle des autres États membres, que ce soit au titre :

 des prélèvements agricoles et des droits de douane (les deux ressources propres traditionnelles), du fait du montant élevé des importations britanniques en provenance de pays tiers ;

 ou de la recette TVA, en raison de la place éminente, outre-Manche, des dépenses de consommation dans le PNB.

- mais son pays, en second lieu, bien qu'il contribuât ainsi davantage au budget communautaire, en recevait moins, en retour, structurellement, car il ne bénéficiait que modestement des financements de la politique agricole commune, disposant d'une population agricole comparativement moins nombreuse et d'un marché agricole intérieur bien structuré avec peu de production excédentaire.

Le Conseil européen a progressivement accédé aux insistantes demandes britanniques, même si elles n'étaient pas conformes aux principes fondamentaux de la solidarité budgétaire européenne et de la préférence communautaire pour les produits originaires de l'Union.

Il faut reconnaître que la France avait créé des précédents, d'abord en matière de « juste retour », au sein de l'Euratom, puis en obtenant par la politique de la chaise vide, menée par le Général de Gaulle, en 1965, le maintien de la prise à l'unanimité des décisions communautaires3(*) lorsqu'un « intérêt vital » d'un État membre est en jeu (compromis de Luxembourg de janvier 1966).

b) La reconnaissance du droit du Royaume-Uni à un dédommagement spécifique

Le sommet des chefs d'État européens4(*) tenu à Paris, les 9 et 10 décembre 1974, a tout d'abord reconnu la « situation inacceptable » du Royaume-Uni, dans une logique de « juste retour », face aux modifications alors envisagées du système des ressources propres communautaires (droits de douane et TVA).

Ces dernières, indépendantes des gouvernements, étaient censées devoir financer non plus 60 % mais l'intégralité des dépenses européennes à partir du 1er janvier 1975.

La Grande-Bretagne faisait valoir que ce système la placerait dans une situation où, selon ses estimations, ses contributions représenteraient, en 1978, 24 % des ressources du budget communautaire alors qu'elle ne bénéficierait que de 10 % de ses dépenses et que son PNB ne correspondait qu'à 14 % du produit de la Communauté.

Sur ces considérations, le Conseil européen de Dublin des 10 et 11 mars 1975 a admis la création, proposée par la Commission, d'un « mécanisme correcteur », de portée générale, au profit d'États membres remplissant certaines conditions5(*).

Ce dispositif n'a jamais trouvé à s'appliquer.

Le Royaume-Uni, en fait, ne s'est vu verser ses premières compensations qu'après 1980, au titre de la politique régionale européenne6(*).

Mais à Fontainebleau, en 1984, l'obstination britannique allait finir par payer, avec le passage des principes à la réalité, sous la forme du versement chaque année à la Grande-Bretagne, par ses partenaires, d'un « chèque »7(*) compensant la majeure partie de la différence entre ses contributions et ses retours communautaires.

Les conclusions du sommet contiennent, à la fois :

- la reconnaissance d'un principe général : « tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction » ;

- la décision d'appliquer ce précepte (selon des modalités qui seront précisées l'année suivante, en 1985) au cas particulier du Royaume-Uni.

Dès son arrivée au pouvoir, en 1979, Margaret Thatcher avait repris l'antienne déjà répétée par ses prédécesseurs : le système des ressources propres de la Communauté était « inacceptable » pour son pays, dont la contribution se trouvait être « largement excédentaire » du fait qu'il devait verser au budget européen davantage de droits de douane que ses partenaires, en raison de ses liens avec le Commonwealth et, plus généralement, de l'importance de ses importations alimentaires d'origine extérieure.

En outre, soulignait-elle, « il nous est attribué moins de subventions ». Mme Thatcher mettait ainsi en cause la PAC, destinataire, à l'époque, de 70 % des crédits communautaires et source, selon elle, de « distorsions » budgétaires et de gaspillages financiers.

Enfin, le Premier ministre britannique faisait valoir que son pays était, à l'époque, l'un des plus pauvres de la CEE malgré le pétrole de la mer du Nord8(*), avec le septième PIB par habitant.


* 1 Eu égard :
- à la réorientation, de fait, du commerce extérieur : la part du Commonwealth dans les exportations anglaises n'était plus que d'un tiers en 1967 (contre plus de la moitié en 1951). Celle de la CEE avait presque doublé entre 1958 et 1964 ;
- aux difficultés de la livre : une adhésion au marché commun était susceptible de contribuer à améliorer les cours du sterling, en stimulant l'économie britannique.

* 2 Le gouvernement britannique pratiquait une politique de soutien aux revenus des agriculteurs par catégories de produits. L'adoption du système, différent, de prix européens aurait eu pour conséquence d'encourager la production de céréales au détriment de celle d'autres aliments (lait, viande, oeufs).

* 3 La France craignait une remise en cause indirecte de la politique agricole commune qu'elle avait eu beaucoup de mal à faire accepter par ses partenaires.

* 4 Les chefs de gouvernement ont décidé, à l'issue de ce sommet, de se réunir au moins trois fois par an : c'est la création du Conseil européen.

* 5 Le Conseil avait demandé que le mécanisme correcteur soit plafonné (à 3 % des dépenses budgétaires totales) et que sa base soit réduite en cas d'excédent de la balance des paiements du bénéficiaire (la correction, dans ce cas, ne devait plus jouer que sur l'écart entre les versements au titre de la TVA et la part relative du pays concerné dans le PNB communautaire).
Les conditions requises - contribution excédant de 10 % la quote-part du PNB, richesse et croissance inférieures à la moyenne communautaire (de 15 % s'agissant du PNB par tête et de 20 % pour la croissance en volume) - n'ont jamais été satisfaites par aucun État membre.

* 6 Règlement n° 2744/80 du Conseil du 27 octobre 1980 prévoyant des mesures supplémentaires en matière de politique régionale au profit du Royaume-Uni.
Ce principe d'un traitement par les dépenses du problème du déséquilibre budgétaire britannique avait été esquissé par les conclusions du sommet européen de Dublin des 29 et 30 novembre 1979 : la Commission était priée de trouver des solutions respectant l'acquis et la solidarité communautaire et impliquant une participation plus importante du Royaume-Uni aux affectations des dépenses concernées dans la perspective d'une plus grande convergence économique au sein du marché commun.

* 7 Il s'agit en fait d'une réduction, financée par ses partenaires, de sa contribution au budget de l'Union, d'où les qualificatifs de « rabais » ou « ristourne » (voir plus loin).

* 8 dont les gisements ont commencé à être exploités dans les années soixante-dix, la Grande-Bretagne devenant d'abord autosuffisante, en 1980, puis exportatrice après que la production eut atteint un sommet, en 1985.